La protection des minorités, de race, de langue et de religion, étude de droit des gens; préf. de M.A. de Lapradelle

De tous les, problèmes poliiiquei^, issus de In Grande Guerre^ Un en est pas de pins grave que celui des minorités. Dans une Europe nouvelle, constrvite sur le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, les nations forme/ t, de leur vivante substance, le princiq^e TTtême de V Etat. Mais des nécessités d'ordres divers, écœiotniques ou stratégiques, ne permettent pas toujours aux frontièy^es politiques de suivre, avec exactitude, celles des « nationalités », c'est-à-dire des groupes liés par l'unité de la race, de la religion ou de la langue, ciment naturel, sinon nécessaiy^e dv sentiment imanvme, base de. là conscience politique commune. A ces fragments de naiionj incorporés à l'Etat, qiCune autre nationalité, celle de la majorité des habitants, soutient et domine, des droits doivent être reconnus : droits tels que ces minorités nationales ne soient, par l'arbitraire des majorités, jamais atteintes dans aucun de leurs sentim,ents nationaux , en tant du moins qu'ils gardent une formée sociale, sans cepe^idant qu'il soit jamais permis à ces minorités de, initier, politiquement, les bases de l'Etat, auquel, pour ne pas perdre leur territoire historique,elles ont dit, loyalement, accepter d'être incorporées.

De même qu'en 1189, la Déclaration des Droits de l'Homme a limité les droits de la nation souveraine pjar ceux, imprescriptibles, de l'individu, les traités constitutifs des frontières nouvelles de l'Europe n'ont, dans le Centre et l'Est, sauf en ce qui concerne l'Allemagne, remanié nulle frontière, par création d'Etat nouveau ou démembrement d'Etat ancien, sans limiter les droits de souveraineté de l'Etat par ceu.r des minoHtés de race, de langue ou de religion. En droit interne, In soureraineté de la na/ion était, jusqu'à lors, limitée par le droit individuel du citoyen. En droit interna-

tional, elle est désormais limitée par le droit collectif des nationalités. Mais, pas plus que le droit individuel du citoyen ne saurait rnenacer, à l'intérieur, le Gouvernement^ d'anarchie , le droit co'lectif de la nation ne saurait menacer, à l'eœtérieur, VElat. de 7mine.

Pour tnaintenir l'équilibre entre ces droits., un contrôle est nécessaire. La Société des Nations permet aux minorités de trouver, dans le Conseil de la Société des Nations, un protectem\et . dans la Cour permanente de justice internationale, un juge. Ainsi, comme le corollaire et le couronnement d'un principe qui, découlant du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, le tempère en vue de créer des Etats Viables, apparait, au-dessus des Etats, la Société des Natiojis.

Qu'est-ce à dire, sinon que le problème de la Protection des Minorités est un problème essentiellement neuf, et, dès lors, un sujet d'étude inexploré ?

Le grand mérite de V ouvrage de M. J. Fouqiies Duparc qui, pour la première fois, en tente l'examen d'ensemble, c'est que, tout pénétré du sentiment de la continuité de la vie, son a ideur s'attache aux origines, dans le pjassé, de ce p)roblème des Minorités Nationales qui ne prend toute son ampleur que dans le présent, et ne trouvera, sans doute, la, plénitude de ses solutions que dans l'avenir. De la protection des minorités religieuses, seule connue de l'ancie>i droit public européen, du X VlPati XIX^ siècle, à celledes minorités nationales qui forme un important chapitre du nouveau droit public, issu des traités de 1919-1920, consécutifs à rétablissement du Pacte de la Société des Nations, M. ./. Fouques Duparc montre les pjrogrès accomplis, par le long effet d'une évolution qui, d abord lente, brusquement s'accélère à la suite de la. Grande (ruerre et finit en Révolution. Ce que, dans un Etat plurinational , comme l Au triclte- Hongrie, le Congrès socialiste de Brûnn tentait vainement d'obtenir par le droit public interne, le droit public international, soudai-

PHKFACE tll

nement amplifié, le réalise. Limitée autrefois à la garantie des droits religieux^ la protection des m,inorités, non plus seulement confessionnelles, mais tiationales, s'étend maintenant à celle des di^oits sociau.r, et notamment^ du droit // la langue avec les multiples cmiséquences que, de l'Ecole au Tribunal et même au Pnrleynent^ il entraîne. Dans le droit des qens, une nouvelle personne juridique, la « minorité nationale », est née.

A la genèse de l'idée nouvelle, le livre qui, le premier y depuis 1920, s'attache à ce noble et délicat sujet, nous fait pleinement assister.

A Prague, au moment même où l'auteur actievait d'tmprimer son livre, une ardente bataille marquait, sur la question des droits des îninorités, le Congrès des Associations pour la Société des Nations. Et la grande salle de l'Hôtel de Ville., qui, tant de foù, connut, sotis la domination autrichienne, de violents débats, parut, en un instant, tout en flammée des mêmes passions qu'autrefois. A Genève, en septemhre dernier, les minoiHtés faisaient déjà monter, près de la Société des Nations, le tumulte de plaintes, à travei^s lesquelles, trop souvent, passait le déceptiœi d'anciens oppresseurs, uiquiets de risquer dêtre opprimés à leur tour. Et déjà, les Etats nouveaux, Tchéeo- Slovaquie, Pologne, déclarent que le moment est venu d'aviser aux moyens à prendre, pour éviter que, de la protection des mi^writés, les ennem,is des Indépendances nouvelles ne se servent contre celles-ci, comme d'une machine de guerre. Très sagem^it, la troisième Assemblée de la Société des Nations, tout en reconnaissant le droit fondamental des minorités à être protégées contre toute oppression, a cru ?iécessaire d'insister sur le devoir qui incombe aux personnes appartenant aux minorités de race, de religion ou de langue de coopérer, en citoyens loyauXy avec la nation à laquelle ils appartiennent maintenant. De Prague à Genève, le conflit éclate et s'apaise. Mais il est trop grave pour ne pas reparaiti^e , de temps en

temps, en crises aiguës. Bien qu'il évolue vers la détente, i n'en est pas moins de ceux qui demeureront longtem^ps ac tiiels.

Le problème dont M. Fouques Duparc a, si judicieuse ment, recherché les antécédents dans le passé, n'est don pas de ceux que l'on puisse considérer comme définitivemen résolu.' C'est, au contraire, un de cetix qui, dès maintenant s inscrivent à Vordredujour de l'histoire comme une des plu délicates questions du plus proche avenir. De nouvelles mono graphies suivront, sans doitte, qui devront prendre ce pro blême de pays en pays. A ces études, spécialisées, le bel essai synthétique, de M. J. Fouques-Duparc ouvre la voie. Il es de ceux qui, suivant le mot de nos vieux auteurs, rompen la glace et fraient le chemin.

A. DE Lapradelle

(ienève, 23 septembre ; Prague, 26 septembre 1922.

LA

PKOi un [ON Di:s minokitks

DE HACE. HE LAAGUE ET DE RELIGIOiX (ÉTUDE DE DROIT DES GENS)

INTRODUCTION

Une « clause » concernant la protection des minorités » se trouve insérée dans les Traités de Paix signés avec quatre des anciens Etats ennemis (Autriche. Hongrie, Bulgarie, Turquie) et dans des accords particuliers passés avec six des Etats Alliés (Pologne, Tchéco- Slovaquie, Roumanie, Yougoslavie. Grèce. Arménie).

Cette reconnaissance, par un Congrès mondial, de droits appartenant « aux minorités de race, de langue ot de religion ». placés sous le contrôle de la Société des Nations garantis par une procédure internationale, a été considérée comme une des innovations les plus sensationnelles des traités de 1919-1920... Le mot même de « minorité » est. dans ce sens, un mot nouveau. Les dictionnaires ne parlent pas de minorités nationales ou religieuses ; ils se contentent de donner au mot « minorité » son sens arithmétique ; et, s'ils vont plus loin, ils mentionnent les minorités politiques qui, depuis près d'un demi siècle, intéressent l'opinion et son! récemment entrées dans le droit positif... De la nouveauté du mot à la nouveauté de I idée, il n'y a qu'un pas. qui est vite franchi... Les auteurs des Traités de Paix ont-ils créé une idée neuve ?

J. Fouquea-Duparc 1

« Il n'y a rien de nouveau sous le soleil », a dit l'auteur de l'Ecclésiaste... Avant qu'elles eussent reçu un nom, les minori-tés existaient déjà ; et les unes, les minorités religieuses, avaient leur histoire dans le droit international.

Dans les Temps Modernes, où le principe de l'unité de foi dans l'Etat prévalut, fréquemment lorsqu'il se produisait une cession de territoires, l'Etat cessionnaire garantissait dans le Traité à l'Etat cédant «. le maintien et la protection de la religion existante dans les territoires cédés ». C'était alors, non seulement, pour les habitants, le droit de pratiquer leur culte, c'était le respect de leurs écoles et de leur assistance, parfois même de leur Etat Civil, la confusion existant entre le culte et ces institutions... La première disposition de cet ordre se trouve dans le traité d'Oliva, signé en 1660 entre, la Suède et la Pologne. Jusqu'en 1815, sept traités la reproduisent (').

Eu 1815, des dispositions de cette nature se trouve en insérées dans les protocoles du Congrès de Vienne. En 1878 le traité de Berlin impose à la Turquie, et, comme condition de leur reconnaissance, aux nouvaux Etats Balkaniques, des principes d'une portée beaucoup plus générale : l'égalité de tous les sujets, la liberté pour tous les cultes. Il ne s'agit donc plus ici d'un simple accord contractuel entre deux Etats. En adoptant ces clauses, tous les pays de Chrétienté, représentés au Congrès, leur ont donné une signification européenne. C'est ainsi que le principe d une protection internationale de certaines libertés chemine. Il apparaît nécessaire à l'établissement d'une harmonie générale, qui seule peut garantir la paix du monde ; — pour user du terme d'un des auteurs qui ont le plus développé cette idée, certains droits sont devenus « humains ».

Lorsque dans la suite, la Roumanie manque envers les Juifs

1. Traités d Oliva, de IVimègue, de R^swick, de Nystad, de Breslau, de Versailles, de Frederick.shamm.

INTRODUCTION

aux engagements généraux souscrits à Berlin, les Puissances ne se désintéressent pas de la question ; elles montrent (ju'il ne leur a pas suffi de poser un principe, mais qu'elles entendent en garantir l'exécution. Chaotiques sans doute sont les mesures qu'elles prennent, car aucune organisation internalionale stable n'existe... Pour qu'une protection des libertés individuelles ou collectives soit assurée, il faut un organe durable, indépendant de la souveraineté des Etats.

Les minorités nationales n'ont point une histoire comparable.

Si étrange que la chose puisse nous paraître, le principe des nationalités dans sa forme territoriale a semblé à toute une époque être un remède universel et souverain à tous les problèmes nationaux : il a exercé une véritable fascination, peut-être, parce que n'ayant encore été appliqué qu'incomplètement, il restait riche de promesses. Et, de fait, les grandes questions qui se posaient à la fin du xix« siècle, celle de Pologne, celle d'Alsace-Lorraine, celle des chrétiens des Fialkans, ou des irrédentistes italiens, pouvaient trouver en lui leur solution.

Néanmoins, l'on est étonné de lire chez M. Carnazza-.\raari que, s'il y a encore des peuples opprimés, c'est parce que le principe des nationalités n'a pas été appliqué au partage des territoires. Il semble que, cette application une fois réalisée, toutes les nations seront satisfaites, et l'Europe connaîtra la paix. « Toute intervention, déclare M. Garnazza-Amari deviendra impossible. » Il n'y aura plus « ces loups ravisseurs», que sont les grands Etats composés de nations ; les petits Etats nationaux seront agrandis et fortifiés ; et l'Etat no sera plus une simple unité juridique, il représentera une unité morale.

Pourtant, de loin en loin, quelques voix s'élevèrent au xiv siècle, pour montrer que le principe des nationalités avait ses limites. « Il faudra donc, disait Thiers, soumettre à un tribu-

« nal de révision les nationalités de l'Europe !... Voyez quel « chaos va devenir celte malheureuse Europe ! . . . El cette « race allemande qui occupe cette partie de l'Orient qu'on « appelle l'Autriche, qu'en faudra- t-il faire ? En donnant à la « grande Allemagne, comme on l'appelle, les Allemands de « l'Autriche, on leur donnera aussi quelques millions de « Slaves ; car, en Bohême, il y a, sur cinq millions d'habia tants, trois millions de Slaves; et, en donnant les Slaves à « la Russie, on lui donneraquelques millions d'Allemands ('). »

Enfin à voir dans l'application territoriale du principe des nationalités la solution de tous les problèmes nationaux, les hommes du xix' siècle ne s intéressèrent guère à une protection des minorités nationales « On parle souvent des droits natioft naux, écrit Bluntschli ;c8pendantilestdifficiledetrouver une « formule juridique qui corresponde au précepte moral... Le (( principe des nationalités n'a encore d'importance capitaleque « dans la politique, non dans le droit public ('). » Les minorités nationales n'entrèrent pas dans le droit international, parce qu'elles n'existaient pas d'une existence juridique. « Sans Etat, point de nation » Ç), dit ailleurs le même auteur. Et d'une façon plus positive encore, Lorimer affirmait : « Nous « ne pouvons reconnaître les Slaves, les Celtes ou les Teu- V tons, uniquement parce qu'ils sont des Slaves, des Celtes « ou des Teutons : c'est seulement quand, sous l'influence de « facteurs historiques et géographiques, ces groupes se sont « cristallisés en corps politiques, qu'ils rentrent dans le cadre « d'un traité de droit international {*}. »

Cependant, ces droits nationaux naissaient, grandissaient se développaient, prenaient une expressionjuridique, faisaient l'objet de projets et de discussions dans les pays, qui, par leur nature, étaient appelés à les connaître, et à ouvrir la

I. Discours de Thiers au Corps'Législalif (t4 mars 1867). 3. Bluutschli. Théorie générale de l'Etal, p. 74.