CHAPITRE X

De l'administration collective.

M. Raudot propose de confier radministration provinciale à un délégué unique.

Nous ne saurions partager son opinion.

Son principal argument, c'est que la Constitution de 1791 et celle de l'an III, ayant adopté l'administration collective, Texpérience n'a pas été heureuse.

Mais il n'oublie qu'une chose, c'est d'examiner si les mauvais résultats de l'expérience tiennent à l'administration collective en elle-même, ou aux vices des constitutions qui rétablissaient. Or, c'est cette dernière thèse qui nous paraît la vraie.

Examinons d'abord la Constitution de 4791.

Avant 1789, les provinces, comme on le sait, étaient divisées en pays d'état et en pays d'élection (ainsi appelés, sans doute, par dérision, car le droit électoral n'y existait pas). Les premières avaient des assemblées délibérantes pour le vote et la répartition de l'impôt ; les autres recevaient les or-

dres du centre et payaient ce qu'on leur demandait. Cependant avec leurs apparences de libre vote, les premières n'étaient guère plus indépendantes que les autres. Car le roi avait le droit d'annuler les délibérations qui n'étaient pas à sa convenance. La seule différence qu'il y eût donc entre les pays d'état et les pays d'élection , c'est qu'ici l'on devâl obéir sans raisonner, et que là on pouvait raisonner avant d'obéir.

Or, l'Assemblée constituante, plus touchée des apparences que du fond des choses, reconnaissant d'ailleurs les avantages qu'avaient eus les pays d'état sur les pays d'élection, ne trouva rien de mieux que de prendre pour base de l'organisation nouvelle départementale et municipale, quelque chose comme l'ancienne constitution des pays d'état ; c'est-à-dire qu'elle mit le droit de raisonner partout, en limitant partout le droit d'agir.

Qu'on en juge par les détails.

Dans chaque commune, chaque district, chaque département, il y eut une assemblée ; puis, pour représenter l'exécution, un directoire ou conseil, un maire ou président et un procureur syndic, chargés de veiller à l'exécution de la loi. Tous ces magistrats formaient ensemble ce qu'on appelait Y Administration ou le Corps administratif de la commune, du district ou du département. Us étaient d'ailleurs les élus de chaque circonscription ; ce qui, fort bien pour tous les autres, était anormal pour le procureur syndic qui, chargé de protéger la loi générale, aurait dû être l'homme du gouvernement et non un homme de la localité. Le lien d'unité entre le centre et la province faisait défaut.

Hais l'unité se rattrapait par une autre oi^anisation vicieuse, et ici l'unité rétablissait Tarbitraire.

L'administration de la commune était subordonnée à celle du district» celle du district à celle du département, celle du département était placée sous fautorité du roi. De sorte qu'en définitive, tout aboutissait au roi ou à ses ministres. Le droit de raisonner s'exerçait en tous lieux, comme dans les pays d*état, mais comme dans les pays d*état, il fallait obéir mal* gré tous les raisonnements. C'était la licence de langage, sans liberté d'action, le déchaînement du verbiage avec les chaînes de l'arbitraire central.

On usa largement du droit accordé. La commune, le district, le département, délibéraient, chacun de son côté, sur les sujets les plus étrangers aux questions locales ; quelquefois et concuremment avec le corps législatif, sur les projets de loi, dont ce dernier était saisi. Dans aucune circonscription» l'État n'avait quelqu'un pour le défendre. Le procureur syndic, organe supposé de la loi, n'était le plus souvent que Forgane des passions de la localité.

Qu'on se figure d'ailleurs ce que présentait de défectueux cette subordination des corps administratifs, échelonnés les uns au-dessus des autres. Nous reconnaissons qu'il ne doit y avoir rien d'absolu dans les pouvoirs d'une commune, d'un canton ou d'un département ; nous reconnaissons qu'il faut un contrôle supérieur exercé ou ayant droit de s'exercer. Toutefois, ce contrôle ne doit porter qup sur des décisions législatives, afin d'arrêter, pour ainsi dire, au passage, une mesure dont l'exécution paraîtrait nuisible. Mais, une fois la mesure adoptée sans protestation, le contrôle dans Texécution ne doit plus appartenir qu'au pouvoir qui l'a ordonné, c'està-dire à l'assemblée locale. Charger une administration, c'ej^ti-dire un corps agissant, du coutrôle et de la surveillance d'une administration inférieure, pour être ensuite elle-même

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contrôlée et surveillée par une autre administration supérieure , ce n'était pas là faire de Tadministration locale; c'était, au contraire, tout délocaliser, introduire la confusion par l'ingérence d'éléments étrangers, et inviter chaque administration, ayant des droits de contrôle, à négliger ses fonctions ordinaires comme subalternes, pour s'occuper surtout de celles qui lui donnaient autorité et suprématie. Chaque administration doit donc être limitée aux affaires de sa circonscription, sans avoir à s'occuper de celles des autres.

Il en est autrement des décisions législatives. La localité peut avoir besoin d'être protégée contre les écarts ou les entraînements de son assemblée. Et à qui peut mieux revenir le droit de surveillance et de contrôlç qu'à l'assemblée hiérarchiquement supérieure? Ainsi, soit une minorité vaincue, soit même un simple citoyen, soit le représentant du pouvoir central, auraient toujours la faculté de faire appel de l'assemblée communale à l'assemblée cantonale, de celle-ci à l'assemblée départementale ou régionale, suivant notre division, et de cette dernière a l'assemblée nationale, jugeant en dernier ressort. On aurait ainsi toute garantie et pour les droits des citoyens et pour la bonne observation de la loi, les assemblées contrôlées l'une par l'autre, et les agents d'exécution, c'està-dire les administrateurs contrôlés respectivement dans leur circonscription, par l'assemblée qui leur a donné mission d'agir. On aurait en outre l'avantage d'échapper à l'arbitraire du pouvoir central, auquel rassemblée constituante avait encore réservé une si large part.

Passons à la constitution de l'an III.

L'administration de chaque département est composée de cinq membres ; les municipalités de canton sont formées de la réunion des agents municipaux de chaque commune. Le

nombre des officiers municipaux de la commune est déterminé suivant la population.

La seule modification importante est la nomination du commissaire (autrefois procureur syndic) par le gouvernement.

Mais comme sous Tempire des lois de 1791, les administrations de canton sont subordonnées à celles de départemeùU et celles-ci aux ministres.

En conséquence, les ministres peuvent annuler les actes des administrations de département, et celles-ci les actes des administrations municipales.

Les ministres peuvent en outre suspendre les administrateurs de département, et les administrations de départements suspendre les administrateurs municipaux.

Tous les vices du régime se retrouvent ici, avec un peu moins de licence, et un peu plus de despotisme. Les résultats devaient être les mêmes. Mais n'est -il pas manifeste que ces résultats tiennent bien plus aux mauvaises dispositions du système constituant, qu'à la mauvaise gestion de Tadministration collective.

M. Raudot semble en convenir lui-même, lorsqu'il ajoute : « On ne peut pas juger du bien qu'auraient pu faire ces administralions, si on ne leur avait confié que les affaires municipales du département. » Nous ajouterons : et si on les avait dégagées de toute intervention du pouvoir central.

Il faut donc prendre ses exemples ailleurs, dans des municipalités vraiment libres, et qui se montrent partout vraiment bienfaisantes. En Belgique, les collèges des bourgmestres et échevins pour les communes, la commission permanente du conseil provincial, sont des administrations collectives. C'est à elles, sans contredit, qu*est due la prospérité inouïe de ce petit royaume.

Ed Saisse, ou les admiDistratious collectives gouveinent la commune, le canton et l'État, le bien-être est partout. La vie nationale se développe avec une activité qui corre^nd i l'expansion des forces individuelles. Des univerûtés célèbres, des professeurs éminents, des monuments utiles en grand nombre, de riches fabricants, des populations aisées, édiirées, armées, des impôts légers, voilà les témoignages i opposer aux adversaires d'une administration collective.

Voyez ensuite les États-Unis où tout est collectif. li, jamais on ne se repose. Les assemblées de ville, de comté, les législateurs politiques de chaque État travaillent sans relâche au bien-être général.

M. de Tocqueville fait un tableau saisissant de la prodigieuse activité que donne l'esprit de liberté.

« A peine, dit-il, étes-vous descendu sur le sol de l'Amérique, que vous vous trouvez au milieu d'une sorte de tumulte. Une clameur confuse s'élève de toutes parts; mille voix par* viennent en même temps à votre oreille; chacune d'elles exprime quelques besoins sociaux. Autour de vous tout se remue : ici le peuple d'un quartier est réuni pour savoir si l'on doit bAtir une église; là, on travaille au choix d'un représentant; plus loin les députés d'un canton se rendent en toute hâte à la ville, afin d'aviser à certaines améliorations locales ; dans un autre endroit, ce sont les cultivateurs d'un village qui abandonnent leurs sillons pour aller discuter le plan d'une route ou d'une école; des citoyens s'assemblent dans le seul but de déclarer qu'ils désapprouvent la marche du gouvernement, tandis que d'autres se réunissent afin de proclamer que les hommes en place sont les pères de la patrie. En voici d'autres encore qui, regardant l'ivrognerie comme la source principale des maux de l'État, viennent

s'engager soleoneUement à donner l'exemple de la tempe- ' rance. Le grand mouvement politique qui agite sans cesse les législateurs américains, le seul dont on s'aperçoive au dehors, n*est qu'un épisode et une sorte de prolongement de ce mouvement universel qui commence dans les derniers rangs du peuple et gagne ensuite de proche en proche toutes les classes de citoyens. »

Ce qui est remarquable, c'est que cette immense activité politique ne nuit en rien à l'activité dans les affaires matérielles. L'agriculture et l'industrie s'étendent et se perfectionnent, le commerce se propage, les villes s'élèvent, les populations décuplent, les routes, les canaux, les chemins de fer sillonnent le territoire ; les écoles, les maisons de travail, les établissements de bienfaisance se multiplient. L'Américain , infatigable dans sa liberté, s'occupe de tout, pourvoit à tout, suffit à tout. Son génie expansif, d'abord développé dans la commune, puis dans TÉtat, s'applique ensuite sans efforts à l'ensemble du pays. Si aux États- Unis et en Suisse, en Belgique et en Angleterre, l'esprit public se manifeste en toute occasion avec une surabondante énergie, c'est qu'il a pour source d'inspiration et pour élément de force le patriotisme provincial. Tous les citoyens se sentent avec orgueil maîtres de leurs destinées, ils n'abdiquent jamais entre les mains d'un seul; et avec la conscience de leur souveraineté individuelle, ils tiennent à maintenir leur souveraineté collective.

Voilà les grands exemples qu'il nous faut avoir en vue, et non pas les premiers essais d'une révolution qui au bout de soixante-dix ans. n'a pas encore dit son dernier mot.

M Raudot fait valoir un autre argument, qui ne nous paraît pas plus solide que le premier.

Assimilant le départemeDt à ta commune, il ajoute: • L'expérienee si heoreose dn maire, qni a la plâiitode da pouvoir exécotif et ta ùcalfé de délégner tout ou partie de ce pouvoir i ses adjoints, doit nous décider h adopter le même principe pour Fadministration départementale. •

Par quelle singulière contradiction, H. Raudot qui se plaint, à bon droit, que la centralisation ne laisse aucune liberté aux administrations locales, peut-il ensuite prétendre que le maire a la plénitude du pouvoir exécutif. Ce magistrat toujours en tutelle, n'ayant aucune liberté d'action, obligé de subir tous les contrôles d'une lente et lointaine bureaucratie, est pris pour exemple des avantages d'un administrateur unique ! Certes, dans de pareiUes conditions, nous pouvons être rassurés contre les dangers de Faititraire personnel. Mais quand nous demandons précisément que cet état de choses prenne fin, que la commune ait un droit souverain sur ses affaires, que ses administrateurs aient réellement la plénitude du pouvoir exécutif, nous disons que ce pouvoir illimité ne doit pas être mis entre les mains d'un seul. Plus on accorde de liberté à radministration locale, moins on doit accorder de droits à une seule volonté. L'abus est si facile, la pente est si glissante, la nature humaine si faible dans son orgueil, que le chef unique se préoccupe plus volontiers des questions d'autorité que des questions d'intérêt, et songe plus à défendre ses droits personnels que ceux de ses administrés. Puis naissent les conflits, les oiseuses discussions, les luttes stériles, et les désordres administratifs; rien ne se fait de bon avec un homme qui veut tout faire.

Avec une administration collective, Fautorité partagée est moins jalouse, le travail divisé s'accomplit plus régulière-

ment : Factiou est peut-être plus lente, mais elle est plus sûre; tous les services publics se font avec ensemble, sous la direction spéciale d'administrateurs stimulés par une louable émulation. Partout la vanité d'autorité est remplacée par la vanité de bien faire.

II est inutile d'insister davantage. L'exemple du maire actuel n est pas un allument; car le maire n'a pas d'autorité. L'exemple du préfet, qui fait tout, sert au contraire à démontrer les vices de l'administration d'un seul. Enfin, l'exemple des administrations collectives qui fonctionnent dans d'autres pays est concluant en faveur de ce système.