ORDRE JUDICIAIRE

Ce qui frappe tout d'abord dans rexamen des affaires litigieuses qui concerDent des intérêts collectifs, c'est qu'il s'y rencontre une juridiction exceptionnelle^ qui n'offre aucune des garanties dont, à bon droit, on a environné la juridiction ordinaire. Des tribunaux administratifs sous le nom de conseils de préfecture, une cour souveraine administrative sous le nom de conseil d'État, se composent de magistrats placés sous la dépendance immédiate du gouvernement, et révocables à volonté.

L'inamovibilité, cette précieuse garantie des plaideurs non moins que des juges, est un principe qui n'est plus de saison orsque les plaideurs sont des communes ou des départements. Il est vrai que les communes et même les départements sont considérés comme des mineurs placés sous la tutelle du gouvernement. Or, comme le tuteur veut dans toute affaire le triomphe de ses pupilles^ il leur donne des juges nommés par lui et révocables par lui. C'est paternel sans doute, mais c'est peu rassurant pour les adversaires des pupilles, contraints à subir une juridiction placée en dehors de toute condition de garantie. Les inconvénients de cet arbitraire peuvent d'ailleurs se faire sentir aux pupilles eux-mêmes, contre lesquels le tuteur peut, dans certains cas, faire pencher la balance d'une justice complaisante. 11 n'est jamais bon d'être à la discrétion

d'un protecteur, surtout lorsque ce protecteur se nomme gouvernement.

Un autre vice capital de la juridiction administrative, c*est que toutes les questions en appel doivent être portées à Paris. Quelle que soit la distance, quel que soit le domicile des justiciables , il n'y a pour eux d'autre cour d'appel que le conseil d'État. D'où vient cependant que tous les procès entre particuliers, même les plus graves peuvent être jugés souverainement par les cours d'appel de province? Quels inconvénients en ont résulté, et en quoi cela a-t-il nui à l'unité. N'a-t-on pas toujours la garantie de la cour de Cassation, qui n'intervient que pour empêcher les violations de la loi ? Ce grand et salutaire exemple ne suffit-il pas 1 tracer le rôle qui, en matière administrative, devrait appartenir au conseil d'État? La demande en cassation, ditHenrion de Pansey, est un nouveau procès bien moins entre les parties qui figuraient dans le premier, qu'entre l'arrêt et la loi ! Que le conseil d'État se borne au même service, au lieu de contraindre les parties à recommencer toute la procédure, à grands frais, loin de leurs aflïiires et loin de toutes les circonstances qui peuvent éclairer la cause. Puisqu'on a une si superstitieuse vénération pour la juridiction administrative, pourquoi ne pas établir en province des cours d'appel jugeant souverainement, comme pour les procès particuliers? Le conseil d'État ne serait certes pas amoindri en se contentant d'être le suprême gardien de la loi, à l'exemple de la cour d^ cassation ; mais il serait débarrassé d'une multitude de détails contentieux, qui nuisent aux grandes afl*aires et comp^ mettent les petites. Les partisans de la centralisation racontent avec une certaine admiration que le conseil d'État a juS dans une seule année vingt- trois mille trois cent soixan^'

affaires. Ce fait, selon nous, ressemble beaucoup plus à une accusation qu'à un éloge, et nous ne voudrions pas d*autre allument pour soutenir notre thèse.

Signalons encore un principe vicieux émané des traditions de la centralisation impériale. Tous les procès relatifs aux marchés et entreprises passés avec le gouvernement, sont décidés par la juridiction administrative, qui est sous la dépendance du gouvernement. Voilà donc un contractant maître de tous ceux qui traitent avec lui, un plaideur maître de ses juges, une justice exceptionnelle transformée en instrument d'arbitraire, sans la garantie d'indépendance que donne l'inamovibilité, sans la publicité de la défense orale, sans aucune des formes tutélaires qui assurent la bonne exécution des lois. En somme, la justice administrative, appliquée à des intérêts particuliers, est une création du despotisme, qu'il faudrait voir disparaître. Les tribunaux ordinaires pourraient au profit de tous, être saisis de ces questions aujourd'hui résen'ées. Ils offrent autant de conditions de science, et beaucoup plus de cette indépendance qui fait la moralité des jugements.

Il ne se présente à cette réforme qu'une seule objection qui mérite d'être discutée. La justice administrative entraine moins de frais que la procédure ordinaire. Cela prouverait tout au plus qu'il y a des améliorations à introduire dans le système des frais ; et nous le reconnaissons volontiers. Mais cela ne change rien aux conditions de garantie que réclament les justiciables. Avouons toutefois que c'est une grosse affaire que de modérer les frais de procédure, parce que l'enregistrement formant un important moyen de recettes pour le trésor, il faudrait modifier profondément le système du budget. C'est donc une question qu'on ne saurait traiter incidem-

ment. Mais tout en en faisant réserve, il y a un moyen provisoire de concilier tous les intérêts. Que les procès jugés aujourd'hui par la justice administrative soient dispensés des droits du fisc devant les tribunaux ordinaires. Le trésor n'y perdra rien, les justiciables conserveront les avantages d'une juridiction peu coûteuse et ils y gaperont toutes les garanties qui leur font défaut. Cette importante modification proposée par M. Raudot ' , nous semble répondre à tous les besoins d'une bonne administration et d'une bonne justice.

Pour vider complètement cette question, nous devons citer encore quelques lipes du même auteur :

« Supposons un instant, dit-il, que la France ne fût point habituée, depuis des siècles, aux cours souveraines instituées dans les provinces, et que tous les procès considérables fussent actuellement jugés à Paris. Eh bien ! toutes les raisons que l'on fait valoir aujourd'hui pour empêcher de décider souverainement, dans les provinces, les affaires administratives, seraient invoquées, et avec autant de raison, pour empêcher de terminer souverainement les procès en province ; on dirait aussi que la fortune et l'honneur des citoyens seraient livrés à des fonctionnaires subalternes, que les lumières et la haute impartialité du ministre de la justice et de ses fonctionnaires de confiance présenteraient plus de garantie ; que le fractionnement de la souveraineté entre de nombreux tribunaux briserait l'unité de législation, l'unité de la France.... On dirait tout ce qu'on dit pour maintenir à la bureaucratie parisienne la décision des affaires administratives de la France entière ^. »

• De la Grandeur possible de la France.

^ Delà Grandeur possible de la France, p. 48.

La conséquence nécessaire de la suppression des abus de la juridiction administrative, serait l'abrogation de ce principe monstrueux en vertu duquel aucun fonctionnaire, même le plus infime parmi les fonctionnaires municipaux, ne peut être cité devant les tribunaux pour ses méfaits, sans une autorisation préalable du conseil d*Ëtat.

C'est d'abord une injure faite aux magistrats ordinaires que l'on semble mettre en suspicion de partialité ou d'ignorance ; c'est ensuite méconnaître les droits des citoyens auxquels le gouvernement marchande une protection avare et soupçonneuse; enfin, c'est assurer aux fonctionnaires, dans la plupart des cas, l'irresponsabilité de leurs actes. Car il est inutile de parler de cette responsabilité illusoire, environnée d'embAches et d'obstacles, protégée par les distances, les délais, et surtout par un esprit de solidarité entre fonctionnaires, grands et petits, qui semble tenir aux statuts d'une assurance mutuelle.

Ce n'est pas d'aujourd'hui que cette confrérie administrative cherche à dérober le plus petit de ses membres aux décisions de la justice ordinaire. M. de Tocqueville cite à ce sujet quelques faits qui méritent d'être reproduits.

« Dans l'ancien régime, il suffisait, dit-il, de tenir à l'administration par le plus petit fil pour n'avoir rien à craindre que d'elle.

• Un piqueur des ponts-et-chaussées, chargé de diriger la corvée, est poursuivi par un paysan qu'il a maltraité. Le conseil évoque l'affaire, et l'ingénieur en chef, écrivant confidentiellement à l'intendant, dit à ce propos : « A la vérité m le piqueur est très-répréhensible, mais ce n'est pas une m raison pour laisser l'affaire suivre son cours ; car il est de m la plus grande importance pour l'administration des ponts-

» et-chaussées que la justice ordinaire n*eiftende ni ne reçoiTe » les plaintes des corvéables contre les piqueurs des travaux. » Si cet exemple était suivie ces travaux seraient troublés » par des procès continuels que l'animosité publique contre » ces fonctionnaires ferait naître. »

« Dans une autre circonstance , Tintendant lui-même mande au contrôleur général, à propos d'un entrepreneur de rËtat qui avait pris dans le champ du voisin les matériaux dont il s'était servi : « Je ne puis assez vous^ représenter » combien il serait préjudiciable aux intérêts de Tadministra- » tion d'abandonner ses entrepreneurs au jugement des » tribunaux ordinaires dont les principes ne peuvent jamais » se concilier avec les siens. »

Ainsi, alors comme aujourd'hui, l'armée des fonctionnaires forme une masse sacro-sainte, inviolable et impeccable, protégée dans ses écarts par l'intérêt particulier de l'administration, toujours prête à invoquer le fameux paradoxe d'un débauché : « La femme de César ne doit pas être soupçonnée. »

Et cependant ce privilège des fonctionnaires a encore éié mis sur le compte de 89, auquel on attribue de nos jours toutes sortes d'inventions merveilleuses. M. de TocquevilVe fait bonne justice de cette singulière assertion :

« Parmi les neuf ou dix constitutions, dit-il, qui ont ét^ établies à perpétuité en France depuis soixante ans, il s'e^ trouve une dans laquelle il est dit expressément qu'aucu^ agent de l'administration ne peut être poursuivi devant \e^ tribunaux ordinaires, qu'au préalable la poursuite n'ait été autorisée. L'article parut si bien imaginé, qu'en détruisant la constitution dont il faisait partie, on eut soin de le tirer du nfilieu des ruines, et que depuis on l'a toujours tenu

— ni —

soigneusement à Fabri des révolutions. Les administrateurs

ont encore coutume d'appeler le privilège qui leur est accordé

par cet article une des grandes conquêtes de 89 ; mais en cela

ils se trompent également, car, sous Tancienne monarchie,

le gouvernement n'avait guère moins de soins que de nos

jours d'éviter aux fonctionnaires le désagrément d'avoir à se

confesser à la justice comme de simples citoyens. La seule

différence essentielle entre les deux époques est celle-ci :

Avant la Révolution, le gouvernement ne pouvait couvrir ses

2igents qu'en recourant à des mesures illégales et arbitraires,

tandis que depuis il a pu légalement leur laisser violer les

lois. »

Il est bien entendu que ce privilège n'a pour objet que de soustraire les fonctionnaires aux tracasseries d'administrés incommodes qui trouveraient un prétexte à procès dans les actes les plus inoffensifs de l'administration . En admettant la vérité de ces craintes exagérées, l'esprit de chicane des administrés nous semble un danger moins grand que l'impuDJté des administrateurs. Cette susceptibilité même, cetfe surveillance jalouse qui porterait les premiers à contrôler avec soin l'exercice de tout acte public contraindrait les fonctionnaires à se surveiller eux-mêmes. Avec une responsabilité réelle, constante, qui relèverait de tous les citoyens, ils s'étudieront à ne pas négliger, à ne pas outrepasser leurs devoirs, et ils s'accoutumeront à ne plus se considérer comme placés dans une autre sphère que ceux qui les font vivre en leur confiant leurs intérêts. Cette animosité publique, dont parle l'ingénieur en chef du dix-huitième siècle, qui s'attache aux fonctionnaires, prendrait fin lorsqu'on ne les verrait plus à l'abri de toute réclamation, et retranchés contre toute atteinte derrière le bouclier du conseil d'État.

De part et d'autre se rétablirait la confiance, condition première d'une bonne administration. Le fonctionnaire, dès qu'il ne serait plus à l'abri des atteintes du droit, risquerait moins de s'y exposer, et le citoyen en userait sobrement dès qu'à ses risques et périls il en userait facilement.

Il nous reste maintenant à nous occuper de la formation des tribunaux ordinaires. Dans cette matière, il nous semble que la meilleure voie à suivre est de combiner les droits de l'autorité locale avec les suffrages d'électeurs compétents. En conséquence, nous proposerions les mesures suivantes :

Pour la nomination des juges de paix, les membres de l'assemblée cantonale se réuniraient avec les juges du tribunal civil, sur la convocation du président. Il serait arrêté, à la majorité absolue des suffrages, une liste de présentation contenant trois noms, parmi lesquels l'administration cantonale ferait son choix.

Le juge de paix serait nommé pour cinq ans, et toujours rééligible.

Pour la nomination du juge de première instance, la présentation se ferait par l'assemblée départementale et le tribunal, sur une liste de trois noms. Le choix serait fait par l'administration départementale.

Quant aux présidents et vice-présidents du tribunal, il faudrait recourir aux règles qui se suivent dans toute réunion d'hommes appelés à délibérer en commun. Il est de droit que toute assemblée choisisse dans son sein celui qui doit la présider. Ainsi en doit-il être pour les tribunaux.

Il est encore de règle générale qu'une assemblée renouvelle la présidence tous les ans. Mais dans les tribunaux, où il y a des affaires qui se poursuivent d*une année à l'autre, il serait bon que les présidents et vice-présidents.

fussent élus pour trois ans, et rééligibles. Ce renouvellement de sanction stimulerait le zèle et assurerait la bonne conduite des affaires.

Pour la cour d'appel, la nomination des conseillers serait faite par l'administration régionale, sur la présentation de trois noms, faite par les membres de l'assemblée régionale réunis aux membres de la cour d'appel.

Les présidents de chambre de la cour d'appel ainsi que le premier président seraient nommés de la même manière et pour le même temps que dans les tribunaux.

Pour les conseillers à la cour de cassation, il serait fait une double liste de deux noms chacune, l'une présentée par la cour et l'autre parle conseil d'État. La nomination serait faite par le ministre de la justice, qui serait toujours obligé de choisir parmi les noms présentés.

Quant aux présidents de chambre et au premier président de la cour de cassation, l'élection parles membres de la cour senût encore mieux justifiée que pour les autres tribunaux. On ne saurait trouver de meilleurs juges du mérite et de la science que réclament ces fonctions. Outre l'application du principe général, ce serait un noble hommage rendu à ces illustres vétérans de la magistrature qui , dans leurs choix, tiendraient à honneur d'être les sévères gardiens de leur di- {oité comme Us le sont de la loi.