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ecclésiastiques, gendarmes et commissaires, bureaux de bienfaisance, hospices et prisons, sans compter la foule des lettres particulières qui suffiraient à remplir les journées d’un homme ordinaire. Il est vrai que le préfet ne lit ni les lettres qu’il reçoit, ni les lettres qu’il envoie. Les bureaux lisent, les bureaux répondent, le préfet signe. Une simple griffe ferait les fonctions d’un tel administrateur, sans aucun désavantage pour les administrés.

Reconnaissons, au reste, que le préfet met plus de soin dans sa correspondance politique avec le pouvoir central. C’est qu’alors il est dans sa vraie mission ; il est dans son rôle utile ; comme administrateur, il n'a qu'un rôle nuisible. Étranger à la localité, n’ayant aucune notion des intérêts spéciaux du pays qu’il gouverne , ignorant les habitudes, les mœurs, les tendances du milieu qu’il doit diriger, il ne sait ni tirer parti des bonnes qualités, ni combattre l’influence des mauvaises. Pourquoi, d’ailleurs, se préoccuper de ces détails? A Paris, d’où viennent les faveurs et les disgrâces, on ne lui tiendra guère compte de ses services administratifs. On lui demande avant tout des services politiques. Et c’est une logique forcée. On ne l’a nommé que pour cela ; il ne peut faire utilement que cela ; et c'est pourquoi nous voudrions qu'il n’eût pas le droit de faire autre chose.

Si pourtant il se rencontre par hasard un préfet consciencieux, qui prenne à cœur d’administrer en connaissance de cause, étudie les besoins et les ressources de son département, en apprécie exactement les hommes et les choses, et apprenne, après quelques années d’efforts, â se localiser, pour ainsi dire, et à se bien identifier avec les intérêts qu’il dirige ; tout à coup, une faveur ou un caprice du pouvoir central va le transplanter loin des régions où il avait pris racine, pour

le jeter dans un inconnu nouveau, où toutes ses lumières acquises tourneront contre lui. Il convenait au nord, on le place au midi ; il était dans un centre agricole, on l'amène dans un centre industriel. Ces continuelles migrations peuvent sans doute être un profit pour l'administrateur dont elles font l’avancement ; mais elles sont en revanche un grand dommage pour les administrés servant d'échantillon au mérite des préfets, et réduits à n’être jamais qu'une matière à apprentissage.

Necker n’oublie pas de sipaler ce vice des déplacements continuels :

« A peine peut-on donner le nom d’administration à cette volonté arbitraire d’un seul homme qui, tantôt présent, tantôt absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir les parties les plus importantes de l’ordre public ; qui souvent, ne mesurant pas la grandeur de la commission qui lui est confiée, ne considère sa place que comme un échelon pour son ambition ; et si, comme il est raisonnable, on ne lui donne à gouverner, en débutant, qu’une généralité d’une médiocre étendue, il la voit comme un lieu de passage, et n’est point excité à préparer des établissements dont le succès ne lui sera

point attribué, et dont l’éclat ne paraîtra pas lui appartenir

Dans l’espace de dix ù douze ans, on le voit aller de Limoges en Roussillon, du Roussillon en Hainaut, du Hainauten Lorraine, et de la Lorraine en Alsace; et à chaque variation, il perd le fruit des connaissances locales qu’il peut avoir acquises. On dirait, à voir ces changements continuels, que l'administration des provinces est une école établie pour les maîtres des requêtes, et que, destinés à gouverner une autre hémisphère, ils viennent en France s’essayer sur différents sols et divers caractères, tandis que le plus grand avantage de cha-

que provinre devrait toujours être le but, et l'iionime le moyen.

h Si des intendants on jette un coup d’œil sur les ministres, on trouve que, sans être égaux en talents, il suftit qu’ils le soient en prétentions pour que l’ouvrage de l’un soit détruit par l’autre. On vent faire et on supprime ; on veut faire et on rétablit ; on veut faire encore et on change : c’est au royaume à se prêter à toutes les vacillations et à devenir l’humble jouet de cette succession d’amours-propres.

» Je crois donc que le véritable bienfait d’un souverain envers ses peuples serait d’ouvrir des voies d’amélioration indépendantes des qualités des hommes auxquels il donnera sa confiance, et tel serait l'heureux effet des administrations provinciales bien constituées l . »

Si, au lieu de ces administrateurs mobiles, campés plutôt que domiciliés dans leur hôtel préfectoral, on avait une administration locale, composée d’hommes choisis par leurs concitoyens, attachés au sol par affection et par intérêt, par tous les liens de fortune, de famille, de considération, connus de tous, et ne pouvant ainsi échapper à aucune responsabilité, bien au courant d’ailleurs de tous les besoins et de toutes les ressources, et sachant, en conséquence, ou porter leurs efforts, où modérer leur action, on verrait bientôt l’esprit d’initiative remplacer la routine, l’esprit de liberté féconder les intelligences, et la province sortir enfin de cette fatale torpeur où l’ont plongée les usurpations monarchiques du xvii* siècle.

Quelle différence entre l’action des hommes du pays, diri-

1 Mémoire au roi su r l' établissement des administrations provinciales ( 1778 ).

géant des intérêts qui leur sont propres, des affaires qui leur sont personnelles, et celle du préfet faisant une œuvre de passage, qu’il n’est jamais sûr de terminer lui-inéme, qu’il se félicitera souvent de ne pas terminer, lorsqu’il sera appelé à de l’avancement! D'un côté, dévouement, activité, économie; de l’autre, indifférence, lenteur et prodigalité.

Ajoutons que, dans le système actuel, les agents de toute fonction, étant nommés par le gouvernement, le préfet exécute à l’aide d’administrations hiérarchiques, recevant leur impulsion du centre, devant toujours suivre des règles uniformes adoptées pour la France entière. Tout s'immobilise sous leurs mains, tout se ressemble, suivant les lois d’une monotone tradition et les formules inaltérables d’une bureaucratie pétrifiée.

Si, au contraire, les travaux étaient confiés aux agents du pays, sous la direction d’administrateurs du pays , quelle carrière ouverte à la concurrence et à l'inspiration ! La construction des édifices publics, convenablement appropriés aux besoins de la localité, prendrait une physionomie en rapport avec l’esprit de la population à laquelle ils sont destinés ; la réparation des monuments existants ne se ferait plus attendre comme aujourd’hui et deviendrait alors moins onéreuse. L’entretien des voies de communication ne serait plus entravé par de lentes formalités, et tout se ferait avec économie; car chacun serait là pour surveiller et défendre ses intérêts.

Et qu’on ne vienne pas nous dire que les conseils généraux actuels sont des administrations départementales. L’objection ne saurait être sérieuse. Les conseils généraux ne se réunissent qu’une fois par an , pendant quelques jours seulement, sans même être prépares aux discus-

sions qui vont se produire. Tous les projets sont préparés dans les bureaux de la préfecture par les agents du pouvoir rentrai. Les conseils généraux, malgré la bonne volonté la plus scrupuleuse, ne sauraient décider en connaissance de cause. D’abord, ils manquent d’expérience pratique ; ensuite, ils manquent de temps pour l'examen. Tel projet leur est soumis qui demanderait seul plus de quinze jours d'études et de méditations, et ils n'ont que quinze jours pour décider sur tout l’ensemble des travaux. Sans permanence, sans initiative, sans loisir d’examiner, il ne peut y avoir que des contrôles illusoires, des délibérations factices, des sanctions mensongères. Les conseils généraux n’ont aujourd’hui d’autre effet que de rendre quelques citoyens considérables solidaires des erreurs du gouvernement et responsables des incapacités administratives. C’est un appui insignifiant pour les bons préfets, une égide pour les mauvais.

D’un autre côté, dans l'accomplissement des actes consentis, l’action des hommes du pays est nulle ; c’est le pouvoir central qui exécute par l’intermédiaire du préfet et des nombreux agents de la hiérarchie gouvernementale. Le conseil général n’a plus qu’à laisser faire : bien ou mal, peu importe. Ou plutôt le conseil général n’existe plus ; ses vacances sont de 350 jours, et son existence éphémère ne se révélera de nouveau que pour constater, s'il en a le courage, des fautes irréparables, ou pour donner complaisamment un bill d’indemnité.

Chose remarquable, les franchises des villes et des communes, quoique bien restreintes, sont encore plus étendues que celles des départements. Dans les premières, en effet, c’est le maire qui administre; c’est l’homme de la localité qui exécute ce que l’assemblée locale décide. 11 est vrai que le

pouvoir central n’a pas tout à fait lâché sa proie. Le préfet intervient dans les all’aires importantes. D’un autre côté, c’est le gouvernement aujourd'hui qui nomme les maires ; il peut même choisir en dehors du conseil municipal. Chacun est frappé sans doute des vices de ce système. Mais, même avec ces restrictions, le maire appartient toujours à la localité. On n’a pas encore imaginé d’envoyer de la capitale des maires et des adjoints à toutes les communes ; et le chef municipal, bien que l’élu du pouvoir, n’est pas étranger à ses administrés. Nous aimerions mieux sans doute ce qui se pratiquait presque partout eu France jusqu’au xvn* siècle. L’assemblée générale des citoyens élisait le corps municipal, composé de plus ou moins d’officiers municipaux, et qui s’appelait le corps de ville, ou le pouvoir exécutif de la commune. Le maire, nommé de même par élection, était le président du corps de ville, mais non l’administrateur de la cité. L’administration était collective, et, dans aucun cas le maire ne pouvait faire un seul acte administratif sans l’assistance de ses collègues ou échevins ; il n’était que le primus inter pares, ou, comme le dit Loiseau, primus curiœ. C’était un véritable gouvernement démocratique, le gouvernement des intérêts locaux par les intéressés. Telle est la fin que nous devons nous proposer. Mais, en attendant, constatons qu’avec la législation municipale actuelle, si loin encore des franchises ravies par les Valois et fes Bourbons, la condition des villes et des communes est moins oppressive que celle des départements ; car l’homme qui les administre leur appartient par son domicile, ses relations et ses intérêts.

« Et cependant, dit M. Raudot, l’analogie entre la commune et le département est parfaite. La ville a ses hôpitaux, ses

écoles primaires, ses collèges, ses salles d’asile, ses corpsde-garde ; le département a ses hospices d’aliénés, ses enfants trouvés, ses écoles normales, ses casernes de gendarmerie; la ville a son hôtel de ville; le département a ses hôtels de préfecture et de sous-préfecture ; la ville a ses chemins, ses rues ; le département a ses routes, etc.

» Le préfet n’est pas administrateur des établissements, des finances, des propriétés de la commune; pourquoi est-il administrateur des finances, des propriétés du département?

» L'administration municipale d’une ville et l'administration municipale d’un département sont exactement semblables. Pourquoi ce qui réussit si bien pour les communes ne réussirait-il pas pour les départements? Les élus du conseil général veilleront aux établissements, aux travaux, aux roules, aux finances du département, comme le maire et les adjoints veillent aux établissements, aux travaux, aux chemins et aux rues, aux finances de leur ville ; on trouvera chez les premiers le zèle, l’émulation des seconds, et même bien davantage, car le théâtre sera plus élevé, la récompense d’estime et de considération plus grande encore.

» Le département, qui n’est qu’une grande commune, doit donc avoir son administration municipale libre. ■

Après cette conclusion, M. Raudot pose la question suivante :

« Cette administration sera-t-elle collective ? »

Nous remettons l’examen de cette question au chapitre suivant.