I.es Préfet

Dans son Compte-rendu au roi, en l'année 1781, Necker écrit les lipes suivantes :

« Je n’ai pu fixer mon attention sur l’état imparfait des impositions établies dans vos provinces *, et sur tout le bien qu’on y peut faire, sans être frappé du singulier retard où l’on était à cet égard. J’ai vu que dans chacune de ces provinces, un homme seul, tantôt présent, tantôt absent, était appelé à régir les parties les plus importantes de l’ordre public ; qu’il devait s’y trouver habile, après s’être occupé toute sa vie d’études absolument différentes; que passant fréquemment d’une généralité dans une autre, il perdait par ces changements le fruit des connaissances locales qu’il avait acquises ; et qu’enfin, le rang dans le conseil, auquel il aspirait pour récompense, l’engageait à quitter la carrière de

1 Necker ne s’occnpe que de l'administration financière ; mais se* observations *ont de ton* point» applicables à l’administration générale.

l'administration, au moment où ses lumières, augmentées par l'expérience, le mettaient en état d’être plus utile. » Voilà ce que pense Necker (lu gouvernement des intendants (les préfets d’alors) ; voici ce qu’il dit de l’insuffisance du ministre dans la direction des affaires provinciales :

« Réfléchissant ensuite sur la multiplicité des objets qui sont soumis à la surveillance d'un ministre des finances, je n’at pu comparer l’étendue de ses obligations avec la mesure de ses forces, sans reconnaître sensiblement qu’il existait une disproportion réelle entre l’étendue de l’administration et les moyens de l'administrateur. Je ne sais même si un homme timoré, décidant de son cabinet, et sur des aperçus rapides, tant de détails intéressants pour les habitants des provinces, n’a pas quelques reproches à se faire : je suis sûr du moins qu'il a souvent des craintes délicates qui influent sur son bonheur. Sans doute, on commence par consulter l’intendant; mais si les plaintes roulent sur sa propre administration, si c’est la conduite de ses subdélégués qu'on attaque, si ce sont les idées mêmes qu’il a rejetées qu'on veut faire adopter, et si cependant tous les détails qui doivent éclairer ne peuvent être demandés qu’à lui, n’y a-t-il pas dans celte constitution un vice auquel toute l’attention d’un ministre ne saurait suppléer? Et peut-il à de telles conditions, se croire un sûr garant des intérêts divers qui lui sont confiés? Non, sans doute, et le plus important service qu’il puisse rendre, le plus grand devoir qu’il ait à remplir, c'est de faire connaître l'insuffisance des facultés d'un homme pour une semblable administration. »

11 y a peu de ministres de nos jours qui voulussent signaler avec autant de franchise leur propre impuissance; il y en a moins encore qui demanderaient un amoindrissement

considérable dans leurs attributions. C’est pourtant ce que Necker propose avec une loyale abnégation.

« Ce tableau, ajoute-t-il, m’eût affligé sans doute, si en même temps je n’avais aperçu qu’il était un ordre de choses où tous ces inconvénients seraient prévenus, et où le bonheur et la prospérité de vos provinces dépendraient beaucoup moins des qualités et des forces d’un ministre de vos finances.

» C’est sous ce point de vue que j’ai proposé à Votre Majesté de faire l'essai d’administrations provinciales, composées de propriétaires de différents ordres, qui s’assembleraient tous les deux ans, et qui, dans l’intervalle, seraient représentés par des députés de leur choix. Les fonctions de ces administrations doivent se borner à répartir les impositions, à proposer à Votre Majesté les formes les plus favorables à sa justice, à prêter une oreille attentive aux plaintes des contribuables, à diriger la confection des routes, à choisir, pour y parvenir, la manière la moins onéreuse aux peuples, à chercher enfin tous les moyens nouveaux de prospérité qu’une province peut développer, et à les présenter ensuite à Votre Majesté.

» Toutes ces fonctions sont aujourd’hui confiées sans par- . tage au commissaire départi. Un homme seul, s’il est doué de grandes qualités, peut, au bout d’une longue expérience, avoir quelque avantage sur une administration collective ; le choix des délibérations, le combat des opinions n’arrélant point sa marche, l’unité de pensée et d’exécution rend les succès plus rapides ; mais en même temps que je crois autant qu’un autre à la puissance active d’un seul homme qui réunit à l’intelligence la fermeté, la sagesse et la vertu, je sais aussi que de tels hommes sont épars dans le monde, et qu’on

ne peut se flatter d’en trouver un assez grand nombre dans l’ordre des citoyens qu’un ancien usage appelle à ces sortes de places; ainsi, ce n’est point avec des hommes supérieurs, mais avec le plus grand nombre de ceux que l’on connaît, ou qu'on a connus, qu’il est juste de comparer une administration provinciale, et alors tout l’avantage demeurera à cette dernière ; établie d’une manière stable, elle a le temps d’apercevoir, d’examiner, d’éprouver et de poursuivre; la réunion des connaissances, la succession des idées, donnent à la médiocrité même une consistance, le concours de l’intérêt général vient augmenter la somme des lumières, la publicité des délibérations force à l'honnêteté, et si le bien arrive avec lenteur, il arrive du moins, et une fois obtenu, il est à l’abri du caprice et se maintient. L’intendant, consulté sur les plans que cette administration propose, ou sur les plaintes qu’on élève contre elle, met le gouvernement en état déjuger sainement, et il s'établit une contradiction salutaire qui n’existe point dans l’état présent. »

Trois idées principales ressortent des passages que nous venons de citer : 1° Insuffisance des intendants ou préfets; 2° Insuffisance du ministre dirigeant ; 3° Nécessité des administrations locales. N’est-il pas étrange qu’après quatre-vingts ans écoulés, nous en soyons au même point, avec cette différence néanmoins que les préfets s’occupant des affaires politiques beaucoup plus que ne le faisaient les intendants, leur action administrative en est plus impuissante et plus désastreuse.

Il est bon toutefois de signaler la teudancc de l’époque à réclamer le retour des libertés provinciales. Necker fut, on le sait, un des premiers organes de la révolution qui se préparait. Sa \oix n’était pas isolée; et dans les réformes qu’il

proposait, il n’était que l’écho des idées nouvelles qui s’agitaient autour de lui. Déjà, en 1774, Turgot avait demandé l’établissement des assemblées provinciales; il en avait même essayé l’application dans son intendance de Limoges. Le gouvernement lui-même s’ôtait partiellement rendu au vœu des réformateurs, en établissant, en 1779, provisoirement et comme un simple essai, des assemblées provinciales dans le Rouergue, le Bourbonnais et le Berri.

On ne larda pas à en constater les heureux effets.

« Une amélioration inespérée se fit bientôt sentir dans toutes les parties de l’administration de ces petites provinces ; une répartition plus exacte, une perception plus facile et moins dispendieuse pour les impôts, l’abolition des corvées, d’utiles innovations dans l’agriculture et le commerce, des relations plus actives de citoyen à citoyen, de commune à commune, en furent les heureux résultats; et dans un court espace de temps le Berri seul avait réalisé deux cent mille francs de contributions volontaires, pour des établissements et des travaux avantageux aux localités et à toute cette province *. -

11 y avait cependant plus d’un obstacle au bien. Les privilèges spéciaux de quelques localités, ceux des deux premiers ordres, s’opposaient constamment à l’ensemble de vœux et à l’unité d’intérêts qui doivent diriger ces sortes d’assemblées. Mais les mauvaises volontés furent vaincues par une salutaire innovation, qui bientôt allait devenir le principe fécondant de la révolution : on donna aux communes une représentation égale à celle des deux autres ordres.

Ceux-ci ne conservaient plus qu’un seul privilège : la présidence des assemblées était décernée de droit à un membre

1 Dul'ey (de l'ïonue). Histoire îles communes de France, p. 194.

du clergé ou de la noblesse. Toujours est-il bon de remarquer que le doublement du tiers qui devait faire la force de la Constituante, vint des premiers essais de la décentralisation.

Encouragé par d’heureux exemples, le gouvernement royal résolut de faire une mesure générale de ce qui avait si bien réussi comme essai partiel. Par un édit de juin 1787, les assemblées provinciales furent définitivement établies, pour toutes les provinces qui n’étaient point pays d’Élat; mais en réservant à celles-ci la faculté d’adopter le même mode d'administration, si elles le jugeaient préférable à celui qu’elles avaient suivi jusqu’alors.

Malheureusement, ce défaut d’uniformité dans la mesure ouvrit carrière à toutes les passions jalouses. Les ordres privilégiés qui dominaient dans les pays d’État s’opposèrent avec violence à une innovation qui les appelait à délibérer en commun et par tête avec les députés du tiers-état. Les parlements se joignirent à ces mécontents, mais par d’autres motifs. Ils prévoyaient que les assemblées provinciales ne pouvaient s’élever qu’aux dépens des plus importantes prérogatives de haute police qu’eux-mémes s’étaient arrogées sur l’administration des provinces, et qui allaient nécessairement leur échapper, ou que du moins ils ne pourraient plus les exercer qu’avec la concurrence de ces assemblées rivales. La susceptibilité hargneuse des gens de robe vint en aide à l’orgueil de la noblesse et du clergé. 11 se fit une ligue tracassière et insolente contre les bonnes volontés de Louis XVI. Les violences des deux ordres se signalèrent surtout dans les États de Bretagne, et la magistrature fit hautement appel aux résistances dans les parlements de Grenoble, de Paris et de Bordeaux.

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Mais au milieu de l’éclat impuissaul de ces folles tempêtes, la France entière était debout pour les élections des députés aux étals généraux; et les cahiers des trois ordres répondaient victorieusement aux opinâlres partisans des privilèges.

Toutes les voix se prononcent en faveur des assemblées provinciales; et il est à remarquer que les cahiers du clergé et de la noblesse sont à cet égard aussi catégoriques que ceux du tiers, tant l’opinion générale protestait avec énergie contre les abus de la centralisation.

11 nous faudrait un volume pour citer tout ce qui se dit à cet égard dans les cahiers des trois ordres. Nous nous contenterons de quelques extraits pris au hasard dans ceux du clergé et de la noblesse, que l’on pourrait cependant croire en pareille matière moins zélés que le tiers.

Clergé. «Toutes les provinces ayant le plus grand intérêt à s’administrer elles-mêmes afin de mieux connaître leurs facultés, leurs besoins et l’étendue de leurs charges, et s'assurer de l’égalité proportionnelle dans les répartitions des impositions, il leur sera accordé des assemblées provinciales, ou états provinciaux, composés d’un nombre de représentants suffisant, pris dans chaque ordre et par eux librement élus, conformément au plan qui sera tracé, avec la restriction néanmoins qu’ils ne pourront consentir, hors de l’assemblée des états généraux, aucune imposition dont tous les deniers ne tourneraient pas au seul profit et pour le seul besoin de la province, ou de la partie d’icelle sur laquelle elle serait assise. » (Cah. de Melun et Morel).

« Que toutes les provinces soient érigées en pays d’état, dans une organisation semblable à celle des états généraux, lesquels états seront spécialement chargés de la répartition

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et du recouvrement de l'impôt, ainsi que des intérêts particuliers de chaque province. » (Vitry-le- Français.)

«Que la répartition de tous les impôts directs, la surveillance et la direction de tous les travaux publics, la perception des impôts directs, les fonds d’encouragement, et généralement tout ce qui intéresse les provinces, soient confiés aux états provinciaux. » (Lyon.)

Arrêtons-nous sur Lyon, le centre de toutes les grandes congrégations religieuses de la France. On doit facilement présumer que les autres localités obéissaient à la même pensée.

Noblesse. Les cahiers de la noblesse contiennent un plus grand nombre d’articles sur les assemblées provinciales que ceux des deux autres ordres. Ces articles sont tous rédigés dans le même esprit. Nous nous bornerons à citer un extrait du cahier de Paris.

« Toutes les fondions d’administration confiées jusqu’ici aux intendants seront attribuées désormais exclusivement aux étals provinciaux, formés d’après la circonscription qui sera réglée par les états généraux. »

Les articles contenus dans les cahiers du tiers état sont d’accord avec ceux des deux autres ordres, quant aux limites légales des attributions des assemblées provinciales, au mode de comptabilité, à l'élection des membres et à la durée de leurs fonctions.

Même accord des trois ordres sur le régime municipal :

" Les villes et communautés seront réintégrées dans le droit de choisir librement leurs préposés municipaux; les usurpations des seigneurs seront réprimées à l’égard de celles-ci (les communautés) ; et qu’il l’égard de celles-là (les villes), le brevet extorqué du roi, et, à plus forte raison, la

recommandation ministérielle, soient de nul effet. » ( Cahier du clergé, Colmar et Schlestadt .)

« Que les habitants des villes soient rétablis dans le droit primordial des communes de nommer et de choisir leurs officiers municipaux, de les remplacer, vacance arrivant, ensemble de contredire et clore les comptes qui seront rendus publics. » (Cah. noblesse. Douai en Orchies.)

Cet article ne parle que des villes; mais les cahiers de la noblesse du Bas-Vivarais , de la Franche-Comté, du Rouergue, etc., réclament ce droit pour toutes les communes du royaume.

« 11 sera travaillé à un plan commun de réformation de toutes les municipalités du royaume, fondé sur la nécessité de la représentation libre et complète des habitants de toutes les classes, sans distinction de corps et corporations, s’agissant des droits de l’homme comme citoyen, et non de ceux des corps ou communautés. » ( Tiers état, Rennes.)

Tous ces documents que nous pourrions multiplier à l’infini, paraîtront, nous aimons à le croire, assez concluants pour démontrer que la révolution, bien loin d’avoir amené la centralisation, s’est annoncée en demandant la décentralisation. Ce n’est pas dans des annales sanglantes qu’il faut chercher les principes de la révolution ; c’est dans la grande voix de la nation assemblée qui exprime en toute liberté ses plaintes et ses voeux, ses griefs et ses espérances. Les cahiers, reflets éclatants de l’opinion publique, demeureront l’impérissable monument de la pensée française en 1788; et si nous avons depuis souffert de nombreux et cruels déchirements, c'est que cette pensée n’a jamais été réalisée. Turgot et Necker, précurseurs du grand mouvement national, avaient parfaitement compris par où le mouvement devait commen-

cer. Les libertés locales conduisent directement à la liberté générale. Elles forment la base de l’édifice social nouveau ; elles sont en même temps les premières écoles de l’enseignement politique , dont notre pays, hélas ! a si grandement besoin !

üu’il nous soit permis, après cette digression, de revenir à l’opinion de Necker sur les intendants, qui coïncide si parfaitement avec la nôtre sur les préfets. Nous avons de plus à faire valoir un argument nouveau qui ne pouvait appartenir à son époque. Malgré les efforts des gouvernements qui depuis soixante ans combattent l’esprit de la révolution, les aspirations politiques ne cessent de remuer les âmes, et les affaires politiques tiennent une grande place dans les travaux des fonctionnaires de l’ordre préfectoral. A ce sujet, la presse a fait entendre des plaintes réitérées, sommant les préfets de s’occuper des affaires administratives, au lieu de se donner entièrement aux affaires politiques. Selon nous, la presse a tort. Le préfet est un fonctionnaire essentiellement politique, n’ayant d’autre mission qu’un rôle politique, impropre à toute autre besogne. Bien loin donc de l’inviter à donner une partie de son temps à l’administration, nous le prierions, au contraire, d’y rester complètement étranger. C’est la .première réforme à obtenir pour le bien de la province, et par conséquent de tout le pays.

Cette proposition a peut-être besoin d’être développée.

« J’ai distingué, dit M. de Tocqueville ', deux espèces de centralisation ; j’ai appelé l’une gouvernementale et l'autre administrative.

» La première seule existe en Amérique, la seconde y est à peu près inconnue.

1 De la démocratie en Amcw/ue.

» Si le pouvoir qui dirige les sociétés américaines trouvait à sa disposition ces deux moyens de gouvernements, et joignait au droit de tout commander, la faculté et l'habitude de tout exécuter par lui-méme; si, après avoir établi les principes généraux du gouvernement, il pénétrait dans les détails de l'application, et qu’âprès avoir réglé les intérêts du pays, il pùt descendre jusqu’à la limite des intérêts individuels, la liberté serait bientôt bannie du Nouveau- MomL »

Eli bien! le vieux monde, au moins en France, est dans les conditions signalées par M. de Tocqueville : il n’y a pas lieu de s’étonner que la liberté n’ait pu encore y prendre racine. Qu’importe que le pouvoir central y soit autrement représenté. Roi ou président, c’est tout un en pareille matière. Dès que le pouvoir central commande et exécute, pose les principes et les applique, descend enfin de l’idée générale aux détails, le pays est condamné à un enchaînement universel, le citoyen à une éternelle minorité.

Ce triste état de choses, incompatible non-seulement avec la dignité des administrés, mais aussi avec leurs intérêts, ne peut cesser qu’autant qu’on aura profondément modifié l’institution des préfets.

M. Raudot, député de l’Yonne à l’assemblée constituante de 1848, a publié à ce sujet quelques considérations qui méritent d’étre signalées.

« Le préfet, dit-il, a une double fonction. 11 est l’homme du pouvoir central, veillant à l’exécution des lois et des ordres du gouvernement; il est aussi l'administrateur direct des finances et des propriétés du département.

» Ses fonctions de commissaire général doivent être soigneusement conservées ; elles maintiennent l’unité et le bon

ordre dans l’État; mais ses fonctions d’administrateur particulier des affaires départementales doivent lui être retirées dans l'intérêt du gouvernement iui-inême, des départements et de la prospérité générale. »

Cette proposition de M. Baudot n’est autre chose que la reproduction de celle de Necker. Et, en effet, il faudra toujours en revenir là, chaque fois que l’on discutera la réorganisation de la province. Le préfet n’a sa raison d’être que parce qu’il fait l’unité entre le centre et les différents .payons du territoire, parce qu'il coordonne l’intérêt commun avec les intérêts particuliers, parce qu’il met en harmonie la pensée générale et la pensée locale. Il est l’organe du gouvernement, le gardien de la constitution, le surveillant de la chose publique. A lui de voir si chaque fonction s’accomplit avec régularité, de réprimer les écarts, d’arrêter les empiètements, enfin de tout contrôler avec sagesse et fermeté, avec zèle et mesure. Ce rôle est assez beau, et digne de satisfaire une légitime ambition.

Mais cela ne suffit pas à nos modernes fonctionnaires. Être les hommes du gouvernement, c'est trop peu pour des cerveaux encyclopédiques. Il faut encore qu’ils soient les hommes du département; qu’ils en règlent les finances, en dirigent les propriétés, en classent les travaux publics, en surveillent le culte, en contrôlent l’enseignement dans les grandes et petites écoles, en fassent mouvoir la gendarmerie et les commissaires de police, en président la conscription, en dressent les listes électorales, qu’ils doivent étudier avec soin, grave besogne ! enfin, en accaparent toute la correspondance, avec sous-préfets et maires, procureurs impériaux et juges de paix, instituteurs et curés, ingénieurs et architectes, receveurs généraux et payeurs, autorités militaires et