CHAPITRE PREMIER Des bases de la politique extérieure dans
LES possessions ET PAYS DE PROTECTORAT
Dans mon dernier volume d'études coloniales, publié sous l'ini'luence des récents événements en Siam (1893- 1896), et sur le conseil de M. Flourens, ancien ministre des Affaires Etrangères, j'ai montré, dans la première période d'hostilités mal définies, l'Indo-Chine, sortie des langes de sa petite enfance, engagée directement dans une compétition considérable vis-à-vis d'une puissance rivale. Poussé par l'événement autant que par la logique, j'émettais dès alors l'opinion que l'Indo-Chine était arrivée à l'âge d'avoir une politique extérieure, et jouissait d'une vitalité assez démontrée pour agir visiblement, et d'une façon sensible, dans l'existence internationale de l'Asie.
Grâce à l'énergique action militaire, d'abord sous nos généraux en chef contre les Pavillons, ensuite sous nos gouverneurs contre les Pirates, voici le Tonkin etl'Annam débarrassés, dans leur plus grande partie, des soucis et des mécontentements intérieurs. Toutcequise consommait
et se consumait au dedans, en activité comme en ressources, va pouvoir et devoir être projeté au dehors. Les problèmes administratifs n'étant plus assez profonds pour que leur solution occupe tous les instants du Protectorat, toutes les forces vives de la colonie ont donc le loisir, qui ne leur avait pas encore été donné, de se porter à l'extérieur.
Que, dans les moments troublés de notre premier établissement, l'idée même de l'existence d'aussi importantes questions n'ait pas été émise, c'est chose naturelle et compréhensible; mais j'estime qu'il est bon de profiter du répit que nous laissent les affaires intérieures de la colonie, et que je veux croire définitif, pour faire pénétrer dans le public cette idée : qu'il est temps de faire entendre la voix indo-chinoise dans cette Asie dont le concert, pour nêtre pas toujours aussi théoriquement harmonieux que le concert européen, n'en fait pas moins dans le monde un bruit important. L'entrée de l'Indo-Ohine dans ce concert ne peut qu'être avantageux à la fois à l'Extrême- Orient français et à la France elle-même.
§ 1. — De l'existence nécessaire d'une politique spéciale aux États mineurs.
Un peuple, en effet, n'est véritablement digne de figurer au rang des nationalités que s'il participe à l'existence générale du monde, non pas seulement par son unité ethnographique et son expression gouvernementale, mais encore et surtout par son action diplomatique et son existence (inancière. A ce dernier point de vue, le Protectorat spécial
du Tonkin est mis en lionne place (Uspuis Ihcnireux succès de l'emprunt Rousseau, dont la cote figure dans les Bourses immédiatement après celli; des fonds français (l). iMais jusqu'à présent l'action diplomatique de l'Indo-Oliine n'existe nulle part. Et même si, aux yeux jaloux du gouvernement central, cette action ne devait jamais être qu'une fiction, il importerait que cette fiction existât; car, alors seulement, les intérêts réels, que cette fiction est destinée à défendre, auront un corps, et l'on prendra attention enfin à l'appui et à la représentation qu'ils réclament.
Je ne demande pas ici — et je ne voudrais pas qu'on s'y trompât — l'émancipation diplomatique du Protectorat; ce ne serait pas un bien, les intérêts de la partie ne devant ni primer les intérêts du tout, ni s'en différencier; fût-ce un bien, y songer, dans l'état présent des esprits, serait folie ; on ne pense pas à demander autant. Mais, de même que, dans une machine, un organe important possède des rouages spéciaux n'appartenant qu'à lui, et participe, malgré tout, par une transmission constante, au mouvement général et unique de l'ensemble, de même une colonie considérable,comme rindo-Chine, peut posséder des affaires spéciales, nécessitant des solutions particulières, tout en procédant toujours de la vie et de la direction métropolitaines.
J'accorde par là même que toute question, intéressant à la fois la métropole et la colonie, ne doive être résolue que dans la métropole, par ses moyens, son personnel, et sui-
(1) Lors donc mémequ'il n'y songerait pas, sa situation financière, relativement prépondérante et prospère, étend son influence au-delà de ses frontières.
vant ses vues. C'est à la métropole seule, en ce cas, à savoir ménager les intérêts de ceux qu'elle protège, tout en suivant principalement ses avantages, et à connaître dans quelle mesure et jusqu'à quelles limites la méconnaissance des intérêts de ses possessions et protectorats peut être poussée, sans aboutir à la lésion fatale de ses propres intérêts. Si désagréable que puisse être pour une colonie de n'avoir voix, ni prépondérante, ni même parfois consultative, dans l'examen de questions qui peuvent l'intéresser sous plus d'un rapport," il n'estpas possible de lui donner la satisfaction de soutenir ses avantages vis-à-vis de ceux de la mère patrie ; une telle discussion serait une lutte perpétuelleetsansissue,et une perte de forces vives pour l'une ou pour l'autre partie. De gré, ou plus souvent de force, un pays protégé a, d'autre part, toujours remis à son protecteur le soin de sa représentation vis-à-vis des Puissances ; pas plus donc pour le Tonkin et l'Annam que pour la Cochinchine et l'Algérie, il ne saurait être question d'une divergence d'intérêts ou d'une disjonction, dans la vie internationale, du personnel et des vues de leur métropole. Mais un pays protégé était — avant la protection imposée ou consentie — un pays autonome, une personnalité publique, ayant ses affaires avec les autres personnalités publiques, affaires qu'elle gérait par elle-même, et qui lui étaient spéciales pour bien d'autres raisons que pour celle de leur gestion distincte. Les conditions de voisinage, le plus ou moins de puissance, de placidité ou d'ambition des États limitrophes, les frontières plus ou moins bien définies, constituées d'obstacles naturels, ou d'océans, ou de lignes conventionnelles, le régime politique où vit la nation, ses mœurs, son caractère, sa prospérité, la dcn-
site de sa population, les branches de son activité commerciale, les circonstances perpétuelles ou temporaires qui la favorisent ou l'entravent, les débouchés de son négoce, les mesures internationales adoptées par les Puissances voisines, tels sont les éléments constitutifs des affaires qu'un pays doit traiter hors de ses frontières ; et nul doute, à cette seule énumération, que ces affaires extérieures sont absolument spéciales pour telle ou telle nation, puisqu'elles découlent immédiatement des faits et des circonstances qui sont les manifestations de son propre génie.
Est-il à dire que du jour où, par sa faiblesse ou par la puissance d'un autre Etat, ce pays vient à perdre son autonomie, et par là même le droit de diriger sa politique étrangère, est-il h dire que les affaires extérieures, qui étaient en somme comme l'expansion de sa vie, de son « moi » comme nation, doivent faire tout d'un coup partie intégrante des affaires extérieures du peuple protecteur, et entrer, comme d'importants facteurs, dans le mécanisme de sa vie publique extérieure ? L'assimilation des intérêts intérieurs, si délicate, si lente, qu'on la juge parfois impossible, suppose-t-elle donc l'assimilation immédiate des intérêts extérieurs ? Et, si cette assimilation immédiate était chose possible, la pourrait-on concevoir autrement que comme une absorption des intérêts de l'inférieur au profit des intérêts du supérieur, mieux défendus? Il faudrait, pour éviter cette absorption, une concordance absolue, de tous points et de tous temps, d'intérêts à défendre et de désirs à satisfaire, entre ces deux nations, qui furent indépendantes Tune de l'autre, qui vécurent en s'ignorant, la plupart du temps, en des points
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opposés du globe, jusqu'au jour où les hasards de l'histoire présente les firent se rencontrer. C'est là une hypothèse trop paradoxale pour valoir même la peine d'être formulée. Non; les intérêts étaient distincts avant le Protectorat ; ils le demeurent après le Protectorat, et au même degré, puisqu'ils dépendent, tant chez l'une que chez l'autre, de cette conscience des races, si ancienne que rien ne peut plus guère la modifijer. Si l'on est convaincu de cette vérité politique et psychologique, le Protecteur ne se convaincra-t-il pas en même temps que, pour ne pas négliger ses intérêts propres, il doit faire attention aux intérêts de ce peuple dont, pour employer le terme romain, il a fait sa chose ? Ne doit-il pas faire une place à ces intérêts nouveaux, dont il prend, par le fait même de son Protectorat, la charge ? Et ne doit-il pas comprendre qu'à la naissance de ces intérêts nouveaux correspond une adaptation particulière de certains rouages de sa politique générale extérieure ? C'est à cette démonstration et à ses corollaires que je voulais en venir, et à cette distinction délicate qu'il s'agit d'établir entre la formation d'une politique et d'une diplomatie spéciales, que nul ne réclame, et la nouvelle direction, parallèle à l'ancienne, d'une politique et d'une diplomatie toujours invariables.
Il est facile de concevoir que l'État protégé ne retirera du pacte de Protectorat les seuls bénéfices qu'il a droit d'en attendre, que si sa politique extérieure, telle qu'elle était au temps de son autonomie, est adoptée par l'Etat protecteur, dans les questions qui intéressent le seul protégé. Il
apparaîtrait difficilement, en effet, qu'on pûU)rusquement substituer à la manière de faire spéciale à l'Etat mineur, dont il se satisfaisait, une autre manière de faire, celle de l'Etat supérieur, manière qui convenait à celui-ci, avant que l'éventualité du Protectorat eût été même soupçonnée. En admettant même, ce que je désire, la coïncidence partielle de certaines vues et Tabsorption entière d'une politique par l'autre, l'amalgame de ces deux politiques formera, malgré tout, une troisième et nouvelle politique, dont les intérêts ne seront pas absolument similaires de ceux du grand Etat, avant qu'il fût Protecteur ; c'est ainsi que, si faible en quantité que soit la base mise en contact avec un océan d'acide, il ne s'en précipitera pas moins un sel chimique. Par une absorption quon voudrait rendre complète, et qui n'en serait pas moins illégitime et fâcheuse, on n'atteindra jamais ce but: qu'un Etat, après un pacte de Protectorat, puisse, sans dommage pour lui-même, conserver, dans tous ses détails, sa politique d'avant le Protectorat ; et l'on n'o])tiendra ainsi qu'une méconnaissance absolue et qu'un écrasement des intérêts de l'État mineur, sans obtenir même cette rigidité de conduite politique, dont je comprends mal qu'on veuille se faire un honneur.
Dans ces conditions, il semble préférable d'envisager en face la situation créée par le pacte, et de chercher à n'en éluder aucun des devoirs. Les intérêts de l'Etat protégé étant bien définis par les enseignements dupasse, et parles termes mêmes de la tractation qui fut le dernier geste de son autonomie, il importe de les concilier aux intérêts du Protecteur, dans les ca^s, très rares d'ailleurs, où ces intérêts auraient déjà coexisté sur les mêmes questions ;
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et il importe surtout de créer, dans la politique extérieure du Protecteur, un courant favorable aux intérêts du protégé, dans les cas, bien plus nombreux, où ces intérêts touchent à des affaires et à des questions que la politique antérieure du Protecteur n'avait jamais eu à envisager. Et, tandis que, dans les premiers cas, il semble rationnel que les vues seules du Protecteur prédominent, il semble, dans les seconds, qu'il puisse épouser sans arrière-pensée les vues de son protégé., puisqu'elles s'étendent en un domaine où lui. Protecteur, n'avait point, auparavant, d'intérêts directs. C'est ce double principe qui doit diriger la politique extérieure particulière, que les agents du Protecteur sont chargés de donner à l'Etat mineur après son adhérence.
Ce seul exposé tendrait à faire supposer la nécessité, non pas de la création d'agents politiques nouveaux, mais d'une adaptation, par des études spéciales, d'une partie de l'ancien personnel au nouvel Etat. Car, si nous insistons pour que la politique particulière du protégé soit suivie et respectée là où elle entre seule en jeu, nous insistons davantage encore sur le maintien de cette capitale prérogative du pacte, à savoir que tous les rouages de la politique étrangère tombent et doivent demeurer dans le domaine du Protecteur. La première conséquence en est pour le protégé la perte de la représentation internationale ; mais cette perte n'est pas exclusive de la représentation des intérêts : c'est là ce que la pratique oublie trop souvent, et ce qu'il s'agit d'établir clairement. L'adapta-
tion en question semble d'ailleurs avoir été pratiquée par tous les Protecteurs à l'égard des protégés dont les intérêts furent considérables au temps de leur autonomie ; il ne paraît pas, spécialement en ce qui concerne les Protectorats anciens, et surtout les Protectorats anglais, que la prospérité intérieure et que l'influence générale des protégés aient souffert de la perte de leur extranéité. Les efforts faits, à tous les degrés de leur hiérarchie, par les agents anglais préposés à la défense des intérêts internationaux de l'Empire des Indes, constituent le meilleur exemple que l'on puisse proposer à ce sujet. Cet exemple est d'autant plus concluant en la matière, qu'il serait difTicile d'accorder que l'esprit anglais a agi de la sorte, poussé par cette sentimentalité confuse, dont on fait volontiers un reproche à tous ceux qui prennent la défense des intérêts des mineurs ; il serait difficile de prêter une telle sentimentalité aux rudes conducteurs d'hommes que furent Clive, Ilastings et Cornwallis ; et cependant, tandis qu'ils morigénaient les Indiens, en tant que peuple et qu'individus, de la terrible façon que l'on sait, ils soutenaient, avec un non moins ferme caractère, les causes extérieures des princes de l'Inde, en tant que personnalités publiques (1). Cette leçon nous est, à nous, Français, qui craignons de nous laisser emporter par notre sensibilité, précieuse à retenir: il faudrait, à chacun des agents que nous chargeons de fonctions dans nos colonies et Protectorats, une connaissance complète et bien assimilée de l'histoire extérieure des Indes, et des efforts, couronnés de succès, des
(1) Ils savaient, par cette conduite, agir non pas seulement pour le bien des régions qu'ils administraient, mais encore et surtout pour le bien du pays qu'ils représentaient.
Anglais, pour maintenir les données de la politique indienne, tout en faisant disparaitre les politiques indiens.
Tel est, en effet, le chemin parcouru par l'Etat conquérant depuis r « Act » primitif de 1773, jusqu'à V « Tndian council act » de 1861 . Et c'est dans l'article de 1' « Act » de 1858, où il est dit que, « en ce qui concerne les relations » de l'Tnde avec les puissances étrangères et le droit de » paix et de guerre, le secrétaire d'Etat pour l'Tnde agit » de sa propre autorité, » que gît le secret de l'influence extérieure de la vice-royauté. Ni le conseil de l'Inde, ni le « Secret comittee, » ni le Parlement anglais, ni même le « Board of central » n'avaient le pouvoir de diriger ou de changer la politique extérieure de l'Inde ; elle restait uniquement dans la main du chef qui était le mieux placé pour en connaitre, et dont la fonction s'identifiait, pour ainsi dire, avec elle. Un tel état fut long à s'étahlir et passa par bien des transformations avant d'atteindre sa forme définitive ; mais il est à remarquer qu'il ne fut pas l'œuvre du « Home Government » de l'Inde tout seul ; et les plus ardents réformateurs se trouvèrent parfois, en Angleterre même, parmi les conseillers du secrétaire d'Etat, qui ne crurent point affaiblir la suprématie de la Grande-Bretagne, en mettant hors de la métropole le soin de la politique extérieure de la vice-royauté.
Une si parfaite compréhension des besoins et des intérêts de l'État mineur se traduit à chaque instant dans les préoccupations du Gouvernement central. Ainsi, dans les « native states, » qui comptent environ soixante millions d'habitants, les souverains « exercent, sous réserve de » leurs responsabilités vis-à-visdu souverain britannique, » un pouvoir absolu. » Et dans les différents actes qui
« assignent » ces Etais aux Anglais, il n'est fait d'autre restriction à la souveraineté des princes que celle du droit de paix et de guerre. Les Etats frontières de formamation récente, qu'on appelle parfois << Etats feui'.ataires » n'ont, dit leur acte constitutif, '< le droit d'entretenir des » relations politiques, soit avec un Etat indigène, soit » avec une Puissance étrangère quelconque, sans le con- » sentement du Gouvernement britannique. » Cela veut dire très clairement que, avec le consentement du Gouvernement britannique, ils peuvent user de ce droit que le Protecteur leur a laissé. Ils n'en usent guère en fait, et bien des Anglais expérimentés, à la tète desquels sir IL Lawrence, il y a quarante ans, se distinguait par son âpreté, reprochent à la métropole sa bénévolence. Il n'en est pas moins vrai que cette méthode semblait avantageuse, puisqu'elle fut suivie dans la création des Etats frontières en 1881. — Une expérience, au moins aussi probante, fut faite dans l'établissement du Maharajah de Mysorc comme souverain constitutionnel en 1879 ; ce souverain avait la direction de sa politique extérieure avec les Anglais, et la direction, sous l'assentiment du vice-roi, de sa politique avec les Etats indigènes. Et cette dépendance très large, qu'on pourrait qualifier d'autonomie superficielle, avait pour principal résultat, au dire d'un témoin peu suspect, « de faire servir ces territoires comme » de brise-lames dans la vague des révoltes de l'Inde qui )) nous eût, sans eux, balayés. » (Lord Canning). — Les armées mêmes de ces Etats furent longtemps à la seule dévotion de leurs souverains, et ce n'est qu'à partir do 1890 que certaines conventions furent passées, aux termes desquelles des contingents, pris parmi ces troupes, durent
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être instruits et armés de telle façon qu'ils pussent figurer sur le même rang que les troupes britanniques, « comme a,uxUia.ires. » Nous pourrions continuer presque indéfiniment la série de ces exemples. Ceux qui précèdent sufTisent à montrer quel souci la métropole anglaise a de la bonne direction de la politique extérieure spéciale aux Indes, et comment, sans la différencier entièrement de la sienne propre, elle entend que ses représentants la traitent. Le sentiment de cette responsabilité n'éclate nulle part mieux que dans la déclaration suivante de lord Dufferin en sa qualité de vice-roi des Indes : « Nos devoirs extérieurs » (dans l'Inde) sont à peine moins impérieux que ceux qui « nous incombent au-dcdans de nos possessions : chaque » année, il nous faut devenir plus anxieusement attentifs : /- en réfléchissant à toutes les complications qui peuvent » résulter d'une contiguïté si vaste avec des nations étran- » gères, aux difficultés qui peuvent surgir da?is nos poli- » tiques, occidentale ou orientale, nous devons nous » convaincre de la nécessité d'agir avec circonspection » dans nos relations internationales, et de prendre les » précautions qui s'imposent à toute nation (l'Inde) en » contact avec d'entreprenantes monarchies militaires, ou » avec des puissances maritimes rivales. Le gouverne- » tnent de l'Inde est responsable, pour la protection » extérieure, autant que pour le contrôle intérieur, du bien- » être de cette masse de nations et de religions. » — On voit par là que la responsabilité et la direction de la vie extérieure de lavice-royauté étaient défînitivementpassées, de la métropole, aux mains du gouvernement local, lequel en disposait comme il l'entendait, soit qu'il les conservât pour lui seul, qu'il en commit des parcelles aux chefs des
Etats mineurs qui lui semblaient mériter cette preuve de confiance (1).
^'oici donc bien établie la nécessité d'une politique extérieure chez les Etats mineurs, et la nécessité de la gestion de cette politique par les agents de l'Etat éminent. Et, si l'on veut bien se rappeler que les traditions précieusement conservées font toute la force de la diplomatie, on reconnaîtra que c'est à la portion jeune, et par suite nouvelle, du personnel métropolitain qu'il faudra confier la garde de ces intérêts récents. Ainsi donc sera justifié, dans les écoles, coloniales ou autres, qui préparent aux missions lointaines, l'enseignement de la politique extérieure spéciale à chaque groupe de pays protégés, enseignement basé sur l'histoire du passé et sur l'étude des aspirations anciennes que les pactes et traités n'auront pu éteindre, comme aussi de celles qu'ils auront /ait naitre. Ainsi, pour les métropoles dont le lointain empire est récent, sera rem-
(1) On trouvera bien entendu, si l'on veut, des exemples contraires à ceux que nous venons d'apporter ; mais ces exemples sont exceptionnels, et justifiables par des raisons également exceptionnelles. Ainsi le Bengale perdit tout d'un coup son autonomie, et fut géré directement par des fonctionnaires anglais ; mais les Anglais objectent que le caractère mou et féminin des Bengalis ne permettait pas l'essai, chez eux, d'un self-governineiit, et que l'opinion pitoyable que les .autres races de l'Inde avaient des Bengalis justifiait la rapidité de leur mort politique. De même le royaume d'Oude, l'un des plus antiques de l'Inde, fut violemment incorporé à la vice-royauté. L'Angleterre donna comme raison de cette incorporation l'indignité du roi d'Oude et de ses ministres et les plaintes mêmes du peuple ; toutefois, et en Angleterre même, on condamna sévèrement cet acte brutal de la politique de lord Dalhousie.
placé, en cette branche comme en d'autres, le « tact colonial, » dû, chez les anciennes puissances coloniales, à un certain atavisme, à la diffusion des sciences politiques étrangères, et surtout à l'occupation définitive, par une notable quantité de nationaux, des territoires protégés ou conquis.
Ces jeunes fonctionnaires, l'esprit ouvert à des horizons nouveaux, arriveront dans l'Etat mineur, préparés à comprendre sa vie et ses désirs, et, loin de dénigrer des aspirations non conformes à celles de la métropole, y verront au contraire la preuve flagrante d'une antique vitalité à conserver, et l'effort d'une individualité à soutenir et à diriger dans un sens favorable aux justes ambitions de la mère patrie.
Mais, et bien que nous estimions cette tâche comme délicate déjà et suffisante, une autre, moins nuageuse, mais plus difficile sans doute, leur incombera en surplus : celle de défendre les intérêts commerciaux de l'Etat mineur ou de la colonie. Car, dans le même ordre d'idées que celui que j'établissais tout à l'heure, il est, à l'heure présente, devenu impossible d'imposer au protégé, sous peine de ruine imminente, les règlements douaniers, fiscaux et commerciaux du Protecteur. C'est une thèse qu'il n'y a pas lieu de défendre ici, mais sur laquelle les bons esprits s'accordent tous à présent. L'exemple de l'Indo-Chine française, mise, malgré des sacrifices continuels et une richesse indéniable, à deux doigts de sa perte, par l'établissement des tarifs généraux qui régissent la métropole, doit garder tout Etat de la tentation de suivre la ligne de conduite du gouvernement de la République française vis-à-vis de ses possessions d'outre-mer. Nul doute d'ailleurs que, instruit
par l'expérience, celui-ci ne vienne à résipiscence, et ne débarrasse ses protégés du régime, ruineux dans son outrance, qu'institua M. Méline et que consentit M. Ferry, L'exemple des possessions anglaises, si florissantes parce que la liberté du commerce y est entière et consacrée par les lois constitutives de l'Etat, serait encore ici à citer, si nous pouvions nous arrêter plus longtemps sur un point si éloigné de notre sujet. Nous ne voulons en retenir qu'une seule cbose : c'est que les représentants de la politique extérieure des Etats mineurs seront en même temps les mandataires de leurs intérêts financiers, et les défenseurs, à l'étranger, de leurs libertés commerciales.
De la constatation de l'existence d'une politique coloniale extérieure et de l'énumération des circonstances qui lui imposent cette vie propre, on peut immédiatement inférer que ses vues peuvent se rapproclier et devenir parallèles des vues métropolitaines, mais qu'elles ne peuvent pas s'y confondre, et que, en certaines circonstances, elles peuvent en diverger absolument.il y a là un double écueil à éviter: celui qui consisterait à toujours faire primer exclusivement les vues de la métropole, et celui qui consisterait à exagérer jusqu'à l'indépendance la personnalité restreinte de l'Etat mineur. Entre ce Charybde et ce Scylla politiques, l'habileté de l'agent colonial doit louvoyer toujours, pour ménager tour à tour les intérêts et les susceptibilités de chacun ; et, dans les cas nombreux que les hasards de la vie internationale peuvent présenter, il n'en est pas un qui doive pouvoir prendre au dépourvu son
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expérience et son raisonnement. Nous allons donc examiner succinctement les diverses situations où l'Etat mineur peut se trouver vis-à-vis de l'Etat éminent, en regard des autres puissances éminentes de l'un ou l'autre continent, et en regard des autres Etats mineurs relevant d'une Puissance continentale voisine de sa propre métropole. Pareil travail, croyons-nous, n'a pas encore été établi en France; il répond en effet à une nécessite du moment, et à un état qui vient de naître. Ces quelques considérations aideront à la facile compréhension de ce que nous appellerions volontiers la « politique nationale de la France lointaine ; » et, tout en ne négligeant aucun des délicats problèmes que ces considérations soulèvent, nous nous rappellerons que, en somme, cette politique n'agit que sur des théâtres secondaires, et qu'elle devra toujours tenir, en tête de ses préoccupations, le souci de l'action métropolitaine, sauf des exceptions très rares, qu'on ne saurait prévoir ici, et sous peine des répercussions les plus graves sur des théâtres plus étendus.
§ 2 — L'État mineur vis-à-vis des États éminents d'un autre continent.
Les Etats auxquels tout Etat mineur peut avoir affaire doivent être rangés en deux catégories, tant au point de vue de leur nationalité qu'à celui de leur personnalité. Au premier point de vue, on distinguera les Etats de même race, ou couleur, ou continent que l'Etat mineur, et les Etats de race, couleur ou continent différents. Au second point de vue, on distinguera les Etats indépendants et les
Etats dépendant d'autres puissances éminentes. Il importera, surtout en ce qui concerne la politique des Etats mineurs, africains et asiatiques, de distinguer aussi leurs relations avec les Etats nominalement autonomes, mais dont la politique, manifestement dirigée par une troisième puissance, les fait rentrer dans la sphère d'influence morale d'une métropole européenne. C'est ce dernier cas qui, dans les Protectorats lointains, se présente le plus souvent, et c'est celui qui demande à être traité avec le plus de ménagement et de réserve, à cause des influences occultes qui s'y glissent, et de l'ingérence inattendue, peu justifiable, difficilement saisissable, mais par là même excessivement importante, d'un troisième facteur (1).
L'Etat mineur ne saurait avoir de relations directes avec les Etats indépendants ou mineurs, qui ne sont pas de même couleur ou de même continent que lui. En dehors de son commerce, il n'est connu, en effet, de ces États lointains que par l'intermédiaire de sa métropole; il n'a, avec eux, aucune affinité; race, religion, traditions, mœurs, langue, rien ne constitue entre eux un lien spécial ; et il esta croire que, durant son autonomie, le mineur n'entretenait avec ces États que des relations superficielles, équivalant à une simple déclaration d'existence. Il ne saurait exister là aucun doute; l'État mineur ne doit pas avoir de politique particulière là où il n'en avait point, étant indépendant, et doit — dans le cas exceptionnel où
(1) Dans tout cet exposé, rien ne doit s'appliquer aux relations financières et commerciales de l'État mineur, lesquelles, comme nous l'avons déclaré, devraient être tout à fait personnelles, et ne s'inspirer en rien des convenances métropolitaines.
son opinion y serait de quelque poids — se conformer strictement à l'opinion métropolitaine. La réciprocité est d'ailleurs parfaite, en ce sens que, lorsqu'un de ces Etats éminents vient à entrer en compétition d'intérêts ou en lutte flagrante avec le Protecteur, le Protégé, de même que la colonie ou tout Etat dépendant ou « assigné » à un titre quelconque, suit le sort de son Protecteur, dans la paix, le traité ou la guerre, sans qu'il soit mentionné dans les déclarations des métropoles et sans qu'un acte spécial intervienne à son sujet. Il est là considéré comme un satellite de l'Etat éminent, et incapable par lui-même de se mouvoir ou de sortir de l'orbite dans lequel il a été inscrit et lancé (1).
Le Protecteur considère d'ailleurs, en ces occasions, le Protégé non seulement comme un étroitobligé, mais comme ayant perdu toute trace de sa personnalité. Car, si quelque Etat, indépendant ou non, d'un continent différent, vient à léser, par la force ou autrement, le Protégé, l'Etat éminent prend immédiatement la cause de l'Etat mineur, quand bien même il n'aurait souffert personnellement d'aucun dommage ; et en cas de lutte ouverte, non seulement il soutient son protégé de ses ressources et de ses armées, mais il rend directement à l'Etat agresseur les procédés dont le Protégé seul a pâti. Dans tous les cas, tout se passe en dehors de la sphère d'action directe du Protégé,
(1) Cette proposition n'eût pas été vraie dans l'antiquité, ni surtout à l'époque médiévale; mais elle est dans la théorie et dans la pratique actuelles; et il faut rappeler que nous faisons ici, non pas l'historique des politiques anciennes, mais une étude de la politique coloniale extérieure, telle que l'ont créée les expansions contemporaines des puissances maritimes continentales.
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et celui-ci ne peut prétendre à aucune direction, ni même à aucune voix consultative, dans cette catégorie de relations.
La politique étrangère de TEtat mineur doit donc se cantonner exclusivement dans son continent et avec les pays de même race, à condition que l'Etat éminent ne soit pas de cette race et de ce continent. IJien entendu, nous comprenons dans le terme «continent» les Etats d'un même groupement, a} ant des relations naturelles ; car, dans l'intérieur d'un continent unique, des déserts séparent mieux des nations que les mers ne séparent les continents.
Ainsi la politique de la Tunisie n'a aucun lien avec la politique de l'Etat du Cap, dont la séparent les régions inconnues du centrenoir, bien que ces Etats mineurs soient tous deux africains ; il n'apparait pas que des relations directes aient intérêt à s'établir entre la vice-royauté des Indes et la Sibérie, toutes deux asiatiques, mais séparées par l'immensité du Gobi ; au contraire, cette vice-royauté a des liens directs et fort étroits avec les Protectorats hollandais et espagnols de la Malaisie ; et notre Protectorat Tunisien gagnerait à discuter librement de ses intérêts avec la Syrie et les Echelles du Levant, malgré l'apparente interdiction de la géographie pure. Les mots très stricts, et de définitions nettes, que nous sommes contraints d'employer ici, doivent être compris avec une extension et une généralisation de leur sens absolu ; et ils doivent, en s'appliquant à des questions si complexes et parfois si vagues, revêtir une complexité analogue, et, pour ainsi dire, recevoir des valeurs diverses et protéiformes. Les continents sont distingués généralement sui-
vaut des accidents géographi(j.ues ; ces mêmes accidents ont guidé l'extension des politiques primordiales. Mais cette règle n'est pas générale, etsouiïre de notables exceptions partout où, grâce à l'absence des obstacles naturels, la délimitation des continents n'a pas empêché la confusion des races, et par suite le groupement des peuples et le rapprochement des intérêts. — Nous entendons donc bien que, là où l'argument géographique est en contradiction avec l'argument ethnographique, le premier doit céder le pas au second, et que ces groupements subséquents forment des « continents politiques, » où s'agite, dans un sens général unique, le souci de la destinée des Etats qui les composent. Ce sont ces continents politiques qui font l'objet de notre actuelle distinction.
Un seul cas exceptionnel est ici à examiner : c'est celui où, dans l'exercice de ses droits politiques spéciaux, l'Etat mineur vient, par une sorte de ricochet, à contrarier les vues, ou léser les intérêts d'un troisième Etat, sans qu'il ait eu, en droit ni en fait, à intervenir dans les relations diplomatiques entretenues avec cet Etat, soit par sa métropole, soit par les autres puissances ; et de plus, les vues et intérêts en question n'ont pas lieu d'être traités dans les relations qui unissent normalement ce troisième Etat à la métropole, en leur qualité d'Etats autonomes. Une certaine contradiction des principes constitutifs du Protectorat semble éclater dans cette situation ; car les intérêts seuls du protégé sont en jeu, et lui seul semble avoir la capacité intellectuelle de les défendre ; et, d'autre part,
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son état même lui enlève toute capacité juridique d'intervenir, et remet le soin exclusif de l'intervention à la métropole, qui n'y a pas d'intérêt direct. C'est une des occasions malheureusement trop nombreuses où le Protégé, lointain, mineur et sans avocat attitré, est sacrifié aux intérêts présents, puissants et immédiatement compris de tous, du Protecteur. C'est une circonstance où les règles ordinaires défaillent, et laissent les hiérarchies administratives dans l'ennui des situations mal définies et dans le rejet réciproque des responsabilités délicates et mal départagées. Sans avoir la prétention d'indiquer une régulation générale, on nous permettra d'établir ici notre sentiment, né de l'observation de la conduite tenue en plusieurs cas analogues, et de l'étude des conséquences découlant des mesures diverses qui furent prises hâtivement, dans l'indécision et l'hésitation de tous.
La parole doit être portée par le seul Protecteur ; mais, du moins dans le commencement de l'affaire, elle doit avoir été inspirée par le seul Protégé ; et l'État éminent joue ici le rôle d'orateur qui lirait le discours composé par un autre, à qui un inconvénient physique inopiné aurait enlevé la voix. C'est un rôle effacé, quant au fond, auquel difïïcilement le Protecteur pourra se résoudre, mais qu'il remplira avec philosophie, s'il parvient à se rendre compte que le Protégé est ici le seul bon juge de son intérêt,et qu'il est d'une saine politique générale d'agir comme s'il en était encore le seul maître. Comment obtenir ce désintéressement de la pai^t de la métropole? C'est aux chefs de l'Etat mineur — et non pas tant aux chefs indigènes qu'aux délégués du Protecteur chez le Protégé — qu'il appartient de convaincre le souverain de l'État éminent de
l'indifférence où il se trouve par rapport à ce point spécial de la politique extérieure, et de l'avantage qu'il aura à ne figurer dans l'afïaire que comme intermédiaire officiel, et à ne prendre à sa charge que l'unique souci où l'oblige le pacte de Protectorat, de représenter et de conclure. Cette conviction établie, — et c'est d'en parler le premier qui est la chose délicate — le Protecteur saisira très facilement que, son intérêt propre ne le poussant à rien, c'est l'intérêt seul du Protégé qui doit dicter sa conduite et inspirer ses résolutions.
Il est une limite toutefois où se borne la liberté d'appréciation de l'État mineur: elle se tient au moment précis où les exigences de ce dernier, si justes soient-elles, viennent à indisposer la tierce puissance et à léser ses intérêts au point qu'elle se retourne directement contre le Protecteur, lequel semble, en effet, approuver les paroles qu'il prononce, même au nom de son protégé. La question se pose alors de savoir jusqu'où le Protecteur se peut et se doit engager pour son protégé, et si, à ce moment, son rôle d'intermédiaire ne doit pas se changer en un rôle médiateur actif, pour concilier, non pas les intérêts de son protégé et ceux de l'autre Etat (ce dont le Protecteur n'a cure), mais bien les intérêts de son protégé et ceux de ses intérêts, à lui Protecteur, que pourrait mettre en danger le changement de front de la tierce puissance. Cette question, infiniment complexe, se retrouve aussi dans les rapports que l'Etat mineur entretient avec les Etats autonomes de même race, et avec les Etats limitrophes, assignés à d'autres métropoles ; nous l'étudierons là à loisir avec les détails et les réserves qu'elle comporte.
§ 3. — L'État mineur vis-à-vis des États éminents du même continent.
Il existe, par suite même de son ancienne autonomie, une politique spéciale de l'Etat mineur vis-à-vis des Etats indépendants de même composition ethnographique et de même « continent politique. » Les relations, plus ou moins longues, entretenues de la sorte par le Souverain de l'Etat — devenu mineur — constituent une tradition extérieure qui doit, après le pacte de Protectorat ou d'assignation, être la base de la politique à suivre désormais par les récents représentants d'intérêts déjà anciens. L'histoire diplomatique de l'ancien empire sera la meilleure étude, la source la plus abondante de renseignements et d'exemples, et en même temps, le plus précieux conseil pour les agents que la nouvelle domination aura mis à la tête des affaires du Protégé. Ils s'en devront inspirer tout comme s'ils étaient véritablement les mandataires de l'Etat indigène vis-à-vis de l'Etat étranger, et faire ici une abstraction complète des vues possibles de la métropole avec ou sur cet étranger. Car, c'est là que git vraiment, dans la seule indépendance qui lui soit possible, la politique extérieure spéciale des pays mineurs. Cette politique n'estpas une fiction ; c'est un héritage tangible, transmis par une longue suite de souverains, avec une longue série d'expériences ; et il n'est permis ni de l'ignorer, ni de le rejeter. Et il n'est pas douteux qu'une politique, consacrée partant d'usages, tant d'applications, et un si long atavisme, ne soit plus favorable au développement de l'influence du Protégé que la politique idéale, si merveilleuse soit-elle,
que, de toutes pièces, le Protecteur inventerait pour lui.
Quelques exemples montreront que toujours, dans la pratique, lesEtats-métropoles reconnurent etappliquèrent ces principes, dans les cas même où ils paraissaient devoir provoquer les conséquences les plus opposées aux vues habituelles de ces métropoles. Lorsque l'Angleterre établit — par un pacte dont je n'essaierai pas de prouver la légitimité — son Protectorat sur la Birmanie, jusqu'alors indépendante, elle était en paix, et même en coquetterie avec le royaume de Siani ; au contraire, la politique de la Birmanie autonome s'était, vis-à-vis de cette puissance, montrée soupçonneuse, agressive et souvent hostile. Croiton que, en don de joyeux avènement, l'Angleterre ait fait au Siam le sacrifice des rancunes du roi Thibau ? Point du tout ; tandis que le Foreign Oifice continuait à la cour de Bangkok sa bonne volonté et son appui, l'India oflice de la vice-royauté engageait les « commissioners » de la Birmanie protégée à de lents et perpétuels envahissements du territoire siamois ; le résident général anglais à Bhamo poussait à l'extrême la politique nationale de l'antique Birmanie; et c'est à cette indépendance parfaite des vues simultanées et cependant contraires du secrétaire d'Etat à Londres et du vice-roi des Indes à Calcutta que la Grande- Bretagne doit, tandis qu'elle occupait contre la France les soupçons des rois de Siam, d'avoir mis la main sur les territoires immenses des Etats Shans.
Le même état se produisit au moment de notre occupation de la Cochinchine ; la France et l'Espagne étaient parfaitement unies entre elles, à ce point que les colonies et protectorats espagnols donnèrent à Napoléon III l'appui d'un corps de troupes dans le débarquement français sur
les côtes d'Annfim. Cette lionne entente ne devait pas dépasser les politiques des métropoles; aussitôt la Cochinchine constituée, les amiraux qui la régissaient reprirent instinctivement la politique des souverains dépossédés, et obtinrent de l'Empereur des Français le retrait pur et simple du contingent manillais ; cet acte, que les Espagnols n'ont pas encore complètement oublié aujourd'hui, n'était pas, comme on l'a dit, le fait de l'ingratitude; c'était une reprise, qui s'ignorait elle-même, de la politique extérieure de l'Annam.
Je pourrais aller plus loin encore, et démontrer comment ceux qui reprochèrent à Jules Ferry son apparente duplicité avec la Chine ignoraient absolument que les principes, dont nous parlons, seulement existassent ; en faisant combattre les soldats de la Chine sans que la France eût déclaré la guerre h Péking, Jules Ferry ne jouait pas un double jeu ; il inaugurait la politique spéciale de notre Protectorat en Extrême-Orient. Mais, comme nous reprendrons cet exemple quand il s'agira de déterminer l'intervention directe des métropoles dans les affaires des Etats mineurs, nous nous contenterons de faire observer ici combien unanime est l'accord des puissances à consentir à leurs protégés et assignés une politique, différente de la leur propre, avec les Etats de même race et de même groupement.
Malgré ce que l'on en a pu dire, nous ne voyons pas quelles limites pourraient, d'une façon générale, être données à l'action extérieure de l'Etat mineur dans la situation que nous venons d'exposer. Nous avons en effet dé-
terminé que le Protégé doit arrêter son action propre, lorsque, dans sa marche ou dans ses résultats, elle peut devenir préjudiciable au Protecteur. Comment ici une telle aventure pourrait-elle se produire ? Le Protecteur, vis-àvis de la tierce Puissance (qui est, il ne faut pas l'oublier, du groupement politique et ethnographique du Protégé), possède, il est vrai, une politique propre, mais infiniment moins précise et détaillée que celle du Protégé. Il semble même que les points sur lesquels elle porte ne sont pas communs à l'autre ; or, si ces points communs existaient, le Protecteur paraitrait n'avoir pu les acquérir qu'en acquérant un domaine colonial dans le groupement visé, et, par suite, en embrassant les intérêts mêmes dudit domaine. Dans ce cas, il n'y a pas de lésion possible des intérêts du Protecteur, et celui-ci doit son appui entier à la politique de son Protégé, comme à la politique d'une portion de son territoire. — Mais nous voulons supposer cette chose paradoxale que, malgré les distances, les différences de race, d'intellectualité et de traditions, le Protecteur et le Protégé se trouvent, avant le pacte qui consomme leur genre d'union, dans des situations identiques vis-à-vis d'un troisième Etat, et que ces situations identiques ne se puissent dénouer que par des solutions opposées. C'est là une contradiction d'intérêts assez flagrante pour n'échap» per à aucun esprit. Et le devoir du négociateur n'est-il pas alors d'insérer dans le pacte de Protectorat une clause expresse de renonciation du Protégé à des droits ou des coutumes qui lèsent si profondément le Protecteur ? Les traités d'adhérence ne sont pas faits pour autre chose. Et l'État, qui, en prenant la charge de la défense des intérêts d'un pays, n'en exclurait pas formellement la défense des
intérêts opposés aux siens propres, mériterait les embarras qu'ultérieurement lui causerait un tel oubli.
Les limites qui sont ainsi posées dans les pactes doivent être explicites, non moins au sujet des questions qu'elles envisagent, qu'au sujet des puissances étrangères vis-àvis desquelles le Protecteur dénonce la politique de l'Etat autonome défunt. En retour des très signalés avantages que le Protecteur trouve toujours dans l'établissement de sa suprématie (sans quoi il ne l'établirait pas), la défense des intérêts extérieurs du Protégé, devenu diplomatiquement incapable, est sa première et, pour ainsi dire, sa seule obligation. Elle est clairement contenue dans tous les pactes, ne serait-ce que par la suppression des représentations de l'Etat mineur à l'étranger. Il importe donc que les exceptions, s'il y en a, soient rédig-ées avec clarté et précision, afin que le Protecteur ne puisse se prévaloir d'aucune ambiguïté pour élargir ces exceptions. Mais elles ne se présentent pour ainsi dire pas dans la pratique, et nous ne les avons prévues qu'afîn de mentionner tous les cas théoriques que l'on peut supposer.
C'est ici donc vraiment que subsiste sans entraves la politique nationale de l'ancien Etat, et que le Protecteur doit adopter La politique de son Protégé, quelles que soient les tendances de sa politique personnelle ; et s'il s'oppose à l'entière liberté de son client, il doit trouver la raison et la justification de son opposition dans le traité même d'adhérence ou dans le pacte de protectorat.
On n'attendra pas de nous que nous établissions cette thèse à l'aide de nouveaux exemples ; il nous faudrait raconter toute l'histoire extérieure de toutes les colonies. Nous n'en retiendrons qu'un seul, des plus récents et des
plus illustres : la guerre que la métropole anglaise soutint contre la Chine, afin de permettre à son Etat des Indes la culture et l'importation de l'opium. Nous ne connaissons pas de situation où le Protecteur ait été plus indifférent, et où il se soit engagé plus à fond ; point de plus éloquent enseignement que celui de la Grande-Bretagne, sans intérêts directs dans cette rivalité lointaine, entraînée d'abord dans l'élan de la politique indienne, puis s'y complaisant, et poussant enfin son client à réclamer jusqu'au bout — jusqu'à la guerre soutenue par elle-même — le maintien et l'entier usage de ses libertés. On voit aujourd'hui les résultats remarquables d'une telle décision : une grande partie du Céleste-Empire est commercialement tributaire du Bengale ; et, bien qu'il soit excessivement faux de prétendre que les Chinois ignoraient l'opium avant son exportation de l'Inde, du moins on peut dire que les castes riches, par mode ou par goût, s'en tiennent exclusivement aujourd'hui à l'opium de Benarès, et ouvrent ainsi un débouché importante l'activité d'une culture spéciale à la vice-royauté. — Que serait-il, au contraire, advenu si la Grande-Bretagne n'avait pas soutenu avec cette vigueur les intérêts de ses clients ? Le budget local de l'Inde y eût perdu — sur la seule exportation de l'opium — un bénéfice annuel qui n'est pas moindre de deux cent quinze millions de francs (chiffre de l'exercice de 1889) ; mais la vice-royauté y eût surtout perdu une série de points de contact continuels dans les différents ports li])rcs de la côte chinoise, une foule d'occasions de négoce et d'installations commerciales. L'Angleterre n'y eût rien gagné qu'une économie momentanée d'hommes et d'argent (et encore une partie des frais fut supportée par la vice-
royauté). Et elle se fût fermé à elle-même bien des débouchés. Par un très juste retour, après avoir fait proliter son client de son appui tout puissant, elle profite aujourd'hui, et directement, des avantages que son client a retirés de la situation à lui faite par cet appui. Car les établissements anglais n'ont pu prospérer en Chine, et l'influence anglaise s'y propager, que par l'intermédiaire des relations que les négociants et colons de la viceroyauté y ont nouées après les guerres et les traités de l'opium.
C'est ainsi que les métropoles trouvent dans leurs sacrifices apparents la source même de compensations imprévues et leurs propres avantages.
Pour pousser notre exemple à bout, et montrer combien la Grande-Bretagne respectait et entendait faire respecter les intérêts de l'Inde, nous ajouterons que, après les régulations très sévères que, de part et d'autre, le Céleste- Empire et la vice-royauté apportèrent au transit et à l'exportation de l'opium, le ministère des douanes chinoises se montra mal satisfait de sa part, que rognaient sans pudeur des collecteurs infidèles, et demanda un impôt d'entrée général, plus facile à recueillir et à contrôler. Bien que la partie adverse n'eût aucune responsabilité dans ces malversations, qui se passaient exclusivement sur territoire chinois, et sur la simple remarque faite par les producteurs du Bengale, que la mauvaise humeur du gouvernement impérial pourrait bien se traduire par des surtaxes intérieures excessives et, par suite, désastreuses pour leur production, le gouvernement local et le gouvernement métropolitain consentirent très facilement à une nouvelle réglementation douanière des droits de sortie du
produit, qui devait avoir pour résultat probable une diminution dans les recettes budgétaires; mais cette diminution permettait aux producteurs de conserver les avantages du premier état. (Convention de Tchéfou, février 1887).
C'est ainsi que, dans cette circonstance mémorable, l'Angleterre, et, dans toutes circonstances analogues, les métropoles, doivent être convaincues de trouver, dans le soutien énergique, entier et désintéressé de l'ancienne politique nationale de leur protégé, l'avantage de l'Etat mineur, l'avantage particulier des indigènes et des immigrés, et l'avantage plus lointain, mais assuré, des métropoles elles-mêmes.
§ 4. — L'État mineur vis-à-vis des autres États mineurs.
C'est ici que la question est, sinon la plus délicate, du moins la plus diverse et la plus divisible ; la politique nationale de l'Etat mineur se complique ici de la politique nationale d'un autre Etat mineur et de la politique de deux métropoles, non seulement entre elles, mais vis-à-vis des États respectifs qu'elles protègent; et chaque question soulève sept intérêts différents, les uns à combattre, les autres à faire prévaloir, et tous à ménager pour éviter les solutions extrêmes et les interventions directes de métropole à métropole. Je suppose, pour me faire entendre, un conflit,nécessitanttractation ultérieure, entre les intérêts de l'Annam et ceux des îles de la Sonde; outre qu'il y a à considérer les intérêts particuliers de l'Indo-Chine et ceux de laMalaisie, à ménager les rapports directs entre la France et la Hollande, à faire la part de l'influence que Paris doit
avoir sur les propositions de llué, et de rinl'iuence que doit avoir La Haye sur les propositions de Batavia, il faut prendre garde aux rapports, directs ou non, que les affaires françaises peuvent avoir avec les affaires malaises, et aux rapports que les affaires hollandaises peuvent avoir avec les affaires annamites. Il y a ici un imbroglio et une complication d'intérêts plus que superficiels, qui peuvent donner naissance aux incidents les plus imprévus, et qui doivent aiguiser, sans la troubler, et éprouver, sans la lasser, l'expérience et la patience des mandataires des divers Etats.
La fréquence des interventions de ce genre est considérable, à cause de l'extension prise par les puissances coloniales, et du voisinage de leurs domaines. La rapidité avec laquelle se sont propagées les influences des grands Etats, et avec laquelle ceux-ci ont étendu leurs conquêtes et leurs sphères d'action, fait qu'ils n'ont pas eu le loisir d'implanter leurs idées et leur administration en même temps que leur domination, et qu'ils s'en sont tenus forcément à une prépondérance générale et à une déclaration desuprématie, pour pouvoir, avec toutes leurs forces vives, pousser plus loin leur pénétration. Il en est résulté l'établissement d'une foule de Protectorats divers, plus ou moins mitigés ou directs, qui se voisinent, dont les intérêts s'entrecroisent, et qui, nés^à peine, déjà se jalousent. Il n'est pas d'année oia deux ou trois ne surgissent encore, compliquant de leur présence inattendue des situations délicates, que l'absence de règles et de traditions tend à rendre inextricables. Supporter plus longtemps ces difTicullés sans en chercher le dénouement rationnel, c'est vouer les nations protégées à un byzantinisme déprimant
et sans fin ; et comme on ne peut espérer que les métropoles y consentent de grand cœur, c'est ouvrir l'ère des coups de force pour les Etats qui s'y sentiront le plus d'aptitudes et le moins de scrupules.
C'est en effet pour sortir de ces embarras, souvent rencontrés inopinément, mais parfois aussi créés à plaisir, que l'on a tenté d'introduire, dans les possessions lointaines de certains Etats d'Europe, la « politique du fait accompli, » contre laquelle nous devons nous élever de toutes nos forces, non seulement parce qu'elle est notoirement illégitime, mais parce qu'elle est franchement con-' traire au tempérament de la métropole française, que celle-ci ne saurait se résoudre à l'employer, et qu'elle est, par suite, destinée àpâtir de tous les avantages qu'en pourraient retirer les puissances voisines. L'empiétement progressif et continu de la force sur le droit, pour ne pas avoir àdébrouiller celui-ci, est un spectacle véritablement scandaleux et attristant, à la disparition duquel, en dehors de toutes les considérations patriotiques personnelles, doivent travailler les diplomates et les agents européens qui veulent, dans les Etats mineurs, conserver aux métropoles leur bon renom d'honnêteté et de loyauté internationales.
La politique du fait accompli, qui est passée dans certaines traditions, au point qu'il en faille dire deux mots, comme d'un moyen immoral, mais coutumier, est jusqu'à présent demeurée l'apanage des Etats à la fois peu soucieux du droit .général, et maîtres, dans leurs possessions, d'organes et d'instruments métropolitains puissants. Dans une contestation, ou même dans une simple négociation entre Etats mineurs, parmi lesquels se trouve l'un des siens, la tentation de la métrojDole est grande de consi-
dérer comme utilisables toutes les forces existantes, et par suite de mettre au service de son Protégé, avant que les circonstances Vy contraig-nent, des éléments d'attaque ou de résistance qui garantiront le succès d'autant mieux que l'Etat mineur visé ne [>eut opposer rien de semblable. De tels écarts fourmille l'histoire des agrandissements et des conquêtes de la Grande-Bretagne. La violation du droit est flagrante, et consiste dans une intrusion brutale et inopinée de l'action métropolitaine, là où rien encore ne lui donne le droit d'intervenir. L'Etat mineur lésé n'a d'autre ressource que celle d'une protestation platonique, qui n'est généralement pas écoutée, et. en admettant que sa métropole s'engage pour lui, elle le fait dans des conditions évidentes de retard et d'infériorité.
Parfois la politique du fait accompli s'exerce d'une façon moins violente, c'est-à-dire que la métropole pousse son client, suffisamment puissant par lui-même, à la violation du droit, en l'assurant de son assentiment et de son encouragement ; malgré ce détour, la métropole n'en encourt pas moins la responsabilité du fait, et les conséquences pratiques en subsistent les mêmes. C'est ce dernier mode qui fut employé par la Grande-Bretagne lorsque les Ghourkhas au service des Indes envahirent, sans déclaration préalable, le territoire indo-chinois de Muong sing. Il n'existe qu'un moyen de réduire à néant les effets de la politique du fait accompli, que cette politique émane directement ou indirectement des métropoles : c'est que la métropole de l'Etat mineur lésé prenne en main les intérêts de son client, au jour même de la violation, et arguant de l'entrée en ligne de Pun des Etats éminents, transporte énergiquement entre les Protecteurs seuls la question qui pendait
entre les protégés. Ce changement du théâtre de l'action peut seul faire récupérer à la métropole de l'Etat lésé le temps gagné sur elle, par sa propre observance du droit, grâce au manque de scrupules de l'Etat rival. Cette réponse catégorique, et fort embarrassante pour l'adversaire, à des empiétements que rien ne peut justifier, enlève à l'agresseur le seul bénéfice qu'il ait, celui 'de l'impunité lointaine, et obtient généralement les meilleurs résultats. C'est ainsi que, dans le cas précité, le Gouvernement français obtint la rétrocession de Muong sing ; et nous ne voulons pas appuyer ici sur les avantages qu'il crut nécessaire de concéder, parle même acte, à la Grande-Bretagne ; car nous estimons que, si le chef de la diplomatie française à cette époque avait eu pleine connaissance de ses droits et de ses obligations, il eût pu obtenir cette rétrocession sans la compenser d'autre part par aucun sacrifice.
Or, il est à remarquer que les coups de force ont lieu principalement contre les Etats mineurs qui manquent de puissance et d'indépendance ; ces deux éléments font naturellement défaut aux protégés dont les lois restrictives du Protecteur ont empêché le développement personnel, et dont l'adhérence est si étroite qu'ils ne peuvent rien décider par eux-mêmes dans leurs intérêts diplomatiques. Ces États sont livrés, mains liées, par leurs métropoles mêmes, aux ambitions des voisins et aux agressions du dehors. Et, à ce point de vue spécial, il conviendrait, pour imposer l'universelle estime et le respect de ses droits, que le protégé fût étroitement enchaîné à son Protecteur par les
liens de sa dépendance, mais qu'il eût, vis-à-vis des puissances limitrophes, l'action et la surface d'un Etat autonome. C'est une situation théori({ue à peu })rès impossible, mais près de hicpielle il faut s'efforcer d'amiiiier peu à peu la réalité.
Cela fait, il sera facile de se conformer au principe qui suit, et qui, dans sa naïve logique, préviendrait la plupart des conflits d'influence que nous connaissons : en cas de contestation, les Etats mineurs doivent s'entendre entre eux, comme s'ils étaient autonomes (sous réserve, bien entendu, des clauses de leurs pactes respectifs), avec les sentiments de temporisation ou d'énergie que comporte leur position réciproque ; et les métropoles des Etats mineurs, laissant ceux-ci agir à leur guise (toujours dans les mêmes limites), doivent traiter la question directement entre elles, la portant occasionnellement dans leur domaine particulier, et s'y conduisant comme les y poussent les traditions de leur politique générale. Les sept influences que j'énumérais tout à l'heure, et dont je déplorais la confusion inévitable, se réduiraient ainsi à deux groupes de politique (politique nationale des métropoles, politique spéciale des Etats mineurs), groupes qui ne lieraient pas absolument entre eux leurs arguments et leurs revendications. Et il est infiniment probable que de cette double entente sortirait, dans presque tous les cas, la solution médiane capable de satisfaire toutes les parties en présence.
Que si, par suite de l'impossibilité d'un accord quelconque, les métropoles sont obligées de s'engager, du moins chacune d'elles, ayant uni son intérêt à celui de son protégé, présente à l'autre le résumé de ses réclamations et de ses prétentions : c'est là un des cas de l'intervention
nécessaire des Etats éminents ; et, dans ce cas, les protégés retombent au rang de satellites se mouvant dans l'orbite du Protecteur. Mais au moins n'arrivera-til pas qu'un Etat éminentaccable, sans déclarationpréalable, leprotégéd'un Etat éminent, avec qui il n'est pas en lutte (ce qui constitue le «coup de force » de la politique du <i fait accompli. »)
Si de tels principes étaient écoutés, l'Angleterre sortirait demain de l'Egypte et de l'ile de Chypre, pour ne citer que ces deux dernières et singulières conquêtes. Mais, s'ils ne parviennent pas à être respectés comme de véritables articles de droit international, l'existence même de la plupart des Etats mineurs est mise en question ; et seule, la Puissance maritime qui pourra être convaincue de sa prépondérance simultanée et effective sur tous les océans, sera capable de conserver désormais ses colonies, ses possessions et ses protectorats.
La pratique de ces principes ramènerait à deux situations très claires la confusion présente : la contestation de deux États mineurs n'engageant pas les métropoles; ou bien les métropoles prenant vis-à-vis l'une de l'autre les droits — fœderis et belli — des protégés, qui sont alors attachés à la fortune de leurs Protecteurs. Ce sont là des situations simples, et qu'aucun incident ni aucun hasard ne peuvent enchevêtrer.
Actuellement au contraire, il n'est pas une contestation entre États mineurs qui, grâce à la confusion de tant d'intérêts divers, ne provoque des résultats à l'encontre de tous les droits, et ne crée des situations anormales, que des moyens anormaux seuls peuvent dénouer.
Prenons l'exemple de la dernière réglementation des frontières laotiennes de 1895, et considérons un instant à quelles inconséquences se résignèrent les parties. — Muong sing n'était point dans les territoires contestés; il appartenait au Laos tonkinois d'une façon aussi éclatante que l'île de Sein au département du Finistère ; néanmoins, sur l'autorisation officielle que lui donna le Gouvernement de l'Inde, après consultation et approbation du ministère anglais, sir Frédéric Friars, résident général en Birmanie, fait occuper Muong sing par un détachement de Ghourkas, troupes régulières à la solde de la vice-royauté.
C'était là une violation de territoire parfaitement caractérisée, d'autant plus que sir Colville, chef militaire de ces Ghourkas, fut obligé de mettre hors de Muong singun agent et des nationaux français. C'était un des «casus belli « des moins discutables. Le but de sir Friars, et par ricochet du Gouvernement de la Reine, ne pouvait être dissimulé ; mais les motifs de l'agression n'existaientpas.
L'Annam et le Tonkin, qui n'avaient de démêlés qu'avec le Siam, étaient en indifférence absolue vis-à-vis des Indes ; la France était en bon accord avec l'Angleterre. C'est donc ici le type du coup de force, exécuté dans l'espoir que le fait accompli permanerait. L'affaire, s'étant passée en des points inoccupés et pacitiques, se termina, sans effusion de sang, tant à l'entrée qu'à la sortie des Ghourkas. Mais que se fùt-il passé si dans Muong sing s'était trouvé un agent militaire aussi ardent à la résistance que sir Colville fut ardent à l'agression ? Une lutte se fût inévitablement engagée ; des morts seraient demeurés sur le terrain. Or, de même que les milices laotiennes sont commandées par des inspecteurs, à la solde du pro-
tectorat de riiido-Chine sans doute, mais citoyens français, les Ghourkas sont commandés par des officiers à la solde du Gouvernement de l'Inde, mais sujets britanniques. Si un inspecteur français avait été tué, la France était en droit de réclamer à l'Angleterre une forte compensation pour le meurtre d'un Français sur le sol français indûnient envahi; mais, si un officier anglais avait succombé, l'Angleterre, qui n'avait pas officiellement commandé l'agression, le Gouvernement des Indes, qui n'aurait pu arguer de son ignorance (puisque la commission anglo-française opérait précisément sur ce territoire), n'auraient pu réclamer aucune compensation de la mort d'un soldat' anglais, tué en service, sous son drapeau. Et si la Grande-Bretagne s'était enhardie à cette demande, la République française l'eût fait primer par une action reconventionnelle, en violation directe du territoire français par l'armée anglaise, violation que la demande de l'Angleterre aurait implicitement reconnue comme préparée et volontaire ! Le Gouvernement anglais s'était donc mis dans l'alternative (dont un hasard heureux lui a épargné les inconvénients) de reconnaître qu'il avait commis la plus grande offense au droit des gens, — la violation armée d'un sol ami — ou de laisser sans vengeance, et de paraître approuver, par son silence, le meurtre de ses soldats.
La métropole qui voudrait se soustraire, et avec elle ses protégés, à la confusion des politiques, et à l'imminence des coups de force lointains que nous avons démontré devoir en résulter, peut dès aujourd'hui user de quelques
moyens pratiques et énergiques, et en imposer l'usage à ses clients. Les discussions et contestations, que nous voulons libres entre les Etats mineurs, ne doivent dépasser ni les intérêts ni les zones d'influence de ces Etats. C'est donc le plus petit, le moins indépendant, le plus borné de vues qui doit le premier mettre un terme aux situations délicates qu'il entrevoit possibles. Tous les arguments de la partie adverse qui viennent frapper pardessus ses intérêts, les intérêts de sa métropole, tous ceux qui semblent, par leur valeur ou leur détermination particulière, émaner de l'inl'luence, même occulte, de la . métropole adverse, un Etat mineur, soucieux à la fois de son devoir et de sa sécurité, doit refuser d'y répondre luimême, et se contenter de les transmettre à sa métropole ainsi mise en cause. Non seulement il se tient ainsi dans les limites que lui impose son acte d'adhérence, mais aussi et surtout il se dégage de toute responsabilité, et il se couvre de son Protecteur vis-à-vis des exigences de la partie rivale, ce qui rend cette dernière infiniment plus traitable. Cette franchise d'allures donne enfin au protégé sa véritable situation de client, client à qui l'on ne peut désormais adresser d'injures, sans qu'elles aient leur retentissement dans un Etat plus puissant ({ue celui qui les reçoit, et que celui qui les adresse.
Plusieurs Etats mineurs ou « assignés » n'eurent pas, en certaines circonstances, le courage de faire taire leur amour-propre et la jalousie de leur personnalité, et encoururent ainsi, par cet isolement apparent, de sérieux dommages. Mais il est juste aussi de dire que plusieurs métropoles, saisies en temps opportun de ces charges imprévues, ne surent pas remplir complètement les obli-
gâtions qu'elles avaient assumées par les pactes de protectorat. On ne saurait trop, en effet, répéter que ce genre de pactes confie au Protecteur l'intégrité des frontières et la réputation extérieure du protégé, et qu'il doit les maintenir comme il fait des siennes propres. Un Etat qui aurait la complète conscience de tous les devoirs d'une telle charge — et qui le dirait — n'exposerait plus ses protégés à des rapts d'individus, à des inobservations de conventions, et encore moins à des violations de frontières, de la part des Etats mineurs ou autonomes de l'un ou l'autre continent. L'assaut donné à un village lointain d'un Etat mineur habité par des nègres sauvages devrait équivaloir, dans l'esprit de l'Etat éminent, au débarquement d'une division ennemie dans un port de la métropole ; il devrait, avec la même énergie, ressentir et repousser l'outrage. L'enseignement d'une telle conduite ne serait perdu pour personne ; chacun se garderait d'attaquer qui se défendrait si bien. Et ce serait le plus bel éloge à faire de la puissance d'un grand Etat, et du souci qu'il a de ses devoirs, que de dire que l'on respecte ses clients comme lui-même.
§5. — L'État mineur vis-à-vis des petits États autonomes influencés.
Nous ne ferons aucune difficulté d'admettre que cette désignation d'Etats autonomes « influencés » ne correspond à aucun principe théorique, attendu qu'il se peut bien qu'un Etat autonome subisse temporairement l'influence extérieure de tels Etats ou de telles circonstances, mais qu'il est certain qu'un Etat, perpétuellement influencé dans
le même sens par les conseils d'une même Puissance, n'est plus un Etat indépendant, et subit une sorte d'oppression morale et de protectorat intellectuel officieux et dissimulé. Nous sommes toutefois obligés d'établir cette distinction à cause de la réalité qui veut que de tels Etats existent, et d'instituer une manière d'agir en ces cas particuliers et singuliers. Nous sommes d'autant moins disposés à les passer sous silence, qu'il en est avec qui la politique française extérieure doit compter, et que, grâce à l'extension coloniale de plusieurs Puissances, une telle condition est devenue la dernière sauvegarde de l'autonomie de certains Etats souverains !1).
Comment trouver ici des règles pour une action ? Non seulement le protégé a changé sa politique, mais l'Etat autonome, auquel il s'adressait jadis, en change, lui aussi, tous les jours; et tandis qu'une des parties opère ce changement d'un seul coup et d'une manière officielle et publique, l'autre partie opère par restrictions successives de son indépendance et d'une manière occulte. Le mystère et l'instabilité sont les deux caractéristiques de la conduite internationale de ces malheureux Etats, condamnés h chercher ailleurs la force qu'ils n'ont plus en eux-mêmes, et, s'ils ont trouvé cette force, ne pouvant ni s'y confier toujours ni s'en prévaloir. Ecrasé otTiciellement sous le poids d'une personnalité à laquelle il ne peut plus faire
(1) D'ailleurs les mêmes règles politiques, qui comprennent ces États secondaires, peuvent aussi s'appliquer aux États dont la communauté internatituiale garantit l'intégrité et la neutralité, et à tous États autonomes, dont un élément politique quelconque est dirigé par une Puissance ou un accord de Puissances.
honneur, l'Etat secondaire ne trouve son moyen d'action que dans le soutien caché — sans aucun échange de paroles — d'une tierce Puissance, soutien qui lui échappe s'il en a ouvertement besoin, et pour la conservation et l'occultation duquel il est réduit à tous les détours d'une politique vague, ondoyante, indéterminée, sans logique et sans dignité. Voisin impuissant, mais dangereux, le secours qu'il espère toujours et qui ne lui vient que rarement, l'encourage à des revendications aigres, à des retours imprévus, à des agressions sans causes directes, incoordonnées, sans rapport aucun avec sa puissance réelle, à des actes illégitimes ou injurieux qu'il est obligé de désavouer, mais qui n'en sont pas moins accomplis, à des dommages qu'il est obligé de réparer, mais qui n'en ont pas moins été commis. L'impondération inévitable de sa politique rend presque impossible l'établissement à son égard de relations suivies, normales et en tout cas pareilles. La violence passagère de ses décisions jette dans le plus profond embarras l'Etat mineur et sa métropole, qui, unis par un lien public, sont responsables, vis-à-vis la communauté internationale, de leur action combinée. Telles sont les difTicultés que soulèvent les rapports qu'on est obligé de tenir avec les Etats secondaires. Ceux-ci d'ailleurs ne comptent sur l'impunité de leurs manœuvres que grâce à la pitié que leur faiblesse inspire, et grâce à l'intérêt qu'ont d'autres États à empêcher leur disparition et à conserver l'apparence de leur falote existence. Nous devons ajouter que le rôle occulte de la tierce Puissance, qui consiste à jeter en avant l'Etat secondaire, pour créer des embarras à une autre métropole, et à l'abandonner
ensuite, n'ayant ni le droit ni le goût de le soutenir, n'a absolument rien qui soit légitime ou chevaleresque. Et nous voudrions que, pour éviter aux Etats secondaires toute curiosité de servir de paravent à des am])i Lions inavouées, les métropoles des Etats mineurs en jeu ne missent aucune générosité dans leur politique de revendications.Condamnés aujourd'hui à l'impuissance individuelle, ces États secondaires sont désignés demain pour la mort totale ; et leur existence, garantie seulement par l'intérêt des uns et la longanimité des autres, ne mérite peut-être plus autant d'égards, quand il est constaté qu'ils n'en utilisent les derniers soubresauts qu'à créer des difïïcultés à ceux-là mêmes qui les épargnent, et qui respectent en eux, et jusqu'à leur dernier soupir, un principe international.
Nous ne prétendons point qu'il faille les empêcher d'agir et répondre à leurs injures hypocrites par une iniquité éclatante ; nous prétendons seulement qu'il est bon de leur faire entendre que l'on sait à quoi s'en tenir sur leur puissance intérieure et leur force expansive, et leur interdire des actes ou des prétentions qui sont d'une façon flagrante hors de la portée de cette puissance et de cette force, et qui indiquent par suite l'ingérence occulte d'un tiers dans un débat où le droit des gens ne laisse place à deux négociateurs, ou, si l'on veut, à deux antagonistes. Le but à atteindre par l'Etat mineur lésé est donc de démasquer au plus tôt le tiers qui pousse ses visées à l'abri des visées de l'Etat secondaire, et de le forcer à se
déclarer ou à se retirer. L'énergie et l'à-propos des agents métropolitains ne seront jamais hasardeux en de telles occasions ; plus leurs démarches seront rapides, plus tôt le tiers sera tenu de cesser son intrusion.
Le meilleur moyen pour obtenir, dans le plus bref délai, un tel résultat consistera à laisser parler et agir la métropole seule, au moment même où l'Etat secondaire dépassera, dans ses exigences et dans sa manière d'être, les limites que lui impose sa médiocrité. L'action franche de la métropole dissipera les actions détournées du tiers, et affirmera la suprématie de son client, dûment et hautement protégé, sur l'Etat secondaire, dont l'autonomie n'a plus de valeur, et dont lamour-propre ne supporte pas encore un Protecteur.
Ces Etats secondaires ne sont pas, heureusement, nombreux dans l'histoire extra-européenne (car les princes des confédérations de l'Allemagne ne furent jamais que des souverains « influencés »); et l'on peut compter par avance avec les embarras qu'ils sont toujours prêts à susciter aux Etats autonomes, dont ils envient la puissance, et aux Etats mineurs, dont il semblerait qu'ils jalousent le sort paisible et prospère. Comme on les connaît, eux et leur petit nombre, il est toujours facile aux Etats mineurs de se mettre en garde, et d'entamer avec eux le moins de négociations possible; et il serait même à désirer que, en discutant elle-même les intérêts de ses pupilles, la métropole prévînt les effets déplorables de l'outrecuidance de l'Etat secondaire, et l'intervention dissimulée d'une personnalité rivale. Le seul exemple parfait subsiste aujourd'hui dans la situation du royaume de Siam autonome, dont la destinée est entraînée invinciblement dans l'orbite
de la politique anglaise, et que nous verrons à son heure, sans avoir toutefois perdu cette personnalité publique qui constitue sa dernière fierté, payer à la fois sa confiance, sa témérité, son insolence et ses illusions.
Nous aurons ])ientôt un second exemple à proposer d'un État autonome inévitablement influencé, puisque, malgré les efforts méritoires de l'Espagne, l'île de Cuba vient d'être déclarée libre ; grâce à l'ingérence, dans la guerre civile, des Etats-Unis, et aux circonstances dans lesquelles a été proclamée une telle indépendance, le nouvel Etat, nominalement autonome, ne saurait se dispenser, dans l'avenir, de la tutelle, au moins morale, américaine ; et ce n'est pas là une des moindres raisons qui doivent faire regretter à Cuba la disparition de l'hégémonie espagnole.
§ 6. — De l'intervention de la métropole.
Nous répéterons, au commencement de ce paragraphe, pour éviter toute ambiguïté d'interprétation, que nous mettons en dehors de la discussion les droits de paix, de guerre,* de traité, de représentation, tout ce qui, en un mot, constitue l'extranéité d'un pays ; là, et d'après le pacte et l'essence du Protectorat, le Protecteur intervient seul et est substitué entièrement aux droits et au personnel du protégé. Nous n'entendons donc parler que de la part directe que le protégé doit avoir dans les décisions à prendre, et de la façon dont ses intérêts et sa politique doivent être respectés par le Protecteur et présentés aux autres Etats. Il s'agit par suite de déterminer, suivant les incidents qui se produisent et les personnalités publiques à
4G LA QUESTION d'eXTRÉME-ORIENT
qui l'on peut avoir affaire, quelles sont les circonstances dans lesquelles les intérêts, seuls en jeu, du protégé seront le plus avantageusement défendus, par ses moyens ou par les moyens de la métropole, et quels sont les moyens précis, déterminés parla marche des événements et les conditions des relations, où cette défense doit, pour être efTicace, être transportée du pupille à son tuteur.
L'indifférence de la métropole ne peut avoir que deux motifs: son intérêt, ou l'intérêt de son protégé. C'est indiquer d'un mot les deux catégories de circonstances où il estloisible au mineur d'agir seul. La première se présente lorsque les intérêts du protégé sont différents de ceux du protecteur, dans le litige. On ne peut en effet demander à la métropole d'user tant soit peu de ses forces vives ou de son influence à défendre une politique divergente de la sienne propre, et à obtenir d'un tiers des avantages qui tourneraient à son propre détriment; la plus grande preuve que l'on puisse attendre de sa longanimité est qu'elle se désintéresse de la question, jusqu'au moment où les adversaires de son client mettraient en péril des intérêts supérieurs à ceux pour lesquels elle avait cru pouvoir faire abstraction de son sentiment. Mais nous avons déjà fait pressentir qu'une telle aventure ne se présenterait jamais aux Etats qui, dans leurs pactes d'adhésion, auraient suffisamment notifié à quel prix ils mettaient leur protection, et quels abandons ils exigeaient, en retour, du protégé.
La seconde catégorie de circonstances se présente lorsque le tuteur suppose son pupille assez puissant pour faire entendre sa seule voix et faire triompher sa cause. L'intervention de la métropole ne va pas sans quelques sacri-
fices et sans quelques frais, dont l'FJtal mineur est appelé parfois à supporter sa part ; elle ne se produit pas surtout sans une certaine déviation dans la politique spéciale de l'Etat mineur, sans une généralisation de ses visées particulières. Il n'importe pas de faire supporter, à la fois au tuteur et au pupille, cette gêne réciproque et ces sacrifices respectifs, si le pupille est à même de se tirer seul, honorablement et avantageusement, de la contestation ou de la compétition où il est engagé.
Hors de ces deux catégories, où rentrent, plus souvent qu'on ne le pourrait penser, les faits de la vie politique des Etats mineurs, l'intervention de l'Etat éminent devient toujours, à un moment donné, nécessaire; et cette intervention revêt deux formes distinctes, suivant qu'elle se produit d'une façon désintéressée en faveur de l'Etat mineur, ou que l'Etat éminent entre en lice à la fois pour son client et pour lui-même.
L'intervention de la métropole, non seulement cette intervention continuelle qu'elle exerce de droit par la présence de ses agents, mais son intervention par son action directe, son influence, et, s il le faut, ses forces et ses ressources, devient nécessaire, lorsque les forces et l'influence de l'Etat mineur ne sont plus en mesure de soutenir les prétentions que, en son nom, les représentants de la métropole émettent vis-à-vis des Etats intéressés. Une prétention n'est utile et digne d'attention et de succès que lorsqu'elle peut être appuyée immédiatement d'arguments, dont la puissance est en rapport avec sa valeur. Toute parole, à laquelle il est patent que nulle action ne pourrait être
jointe, n'est qu'une proposition ou une protestation théorique ou platonique, propre plutôt h diminuer qu'à augmenter l'importance de celui qui la prononce. Donc, dans tous les cas où, soit par son motif même, soit par la tournure prise au cours des négociations, le litige vient à dépasser les forces du protégé, il est, non seulement du droit, mais du devoir du Protecteur d'intervenir, en vertu même des clauses du pacte qui le lie. Suivant les intérêts immédiatement en cause, et suivant ceux que les incidents y peuvent engager, l'intervention de la métropole est désintéressée ou intéressée. Théoriquement, elle doit, dans les deux cas, avoir la même décision et la même énergie.
Lorsque les intérêts de l'Etat mineur sontinsufiTisamment soutenus, et bien que la métropole n'ait aucun intérêt direct à intervenir, elle doit à son protégé son intervention, à cause de sa propre dignité, des engagements pris et de la fâcheuse répercussion morale que l'abandon et l'insuccès de son client peuvent avoir sur sa politique générale. C'est à elle à mesurer son effort et ses sacrifices à l'importance du but à atteindre. Elle doit satisfaire à la fois son amourpropre et son obligation, en s'engageant pour son client, et la saine logique, en ne faisant pas de bruit ni de frais hors de proportion avec les avantages à poursuivre ; et c'est à elle seule de juger l'opportunité de son action, et de choisir son moment et ses moyens.
Cette action, toute désintéressée, s'entend surtout du cas où un Etat autonome, du même continent que la métropole que nous envisageons, vient à entrer en litige avec l'Etat mineur. Sans que les intérêts immédiats augmentent, la question se complique et se généralise en changeant de théâtre ; cette complication et cette généralisation entrai-
liASES DE LA POLITIQUE EXTÉIUEURE 49
nent d'autant plus de sacrifices, que la métropole n'est pas seulement mise en cause à propos de son client, mais indirectement à propos d'elle-même; et c'est le cas le moins avantai^eux de la politique d'intervention, car la métropole estappelée et attendue, par un Etat pair, sur le terrain du litige, où elle ne semble par suite descendre qu'après contrainte, et sur lequel elle est tenue à d'autant j)lus de sacrifices qu'elle semblait moins disposée à en consentir, et qu'elle a à effacer une impression première, souvent fausse. Aussi, sans pousser le conseil jusqu'à l'agression, nous estimons que la métropole la mieux soucieuse de son intérêt bien entendu, même personnel, est celle qui soutient les visées particulières de son client, la première et le plus énergiquement.
Vis-à-vis d'un Etat secondaire (autonome nominal, occultement influencé), nous avons donné et expliqué notre sentiment, que la métropole ne doit laisser son client agir seul que le moins longtemps possible, et nous avons appuyé cet avis sur trop de détails pour y revenir encore. Notons seulement ici que l'aide de la métropole n'est pas absolument désintéressée, en ce sens que, bien que les intérêts de son client paraissent seuls en jeu, il est de son intérêt spécial que l'Etat secondaire n'ait pas le loisir d'être enhardi par l'influence secrète d'une tierce Puissance, de pousser ses négociations jusqu'à des intérêts généraux englobant ceux de la métropole, et de la forcer ainsi à se dégager par une action particulière, au détriment de l'action pendante et de l'union qui doit toujours exister entre elle et son client.
50 I.A QUESTION D'EXTnK>rE-ÛRIENT
L'intérêt que la métropole trouve dans son intervention peut s"api)li(iuer à ses droits personnels, ou à ses droits vis-à-vis de ses clients. Dans l'un des cas, l'intervention est inévitable. Dans les contestations de l'Etat mineur, e'n effet, devant toutes démarches des autres Etats, quels qu'ils soient, entraînant l'exercice d'un des droits auxquels l'Etat mineur a renoncé, cet Etat défaille, et en vertu même du pacte d'adhérence (et, si je puis m'exprimer ainsi, mécaniquement), la métropole apparaît à sa place. Elle intervient comme gardienne du pacte conclu, dans les avantages extérieurs que ce pacte lui confère, et indépendamment du litige ; on peut dire qu'elle remplace, par un instrument valal:)le, un instrument incapable et incom})étent. Cette intervention est intéressée, mais elle s'applique, beaucoup plus qu'à l'acquisition d'avantages internationaux, à la sauvegarde des avantages acquis par le Protecteur sur le protégé. Il semble donc inutile d'insister ici, car la métropole agit, en cas semblable, d'autant plus volontiers, que son abstention équivaudrait à l'oubli de sa position et à la perte même de son titre de métropole. Pantin, l'intervention intéressée de la métropole a lieu lorsque, dans le cours des contestations avec l'Etat mineur, des questions intéressant directement la métropole se produisent incidemment. L'Etat mineur n'a aucune capacité d'en connaître, et la tierce Puissance, en touchant à la politique de l'Etat éminent, se hausse jusqu'à lui, et l'appelle dans le débat. Dans ces circonstances nous pensons que la métropole doit prendre la direction, non seulement des questions qui lui sont personnelles, mais de tout le litige, afin d'imprimer, à toutes résolutions venant d'elle ou de son protégé, ce caractère d'unité de vues
RASES DE LA POLITIUUK EXTÉHIEURE 5Î
qui relie étroitement les pupilles à leurs tuteurs, vis-à-vis de la communauté internationale. Ces vues uniformes doivent sauvegarder les intérêts de la métro|iole et, au même titre, ceux de ses clients, et c'est l'intérêt intérieur ([ui veut que des parts proportionnelles soient faites aux désirs de chacun deux. Mais dans le litige, la personnalité de la métropole, une fois provoquée, doit apparaître seule.
Nous ne voulons pas pousser ici plus loin l'étude de l'intervention directe des métropoles, la désignation de leurs moyens, la spécialisation des moments ; il nous faudrait de longs développements pour connaître les moyens termes qui sauvegarderont les intérêts du protégé, lorsque les intérêts du Protecteur seront de sens contraire ; pour établir la valabilité des accords de l'Etat mineur, ratifiés par l'Etat éminent; pour déterminer le moment où l'agression d'un tiers contre le protégé entraîne inévitablement le Protecteur. Il nous faudrait parler aussi des obligations que la solution des divers litiges — solution qui engage la métropole — impose à la politique du protégé, et de quelle réserve il lui convient de ne jamais se dépai'tir. Il nous faudrait voir surtout comment cette liberté relative en politique entraîne la liberté complète commerciale et la franchise douanière et fiscale. Mais ce sont là de trop graves et trop délicates questions pour être agitées dans un livre qui n'est pas absolument un traité de la doctrine, et pour que leur solution ne réclame pas les études les plus détaillées et la compétence la plus étendue.
Si. au point de vue théorique, nous sommes contraints
52 LA QUESTION d" EXTRÊME-OIUENT
de nous arrêter ici dans nos considérations générales, nous voulons croire que du moins nous avons démontré amplement la nécessité d'une politique extérieure des possessions et pays de protectorat, et que nous avons établi les bases sur lesquelles il lui est permis de se constituer, sans léser les droits et sans froisser l'amour-propre des métropoles. Nous espérons que, dans la suite de cet ouvrage, où se trouvent condensés la politique de l'Annam autonome et les désirs de l'Annam protégé, on verra une application pratique des principes généraux que nous venons d'exposer, et aussi un enseignement fécond pour l'établissement des règles usuelles et le traitement des cas particuliers, que nous avons été obligés de passer sous silence.
