DE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

C’est dans le recours pour excès de pouvoir que réside la principale garantie des fonctionnaires.

La justice administrative qui fait échec au véritable principe de la séparation des pouvoirs, en vertu duquel le pouvoir judiciaire doit avoir la plénitude d'exercice de ses attributions naturelles, à été instituée pour faire échapper l'administration au contrôle des tribunaux ordinaires. Loin de participer au pouvoir judiciaire, la justice administrative est une forme de l’autorité gouvernementale, un organe d’exécution des volontés de la puissance publique.

Or les individus, simples citoyens ou fonctionnaires viennent lui demander protection contre les excès de l'Etat. Dans ce rôle, l'Administration à été comparée à la lance d'Achille qui guérit les blessures qu’elle provoque.

Et c’est ainsi que la juridiction administrative fut conduite à ouvrir des brèches dans la forteresse qu’elle avait reçu mission de défendre.

Peu à peu le Conseil d'Etat a modifié la nature des relations de l'Etat, soit avec le public, soit avec ses agents. Il en est arrivé à établir, dans de nombreuses décisions, un véritable statut des fonctionnaires.

La condition des fonctionnaires s’est ainsi trouvé définie, et les droits de ceux-ci ont été protégés, en ce qui concerne les nomination, les avancements, l'exercice du pouvoir disciplinaire, les révocations.

Autrefois le Conseil d'Etat se fondant sur ce que les nominations constituent des actes de pure administration décidait qu’elles n'étaient pas sus ceptibles de lui être déférées. Une seule exception était faite pour les officiers admis à attaquer devant lui les promotions faites en violation de leur droit d'ancienneté. |

Or depuis 1908, le Conseil d'Etat admet la recevabilité des recours contre les nominations irrégulières. La première décision produisit l’effet d’une révolution juridique. Il s’agissait de désignation aux postes de Directeur des Archives et d’Inspecteur général des Bibliothèques. Le Ministre avait choisi deux personnalités dépourvues de Diplômes.

Un certain nombre d’archivistes paléographes se groupèrent et déférèrent au Conseil d'Etat les deux décrets comme irréguliers et préjudiciables aux intérêts de tous les diplômés qui auraient pu légitimement aspirer à ces emplois. La recevabilité du recours fut reconnue, bien qu'aucun des requérants ne pût se prévaloir d’un droit acquit, direct et immédiat.)

Cette jurisprudence n’a cessé d’être confirmée d’une manière de plus en plus éclatante.

« Il faut, disait M. Teissier Commissaire du Gouvernement), mettre un

:) Arrêt Lot et Molinier 11 Déc. 1903 — ins 1904. 3. 116. ? Conclusions sous l’arrêt du ler Juin 1906.

obstacle insurmontable aux pratiques déplorables qu'on soumettra à notre censure. Il faut mettre un frein aux jeunes ambitions qui s’agitent autour des grands de ce monde et qui pensent que pour arriver aux hauts postes de l’Administration, le mieux est de se gliser dans quelque cabinet ministériel, d’y intriguer, d'y décrocher quelques faveurs sans titre et sans droit. Lorsque les fonctionnaires sauront qu’il y a un juge auquel ils peuvent librement s'adresser pour le redressement des torts qui leur sont causés, ils reprendront confiance. Quand on saura que les postes illégalement occupés ne sont plus des prébendes de tout repos, l’appétit des ambitions injustifiées tombera ».

Telle était la pensée inspiratrice de la jurisprudence nouvelle.

Et aujourd’hui le Conseil d'Etat admet les intéressés à former contre les nominations et promotions un recours, non seulement pour incompétence où violation des formes, mais encore pour détournement de pouvoir ou pour violation de la loi.')

Le Haut Tribunal Administratif a annulé des nominations faites sans concours préalable, lorsque cette condition est exigée par la loi ou les règlements”) ou faits sans avis préalables des autorités ou conseils, lorsque ces avis sont exigés. Il en à été de même d’une nomination qui, contrairement à la loi, n’a pas été faite sur une liste de présentation.

Le détournement de pouvoir consiste iei en ce que la nomination effectuée par une autorité compétente et dans les formes prescrites, a été inspirés par des considérations étrangères au service.)

Quant au recours pour violation de la loi, il est ouvert toutes les fois que la nomination ou la promotion a eu lieu en violation d’une prescription légalement obligatoire pour l’administration.*)

Pendant longtemps, le Conseil d'Etat n’a admis les recours pour excès de pouvoir qu’en faveur des personnes dont le droit acquis ou, du moins, l'intérêt direct et personnel, se trouvait lèsé par une nomination.) Mais aujourd’hui d’après une jurisprudence constante, il suffit d’un simple intérêt. Même les individus qui n’ont qu’une simple aptitude à un emploi vacant peuvent recourir contre un acte de nomination qu’ils prétendent leur porter atteinte.®)

Les aptitudes exigées pour les nominations (ou Jès avancements) confèrent à ceux qui les remplissent un droit à leur stricte observation ; des agents d’un service sont interessés à ce que les postes égaux ou supérieurs à ceux qui leur sont confiés ne soient attribués qu’à des titulaires réunissant les conditions imposées. Cet intérêt général domine même l'intérêt particulier, propre

1) Georgin : Le Statut des fonctionnaires.

2) Conseil d'Etat 1er Juin 1906 — D. P. 1908. 38. 2.

5) —jd— 17 Mars 1911.

+) — id — nombreuses espèces — 6 Déc. 1907 — 18 Mars 1904 — 11 Déc. 1908

5) Conclusions de M. Gauvain Commissaire du Gouvernement D. P. 1911. 3. 22 —

Georgin op, cit. p. 850 et suiv.

‘) Voir notamment les conclusions du Commissaire du Gouvt. Arrivière sous Conseil d'Etat 11 Déc. 1903 — S. 1904, 3. 116. Teissier 18 Mars 1904 — D. P. 1905 8. 73. — Tardieu 11 Déc. 1908 — D. P. 1909. 3.49 — Note de M. Haurion sous Cl. d'Etat 11 Déc. 1903 — S. 1904. 3. 113 — Georgin: op. cit. p. 813 et suiv. 853 et suiv.

/ À (l à chacun d’eux, puisqu'il rend l’action recevable, alors même que les requérants ont été depuis lors pourvus eux-mêmes de cet emploi.

Le recours pour excès de pouvoir peut jouer aussi en matière de permutation. ’

Ainsi le Conseil d'Etat a annulé l’arrêté par lequel un ministre avait autorisé la permutation d’un rédacteur d’une administration centrale irrégulièrement nommé avec un sous-préfet dont la nomination comme rédacteur devait être annulée.) | l

Les actes administratifs concernant l'avancement et spécialement les promotions sont susceptibles, comme ceux qui se rapportent aux nominations, d'être déférés au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir.) La haute juridiction administrative a admis d'assez nombreux recours relatifs au tableau d’avancement et aux promotions. C’est ainsi qu'ont été annulées : la décision approuvant un tableau d'avancement établi par une Commission irrégulièrement composée®), l'arrêté ministériel ajoutant au décret réglementaire concernant l'avancement une condition nouvelle pour être inscrite sur la liste d’avancement, celle de figurer dans le premier tiers de la liste d’ancienneté.*)

Les obligations des fonctionnaires sont sanctionnées, soit par des peines criminelles en cas de forfaiture, de concussions, d'abus d’autorité, d’attentats à la liberté et aux droits civiques des citoyens, soit par des peines disciplinaires : Celles-ci peuvent consister dans l’avertissement, la réprimande ou le blâme, la censure, la suspension avec privation totale ou partielle de traitement, la rétrogradation, la mise en disponibilité, la révocation. Le Conseil d'Etat soucieux d'assurer aux fonctionnaires la sécurité de leur carrière, s’est appliquée à corriger les excès de la sévérité disciplinaire.

Les mesures disciplinaires contre les fonctionnaires et Officiers ministériels donnent lieu à recours pour excès de pouvoir lorsque les formalités légales ou réglementaires n’ont pas été observées. L'observation stricte des formalités est imposée d’une manière particulièrement rigoureuse en cette matière. Ainsi la jurisprudence considère comme un vice de forme, de nature à entacher de nullité la décision prise, toute irrégularité dans la composition d’un Conseil d'enquête”) ou bien encore l’absence de convocation de l’intéressé, Sa convocation tardive, et même le fait que la citation ne contient pas l'énoncé des faits relevés contre lui.‘)

Enfin tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication

5) Cons. d’ Etat 1er Janv. 1906 — D. P. 1908. 3. 2.

A) — id — 6 Déc. 1912 — Aff. Passet.

3) — id — 22 Avril 1910 — D. P. 1918. 5. 8.

) . — id — 10 Déc. 1909 — D. P. 1911. 3. 113. Voir aussi l'arrêt du 6 Août

1909 — D. 1911. 3. 81 et l’Arrêt du 1er Août 1913.

*) Cons. d'Etat: 8 Juil. 1892 — D. 98. 3. 106 — 4 Avril 1899 Rec. CL d'Etat p. 566 — 3 Août 1900 ibidem p. 523 — 13 Nov. 1903 ibidem p. 671 — 16 Déc. 1904 — D. 06. 3. ‘76.

s) — id — 4 Août 1902 — — D, 1904. 3. 42; 29 Mai 1908 — D. 1910. 8. 25 5 Août 1908 — D. 1910, 3. 51.

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personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques, et tous autres documents composant leur dossier, avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire.

L'’inobservation des prescriptions de l'Art. 65 de la loi du 22 Avril 1905

relative à cette matière donne lieu à un recours pour excès de pouvoir contre

la décision qui a été prise sans communication du dossier de l'intéressé.)

Peu ‘importe que le déplacement d'office ait ou non un caractère disciplinaire”) ou que le fonctionnaire déplacé soit envoyé dans un poste supérieur à celui qu’il occupait.)

Peu importe même que le fonctionnaire n’ait rien ignoré des griefs relevés contre lui, ni qu’il ait été mis à même de produire ses moyens de défense. Si la communication ne lui a pas été faite régulièrement, la révocation est annulée.‘) |

En matière de révocation, la situation des fonctionnaires a été aussi précisée par le Conseil d'Etat.

Les fonctionnaires inamovibles ne peuvent être privés de leur fonction que dans certains cas et suivant des règles déterminées. Il en est ainsi pour les magistrats, pour les membres de la Cour des Comptes, pour les Professeurs de l'Enseignement Supérieur et de l'Enseignement Secondaire public. Les officiers jouissent aussi de l’inamovibilité en ce qui concerne leur grade, qui est leur propriété. Pour ces fonctionnaires, une destitution prononcée sans les formalités prescrites et hors les cas prévus par la loi, porte atteinte à des droits acquis et donne ouverture à un recours pour excès de pouvoir.)

__ En dehors des fonctionnaires civils inamovibles et des officiers qui ont la propriété de leur grade, les autres fonctionnaires peuvent être révoqués par l’autorité qui les a nommés.

En principe, la révocation des fonctionnaires ne peut donner lieu à un recours au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir.®) Il n’appartient pas au Conseil d'Etat d'apprécier l'opportunité de la révocation") ni les faits qui ont motivés cette mesure.)

1) Cons. d'Etat : 22 Nov. 1907 — D. 1909. 3. 56. — 8 Juil. 1910 Rec. CI. d'Et, p. 576 — 22 Juli 1910 — D. 1912. 8. 101. — 24 Nov. 1911 Rec. CI. d'Etat p. 1088. — 9 Fév. 1912 ibidem p. 175.

2) Arrêt Rossi 22 Nov. 1907.

#) Grémillet 27 Déc. 1907.

4) Serre 5 Déc. 1908 — Duchêne 11 Déc. 1908.

5) Lacourte : Des garanties accordées aux fonctionnaires contre les actes qui lés révoquent 1911.

6) C1. d'Etat 19 Oct. 1825 — D. Répertoire Ve Cons. d'Etat No 95 — 1° — 30 Déc- 1858 — D. 71. 5. 92. — 17 et 31 Janv. 1879 — D. 79. 3. 116. — 28 Nov. 1879 D. 80. 3. 51. — 9 Déc. 1879 — D. 80. 3. 9. — 14 Déc. 1883 — D. 85. 3. 75. — 5 Fév. 1886 — D. 87. 3. 70. — 30 Janv, 1903 — D. 1904. 3. 54. — 11 Déc. 1903. — Rec Cons. d'Etat p. 780. — 23 Fév. 1906 ibidem p. 171

7) — id — 2 Juil. 1909 — D. 1911. 8. 67.

8) — id — 22 Mars 1889 — D. 90. 5. 121. — 25 Nov. 1892 — D. 94. 5. 8. — 27 Janv. 1893 — D. 94. 3. 32. — 16 Nov. 1900 — D. 1901. 5. 311. — 29 Mars 1901 — Rec. CI. d'Et. p. 362. — 9 Nov. 1906 — D. 1908. 3. 55. — 28 Juin 1912 — Rec, CI. d’Et. 754.

Mais ce principe souffre d'importantes restrictions.

En premier lieu, dans les cas où les lois ou règlements exigent, pour la révocation, la réunion de certaines conditions ou l'accomplissement de certaines formalités préalables, il appartient au Conseil d'Etat, saisi par la voie du recours pour excès de pouvoir, de vérifier si les conditions ou formalités ont été remplies et, si elles ne l'ont pas été, d'annuler la révocation.)

Le Conseil d'Etat peut même allouer une idemnité aux fonctionnaires révoqués irrégulièrement ou sans motif, ou à l'employé congédié brusquement”)

Le droit accordé à l’autorité de donner son agrément à une nomination n’emporte pas celui de le retirer sans formalités.

En second lieu, le Conseil d'Etat peut apprécier les faits qui ont motivé la révocation lorsqu'il y a eu détournement de pouvoir. L’annulation de l'acte de révocation est prononcée lorsque l'intéressé établit que celle-ci a été inspirée par des motifs étrangers à l’intérêt du service public. |

Enfin certains actes peuvent, sous une autre dénomination, constituer en réalité de véritables révocations et donner lieu à un recours pour excès de pouvoir. Tels sont, par exemple, l’acte par lequel le Ministre du Commerce met fin à une délégation dans les fonctions de professeur auxiliaire dans une école pratique d'Industrie’), et la mise à la retraite prononcée d'office contre un percepteur qui ne réunit pas le temps de service exigé pour avoir droit à la pension.)

Le fonctionnaire ou agent qui à été révoqué irrégulièrement et dont la révocation à été annulée par le Conseil d'Etat, peut demander le paiement du traitement dont il à été indûment privé‘) avec intérêts, à compter du jour de la demande tendant à obtenir cette somme”) et avec les avantages accessoires attachés aux fonctions de l’intéressé.”) Celui-ci est replacé dans la situation où il aurait été si la révocation illégale n’avait pas été prononcée.

Bien plus, certains arrêts ont admis que la révocation ou le licenciement peut justifier une demande d’indemnité pécuniaire en raison du préjudice matériel ou moral que la mesure a causé. Ainsi lorsqu'un fonctionnaire municipal est brusquement licencié de son emploi, même si cette mesure n’est pas entachée d’irrégularité, il est en droit de réclamer à la commune des dom-

1) CI. d'Etat notamment 22 Mars 1902 — D. 1908. 3. 86. — 3 Juil. 1903 — D. 1904. 5. 353. — 12 Fév. 1904 Rec. CI. Et. p. 109. — 5 Août 1908 ibid. p. 857. — 12 Janv. 1912 ibid. p. 54.

?) Cons. d'Etat 29 Mai 1903 — D. 1904. 3. 89 avec les conclusions du Commissaire du Gouvernement M. Teissier. — 11 Déc. 1903. Rec. CI. d'Etat p. 768 et les conclusions de M. Teissier. — 31 Janv. 1908 Rec. Cons. d'Etat p. 92.

3) Cons. d'Etat 21 Juin 1907 — D. 1908. 3. 114.

#).. — id — 11 Déc. 1912 — D. 1913. 3. 112.

7 —id — 27 Nov. 91 — D. 98. 8. 19. L 8 Août 1899 — D. 1901. 8. 6. ) — id — 13 Déc. 1912 précité.

7) —id — 15 Nov. 1912 - D. 1913. 3. 51.

é, que pour le dommage subi par l'inobservation des sure pris ; ane double indemnité peut alors lui être alloué, l’une pour rupture injustifiée u contrat, l'autre pour brusque congédiement, ces allocations sont d’ailleurs

sceptibles de produire des intérêts du jour où la mesure attaquée a été rise "1

Ù = Le

5 Arrêt Villenave 11 Déc. 1903 — Lacourte 15 Fév. 1907 — Brousse 31 Janv. 1908 — Lecompte 24 Juin 1910.

CO NCEUS RON,

Serviteurs professionnels de la collectivité, placés dans une situation légale et réglementaire, soumis aux obligations d’un contrat de droit public, les fonctionnaires ne sauraient prétendre à la même indépendance que ceux qui n'ont pas accepté de satisfaire aux intérêts primordiaux de la Société.

La notion juridique de la fonction publique est incompatible avec tout groupement corporatif orienté vers une activité contraire aux idées de biérarchie, de discipline et de respect dû à l’autorité.

Au syndicat illicite on doit assimiler toute association ayant le même objet ou poursuivant des buts identiques, en vertu des principes généraux du droit qui veulent que la qualification donnée à un contrat est impuissante à en modifier le caractère et la portée juridique.

Si l'Etat exige de ceux qui occupent un poste de service social la fidélité scrupuleuse aux engagements qu’ils ont tacitement pris ou qu’ils ont publiquement proclamés sous la foi du serment, de son côté il doit lui même faire honpeur à sa signature et donner l’assurance à ses agents que leur condition ne sera pas livrée à l'incertitude et au caprice administratif.

C’est dans cet ordre d’idées que l’Administration a créé de toutes pièces une des principales garanties des droits des fonctionnaires : le Recours pour excès de pouvoir qui trouve son fondement dans la seule lésion d’un intérêt.

Cette action d’une nature spéciale sera pleinement efficace pour protéger les fonctionnaires contre l'arbitraire et le favoritisme lorsque les droits et devoirs de ceux-ci auront été définis et précisés avec toute la netteté désirable.

C’est alors que le législateur, en donnant aux fonctionnaires un statut légal, couronnera l'édifice dont la première pierre a été posée par l’Administration elle-même.

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