POINT DE DROIT

P Quel est le droit des États en tnatiête de passeports?

Le droit de TÉlat dans Téiendue du territoire où il exerce sa souveraineté est absolu. En conséquence, il en permet ou en interdit l'accès suivant sa propre utilité ; en tout cas, il le réglemente conformément à son intérêt et à ses vues particulières. Tel apparaît le principe dans sa rigueur abstraite. Des jurisconsultes allemands considérables l'ont formulé depuis longtemps.

a Le droit de propriété de l'État étant indépendant de toute influence étrangère, TÉtat pourra par exemple défendre le passage ou séjour, le commerce, un établissement, ou une acquisition. Il est libre de n'admettre ces sortes d'usages de son territoire que sous certaines conditions ou restrictions, par exemple, de se légitimer, de payer certains impôts, etc. (1). »

« Le droit exclusif de chaque nation sur son territoire l'autoriserait à en fermer aux étrangers l'entrée tant par terre que par mer, par conséquent aussi à n'accorder l'entrée, le passage, le séjour qu'à ceux qui en auraient obtenu la permission spéciale ; s'il est inique de leur refuser le passage innocent, c'est à elle de juger si le passage qu'on demande est tel, et à se conduire en conséquence (2). »

Et plus récemment : o Chaque État est maître do fixer

(1) Kluber, conseiller légal du ministère des affaires étrangères de Prusse. Droit des gens. Stuttgart, 1821.

(2) G. F. de Martens, professeur à l'Université de Gottingen (1798-1801). Précis du droit des gens moderne, (édit. Vergé).

les conditions auxquislles il permet aux étrangers l'entrée et le séjour sur son territoire (1). «

Une doctrine plus douce s'était insensiblement introduite, dans les rapports des nations civilisées et l'usage avait peu à peu tempéré la rudesse des principes.

OL Depuis des siècles un traitement plus humain a sucr cédé en Europe à l'ancienne rigueur contre les étrangers qu'on n'a conservée que par rapport aux colonies des Européens dans d auires parties du globe relativement à leurs possessions européennes; toutes les puissances s'entr'aocordent aujourd'hui généralement, en temps do paix, la liberté de l'entrée, du passage, du séjour, tant par terre que par mer, et sur des rivières bordées par plusieurs Etats. Cette liberté est confirmée dans une multitude de traités de paix, de limites et de commerce^ mais même à défaut de traités, elle repose sur un usage généralement reconnu et dans quelques Etats sur leurs propres lois fondamentales. Dans bien des Etats, on permet même aujourd'hui aux étrangers d'acheter des biens fonds, soit en vertu des lois, soit en vertu des traités.

« Toutefois cette liberté généralement accordée aux étrangers, étant subordonnée au bien de l'Etat, elle ne déroge aucunement au droit de chaque puissance : 1° de s'informer du nom et des qualités de l'étranger qni entre, et d'en exiger la preuve, s'il y a lieu, c'est \ quoi servent les passeports, auxquels on ajoute préalableaient foi, lorsqu'il est constant qu'ils ont été dressés par ceux qui en ont l'autorité, tels que les souverains étrangers, les dé-

(1) Heffteret GefTcken, 1883, p. 142.

32 LA QCEST105 DES PASSEPORTS E5'ALSACE-LORRAIXE

parlements civils oa militaires, les ministres, etc. (1}. » II semblait dans le dernier état de la doctrine, reflet de la pratique généralement soiyie à la fin dn dix-nenvième siècle, que sans diminoer les prérogati?es théoriques de TEtat, il convenait qu'elles fussent exercées avec une modération, plutôt de nature à favoriser les rapports internationaux, qu'à les entraver ou les irriter.

« On ne peut pas refuser le droit de prendre certaines mesures préventives pour obvier au danger que l'Etat ne se peuple d'individus turbulents et criminels. Même en voulant atteindre ce résultat, on court risque de porter atteinte à la liberté individuelle si les mesures qu'on prend sont exagérées et en dehors de justes limites.

« Supposons, par exemple que pour s'assurer de l'identité et de l'honnêteté des étrangers, on veuille faire à la frontière une espèce d'examen inquisitorial tel que cela avait lieu en Suède, lorsque l'ordonnance du 19 février 1811 y était encore en vigueur. Il est hors de doute qu'une telle façon de procéder devrait être considérée comme une offense aux règles de droit international sur la liberté individuelle (2) aussi proposcroDS-nous la règle que voici.

{{) F. de Martens, ht. cit.

(z) Aax termes de cette ordonnance, les voyageurs étrangers, qui voulaient s'établir en Suède, devaient être autorisés par le roi. Lorsqu'un voyageur arrivait à la frontière, le commandant militaire, la municipalité, où, s'il n'en existait pas, le directeur du bureau de douane devait faire conduire cet étranger accompagné d'une escorte devant le gouverneur de la province, qui devait vérifier son passeport et Tinterroger sur le but de son voyage. Le procès-verbal de cet interrogatoire était ensuite transcrit au ministre des affaires étrangères qui devait prendre les ordres du roi pour décider s'il pouvait continuer son voyage ou s'il devait sortir de l'Etat. Durant ce temps l'étranger ne pouvait pas sous peine de trois mois de prison et d'une amende, abandonner le chef-lieu delà province.

a On doit considérer comme contraire aux principes du droit international garantissant la liberté les mesures préventives de toute nature qui sans motifs raisonnables d'ordre public empêchent les étrangers d'entrer librement, de circuler et de résider dans TEtat.

« Tels étaient notamment les passeports, mais Texpérience ayant démontré que c'était une mesure inefficace, plusieurs Etats les ont aujourd'hui abolis (1). »

Les passeports étaient l'objet d'une appréciation semblable de la part de l'éminent jurisconsulte, aujourd'hui premier ministre d'Italie, M. Crispi, sinous en croyons son journal privé, rédigé il est vrai en 1859, et où il consignait non sans vivacité, son opinion sur ce genre d'entraves : « Rien de plus sot que le système des passeports par lequel les gouvernements du Continent croient se donner de la sécurité (2). » •

La mesure des passeports considérée comme une gêne inutile à la libre circulation des individus, obligés par les nécessités contemporaines, de passer incessamment d'un Etat dans un autre, paraissait condamnée.

La plupart des pays y avaient renoncé soit en abolissant leurs lois spéciales, soit en les reléguant sans emploi, au fond de l'arsenal législatif. Cette concession aux besoins de la vie moderne, répondait en même temps à une conception plus hospitalière du traitement dû aux étrangers. La récompense d'ailleurs ne se faisait point attendre ; en effet, la facilité de ces mesures internationales assurait aux

Cette législation rigoureuse a été modiflée par rordonnance du 21 septembre 1860.

(1) P. Fiore, nouveau droit international public (1885) t. h p. 613.

(2) Un voyage de M. Crispi en 1859. Le Temps 29 août 1888.

nationaux des commodités dont ils étaient les premiers à profiter.

Sous l'influence d'événements historiques où l'Europe tout entière se sent instinctivement troublée dans sa sécurité, un retour aux idées anciennes s'accuse manifestement.

Un spectacle, plein de contradictions nous est offert.

D'une part les moyens matériels de déplacement augmentent; la science et l'industrie multiplient pour les peuples les occasions de se pénétrer ; les agents de locomotion, sont portés à un degré de développement et d'organisation, où il n'est plus tenu compte des frontières.

De l'autre, les nations en proie à des inquiétudes mal définies, mais dont la menace confuse les enveloppe (1), relèvent les barrières économiques et législatives ; elles tendent à se replier sur elles-mêmes^ à éliminer tout élément étranger ; il leur semble que d'invisibles attaques flottent autour d'elles et, prêtes à la riposte, elles se redressent dans une attitude de légitime défense ; elles proclament à Tenvi l'innocence de leurs intentions, leur inébranlable attachement à la paix, et sauf le sang versé, elles vivent sur le pied de la guerre. La postérité fixera les responsabilités de ce régime de fer, sous lequel les nations, dépositsdres delà civilisation, plient, accablées.

Dans le domaine du droit international, une évolution rétrograde répond à la barbarie latente que recouvre à peine la surface brillante des mœurs policées.

(1) « Jamais le monde n'a vécu dans une pareille condition d'équilibre instable [unstabîe equilibrium) ; il semble qu'un souffle imprévu {inadvertent breath) peut amener une convulsion et une catastrophe. » (Le Standard du 18 septembre 1888. Leading article sur l'entrevue du comte de Kalnoky et du prince de Bismark à Friedrichsrulie).

Grâce aux mauvais exemples donnés par les nations les plus fières de leur culture, la théorie du droit absolu et sans limite de l'Etat sur l'accès de son territoire regagne la faveur perdue. Dans les rapports de peuple à peuple, TEtat n'apparaît plus qu'armé de ses droits ; l*idée de ses devoirs s'affaiblit ; on est bien près de se demander s'il a d'autre règle de conduite que la poursuite de son intérêt immédiat et la satisfaction de ses convoitises; d'autre limite à l'arbitraire de ses actes, que le nombre des bataillons à Pabri desquels il les accomplit.

Aujourd'hui ce n'est pas seulement la formalité condamnée du passeport que l'on remet en vigueur, mais on édicté une interdiction déguisée du territoire, basée sur la seule nationalité. En effet, le passeport avait toujours été entendu d'un acte délivré par l'autorité nationale, affirmant l'identité du porteur, et visé par le représentant diplomatique du pays dont l'accès était requis. L'octroi de ce document administratif était indépendant de la nationalité; toujours accordé par l'autorité locale, toujours homologué par l'autorité étrangère*, il ne rencontrait d'obstacle que dans le cas très exceptionnel de Tindignhé personnelle de l'impétrant. Par une courtoisie internationale, exactement observée, provision était reconnue à ce titre, et les différents pays s'en remettaient en réalité les uns aux autres du soin de vérifier s'il y avait lieu de le défivrer ou de le refuser à qui le sollicitait.

Ici, comme on l*a vu par les documents de l'exposé, on retire au pays qui délivre le passeport le crédit d'usage. Le titre signé par lui sous sa responsabinié n'a aucune valeur ; le visa même du représentant étranger est insuffisant. Le pays, dont l'accès est demandé, se réserve d^

36 LA QUESTION DES PASSEPORTS EiV ALSACE-LORRAÎiNE

donner lui-même à ce titre par son exequatur souverain une valeur utile ; et cet exequatur n'est consenti, qu'après une enquête personnelle et approfondie, sur le but, les intentions, les tendances du visiteur.

Cette procédure extraordinsdre se complique suivant la nationalité du voyageur, suivant même la catégorie où il est classé dans sa propre patrie ; simplement formaliste pour les uns, elle multiplie ses rigueurs pour les autres ; la nationalité de l'individu abrège ou augmente ses exigences. En principe, l'entrée du territoire n'est pas interdite aux gens de nationalité suspecte ; mais les difficultés sont habilement accumulées sous leurs pas, de façon à rendre cette entrée pratiquement impossible. Nous voilà ramenés en arrière de l'ordonnance suédoise du 19 février 1811, trop tôt rangée par les jurisconsultes au nombre des curiosités historiques (1).

Une rumeur, sourde encore, annonce pour demain d'autres mesures, empruntées à des époques disparues ou à des civilisations inférieures, telles que l'interdiction absolue du territoire, la défense de posséder, l'expropriation forcée, l'expulsion systématique, la persécution enfin, dirigée non plus comme au commencement de l'ère chrétienne contre une foi condamnée, mais contre une nationalité qu'il s'agit d'éteindre.

• Les traitements d'exception appellent les représailles. Jusqu'ici les nations, atteintes par ces mesures, s^en sont abstenu. À ces actes agressifs, elles ont opposé une douceur, que l'Evangile conseille, mais que la conception moins haute de la justice humaine ne commande pas.

(1)V. 5ttprd, p. 32.

LA Ot'ESTION DES PASSEPORTS EN ALSACE-LORRAINE 37

Voudront-elles à un moment donné, se souvenir de leurs droits? Des mesures de rétorsion seront-elles adoptées? Leur légitimité ne soufTrira pas la contestation. Dans Tordre des faits humains, la réciprocité est un principe hors de dispute.

L'entraînement sera vite général. Les nations se barricaderont chez elles, menaçantes : une sorte d'état de siège s'étendra shr l'Europe ; la vie internationale reculera jusqu'aux âges primitifs.

Dans leur angoisse, les générations déconcertées s'interrogeront pour savoir si l'Europe, fille de la raison, s'appartient encore, ou si déjà l'Asie, accomplissant les prophéties des économistes, n a pas roulé sur elle, avec le flot de ses populations innombrables, la sauvagerie de ses mœurs et l'intolérable tyrannie de ses institutions.

2* Quel est le droit français en matière de passeport ?

C'est des !•' février-28 mars 1792 que date la première loi sur les passeports. Jusque-là l'Assemblée constituante n'avait pris que des mesures partielles, tour à tour mises en vigueur et abolies.

Le 8 septembre 1792, cette prescription fut abrogée, mais elle fut rétablie par le décret du 7 décembre 1792, et notamment par celui du 26 février 1793.

Cette législation reçut son complément par la loi du 10 vendémiaire an IV qui réglementa les passeports à l'intérieur. Une loi du 28 vendémiaire an VI réorganisa la matière notamment en ce qui touche les étrangers. Ce sont en somme les lois du 28 mars 1792 et du 28 vendémiaire qui forment la base de la législation actuelle ; car

l'ordonnance du 20 avril 1814 s'est bornée à proclamer le maintien de la législation existante.

On voit par la date de ces lois qu'elles ont été édictées à une époque critique de l'histoire oCi la France, menacée dans son existence nationale était réduite dans un iotér&t de légitime défense, à recourir à des mesures extraordinaires. Elles n'étaient d'ailleurs prises qu'à titre provisoire, et si elles sont demeurées dans la collection de nos lois, en réalité elles n'y occupaient plus qu'une place nominale ; depuis longtemps, frappées de désuétude, l'administration en négligeait l'application.

1 suffirait cependant d'une indication différente don- 1 par le gouvernement à ses agents pour que l'obvation en fut de nouveau imposée aux étrangers. Le iveroement n'a pas cru devoir modifier la pratique ienne. Suivant l'heureuse expression de M. le Mitre des affaires étrangères, à la séance de la Chambre ; députés du 2 juin 1888 : • Jusqu'à présent, la Répu- }ue a tenu à honneur de laisser sa frontière largement irerte. »

[1 importe encore de remarquer que la loi française, lue depuis longtemps à l'état de lettre morte, est une isure de police générale, comme d'autres pays en ont se. Elle ne vise aucune nationalité en particulier, elle tablit aucune catégorie entre les étrangers ; elle est iforme enfm aux règles de la courtoisie internatidnale, ne permettant au gouvernement français aucune en- &te personnelle sur le visiteur étranger, et en ajoutant au contraire au titre émané du pays auquel l'étranger particnt, sans autre contrôle que le visa banal de ^ent diplomatique français.

S^ Quel est le droit allemand en matière de passeports? (1)

Aux termes de Tart. 4 (n* 1) de la constitution de TEmpire d'Allemagne, les dispositions relatives aux passeports et à la police des étrangers rentrent dans les affaires communes dont la surveillance appartient à l'Empire et à la législation impériale. La question de passe-ports a été réglée à nouveau par la loi du 12 octobre 1867, encore en vigueur (Nordd. Bundesgesetzblatt, n® 5, p. 33) qui a été déclarée loi d'Empire par Tart. 80, n* 1 de la constitution allemande du 31 décembre 1870 et le*§ 2 de la loi du 16 avril 1871. Aux termes de cette loi, les sujets de l'Empire n'ont besoin d'aucun papier {Reisepapier) soit pour sortir du territoire de l'Empire, soit pour y rentrer, soit pour y demeurer ou y voyager. Toutefois, sur leur demande il doit leur être délivré des passeports ou papiers pour voyager, si aucun empêchement légal ne s'oppose à ce qu'ils voyagent (§ 1 de la loi du 12 octobre 1867).

De même, on n'exige des étrangers aucun passeport pour les laisser pénétrer dans l'Empire, en sortir, y demeurer ou y voyager (§ 2).

Cependant les sujets de l'Empire et les étrangers restent astreints à prouver leur identité, sur la demande des fonctionnaires compétents (§ 3).

Il y a des exceptions à la règle générale de dispense.

(1) Nous devons les renseignements qui suivent à Tobligeante communication d'un honorable magistrat, jurisconsulte distingué, M. Ferdinand Bohm, conseiller à la Cour supérieure de Nuremberg. Nous nous bornons à traduire la note qu'il a bien voulu nous envoyer, afin de lui conserver toute s» valeur.

ËD vertu du § 9 de la loi du 12 octobre 1S67, si la sécurité de l'Empire ou d'ua des États confédérés, ou m l'ordre public parait meuacé de guerre, de troubles intérieurs, ou d'autres événements, le chef de la Confédération peut établir provisoirement par une ordonnance l'obligation du passeport en général, ou pour une circonscription déterminée, ou pour les voyageurs veuant de certaines localités de l'étranger, ou y allant.

C'est aux termes de ce § 9 qu'ont été rendues les ordonnances du 26 juin 1878 déclarant provisoirement obligatoires les passeports pour Berlin (Aeichsgesetzblatt 1878, p. 131) (1), et celles du 14 juin 1879 et du 29 décembre 1880, relatives à l'obligadon du passeport pour les personnes venant de Russie. D'après les § i et 2 de l'ordonnance du 14 juin 1879, chaque voyageur venant de Russie est obligé de produire un passeport visé à l'ambassade allemande de Saint-Pétersbourg ou par une autorité consulaire allemande en Russie ; ce passeport doit être visé k l'entrée en ÂUem agne par les autorités allemandes de la fronUère pour que le voyage puisse être continué. L'ordonnance du 29 décembre 1880 a supprimé l'obligation du passeport pour les Allemands et les ressortissants des pays dans lesquels les Allemands ont accès sans être astreints de fmre viser un passeport par une autorité diplomatique ou consulaire de ces pays.

La loi du 12 octobre 1867 laisse subsister les dispositions sur les Zmangpasse et les Reiserouten, ainsi que sur le contrôle des étrangers {§ 10). Spécialement cette loi

(1) Le petit état de sièi;e est encore maintenu à Berlin, Postdam, Hambourg, etc. Pour toutes ces localités, l'obligation du passeport subsiste. (E. C.)

laisse intacte la question de savoir dans quelle mesure les sujets de l'Empire et les étrangers peuvent être soumis à des limitations de séjour, et les étrangers renvoyés de la frontière pour des motifs particuliers.

Aux termes de la loi consulaire allemande du 8 novembre 1867 § 25 (Bundesgesetzblatt 1867, p. 137), les consuls impériaux sont autorisés à délivrer et à viser des passeports aux sujets allemands résidant dans leur cir^ conscription. Toutefois les passeports délivrés par des autorités étrangères ne peuvent être visés que pour l'entrée sur le territoire de TEmpire, et s'ils ont été délivrés ou déjà visés par un officier de police de la circonscription consulaire, ou pourvus dans le pays où réside le consul, du visa d'un représentant diplomatique ou consulaire de la puissance par les autorités de laquelle le passeport a été délivré.

En ce qui concerne la France, il est d'usage que les ressortissants des deux pays ne soient respectivement soumis à aucune formalité de passeport, lobligation de prouver leur identité exceptée. Les mesures récemment prises en Alsace-Lorraine se fondent sur l'ancienne législation française.

4** Quel est V effet des mesures adoptées en matière de passeports au point de vue du droit conventionnel franco-allemand ?

Dans les rapports particuliers de 1* Allemagne et de la France, la matière du traitement, de Tadmission des sujets des deux nations n'est pas libre. Ni l'un ni l'autre pays ne peut la réglementer au gré de sa bonne humeur

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OU de ses dispositions du moment. Ce ue sont plus même les principes généraux du droit public, plus ou moins vagues, qu'il convient de consulter. Les deux nations se sont liées en ce point par une convention synallagmatique, le traité de paix, signé à Francfort le 10 mai 1871 par MM. Jules Favre, Pouyer-Quertier, E. de Goulard pour la France ; BIM. de Bismarck et Amim pour TAUemagne.

L'article 11 de ce traité est ainsi conçu : < Les traités de commerce avec les différents Etats de TAUemagne ayant été annulés par la guerre^ le Gouvernement français et le Gouvernement allemand prendront pour base de leurs relations commerciales le régime du traitement réciproque sur le pied de la nation la plus favorisée.

€ Sont compris dans cette règle les droits d'entrée et de sortie, le transit, les formalités douanières, Yadmission et le traitement des sujets des deux natiom, ainsi que de leurs agents (1). »

Le texte est précis. Il signifie sans ambage que les Allemands seront admis et traités en France, et réciproquement les Français dans TEmpire allemand, non seulement comme des étrangers ordinaires, mais comme les étrangers qui jouissent sur ces deux points de la faveur la plus étendue.

Il s'ensuit que nulle formalité particulière, nulle aggravation, nulle entrave, nulle gêne ne peut leur être imposée, à moins qu'elle ne le soit, en même temps et indistinctement, à tous les étrangers. Une seule classe d'étrangers tiendrait-elle de traités diplomatiques spé-

(1) Traités de la France avec TAllemagne (janvier 1871, octobre 1873). Paris, imprimerie nationale (novembre 1873), • 83*

ciaux des facilités plus grandes, aucune mesure ne saurait être adoptée par les parties contractantes pour en priver les sujets de l'autre nation dans l'étendue de leurs territoires respectifs.

Ils doivent être placés les uns et les autres, en matière d admission et de traitement à l'intérieur de Tautre pays, dans une position privilégiée, assurés de tous les avantages, jouissant de toutes les concessions que des pays amis ont réussi a obtenir du calcul ou de la sympathie de Tun ou de l'autre des Etats contractants. C'est, — au moins d'après la lettre des choses, — sur le pied de la plus complète intimité qu'est établie l'intercourse des deux nations.

Le traité du 10 mai 1871, base de ces rapports n'a été dénoncé par aucune des parties signataires ; il ne le pourrait être d'ailleurs sans entraîner une rupture de relations diplomatiques.

Il convient donc d'examiner les rescrits du gouvernement allemand des 22 et 23 mai 1888 relatifs aux passeports en Alsace-Lorraine d'après le régime adopté par les Puissances contractantes dans ce traité, et dont nous venons de montrer le caractère.

Les rescrits des 22 et 23 mai 1888 sont-ils conformes à la règle posée par Tart. 11, § 2, du traité de Francfort? En d'autres termes, respectent-ils la condition du traitement de la nation la plus favorisée, assurée à la France et aux Français par l'article précité, dans toute l'étendue de l'empire allemand? N'imposent-ils pas au contraire à la France et aux Français dans une partie déterminée de cet empire, un traitement pire qu'aux autres pays et aux autres étrangers ?

Pour tout esprit impartial, qui s'arrêtera aux cons^ i' tatatioDS que nous relevons ci-aprës, la réponse n'est

pas douteuse. L'effet direct des rescrits susvisés a été de rendre la condition de la France et des Français pire que celle des autres pays et des autres étrangers dans une partie de TEmpire allemand.

Il faut reconnaître dès l'abord que, selon les principes, cette attitude du gouvernement allemand serait en ellemême parfaitement légitime. Nous savons quelle est la rigueur théorique des droits de TEtat. Chaque nation est exposée à y recourir. L'Etat jouit sur son territoire d'une indépendance absolue ; il en permet ou en refuse l'accès suivant l'intérêt de sa propre conservation. De plus, la loi allemande du 12 octobre 1867, § 9, a converti ces principes en loi positive (1) ; elle a armé le chef de la confédération de la faculté d'établir, si l'ordre public lui parait menacé, l'obligation du passeport pour une circonscription déterminée et pour les voyageurs arrivant de certaines localités.

Mais, nous le savons également, la matière entre TÂllemagne et la France n'est pas gouvernée par des principes généraux, ou par la législation particulière des deux nations ; elle est régie par un pacte spécial, le traité de 1871, qui s'élevant au-dessus de cette double source de droits, assure aux sujets respectifs un traitement de faveur. Or, les rescrits aboutissent résolument à un résultat opposé à celui garanti par le traité du 10 mad 1871.

Il est aisé d'établir non seulement que les mesures prises par l'Allemagne l'ont été exclusivement contre la France —

(1)V. Suprd,]^. 40.

avec une franchise qui riionorc, la presse allemande a tenu par des articles aussi explicites que redoublés à dissiper toute obscurité — mais qu'entrainé par la nécessité même du but qu'il se proposait, le gouvernement allemand a été amené à rendre chez lui la condition des Français pire que celle des autres étrangers.

Le premier rescrit du 22 mai 1888 (1) commence par entamer Tégalité de traitement assurée par les conventions diplomatiques. Il met déjà la France hors du commerce des autres nations. En efiet, les prescriptions qu'il ordonne ne valent que contre ceux qui pénétrent dans la province impériale par \z, frontière française. Les frontières suisse, luxembourgeoise sont maintenues sous le régime de droit commun.

Une dérogation est introduite seulement pour la France. Ceux qui viennent de ce pays sont soumis à une formalité, à une gêne, dont sont affranchis les arrivants des autres pays. Au rebours des stipulations du pacte de Francfort, la France est placée à part, sur le pied de la nation la moins favorisée.

Cependant, ce premier rescrit, tout en contenant une atteinte formelle au traité, trahit encore chez ses auteurs la préoccupation de Tarticle 11 . Il dispose pour toiis les étrangers; les Français ne constituent pas encore la classe spéciale, sur laquelle tout à l'heure vont s'accumuler les restrictions ; ils sont encore confondus dans la masse générale des étrangers. L'exhibition du passeport .est imposée à tous ceux qui ne sont pas allemands, quelle que soit leur nationalité. La procédure d'obtention du passe-

(1)V. SM|)f(J, p. 6.

port reste normale ; le visa de l'agent diplomatique allemand de Paris suffît à l'habilitation du voyageur. Le régime d'exception est encore territorial, si Ton peut s'exprimer ainsi, mais non personnel. C'est le sol de la France seulement qui est frappé de suspicion : tous ceux qui le touchent n'en peuvent sortir par le territoire du Reichsland sans une formalité expiatoire ; msds la purification, réduite d'ailleurs au minimum, est ordonnée sans distinction de nationalité. La France est traitée exceptionnellement, mais les Français subissent un régime que d'autres étrangers partagent avec eux.

La déviation à l'article 11 du traité de Francfort n'est encore que partielle. Voici qu'elle s'accentue.

Avec le but qu'il s'était proposé d'atteindre, la difficulté ne tardait pas à devenir insurmontable pour le gouvernement allemand. Par quel miracle d'ingéniosité aurait-il pu tout à la fois observer un traité qui garantissait aux Français le meilleur régime en fait d'admission, et accomplir son dessein, dont l'intention politique, ouvertement proclamée, était d'organiser à leur usage, en ce point même, la condition la plus dure ?

Aussi, le rescrit du 23 mai 1888, s'empresse-t-îl de mettre les faits d'accords avec les intentions ; et les observations du journal officiel d'Alsace, qui en accompagnent la promulgation, complètent- elles cette œuvre, où la logique au moins reçoit satisfaction. Ce rescrit, trois fois plus étendu que le premier, est le véritable dépositaire de l'inspiration gouvernementale.

Des mesures détaillées sont dirigées contre une seule na» tionalité, la nationalité française ; un régime à part y est soigneusement établi à l'usage des seuls Français. Et

maintenant, sans détour, les Français, au point de vue de TadmissioD et du traitement, sont placés dans un état pii^ que tous les autres étrangers.

Que Ton veuille suivre Ténumération des conditions péjoratives, que la qualité de Français vaut à celui qui en est investi, telles qu'elles résultent de la concordance des quatre documents officiels qu'il faut lire simultanément (Rescrits des 22 et 23 mai. 1888 (1-2) ; observations du Journal officiel d'Alsace du 28 mai 1888 (3) ; avis imprimé distribué à l'ambassade d'Allemagne à Paris depuis le 30 mai 1888 (&).

1® Les Français et les étrangers qui pénètrent en Alsace- Lorraine par la frontière française, doivent tous exhiber un passeport visé par l'Ambassade allemande à Paris, Mais les autres étrangers y pénètrent librement par les frontières suisse et luxembourgeoise.

Les Français seuls, sont tenus de produire un passeport, quelle que soit la frontière, par laquelle ils entrent, (journal officiel d'Alsace du 28 mai 1888. Avis imprimé de l'ambassade d'Allemagne à Paris).

2* Les passeports sont délivrés par l'ambassade d'Allemagne à Paris directement, et sans autre forme de procès, à tous les étrangers, sauf aux Français.

Pour les Français seuls, l'ambassade allemande n'a pas de pouvoirs suffisants. Elle transmet la demande de visa de passeport, sollicité par les Français, en Allemagne. L'autorité souveraine allemande décide seule sur Vadmit" tatur des Français.

(1) V. Swj^â, p. 6.

(2) V. Suprâ, p. 6.

(3) V. Su^prày p. 9.

(4) V. Suprd, p. 14.

4» LA QUESTrON HES PASSEPORTS EN ALSACE-LORRAINE

Les Français seuls doivent fournir des pièces à l'appui, indiquer les motifs de leur voyage, les lieux où ils veulent se rendre, la durée de leurs séjours, le tout accompagné de références. La transmission de ces dossiers au gouvernement allemand et le retour en France cause un retard de quelques sem»nes. (Avis imprimé de l'ambassade allemande à Paris.)

Pour les Français seuls, la délivrance, du passeport n'a lieu qu'après une procédure inquisitoriale instruite par l'autorité allemande centrale sur la personne, la condilion, le caractère, les idées de l'impétrant.

En fait, les Français seuls éprouvent des refus de passeport (V. suprà p. 26.)

3° Le visa des passeports de tous les étrangers est valable pour un an. Aucune limitation de séjour n'est imposée aux étrangers autres que les Français.

Les Français seuls ne jouissent, en vertu de leur passeport délivré après la série des formalités énoncées sous le 2*, que d'une permission de séjour de huit sem^nes. A l'expiration de ce délai, les Français doivent demander une prolongation de séjour au président de district. (Art. l" du rcscrit du 23 mai 1888 ; Avis imprimé de l'ambassade allemande.)

4" Les étrangers munis de passeport, n'ont aucune formalité àremplir après Icurentrée en Alsace-Lorraine.

Les Français seuls, « quelle que soit la frontière par laquelle ils seront entrés » et bien que munis du passeport délivré après l'enquête ci-dessus rappelée, s'ils séjournent plus de vingt-quatre heures dans une commune d'Alsace- Lorraine, doivent a faire une déclaration de résidence dans les vingt-quatre heures, soit au maire de la corn-

mune, soit, pour les villes de Metz, de Strasboui^ e Mulboase au directeur de la police. »

5" Les étrangers passent ou résident en A-lsace-Lorr par la seule vertu du passeport délivré par l'ambai allemande à Paris, sans enquête préalable. La catégo laquelle ils apparUenneat au point de vue militdre leur patrie n'a aucune influence sur leurs facilités de sage ou de séjour. Une personne faisant partie de l'ai ou de la marine anglùse, autrichienne, espagnole, lienner russe etc., ne trouve dans cette position a empêchement à sa libre circulation.

Pour les Français seuls, il est établi des catégories, obstacles, que leur vaut leur nationalité, augmentent appartiennent à une classe déternùnée. Pour les perso « fusant parUe de l'armée active ou de la marine çaise, les offiders de la réserve et de l'armée territoi les anciens officiers, les élèves des écoles militaire) oi^nisées » le passeport, délivré après enquête, ne : plus ; une permission spéciale est encore exigée. < pennission n'est accordée par le directeur de la p ■ qu'exceptionnellement, sur la production d'une ; constatant l'ui^ence du cas, et pour une durée aussi o que possible. » (Rescrit du 23 mai 1888, art. IIL)

A ces formalités, s'ajoutent encore celles précisée l'arrêté du 18 novembre 1882 relatives aux déclaratioi présence des milit^res français.

La conclusion s'impose. Nous voulons la formuler une modération d'expression, qui n'ajamiùs nui d'ml à la netteté de la pensée.

Les rescrita des 22 et 23 mai 1888 réglant l'admission et le traitement dos Français dans la province impériale aont la négadon de l'art. 11 du Iraité franco-allemand du 10 mai 1871. Dans cette partie de l'empire allemand actuel, les Francis non seulement n'obtiennent pas un trùtement égal aus autres étrangers, mais ils subissent une condidon manifestement inférieure.

Nous nous adressons avec confiance aux jurisconsultes les plus distingués de l'Allemagne ; des relations déjà anciennes leur ont peut-être permis d'apprécier notte impartialité, comme elles ont été pour nous l'occasion de ' !ur manifester le respect que méritent leur science et îur caractère. Nous leur demandons de considérer les hoses du baut des « templa screna », sanctu^re baituel de la spéculation objeclive. La vérité juridique iur apparaîtra comme à nous. Ils reconnaîtront. que l'Alsmî^ne a transgressé l'une des dispositions du pacte de i-ancfort.

Le traité du 10 mû 1871 n'est plus intact. La main uissante du Chancelier impérial, en le toucbant, y a lissé une légère fêlure. Comme dit notre grand poète (1) :

Le coup dut l'effleurer à peine ; Aucun bruit ne l'a révélé.

Mais la légère meurtrissure, Mordant le cristal chaque jour, D'une marche invisible et sûre En a fkit lentement le tour.

(1) Sully-Prudliomme. Le Vase hriU.

Est-ce là matière à indignation, et, les inudles, colèresi doivent-elles s allumer pour si peu ? Assurément non.

Il convient de recevoir avec plus de sang-froid le choc de ces inévitables incidents. Si Ton veut apporter à leur analyse un peu de patience juridique, on apercevra même que s*ils laissent dans Tordre sentimental une impression peu voisine de la satisfaction, ils n'en contiennent pas moins des enseignements pratiques qui ne sont pas à dédaigner.

Des considérations politiques d'ordre supérieur, la loi suprême du salut de TÉtat conseillaient-elles cette méconnaissance des traités ? Le gouveinement allemand Ta pensé. Les raisons de sa conduite lui appartiennent ; • quant aux résultats, ils relèvent de notre critique.

Les conséquences de ce précédent, posé après mûre réflexion par TAIlemagne, sont importantes à enregistrer. A la faveur de l'exemple inauguré par ce grand Empire, il vient de se fonder un mode d'interprétation du droit conventionnel international, plein de commodité, et où chaque partie, rencontrera, suivant les cas, ses propres convenances. ^

Le procédé est peu mystérieux ; son emploi n'exige pas de longue initiation. Si la clause d'un traité ne s'accorde plus avec la direction nouvelle que l'on croit devoir imprimer aux rapports internationaux, on ne dénonce pas le traité ; ce serait un acte de violence inutile, donc oialadroit, peut-être périlleux. On continue à observer les devoirs extérieurs de la courtoisie. L'état de paix est scrupuleusement maintenu. On se contente simplement d'agir, comme si la clause gênante n'existait pas. Le Code civil dit quelque part, que dans les. dispositions testamentaires les conditions illicites sont répulées non écrites. C'est avec

une légère variante, Tînterprétation pratique que donne l'Allemagne, avec tout le poids de son autorité, au traité en question. II est désormais sous-entendu dans cet instrument que « les clauses qui restreignent la liberté d'action de Tune des parties signataires y sont réputées non écrites. »

Si la gravité de la matière permettait l'irrévérence de l'analogie, ne trouverait-on pas là comme un acheminetnent vers la théorie préconisée en une autre branche du droit, sous le nom « d'Union libre », par une école qui se prétend déjà en possession de la formule matrimoniale du vingtième siècle.

En tout cas, cet état d'absolue liberté, transporté dans le domaine des contrats internationaux, n'est pas sans certains avantages ; chaque partie, il va de soi, profitera, à l'heure choisie, de l'élasticité qu'il comporte.

Au point de vue de l'application immédiate du régime nouveau inauguré par les actes du mois de mai 1888, on peut déjà en tirer ce qui suit. •

L^admission et le traitement des sujets allemands nous avaient paru jusqu'ici, à raison même des textes existants, n'être susceptibles d'aucune condition exceptionnelle. Taxes, redevances, formalités administratives, passeports particuliers, expulsions plus ou moins étendues, limitations de séjour, restrictions de résidence, toutes ces mesures appliquées aux Allemands en France, étaient, pour nous, anti-juridiques.

Contrairement à ce qu'estimait, l'éminent économiste M. Paul Leroy-Beaulieu (1), bien que nous soyons a mal-

Ci ) Les passeports^allemands et les communications ferrées Internationales, V Economiste du 2 juin 1888.

très chez nous, comme les Allemands chez eux : n'aurions pas été Itères « d'assujélir à la formalité i seport et au psùement annuel de 12 fr. 50 chac 100,114 Allemands qui se trouvent sur le territoir çais d'après le recensement de 1886 » ; contrairei l'opinion professée par le très distingué publicisie, pas exact que l'Allemagne n'aurait pu a élever auci clamation contre une pareille mesure » qui ferait ei « i notre budget de ce chef une recette d'un peu i 1,250,000 francs. »

Jusqu'au 31 mai 1888, date de la mise en viguc Rescriis allemands, àlafronUère allemande o une mesure » eût été illégale, à moins que la France i appliquée indistinctement à tous les étrangers, k si qu'c l'état des traités avec les autres nations eût pe généralisation de la mesure. La matière do l'admis du traitement des étrangers, ne se tranchait pa: l'Allemagne et la France à l'aide d'un proverbe ; la : des nations qui dit d'une façon pittoresque : « Cl nier est maître chez lui, n aurait eu tort ici. L( Puissances avaient abdiqué leurs droits illimité: s'astreindre mutuellement au traitement le plus rable.

Mais, depuis le 31 mai 1888, une ère nouvel!

ouverte par l'Allemagne. Les dispositions du 2 l'art. 11 du traité du 10 mai 1871, ont été virtue déclaréeil caduques, parcelles des deux parties, qi imposé à l'autre la convention. Les voici rendues deux, au moins en la matière qui nous occupe, à la des principes généraux du droit public.

Un changement radical s'est opéré sans brui

Od reste amis, comme devant ; mais l'ua se ressaisisu droit qu'il avait aliéné, remet du même coup dans in de l'autre l'arme légale, suspendue au .râtelier. Il place ici pour aucmi de ces mouvements de violence,

partie qui se croit outragée s'exagère la légitimité de iste. Moins encore s'agit-il de représûlles. C'est un I novus ordo qui s'est établi doucement entre les nations, et où chacune d'elles, le plus padfiquement inde, retrouve la faculté de tnûter les sujets de l'autre i de ses intérêts et suivant les errements de l'antique

talion. Les relations, entre peuples comme entre inis, se fortiûent souvent de la conscience que chacun a oit de Tautre, et de la disposition, qu'il connaît à son I, d'en fûre prompt usage.

nteoant, msûs maintenant seulement, la France est d'oi^aniser un régime spécial pour les Allemands ont ou partie du territoire. Un passeport spécial, une

une limitadon de séjour, une restriction de rési- , etc., ces prescriptions peuvent, au gré des pouvoirs ■s, être ordonnés contre les seuls Allemands, lacréa- 'une zone frontière, où la présence des Allemands

subordonnée aune série de formalités soigneusement es, telle que la proposition en a été f^te k la Chambre ïputés, le 2 juin 18SS est irréprochable au point de indique. Ces mesures, ou d'autres analogues, rentrent mais dans le domaine de la politique. Le gouvernereste juge de leur opportunité. Il sait, dans sa conince intime des faits ignorés du public, dans quelle re et à quel moment il convient d'employer le remède 3t sous sa main.

quil importait d'établir, c'était la légitimité du

remfede, et la position juridique où chacun se trou jourd'hui exactement placé.

Nous répétons avec le plus grand calme notn sion, dont l'évidence ralliera les esprits sincj traité franco-allemand du 10 mail 871 aétémécc l'Allemagne dans les mesures exceptionnelles mis< guflur contre la France et les Françùs le 31 m>

Des conséquences qu'entratae cette haute iniU convient seulement de faire ressortir aujourd'hui § 2 de l'article 11 du pacte de Francfort est ta abrogé.

L'eiïet immédiat de la modilication, apportée À choses antérieur, est que l'admission et le tr^teB Français n'étant plus réglés en Allemagne que exigences supérieures de la raison d'état, l'admiss traitement des Allemands en France, sont seulem Ternes par les règles de la courtoisie iolernational tement interprétées par le principe de la réciprocit

TAï

Mesures de police prises par le contre les étrangers et les séjournant en Alsace -Loirainf

POINT Bl

\- Quel est le droit des États en

2' Quel est le droit français?. . .

3° Qael est le droit allemand?. .

4° Quel est l'effet des mesures i passeports au point de vue franco-allemand ?