LIBRAIRIE DE LA MM M RECIIEIL GENERAL DES LOIS ET DES ARRETS
ET DU JOURNAL bU PALAIS
Anciennb M<>n I.. LAROSE et KORCEL
22, rue SOUFFLOT, 22, gn^e AKROND^ L. LAROSE, DIRECTEUR DE LA LIBRAIRIE
c^ Af. <^ ^^^^i^ ' ^ ^'-^.^^
^ti^"^"^
LA
I'autre. Resultat d'une politique toute pacifique, insidieuse et lente, il semble qu'elle n'ait rien de ce qui peut susciter les passions genereuses et les sympathies ardentes, en dehors de ceux qu'elle interesse directement. Le grand public n'y voit qu'une modification administrative d'ordre purement interieur pour la Russie, et Topinion des nations civilisees, sur rinfluence de laquelle on parait tant compter aujourd'hui si Ton en juge par les appels que lui adressent les victimes de Tiniquite dans les differents Etats, ne parait pas devoir prendre a son sujet I'attitude decidee qu'elle a eue dans les evenements rappeles plus haut. Ce n'est pas que les pieces du proces n'aient ete largement communiquees au public et a la presse de tons les pays ; tons les documents importants ont ete publies en frangais (*). Mais, sans parler de certains menagements politiques sur lesquels nous n'avons pas k insister et qui
(*) V. notamment : La Constitution du Grand-Duche de Finlande et les Reponses des Etats aius propositions imperiales concernant le service militaire personnel (Di^te de Finlande en 4899), Paris, Soci6t6 nouvelle de librairie et d'6dition, 4900 ; Reponse a la brochure officielle « Le manifeste imperial duSfevrier 1899 et laFinlande», 1 899 » ; le p6riodique public k Paris depuis le 45 mars 4900 : Chronique de Finlande,
influent sur la marche de Topinion dans les divers Etats, soit sous la forme de la sympathie venant des alliances, soit sous la forme de la crainte des complications internationales, les masses sont generalement incapables de s'interesser, sauf quand elles en sont les victimes directes, aux violations de droits qui ne vont pas jusqu'a la depossession brutale ou jusqu'au massacre des faibles ou des vaincus. Aussi n'est-ce que dans un milieu ou la solidarite avec les Finlandaisdevaitnaturellement se manifester, en Suede, qu'un meeting populaire s'est prononce contre les agissements de la Russie, tandis que Ton ne compte plus ceux qui ont ete tenus en tons pays pour I'Espagne contre les Etats-Unis et pourle Transvaal contre I'Angleterre (*).
C'est qu'il faut un sens delicat et rare des droits historiques, un sentiment eleve des titres d'une population k conserver ses institutions nationales quand elle les a expressement reservees avant de se fondre dans un autre peuple, une vue nette de ce qu'il y a d'essentiel et de sacre pour elle, au point de
(*) Meeting de Stockholm du 26 mars 1899, v. le Temps d\i 5 avril 1899.
vue materiel ou moral, a subsister comme nation autonome continuant ses traditions et se developpant suivant son genie propre, pour saisir Timportance d'une decision gouvernementale qui, sans paraitre frapper ni les biens ni la personne de ceux qu'elle vise, les prive cependant de leur vie comme coUectivite et les depouille de ce qui leur assignait leur role dans Taction convergente des hommes vers le progres, c'est-a-dire de leur individualite comme nation. II faut, pour se faire une opinion avec de pareils elements, une culture qui n'est Tapanage que du petit nombre. Aussi est-ce dans une elite intellectuelle seulement, que Ton a pu recruter pour des protestations en faveur de la Finlande 1.050 signatures, qu'il est assez curieux de comparer aux milliers de noms des enfants des Etats-Unis qu'un jeune telegraphiste a ete charge de porter, en temoignage de sympathie, au president Kriiger (*).
(*) A I'instigation de I'explorateur Nordenskjold, les douze adresses venant des divers Etats devaient 6tre remises au Tsar par une delegation comprenant MM. Nordenskjold lul-m6me pour la Suede, Trarieux pour la France, E. Brusa pour ritalie, Brogger pour la Norvege, Van der Vlugt pour les Pays-Bas et Norman-Hansen pour le Danemark. Les d616gu6s ne furent pas re^us par le Tsar (V. J. des Debats,
Sur I'adresse venant de France, les noms des savants, des hommes politiques, des historiens, des jurisconsultes, des litterateurs et des artistes se groupaient pour, suivant la parole d'Anatole France, « soutenir une grande cause, une cause qui, etant celle d'un peuple, doit interesser tons les peuples, s'il est vrai qu'il y ait une solidarite humaine ». Ce que voulaient les signataires, MM. E. Lavisse, due de Broglie, Gaston Paris, Falguiere, Lyon- Caen, de Porto-Riche, Anatole France, etc., c'etait soustraire a la decheance comme nationalite une coUectivite vivace, un foyer distinct de civilisation occidentale, qui prouve tons les jours combien il est a la fois brillant et fecond au point de vue economique, scientifique, litteraire et artistique (*).
Mais rhistoire nous montre, a chaque page, de ces coUectivites qui s'evanouissent comme
9juilletetle Temps, 12 juillet 4899). II leur fut r^pondu qu'ils n'avaient qu'ci se servir de la poste. — Le r^cit du voyage de la d6l6gation a 6te donn6 par M. Van der Vlugt dans sa brochure Pour la Finlande, Editions de VHumanite nouvelle, Paris, 1900.
(*) V. la magnifique publication : La Finlande au XIX^ siede, decrite et illustreepar une reunion d'ecrivains et d' artistes finlandaiSy Helsingfors, 1900, in-4°.
personnalites juridiques, regulierement d'ailleurs, par le jeu normal et conforme au droit, soil des relations internationales, soil de revolution gouvernementale dans le sens de la centralisation. Pour ne pas rester, devant ces fails, dans le,domaine des regrets steriles, pour donner une base et un effet a la fois aux protestations que Ton produit, il faut etablir Tillegitimite de ces absorptions qui detruisent, dans son existence comme coUectivite, et souvent pour le prejudice de la civilisation tout entiere, une branche de THumanite. Aussi toute question de ce genre est-elle inevitablement une question de droit : de droit international en tant qu'il s'agit de I'incorporation d'un Etat dans un autre ; de droit public interne, en tant qu'il s'agit de la destruction d'une autonomie garantie a une partie d'un empire.
La question de Finlande a ceci de remarquable qu'elle presente k la fois les deux points de vue, I'un international, I'autre de droit public russe. La difficulte et la complexite de ce double probleme juridique expliquent en grande partie aussi la portee restreinte de Tagitation provoquee dans I'opinion
publique du monde civilise par la question finlandaise : il faut, pour se prononcer en connaissance de cause au sujet de cette question, posseder des notions techniques inconnues des masses et qu'il est meme difficile de leur faire rapidement et aisement comprendre, comme les propositions tres simples de droit international qui etaient en jeu dans la guerre hispano-americaine ou dans la guerre du Transvaal, et qui, d'ailleurs, sont loin d'avoir eu sur le public I'influence des passions genereuses et du sentiment instinctif de sympathie pour les faibles contre les forts.
Au surplus, il faut bien le dire, la coUectivite en cause n'a pas une situation bien connue du vulgaire ; on ignore trop souvent son histoire, ses droits et les conditions dans lesquelles elle les a conserves depuis son union a la Russie. Enfin, elle n'a pas ce qui pour beaucoup remplace les litres juridiquement etablis, c'est-a-dire la persecution violente et la tyrannic sanglante qui ont pendant longtemps, inutilement du reste, rallie a la Pologne I'appui moral de I'Humanite civilisee.
Mais, pour le jurisconsulte, le droit viole porte en lui-meme sa puissance de protesta-
— lotion qui domine toutes les considerations de la politiqueet qui est indifferente soit aux detours, soit a la moderation apparente de ceux qui meconnaissent le droit : il combat pour ce dernier, apprecie dans sa valeur rationnelle et dans sa dignite intrinseque. Du reste, ce combat pour le droit, ce Kampfums Recht tel que I'a si vigoureusement prone von Ihering, n'est pas une satisfaction sterile donnee aux concepts juridiques de la raison ; c'est aussi la defense de ce qu'il y a de plus noble, de plus cher et peut-etre de plus sur dans le patrimoine de THumanite : il devient ainsi, quand il est entrepris d'une maniere desinteressee pour autrui, la plus haute manifestation de la solidarite morale qui doit rapprocher les hommes dans le domaine du juste et du vrai.
De plus, degagee de toute preoccupatipn contingente,de toute influence d'animosite ou de sympathie internationale, soustraite aux passions qui font les genereux enthousiasmes mais aussi les partis-pris aveugles, la discussion purement juridique d'une difficulte qui divise deux peuples gagne en autorite ce qu'elle parait perdre en ardeur ; si Ton se
prononce pour le plus faible, c'est que son droit est le plus fori, sans obeir a Tentrainement d'une generosite mal eclairee ; et si le plus puissant est condamne, ce n'est que sur le terrain exclusivement juridique, par le jugement de specialistes etrangers qui donnent leur opinion sur ses actes consideres au point de vue scientifique, sans apprecier sa politique qu'ilsn^'ontni le desir,ni peut-etre meme le droit de critiquer.
Ces jugements impartiaux, qui ne portent que sur la question de droit et ne s'immiscent pas dans I'independance des peuples au point de vue de la direction qu'ils donnent a leur politique interieure ouinternationale, peuvent seuls determiner, sans appel a la force, le respect de la justice. lis doivent etre ratifies par le consentement spontane du pays con^ vaincu de son tort et qui pent le reconnaitre sans atteinte a sa dignite, ni meme k son amour-propre le plus chatouilleux, puisqu'on n'invoque contre lui que son erreur, fatale pour les plus grandes collectivites comme pour les individus, sans pretendre blamer sa conduite au point de vue moral.
C'est en concevant ainsi, dans leur abstraction
juridique, les conflits des nations, qu'il est possible d'esperer leur solution par la voie pacifique soit des arbitrages, soit d'un areopage international, comme celui dont M. von Bar a demande la creation, a la suite de la Conference de la paix a la Haye, a propos de la guerre contre les Boers et de la russification de la Finlande (*).
Dans tons les cas, c'est en nous inspirant de ces idees que nous nous proposons de formuler une appreciation purement juridique sur les decisions recentes du tsar qui ont eu ou doivent avoir bientot pour resultat effectif de detruire les institutions nationales et Taulonomie de la Finlande, malgre les promesses de les maintenir, solennellement jurees a maintes reprises par les souverains de la Russie.
II pent sembler quelque peu superflu, de prime abord,de reprendre une discussion qui
(*) Von Bar, her Burenkrieg, die Russificirung Finnlands, die Haager Friedensconferenz und die Errichtung einer internationalen Academie zur Aiisgleichung von Streitigkeiten der Staaten, Hanovre, 1900. (La guerre aux Boers, la russification de la Finlande, la Conference de la paix de la Haye et la creation d'une Academie internationale pour la solution des conflits entre les Etats).
a dej^ fait Fobjet d'examens aussi nombreux qu'approfondis. Independamment des ouvrages generaux de droit international on de droit public dans lesquels la situation particuliere de la Finlande reunie a la Russie est examinee, independamment meme des monographies specialement consacrees a ce sujet avant les recentes innovations legislatives du gouvernement russe {*), le manifeste du tsar du 3/15 fevrier 1899 a provoque une foule d'etudes apres lesquelles la question peut paraitre absolument epuisee {'). Cependant, sans
(*) v. notamment Danielson, Finlands Vereinigung mit dem russischen Reiche (L'union de la Finlande h TEmpire russe, en r6ponse au livre de M. Ordin, La conqu^te de la Finlande), Helsingfors, 1891 ; M^chelin, Das Staatsrecht des Grossfiirstentums Finland (Le droit public du grand duche de Finlande, dans le Handbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart, de Marquardsen, IV) ; M^chelin, La question finlandaise. Revue politique et parlementaire, 1898, p. 186 s.
(*) Nous citerons specialement : en langue frangaise : La situation politique de la Finlande, Rev, de droit intern, et de legislat. comp,, 1900; J. Delpech, La question finlandaise. Rev. gener. de droit intern, public, 1899, p. 552 s. ; en langue anglaise : Westlake, The case of Finland, The national Review,mavs 1900, p. Ill ; Joseph R. Fischer, Fin/awd and the Tsars, 1809-1899, Londres, 1899; en langue allemande :von Getz, Das staatsrechtliche Verhdltnis zwischen Finnland und Russland(Les relations de la Finlande et de la Russie au point de vue du droit public), Leipsig, 1900; Bin Beitrag zurBeur-
reediter inutilement les appreciations, le plus souventfortjustes,despublicistesqui nous ont precede, nous ne croyons pas impossible de decouvrir dans la question finlandaise des points de vue sinon nouveaux,du moins insuffisamment explores, et dont Texamen plus approfondi est peut-etre de nature k elucider cet important et si interessant probleme.
Sans revenir sur Thistorique si completement et si frequemment presente des relations
teilung der staatsrechtlichen Stellung des Grossfiirstentums Finnland (line contribution a Uetvde de la condition du grand-duche de Finlande au point de vue du droit public, Les principales conclusions de Vouvrage du professeur D^ R. Hermanson : Condition de la Finlande au point de vue du droit public (en su^dois), Leipsig, 1900; Conrad Bornhak, Lepsig, 1900, Russland und Finnland; Das Recht Finnlands und seine Wehrpflichtfrage. Leipsig, 1900 (Le droit de la Finlande et son devoir de resistance), — V. aussi la brochure de propagande : Le coup d'Etat en Finlande, — Depuis que notre travail a 6t6 6crit, il a paru une 6tude de MM. Pillet et Delpech, La question finlandaise, le manifeste du tsar examine au point de vue du droit international, dans la Revue generale de droit international public, mai-juin 1900, et un autre travail de M. van der Vlugt, Le con/lit finlandais envisage au point de vue juridique, Paris, 1900, Editions de VHumanite nouvelle. — V. aussi une consultation, sous le titre : Die finnische Frage, des professeurs de Droit public Oppenheim (Leyde), W. Reiger (Groningue), de Louter (Utrecht), de Hartog (Amsterdam), dans Archiv fiir offentliches Recht, 1900, p. 435.
de la Finlande avec la Russie, nous n'en reprendrons que ce qui est absolument indispensable pour la comprehension des explications juridiques dans lesquelles nous nous proposons d'entrer, au point de vue du droit international et du droit public interne de la Russie.
Les precedents historiques sur lesquels est fondee la condition juridique de la Finlande correspondent a trois periodes : celle de I'union avec la Suede, celle de son union a la Russie depuis 1809 avec la reconnaissance de son autonomic par les tsars, enfin la periode contemporaine ayant pour point de depart le manifeste de Nicolas II du 15 fevrier 1899, qui tend k detruire cette autonomic.
Conquise et convertie par les Suedois aux xn® et xm® siecles, la Finlande a ete assimilee, depuis le xrv*" siecle, h une province de la Suede, regie par la meme constitution, les memes lois judiciaires et administratives.
Cependant, par la force meme des choses, a cause de la separation geographique, de la difference de race, de langue, de moeurs et souvent aussi d'interets economiques, la Fin-
lande fut toujours consideree en fait, meme dans une certaine mesure en droit, comme « une unite territoriale distincte », malgre son incorporation k la Suede au point de vue constitutionnel, legal, judiciaire et administratif. Ce particularisme s'exprimait surtout par I'organisation militaire, la defense de la Finlande etant specialement confiee k des milices locales, par la designation distincte, dans les lois d'ailleurs communes, des Suedois et des Finlandais, enfin par I'attribtttion a la Finlande, en 1581, du titre de Grand-Duche.
Ces points sont importants k retenir, car ils montrent que la condition qui a ete faite a la Finlande lors de son incorporation alaRussie, en 1809, n'est pas le resultat d'une creation arbitraire venant uniquement du bon vouloir du tsar Alexandre I®"*, mais la confirmation, sous une forme contractu elle, ainsi que nous I'etablirons, d'un etat de fait seculaire que la Suede elle-meme avait accepte.
Mais, k cause de sa position topographique, surtout quand la capitate moscovite eut ete etablie k Saint-Petersbourg, la Finlande devait fatalement etre absorbee dans Texpansion de I'Empire russe. Par le traite de Nystad du
Quest. Finland. 2
30 aout 1721, Pierre le Grand s'en fit ceder une partie. Toutefois, la Russie sentail ellememe le caractere personnel du grand-duche malgre son incorporation a la Suede, et, bien avant les concessions qu'elle lui fit en 1809, elle parut comprendre qu'il devait etre traite moins comme une province suedoise dont elle disposerait a son gre apres I'avoir conquise, que comme une coUectivite ayant une existence propre et qu'elle devait unir a elle en lui conservant son autonomic. En effet, par un manifeste du 16/28 mars 1742, la tsarine Elisabeth offrit aux Finlandais de les reconnaitre comme un Etat independant s'ils voulaient se separer de la monarchic suedoise. Sur leur refus et apres une guerre victorieuse contre la Suede, elle acquit quelques portions nouvelles de la Finlande par le traite d'Abo du 7 aout 1743, en promettant aux habitants des territoires annexes de respecter leurs lois, leurs coutumes et leur religion. Plus tard, sous le pretexte que le roi de Suede, Gustave IV, avait refuse d'acceder au blocus continental, en realite pour parachever Toeuvre de I'expansion russe vers le Nord, Alexandre I^' fit envaliir la Finlande, le21 fe-
vrier 1808, sans declaration de guerre (»)• Le 20 mars, il notifiait aux puissances que ce qui avail jusqu'alors appartenu a la Suede du lerritoire finlandais etail desormais incorpore a son empire, procede qui, au point de vue du droit des gens, constituait une confiscation brutale et illegitime, puisqu'il n'y avail eu ni declaration des hostilites ni conclusion d'un traite juslifiant Juridiquement I'annexion.
Neanmoins comprenant, comme I'avait fait Elisabeth en 1742, la situation toute particuliere des Finlandais, Alexandre l^' leur donna la garantie du maintien de leu7^s lots et privileges ^ par un manifeste du 5/17 juin 1808. Avant meme Tinvasion, le 18 fevrier, les Finlandais avaient ete invites k envoyer des de-
(») n peut 6tre int^ressant de rapprocher de cet 6v6nement la lettre que Napoleon 6crivait peu de jours auparavant (2 fevrier 1808) cl Alexandre I^*": « 11 est impossible a Voire Majeste (Teloigner les Suedois de sa capitale et d'etendre de ce cdte, comme elle le desirerait, les fronti^resde la Russien* Cependant, k Tentrevue de Tilsitt, en 1807, Napoleon avait d6clar6 qu'il adh^rait au projet d' Alexandre de s'emparer de la Finlande. Comme compensation, Napol6on offrait a la Russie le concours de son arm^e et de celle de TAutriche pour permettre aux Russes d'enlever Tlnde ci TAngleterre (Vers rinde, par V.-T. Lebedev, Revue bleue, 2 d6cembre 1899, p. 721).
putes a Abo dans la forme usitee pour les dietes suedoises, afm de conferer avec rempereur sur les mesures a prendre pour le bien du pays. L'insucces de celle demarche provoqua precisement le manifeste precite du 17 juin, dans lequel le tsar s'exprimait ainsi en lerminant : « Les vieilles lots et les privilege s devoir e pays seront inviolablement maintenus ». Malgre cela les hostilites continuerent : apres quelques succes, les forces suedofmlandaises furent vaincues a Torneo et, en vertu d'une convention conclue a Olkijoki le 19 novembre 1808, les soldats de la Suede evacuerent toute la Finlande.
Rien n'avait ete regie entre la Russie et la Suede, souveraine de la Finlande, quant au sort de celle-ci. Cependant Alexandre I^"* engagea directement avec les Finlandais des negociations qui, quelque irregulieres qu'elles fussent au point de vue du droit international, exprimaient avec une grande force la pensee, deja indiquee par lui-meme et par ses predecesseurs, que la Finlande, malgre son incorporation a la Suede, n'en avait pas moins son caractere distinct en tant que nation, et comme une sorte de personnalite juridique qui lui
permettait de fixer par elle-meme sa destinee politique.
Sitot apres le manifeste du 17 juin 1808, les deputes des ordres finlandais furent convoques pour fournir les indications utiles a la nouvelle organisation du pays ; sur leurs observations, presentees le 1«' decembre, qu'ils n'avaient pas de pouvoirs suffisants pour regler des questions qui elaient de la competence desEtats eux-memes, le tsar decida, le l®"" fevrier 1809, de convoquer, « conformement aux loisdu pays, unedietegenerale pourle 22 mars dans laville de Borgo ». Le 15/27 mars 1809, Alexandre P' signa un acte qui pent etre regarde comme la charte fondamentale de I'autonomie finlandaise et dans lequel il s'exprimait ainsi : « La volonte du Tres-Haut nous ayant fait entrer en possession du grand-duche de Finlande, nous avons voulu, par les presentes, confirmer et sanctionner la religion et les lois fondamentale s du pays, ainsi que les droits et privileges dont chaque ordre en particulier, dans ledit grand-duche, et tons ses habitants en general, tant grands que petits, ont joui jusqu'a present en vertu des constitutions. Nous promettons de maintenir tons
ces avanlages et lois en pleine vigueur, sans alteration ou changement ». Le 28 mars, Alexandre P' ouvrit solennellement la Diete et, dans son discours, rappela et confirma ses engagements anterieurs de conserver « les lois et la constitution du pays, les droits et privileges de tons les Etats en general et de chaque citoyen en particulier ». Le 29, la cerenlonie du serment de fidelite au tsar comme grand-due de Finlande fut suivie de la remise aux Etats de I'acte du 27 mars qui consacrait le maintien irrevocable des lois et de la constitution finlandaises. Puis, un decret des 23 mars/4 avril notifia a tons les habitants de la Finlande I'acte de garantie du 27. Enfin, a la cloture de la Diete, le tsar confirma encore ses engagements, en ajoutant ces paroles caracteristiques : « Place desormais au rang des nations^ sous I'empire de ses lois, [le peuple finlandais] ne se ressouviendra de la domination passee que pour cultiver des rapports d'amitie lorsqu'ils seront retablis par la paix ».
Ces dernieres paroles rappelaient ce qu'avait d'irregulier I'entente etablie entre le tsar et ses nouveaux sujets de Finlande; ceux-ci
avaierit, sous Tempire des circonstances, agi comme une collectivite politique tout a fait independante, et ils avaient dispose de leur sort sans meme consulter leur souverain incontestable, la Suede. Cependanl cet etat de choses, inadmissible en droit, fut bientot regularise par le traite de paix conclu a Fredrikshamn le 17 septembre 1809. Par I'article 4, la Suede abandonne et cede definitivement a la Russie toute la Finlande et ses dependances. De plus, dans I'article 6, le roi de Suede, prenant acte des engagements spontanement pris par Tempereur de Russie quant au maintien de la constitution et des lois de la Finlande, « se voit par la dispense du devoir, d'ailleurs sacre, de faire des reservations ladessus en faveur de ses anciens sujets » (texte en frangais).
Ainsi reunie a la Russie la Finlande gardait, suivant les expressions memes d'Alexandre P"" dans I'acte du 27 mars 1809, « ses lois fondamentales » . Que faut-il entendre par ces expressions ? Pendant longtemps aucun doute serieux n'a ete souleve au sujet de leur veritable portee : elles designaient bien, de I'avis de tout le monde, toutes les lois constitution-
nelles correspondant a la condition qu'avait la Finlande au point de vue du Droit public tant qu'elle etait incorporee a la Suede, la seule difference consistant dans la substitution de I'empereur de Russie au monarque suedois quant aux droits de souverainete k exercer sur le Grand-Duche conformement a I'ancienne constitution de la Suede.
Cependant, k une epoque recente, on a essaye d'ergoter sur la portee des mots « lois fondamentales » qui, a-t-on pretendu, ne correspondraient nuUement a la notion des « lois constitutionnelles » et designeraient seulement les (( lois primitives » de la Finlande sur la propriete et sur les questions civiles, administratives et religieuses. On argumente, notamment, de ce que le mot constitution^ dans la langue du xvni® siecle, n'a aucun rapport avec le concept juridique designe de nos jours par cette expression, mais designe la condition legale des individus ou d'une classe. Ainsi, en maintenant les lois fondamentales ou les constitutions de la Finlande, le tsar n'aurait conserve que les lois fixant la condition legale des particuliers ou des ordres du pays, mais nuUement le regime politique tel qu'il etait
en vigueur sous la domination suedoise (').
Bien que paraissant adoptee par le gouvernement de Saint-Petersbourg, cette interpretation restrictive a ete vivement combattue, meme par des ecrivainsrusses, et traitee, justement croyons-nous, de pure chicane (').
Sans pouvoir discuter la valeur de la traduction des expressions russes par lois primitives ou par lois fondamentales ou meme par lois constitutionnelles^ il nenous semble pas serieusement discutable qu'Alexandre P' ait voulu conserver k la Finlande Tensemble des lois qui lui garantissaient le maintien de son rigime politique tel qu'il existait pendant son incorporation h. la Suede.
Ce sont, en effet, les lois fondamentales de la Finlande qu'il a garanties, en s'exprimant en frangais et non plus en russe comme
(•) V. Touvrage de M. Ordin : La conquite de la Finlande^ 1889 (en russe), d'apr^s la critique qui en est faite dans la publication : Reponse a la brochure officielle « Le Manifeste imperial du 3 fevrier 1899 et la Finlande », 1899, p. 8 et s.
(') V. Journ. des Debats, 5 fevrier 1896, et I'ouvrage cit6 de M. Danielson, suivant I'^dition allemande traduite de la deuxi^me Edition su6doise; ily a aussi une Edition anglaise : Finland's Union with the Russian Empire, with reference to M. K, Ordin's work : Finland's subjugation, et des Editions en russe et en fmnois.
— sedans Facte initial du 27 mars 1809, dans son discours a Touverture de la Diete, le 28 niars, et dans son manifeste aux Finlandais du 23 mars/4 avril 1809. Le 9 juillet, a la cloture de la Diete, il declare, en frangais, que le peuple finlandais est « eleve desormais au rang des nations », alors que, le jour de Touverture, le 28 mars 1809, il avait dit : « Cette reunion fera epoque dans voire existence politique » . Relevons encore les declarations suivantes, toutes en francais egalement : « Nous resolumes de gouverner ce pays comme une nation libre et jouissant des droits que sa constitution lui garantit... Assurer a la nation finnoise les droits de son existence politique » (Manifeste du 27 mars 1810). Enfin, dans une lettre confidentielle d' Alexandre du 14/26 septembre 1810, on trouve ces paroles caracferistiques : « En reglant la situation de la Finlande, j'ai eu I'intention de donner a ce peuple une existence politique ; de telle sorte qu'il ne se regarde pas comme conquis par la Russie, mais comme attache a elle par le lien de ses interets evidents ; c'est pourquoi, non seulement ses lois civiles mais encore ses lois politique s ont ete maintenues ». Pour
nous, Frangais, ces declarations, faites presque toutes dans notre langue, ne peuvent laisser aucune equivoque dans I'esprit d'un homme de bonne foi. Le monarque qui les a prononcees ne visait pas les lois civiles, si primitives que Ton veuille les supposer, de la Finlande, mais ses lois constitutionnelles, suivant le sens moderne qu'il connaissait bien, lui Televe du Suisse La Harpe qui I'avait initie aux finesses de notre langue, et de Speranski dont les conseils avaient guide son esprit loin de I'absolutisme et vers les reformes liberales.
Nous n'avons pas, bien entendu, a entrer dans le detail de la constitution suedoise garanfie a la Finlande ; les lois fondamentales dont parle Facte d'Alexandre du 27 mars 1809 sont principalement : VActe sur la forme du gouvernement du 21 aout 1772, VActe d' union et de surete^ modifiant le precedent, des 21 fevrier et 3 avril 1789 (*) ; le regime politique quisedegage de ces actes correspond a ce qui est I'essence du regime dit constitutionnel, c'est- ^-dire a la necessite d'un vote des Etats repre-
(*) v. la publication pr^cit^e : La constitution du grandduche de Finlande, Paris, 1900.
senlant la population, soil pour faire, modifier ou abroger la loi, soit pour etablir les impots. On peut done resumer d'un mot la situation garanlie k la Finlande, en disant qu'elle continue, meme depuis son annexion 6 la Russie, de vivre sous le regime constitutionnel, I'autocratie de I'empereur ne pouvant pas s'appliquer a elle : le meme souverain doit etre, en vertu des engagements pris en 1809, tsar autocrate en Russie seulement ; vis-a-vis de la Finlande, il n'est qu'un grand-due regnant avee le eoneours neeessaire des representants de la nation, de la Diete, sans I'assentiment de laquelle il ne peut apporter aueune modifieation aux lots fondamentales^ autrement dit a Tantique eonstitution du pays.
Mais, pour etre edifie sur la veritable situation du Grand-Duehe finlandais, il faut eneore reehereher si elle a ete maintenue telle qu' Alexandre I®' I'avait etablie. Or, il est faeile de voir, en mettant en relief quelques fails earaeteristiques de ehaque regne en Russie depuis 1809, que Tautonomie de la Finlande, si elle n'a pas toujours eu une aetivite tres grande, a du moins ete respeetee en droit et meme eonfirmee par des aetes
gouvernemenlaux d'une portee non equivoque- Sous Alexandre I^*", radministration de la Finlande fut coiifiee a un Conseil de Regence siegeant a Abo, puis a Helsingfors devenu la nouvelle capitale depuis 1819. Ce conseil, organise par le reglemenl du 6/18 aoiit 1809, elait charge d'administrer le pays conformement a ses lois speciales au nom de Tempereur, Par decret du 9/21 fevrier 1816, il re^ut le litre de Sinat imperial de Finlande^ et Ternpereur accompagna cette decision de declarations de la plus haute importance : « Persuade que la Constitution et les lois qui, par leur conformite avec le caractere, les moeurs et la culture du peuple finlandais ont, pendant une longue suite d'annees, servi de fondement k sa liber te civile et a son developpement, ne sauraient sans risque pour celle-ci etre restreintes ni ebranlees, nous avons, des le premier moment de notre gouvernement dans ce pays, non seulement confirme de la maniere la plus solennelle cette Constitution et ces lois, ainsi que les libertes et droits qu'elles assurent k chaque citoyen finlandais, mais encore, apres deliberation prealable avec les Etats du pays, institue
un agent de gouvernement special qui, sous le nom de notre Conseil de Regence, et compose de Finlandais de naissance, a gere jusqu'ici en notre nom I'administration civile du pays, et rendu la justice en dernier ressort, sans dependre d'aucun autre pouvoir que de celui des lois et de notre volonte souveraine conforme a ces lois. En meme temps que nous avons voulu de cette maniere montrer les pensees bienveillantes qui nous ont guide et nous guideront a I'avenir a Tegard de nos loyaux sujets finlandais, nous esperons avoir suffisamment confirme a perpetuite la garantie qu'ils ofit re^ue de nous quant au maintien inviolable de leur Constitution particuliere sous notre sceptre et celui de nos successeurs » (*).
Ce qui est bien probant encore, c'estque, par decret du 31 decembre 1811, les parties du territoire finlandais enlevees a la Suede en 1721 et 1 743 et formant la province de Viborg furent rattachees a la Finlande et placees sous le meme regime dans les termes suivants :
« L'ordre de la representation nationale a la Diete des Etats du Grand-Duche de Finlande
(*) Rapports dans la Reponse des Etats pr6cit6e, p. 275,
est etabli, dans le gouvernement de Viborg, conformement aux principes generaux de la Constitution de ce pays ». Ainsi, quelles que fussent la date et les circonstances de leur annexion k la Russie, les Finlandais etaient traites comme les membres d'une nation distincte, ay ant son caractere propre et devant etre placee sous un regime unique.
II est vrai que, soit sous I'influence de I'esprit d<e reaction qui le domina a partir de 1815, soit parce qu'il etait occupe a I'organisation des services publics en Finlande, organisation qu'il pouvait faire par mesure administrative et non legislative, par consequent sans convoquer les Etats finlandais, Alexandre I®"* ne reunit plus la Diete depuis Tassemblee de Borgo en 1809. Mais, du moins, il n'essaya jamais de nier son autorite dans le domaine legislatif ; il la reconnut, au contraire, dans plusieurs circonstances. G'est ainsi qu'il reserva jusqu'^ la reunion de la Diete et subordonna a son approbation les modifications projetees sur les points suivants : logement des troupes (reglement du 31 Janvier 1812), loi organique de la noblesse (1816), loiecclesiastique (1817), deportation perpetuelle en
Siberie (1820), abrogation de la defense du commerce rural (1823) (').
En somme, Alexandre I®' n'avait fait qu'abuser de TActe sur la forme du gouvernement du 21 aout 1772, d'apres lequel la Diete ne doit se reunir que sur la convocation du souverain Grand-Due (art. 38). On ne devait pas s'attendre a ce que Nicolas l^% avec son antipathic bien connue pour le regime constitutionnel, ne profitat pas egalement du#texte de cet Acte en violant son esprit ; effectivement, il ne reunit pas non plus la Diete une seule fois. Cependant, il se considera comme lie par les engagements de son predecesseur et, par son manifeste du 1 2/24 decembre 1 825 , il renouvela solennellement aux Finlandais la garantie de leurs lois fondamentales et de leur constitution, suivant Facte du 27 mars 1809.
II est vrai que certaines decisions prises par lui au sujet de la Finlande pouvaient etre discutees au point de vue de Tempietement sur le pouvoir legislatif de la Diete : mais, pour la plupart d'entre elles, il y avait doute, et le tsar rinterpretait naturellement dans le sens
(*) V. Constitution du Grand-Duche de Finlande , pr6cit6e, introduction, p. 31 et 32.
de ses prerogatives de monarque. Parfois, il reconnut implicilement les pouvoirs de la Diete en expliquant ses decisions parl'urgence et par Timpossibilite d'attendre la convocation des Etats ; telle fut, notamment, sa justification pour I'ordonnance du 14 aout 1827 sur le droit des orthodoxes russes domicilies et naturalises en Finlande d'entrer dans les services publics et militaires, alors que Particle lerde TActe de 1772 reserve ce droit aux seuls lutheriens. Notons enfin qu'il renonga a poursuivre la codification des lois finlandaises, parce que la commission chargee d'examiner ce travail fit ressortir que le concours de la Diete etait indispensable pour modifier les lois du pays, meme en la forme ; c'etait s'incliner devant I'autorite legislative des Etats finlandais.
Son activite legislative normale ne fut rendue a la Diete que par Alexandre II. A la suite de certainestentativesdereformesdepuis 1859, on comprit qu'il fallait proceder par la voie legislative et ^convoquer les Etats. La Diete fut done solennellement ouverte le 18 septembre 1863; I'empereur prononga, a cette occasion, un discours en frangais dans
Quest. Finland. * 3
lequel nous relevons le passage suivanl : « En maintenant leprincipe monarchiqiie constitutionnel inherent aux moeurs du peuple finlandais et dont toutes ses lois et ses institutions portent le caractere, je veux faire admettre dans ce projet un droit plus etendu que celui que possedent dej^ les Etats, quant au reglement de I'assiette des impots, ainsi que le droit de motion qu'ils ont anciennement possede... »
De toutes les reformes, la plus urgente 6tait celle de la legislation de la Diete ellememe, les reglements surannes de 1617 et de 1626, completes en 1779, ne pouvant plus suffire aux besoins modernes. En 1867, la Diete fut appelee a discuter sa nouvelle loi organique qui fut promulguee le 3/15 avril 1869 (*). La disposition la plus importante est celle de Tar tide 2, qui assure la reunion de la Diete tons les cinq ans au moins, sans prejudice des sessions extraordinaires jugees utiles par TEmpereur Grand-Due. Depuis 1867, la Diete s'est efFectivement reunie en sessions ordinaires en 1872, 1877, 1882, 1885, 1888, 1891, 1894, 1897 et 1900.
(*) V. la Constitution du Grand-Duche de FinlandCy p. 73 et suiv.
Parmi les modifications principales de Tancienne legislation du pays qu'elle a autorisees, nous signalerons surtout, pour le regne d'Alexandre II, laloi du 27 decembre 1878 qui substitua le principe du service militaire personnel au systeme de levie des troupes par repartition^ d'apres lequel les proprietaires fonciers devaient fournir des soldats jusqu'^ concurrence d'un chifFre proportionnel aux impots payes par leurs terres (*). Cette question du service militaire est a retenir, car elle a ete le point de depart des mesures prises plus tard par le gouvernement russe pour arriver h annihilerTautonomiedelaFinlande.
II ne faut pas non plus negliger de rappeler, pour apprecier ces mesures, que le loyalisme et le devoument militaire des Finlandais ne se sont jamais dementis : des 1812, Alexandre I^r pouvait retirer sans crainte les garnisons russes de la Finlande et confier la garde de Saint-Petersbourg a un corps finlandais recemment organise ; les troupes de la Finlande ont eu une conduite heroique pendant la
(') Acte de 1772, art. 18; v. ouvrage pr^cite : la Constitution du Grand'Duche de Finlande , p. 147 ; expose du systeme dit de repartition dans les Rcponses des Etats, p. 211 etsuiv.
guerre des Balkans en 1877, notamment a la balaille de Gorny-Doubniak, et Alexandre III a rappele dans maintes circonstances la discipline et la bonne lenue des troupes finlandaises recrutees suivant la loi de 1878.
Le regne d' Alexandre III (1881 a 1894) a ete, tout d'abord, particulierement heureux pour la Finlande. Ouvrant la Diete le 24 Janvier 1882, le nouveau tsar avait declare vouloir s'inspirer de Texemple de son pere :
efFectivement la periode de convocation des Etats fut reduite de cinq a trois ans ; par le manifeste du 25 juin 1886, la Diete regut le droit d'initiative en matiere legislative, sauf pour les lois fondamentales, militaires et sur la presse ; enfm, la liberte religieuse fut elargie par la loi du 1 1 novembre 1889 qui reconnait a tout Finlandais chretien, non lutherien, le droit d'exercer des charges et emplois dans le pays.
Tout parut changer a partir de 1890. Deja, a la suite de Tassassinat d' Alexandre II, les velleites liberales qu'avait montrees le tsar defunt firent place a une reaction energique dans le sens de I'autocratie ; la Finlande en ressentit le contre-coup, car on afFecta, soit dans la presse nationaliste russe, soit dans
les milieux officiels, de trouver etrange que ce territoire, particuliere merit expose par sa situation a la frontiere, vecut sous un regime different de celui do Tempire et conservat ce que Ton appelait A^^ privileges. On alia meme jusqu'a accuser les Finlandais de tendances separalistes, contre toute vraisemblance d'ailleurs et malgre les preuves constantes de loyalisme qu'ils avaient donnees (*). Cette campagne porta ses fruits; revolution vers une incorporation complete de la Finlande a la Russie au point de vue de la legislation commenga a s'affirmer par la subordination de I'administration postale finlandaise au ministre de I'interieur de Russie, bien que le Senat de Finlande eut demontre que cette mesure etait contraire aux lois fondamentales du pays qui veulent que tons les fonctionnaires soient soumis aux lois finlandaises. Meme, en 1893, il fut question de discuter un projet de reglement sur r administration des gouverfiements fi7ilandais ('), qui n'etait rien moins
(•) v. les accusations de la presse russe contre les Finlandais dans le Temps du 25 septembre 1898.
(") En Russie, les provinces de I'Empire sont nomm($es rjouvernements.
que la destruction de rautonomie de la Finlande.
Arrive le regne de Nicolas II. Le 25 octobre/ 6 novembre 1894, le nouveau tsar renouvela, comme Grand-Due de F^inlande, la garantie donnee par ses predecesseurs pour le maintien des lois fondamentales et de la Constitution de ce pays, dans les termes de I'Acte originaire du 27 mars 1 809 ; le 25 Janvier 1897, a Touverture de la Diete, il exprima toute sa satisfaction pour la « fidelite et le devoiiment inebranlables » du peuple fmlandais. Mais, par un edit du 19 juillet 1898, la Diete fut convoquee en session extraordinaire a Helsingfors pour le 19 Janvier 1899, afin d'examiner un projet de loi militaire qui devait mettre la situation de la Finlande en harmonie avec celle de Tempire. Ce projet bouleversait completement les regies acceptees par la Diete et qui avaient ete consacrees par Alexandre II dans la loi du 27 decembre 1878, surtout en detruisant le caractere national de Tarmee finlandaise par rintroducfion desofficiers russes, et en envoyant dans les corps moscovites, fut-ce aux extremites de I'empire, les recrues de F'inlande si attachees ^ leur
terre natale. Ces modifications ne pouvaient etre introduites « que par une decision concordaate de Tempereur et des Etats », piiisqu'elles constituaienl des changements a une loi fondamentale du Grand-Duche, comme il resultait de la loi du 27 decembre 1878 ellememe (*). Cependant, dans son discours d'ouv^rlure de la Diete, le tsar avail donne a entendre que les Etats n'avaient, en pareille matieire, que voix consultative; d'autre part, on remarquait, dans les actes officiels, une affectation a ne plus employer I'expression de Grand-Duche et k traiter la Finlande comme une province ordinaire.
Tandis que la Diete deliberait sur le projet qui lui etait soumis, parut le Manifeste du 3/15 fevrier 1899, accompagne des regiemen ts (( devant servir de base pour la redaction, I'examen et la promulgation des lois rendues pour tout I'empire, y compris le Grand-Duche de Finlande » ('). II ne pent entrer dans notre plan d'examiner en detail ces documents rediges en un style quelque
(•) V. sur la discussion du projet de loi militaire : Les Reponses des Etats pr6 cities.
(') V. ces documents dans les Reponses des Etats, p. 17 a2i.
peu diffus et, peut-etre volontairement, assez equivoque. II suffit d'en degager la resolution essentielle prise par le gouvernement russe, qui compromet rautonomie constitutiormelle et legislative de la Finlande et qui a provoque les vives protestations de ce pays. En vertu des reglements nouveaux, les projets de lois pour le Grand-Duche, « s'ils ont trait a des necessites communes a tout I'Empire ou s'ils sont en connexion avec la legislation de TEmpire », doivent etre examines par le Conseil de I'Empire avec le concours de representants du gouvernement finlandais.
La decision du Conseil, apres approbation de Tempereur, est promulguee, dans les formes prescrites, dans le Grand-Duche et dans I'Empire. Pour les questions qui, « d'apres le regime d'administration interieure du Grand- Duche de Finlande, sont soumises a I'examen de la Diete finlandaise », les conclusions de la Diete sont demandees avant que le Conseil de I'Empire en soit saisi. En somme, Tautorite imperiale a un pouvoir discretionnaire pour decider si une question « a trait a des necessites communes a tout I'Empire, ou est en connexion avec la legislation de I'Empire » ;
si elle juge qu'ilen est ainsi, s'agirait-il d'une de ces questions qui touchent aux lois fondamentales de la Finlande et pour lesquelles Tassentiment de la Diete est indispensable, celle-ci sera simplement consultee, sauf au tsar a faire de son avis le cas qu'il jugera convenable. Contrairement aux engagements solennellement pris et renouveles, Tautocratie russe se substitue au regime constitutionnel du Grand-Duche.
Ce manifeste causa en Finlande une emotion profonde. Le Senat, aussi bien que les Etats, envoya immediatement a Saint-Petersbourg des delegues charges de presenter a TEmpereur des memoires, ou il etait expose que ce manifeste etait en contradiction avec les lois fondamen tales du pays et qu'il etait necessaire de le modifier par un acte legislatif regulier. Le tsar ne voulut pas recevoir ces delegues. II ne regut pas davantage les cinq cents delegues venus au nom de toutes les communes de la Finlande pour lui soumettre une adresse signee par plus de cinq cent mille citoyens et dans laquelle on le priait de proteger la constitution du pays.
Nous avons dit plus haut que les porteurs des
adresses venant de pays etrangers ne purent pas davanlage avoir acces aupres de Tempereur.
En attendant, la Diete extraordinaire poursuivait son examen des propositions imperiales concernant la question militaire. Dans sa reponse du 27 mai 1899, elle repoussa ces propositions visant plutot a des bouleversements politiques qu'a des reformes utiles de Torganisation militaire. Les Etats, reconnaissant cependant qu'une reorganisation de la reserve etait necessaire et qu'il etait juste d'augmenter les forces actives du pays, ont adopte un projet de loi amendant en ce sens la loi de 1878. D'autre part, la Diete a refuse d'admeltre les resultats du manifeste du 15 fevrier 1899. L'analyse qu'elle a faite de ce document, dans sa reponse a I'empereur, Ta amenee a declarer que « le manifeste et les reglements y annexes, decretes sans le consentement des Etats de Finlande, et, d'ailleurs, suivant une procedure qui n'est pas conforme aux regies que prescrivent les lois fondamentales du pays, ne peuvent, en consequence, avoir, en Finlande, le caractere sacre de la loi »,
Les elements historiques de la question finlandaise sommairement rappeles, examinons au point de vue du Droit international et du Droit constitutionnel le probleme qu'elle souleve.
Mais cette etude est-elle dequelque interet?
Ne s'agit-il pas d'une discussion oiseuse et puremenl academique dont les hommes d'Etat et les peuples n'ont pas a se preoccuper? On Ta dit, en invoquant les droits historiques de la Russie a etendre son autorite suivant le regime conforme a ses aspirations nationales, et la necessite politique pour elle d'unifier les diverses parties de son immense territoire. II est superflu d'ecouter les reclamations « de ceux que les Russes ont abattus dans la lutte pour Texistence », observe M. Daschmakoff(*) ;
(*) V. La question de la prosperite finlandaise et ses causes exterieureSy Revue politique et par lementaire, IX, 1896, p. 612 et La question finlandaise, Id., XU, 1897, p. 695; Id., XXVI, 1900, p. 180.
il ne faut tenir aucun compte des a subtilites juridiques », ajoute M. Christian Schefer(*).
A cela nous repondrons que ces affirmations des droits historiqiies et de la necessite politique ne sont par elles-memes que des consecrations du fait accompli et des hommages rendus a la force : si Ton veut s'en contenter, que Ton ecarte franchement Tidee du droit dans le monde, que Ton en supprime le respect dans les ames comme Tetude dans les intelligences, puisqu'elle n'est qu'une conception platonique destinee a s'evanouir devant les succes de ceux qui lameconnaissenl ; meme, par une consequence logique devant laquelle il ne sera pas possible de reculer, qu'on le veuille ou non^.qu'il n'en soit pas plus question dans les rapports entre particuliers que dans les relations entre les peuples.
Le droit des forts de ne pas tenir compte des situations juridiquement acquises par les faibles, c'est le moyen donne par une pretendue science historique et politique a un recul de la civilisation vers la barbaric, et meme versquelque chose de pire, puisque la barbaric
(') /. des Debats, 15 mars 1899.
ne se soucie pas de justification theorique et n'aggrave pas sa brutalite par rhypocrisie.
Nous connaissons, meme a Theure presente, la valeur de cette doctrine demoralisante : on Ta mise au service de la Grande-Bretagne contre le Transvaal (*), et ses resultats ne sont pas faits pour lui rallier quiconque a le souci de la justice et de la paix dans Thumanite.
On se trouve d'ailleurs en presence d'une petition de principe qui lui enleve toute autorite, meme en acceptant son point de depart qui est le pretendu droit des forts a dominer les faibles pour les faire concourir k I'oeuvre generale de progres dont les premiers se disent charges.
Qu'est-ce qui prouve, avant une experience le plus souvenl tres longue, que ce sacrifice des faibles est commande par le but que Ton poursuit, et k quel titre prejuger la question en accomplissant ce sacrifice sans etre certain qu'il est justifie par son utilite? Comment savoir meme si Tasservissement d'une petite nation par une grande puissance, loin de profiter a celle-ci, ne lui sera pas prejudiciable
(*) v. Edmond Demolins, Boers et Anglais, dans la Science sociale, 4899, p. 319.
et ne lui enlevera pas tous les avantages qu'elle retirait des rapports conformes au droit qu'elle entretenait avec elle? L'histoire offre, sur ee point, des enseignements trop oublies, si Ton en juge par la conduite des Americains aux Philippines et de TAngleterre dans TAfrique du Sud, conduite que Ton ne trouve encore que brutale et que Tavenir montrera peut-etre bien maladroite et bien facheuse pour les Etats qui I'ont adoptee. En ce qui concerne la Russie vis-a-vis de la Finlande, les personnes bien au courant des interets des deux pays et qui, par leur situation, peuvent les juger d'une maniere impartiale, estiment que Tempire russe pent perdre dans les Finlandais asservis tout ce qu'il trouvait de loyalisme, de concours militaire, d'activite economique, de production intellectuelle et artistique, dans les Finls^ndais librement soumis au tsar sous la garantie de leur constitution nationale (*).
(•) V. Anatole Leroy-Beaulieu, Flnlande et Transvaal, conference faite a la Society de la Paix par le Droit, Rev. Bleue, 23 d6c. 4899; R. Fischer, Finland and the tsars, ch. XVI, in fine, Russia's real interest in Finland. — A Tetranger, la conduite de la Russie n'a 6i^ justifi($e que par un seul publicisle h. notre connaissance, M. Stead, qui, cepen-
N'a-t-on pas obei en Russie k ce sentiment k la fois etroit et exclusif au dedans, persecuteur et agressif au dehors, qui, sous les noms varies dejingoisme, d'imperialisme, denationalisme, etc., trouble les notions de droit les plus nettes et fausse les idees morales les plus simples dans nombre de pays? Pousse a ce degre, Tegoisme national conduit, non seulement a hair et a opprimer, si on le pent, I'elranger, mais a trailer de meme ceux qui, vivant sous le meme sceptre et fidelement attaches a la nation predominante, sont separes par des nuances de religion, de race, d'organisation politique ; pour les unifier ou les chasser suivant le but que Ton poursuit, on les persecute, et les precieuxauxiliaires d'hier, sur lesquels on pouvait compter tant que Ton respectait leurs sentiments intimes etleurs droits acquis, peuvent devenir les ennemis de demain.
dant, s'est fait le vaillant champion des Boers contre les convoitises de son propre pays. V. discours de M. Stead a la Haye, le 25 juin 1899, le Temps, 26 juin. D'ailleurs, si la conduite de I'Angleterre envers le Transvaal a 6t(§ bldm^e en Russie plus que dans tout autre Etat, c'est en Angleterre que la Russie a trouv(5 les critiques les plus severes de son attitude vis-a-vis la Finlande.
En admeltant meme qu'il y ait eu des raisons d'Etat justifiant ou, du moiris, expliquant la campagne entreprise pour eliminer rinfluence de relemenl germanique et pour realiser ce que Ton a appele la russification des provinces baltiques, rien ne saurait justifier de semblables precedes vis-a-vis de la Finlande. Ce pays, tout en faisant partie de I'Empire russe en ce qui concerne les relations avec les puissances etrangeres, n'est pas une simple province de ce dernier. Ce n'est evidemment que dans TEtat russe proprement dit que le gouvernement de Saint-Petersbourg a le droit d'appliquer son programme de centralisation et d'uniformite. Etendre ce programme a la Finlande, qui a son gouvernement et sa legislation a elle, c'est violer des droits solennellement reconnus depuis 1809, c'est froisser les sentiments de devoument au trone et de loyalisme envers la Russie dont les Finlandais ont toujours fait preuve, c'est troubler Tordre et arreter le progres de ce petit peupfe qui venere ses institutions nationales, dont le maintien est la condition essentielle de sa prosperity . Pourquoi le gouvernement russe ne voit-il pas ou ne veut-il pas
voir que le respect des droits de la Finlande a raffermi les liens qui unissent ce pays a la Russie, liens que devraaffaiblir toute violation de ces droits ?
Les amis sinceres de la Russie, ceux qui comprennent le grand role que sa force Tappelle a jouer, non seulement dans les combinaisons politiques, mais surtout dans Toeuvre generate de la civilisation, souhaitent que son monarque, que celui qui a donne au monde la belle esperance de la paix dans la conference de la Haye, soil bientot mieux eclaire et revienne sur une decision contraire aux interets de son Empire comme aux nobles resolutions qu'il a prises devant les puissances. C'est tout ce que nous voulons dire sur le cote moral de la question : revenons au cote juridique.
Tons les publicistes, et ils sont nombreux, qui ont examine la question du droit de la Finlande k exiger le maintien de la constitution garantie par les promesses des tsars, I'ont posee en se demandant si le Grand- Duche finlandais est une province incorporee a la Russie tout en conservant une certaine autonomic en vertu d'une concession gracieuse
Quest. Finland. 4
des tsars, ou bien un Etat veritable uni a TEmpire russe : dans le premier cas, la situation de la Finlande pent, k la rigueur, etre consideree comme une faveur revocable; dans le second, elle est immuable comme le resultat d'un accord international, en ce sens qu'elle ne pent etre modifiee qu'en vertu du consentement mutuel des deux contractants.
Mais, pour resoudre la question ainsi presentee, on s'esl generalement attache au point de savoir quelle est la nature de Tunion existant entre la Finlande et la Russie, specialement pour decider si c'est une union reelle^ incorporee ou de tout autre caractere. Or, malgre leur variete, les classifications etablies par la doctrine pour determiner les diverses unions qui peuvent se former entre les coUectivites ayant une existence juridique propre ou jouissant d'une certaine autonomic, n'ont jamais une souplesse suffisante pour correspondre aux combinaisons arbitraires que provoquent les circonstances et les calculs politiques. II faut se resigner k trouver des genres d' union qui ne rentrent dans aucun des types formant une des categories doctrinales. De 1^ des divergences completes de vues entre les
publicistes qui ont essaye de classer, suivant les cadres connus, le lien qui rattache le Grand-Duche de Finlande a TEmpire russe.
Nous esperons, en adoptant une autre methode, c'esl-a-dire en nous inspirant des regies du Droit des gens en matiere de traites internationaux, apporter un peu plus de precision dans ce probleme delicat.
Le fait initial auquel nous nous attachons et qui doit etre la base de toute argumentation relative k la condition de la Finlande, c'est que cette condition est le resultat d'un accord, d'une promesse faite par les tsars et acceptee paries Finlandais, meme par la Suede, comme nous I'etablirons plus loin; en un mot, qu'elle constitue I'effet d'un veritable contrat et non d'une concession purement gracieuse et simplement unilaterale d' Alexandre V' et de ses successeurs. II est clair que, faute de s'entendre au sujet de ce point de depart, toute discussion devient superfine quant aux droits de la Finlande, la divergence initiale rendant impossible plus tard tout point de vue commun.
I II en est du moins ainsi sur le terrain du
Droit international, car, dans le domaine du Droit constitutionnel, il ne resulterait nuUe-
ment de ce que la Constitution fmlandaise serait octroy ie par les empereurs de Russie, qu'elle ful, pour cela meme, arbitrairement revocable par eux : une fois juree par lui, la Constitution lie le monarque, meme s'il accumule les expressions pour bien montrer le caractere unilateral de sa decision, comme le fit Louis XVIII dans le preambule de la Charte du 4 juin 1814, ou il s'exprimait ainsi :
«... Nous nous engageons, devant TAssemblee qui nous ecoute, a etre fidele a cette Charte constitutionnelle, nous reservant d'en jurer le maintien, avec une nouvelle solennite, devant les autels de Celui qui pese dans la meme balance les rois et les nations. A ces causes, nous avons volontairement^ et par le libre exercice de notreautoriteroyale,«ccor(3?^ et accordonSy fail concession et octroi a nos sujets, tant pour nous que pour nos successeurs, et a toujours, de la Charte constitutionnelle qui suit » . Or, on sait que les fameuses ordonnances du 25 juillet 1830, contraires a la Charte, furent considerees comme une violation du pacte tacite conclu entre le monarque et ses sujets, ce qui amena la chute de la dynastie.
Cependanl sans insistersurcette question de Droit constitutionnel, on voit que, malgre les affirmations tranchantes mais sans aucune preuve a Tappui de certains ecrivains (*), jamais les declarations des tsars n'ont donne a entendre que leur Constitution ait ete octroyee aux Finlandais : tout montre, au contraire, qu'elle a ete etablie en vertu d'un veritable contrat liant les deux parties ('). En effet, apres avoir jure pour lui et pour ses successeurs le maintien des lois fondamentales et de la Constitution, Alexandre V' fit remettre le texte de son engagement aux Etats
(«) F. de Martens, Traitede droit international, trad. L6o, I, p. 325; de Korkounoff, Le grand-duchc de Finlande, 4890 et Le droit d'Etat russe, 1893, cit6 dans la Situation politique de la Finlande, Revue de Droit international et de legislation comparee, loc, cit, et par Baschmakoff, Revue politique et parlementaire, loc, cit,, XH, 1897, p. 697; F. de Holtzendorff, Handbuch des Volkerrechts, U, § 32, p. 130; A. Rivier, qui avait adopts cette opinion dans son Lehrbuch des Volkerrechts en 1889, I'abandonna dans ses Principes du droit des gens, 1896, I, p. 77.
(*) Hermanson, publiciste finlandais, Finlands statsraettsliga stdllning (la situation de la Finlande au point de vue du Droit public, 1899), d'apres la brochure pr6cit6e : Bin Beitrag zur Beurteilung der staatsrechtlichen Stellung des Grossfiirstentums Fmu/and (Principales conclusions de I'ouvrage de M. Hermanson).
de Finlande et ceux-ci preterent serment de fidelite a ces lois et a cette constitution qui, d'apres leur teneur meme, ne peuvent recevoir aucune modification sans le consentement formel de la Diele finlandaise. L'entente s'est etablie ainsi entre le monarque et ses nouveaux sujets pour regler, sur la base d'une charte acceptee d'un commun accord, leurs relations reciproques. N'est-ce pas la un veritable contrat? D'ailleurs, ceux qui ne veulent voir dans les promesses d' Alexandre I®"" que V octroi unilateral et purement gracieux d'un regime politique particulier oublient trop, a notre avis, que ce regime n'a nullement ete cree par lui : c'est la constitution seculaire de la Suede sous I'empire de laquelle vivait la Finlande que le tsar admet inlegralement, avec son caractere obligatoire pour le souverain comme pour les sujets. S'il avait voulu, non pas contracter avec les Finlandais en leur conservant cette constitution a laquelle ils tenaient en retour de leur soumission a sa souverainete, mais leur conceder de par sa volonle propre une constitution particuliere, il Taurait organisee a son gre, suivant ses vues ; il n'aurait du moins garde du regime suedois
que ce qui pouvait lui convenir, comme Louis XVIII le fit dans la charte de 1814 relativement aux principes etablis par les constitutions anterieures de la France.
Du reste, les actes de droit accomplis dans les relations des collectivites politiques difFerentes doivent etre interpretes a la lumiere des faits historiques qui les precedent et les provoquent, tout comme une interpretation de bonne foi des actes entre particuliers commande de tenir compte des circonstances dans lesquelles ils interviennent : encore cela est-il plus vrai des premiers qui n'ont pas, comme les seconds, une terminologie juridique precise, exactement la meme pour les deux parties et maniee par des hommes techniques habituellement charges de la redaction des pactes entre les individus. Or, les precedents de I'Acte du 15/27 mars 1809 sur lequel repose Tautonomie finlandaise ne peuvent laisser aucun doute sur le caractere contractuel de ce document.
Que Ton se rappelle le manifeste d'Elisabeth du 16/28 mars 1742 offrant a la Finlande de la reconnaitre comme Etat independant contre sa promesse de se separer de la
Suede; que I'on se rappelle le traite d'Abo du 7 aout 1743 dormant a la partie de la population finlandaise soumise a la Russie la garantie de ses lois anciennes en retour de son incorporation a I'Empire ; que Ton n'oublie pas enfin les conditions dans lesquelles Alexandre 1®' a ete amene a signer I'Acte de 1809.
Son manifeste du 18 fevrier 1808 avait invite les representants des Etats de Finlande a discuter le regime qui serait donne au pays : il n'imposait pas sa decision, il soumettait ses vues pour arriver a un accord apres examen de la question en commun. Sa tentative echoue, les Finlandais tiennent a I'integrite de leurs lois fondamentales ; le tsar cede et la leur promet, d'abord dans le manifeste du 5/17 juin 1808, puis plus solennellement contre Tengagement de fidelite des Etats de Finlande, a la Diete de Borgo en 1809. II cede malgre sa victoire definitive sur la Suede et sa toute puissance sur les Finlandais, parce qu'il veut la soumission loyale de ces derniers, sans aucune menace de trouble ni de resistance dans une region qui, par sa position a la frontiere maritime et aux portes de la capitate russe, devait devenir le rempart de I'empire
alors qu'elle pouvait en etre la breche. Le pacte a ete conclu ; les Finlandais ont promis leur loyalisme, les tsars ont renonce vis-a-vis d'eux a leur pouvoir autocratique et ont garanti le mainlien du regime constitutionnel : si les premiers ont tenu leur promesse, ce que font demontr.e, de quel droit les seconds meconnaitraient-ils leur obligation correspondante ?
Mais, s'il y a pacte ou traite, entre quelles entites juridiques est-il intervenu ? L'une est bien determinee, c'est la Russie representee par le tsar; quelle est I'autre?
Le droit des gens n'admet les relations juridiques qu'il a pour objet de reglementer qu'entre des individualites ayant une existence reconnue au point de vue international, c'est-a-dire acceptees comme telles, non pas seulement par une souverainete dont elles relevent et qui, le plus souvent, les a creees et les absorbe dans sa propre personnalite quant aux rapports avec les autres puissances, mais par I'ensemble des Etats. Ces individualites juridiques sont les Etats eux-memes en tant qu'ils ont conserve leur autonomie au point de vue des relations internationales
sans se fondre, a cet egard, dans une autre collectivite independante; ce sont aussi les etres juridiques acceptes ou crees par le consentement general des puissances, bien qu'ils ne soient pas des Etals, comme le Saint- Siege (*), les commissions internationales etablies pour la navigation du Danube, en 1856, et pour celle du Congo, en 1885. En regard de la Russie, trouve-t-on, dans la question finlandaise, une de ces entites juridiques avec laquelle ait pu etre conclu un pacte d'un caractere international, un veritable traite? 11 faut, croyons-nous, pour repondre a cette question, distinguer les rapports de la Russie avec la Suede, d'une part, et avec la Finlande, de I'autre.
Les publicistes qui ont ecrit sur notre probleme paraissent n'avoir attache qu'un interet secondaire au role joue par la Suede dans la determination de Tautonomie finlandaise.
En droit international cependant, nous pensons que ce role a ete capital.
Dans ses Commentaires des elements de droit international de Wheaton^ Beach-Law-
(') La question de savoir si le Saint-Si^ge repr^sente un Etat veritable est cependant controvers^e.
rence presente une observation, juste en partie, qui met sur la voie de la question : « 11 existe, dit-il, une distinction sensible entre le litre de Tempereur de Russie a la souverainete des Polonais, et celui qu'il possede comme grand-due de Finlande. Dans ce dernier paysy il ne pour r a etre question d' intervention internationalement basee sur les tt^aites ». La raison de cette difference, c'est que le Congres de Vienne (acte du 9 juin 1815, art. 1*') attribuait la Pologne a Tempereur de Russie, a la condition qu'il ne porterait que le titre de roi de Pologne et qu'il conserverait a celle-ci sa constitution particuliere. Les puissances signataires avaient ainsi le droit d'exiger I'observation de cette clause : lorsqu'elle fut meconnue par I'acte imperial. du 26 fevrier 1832 qui transforma la Pologne en provinces russes ordinaires, la France et I'Angleterre s'en tinrent a des protestations platoniques, d'ailleurs renouvelees apres I'insurrection de 1863; mais leur droit strict de demander le respect de I'acte de 1815 n'etait pas douteux.
Les puissances, dans leur ensemble, n'ont rien stipule pour la Finlande : est-ce a dire
qu'aucune intervention exterieure ne soit possible pour exiger de la Russie I'execution de ses promesses quant au maintien de la constitution finlandaise? C'est ici que Tobservation de Beach-Lawrence nous parait exageree et que nous rencontrons un droit de la Suede dont, a notre avis, on n'a pas assez tenu compte.
Par le traite d'Abo du 7aout 1743, la Russie obtint la cession d'une partie de la Finlande en promettant d'y respecter les lois, les coutumes et la religion des habitants; la Suede entrait ainsi dans la voie, devenue inevitable pour elle, de Tabandon de la Finlande, en stipulant du moins pour ses anciens sujets la conservation de leurs lois civiles : c'etait tout ce qu'elle pouvait faire pour eux, mais c'etait beaucoup, surtout pour I'epoque, puisqu'elle leur assurait, dans les rapports de la vie sociale, le maintien du regime auquel ils etaient accoutumes. Quand, plus tard, en 1808-1809, les Finlandais eurent ete en fait subjugues par les Russes et militairement abandonnes par la Suede incapable de les defendre, ils agirent de leur propre initiative, sans etre regulierement representes par leur
souverairi, pour obtenir de laRussie le maintien de leurs lois.
Les interets du tsar, comme nous I'avons dit plus haul, etant d'accord avec les desirs des Finlandais, ceux-ci obtinrent gain de cause en 1809. Seulement, au traite d'Abo de 1743, il n'etait question de ceder qu'une fraction relativement minime de la Finlande, le territoire annexe se fondait dans Tensemble des provinces russes, et la seule concession faite aux habitants de ce territoire porta sur leurs lois, leurs coutumes et leur religion.
Au contraire, quand la Finlande, dans son ensemble, entra dans TEmpire russe, ce furent ses lois fondamentales y sa constitution politique en un mot, que Ton reserva; le tsar lui-meme confirma cet accord en rattachant a la Finlande, ainsi distinguee et personnifiee en quelque sorte par son autonomic constitutionnelle, le territoire de Viborg qui, lors des annexions de 1721 et 1743, n'avait conserve que ses lois et coutumes et non son regime politique.
Regulierement, nous avons eu Toccasion de le dire plus haut, toutes ces reserves stipulees par les Finlandais avec le tsar auraient
du etre convenues par la seule autorite competente pour les representer dans les relations avec une puissance etrangere, par le roi de Suede. Mais, ce que celui-ci aurait du faire d'abord et de lui-meme, il le fit apres coup en ratifianl Tinitiative irreguliere prise par ses sujels, dans le traite de Fredrikshamn du 17 septembre 1809. Lui seul avait autorite pour ceder la Finlande et stipuler, d'accord avec I'annexant, les conditions de la cession : Tabandon du pays est consenti dans Tart. 4; quant aux conditions, le roi de Suede les fixe en se referant aux engagements pris deja par Alexandre P*" a Tegard des Finlandais, le 27 mars precedent. Ce serait d'ailleurs une erreur de croire que le souverain suedois se borne k prendre acte d'une decision spontanee du tsar et k en exprimer sa satisfaction sans la considerer comme un engagement envers lui-meme. Loin de la : Tart. 6 du traite porte que, en presence des resolutions d' Alexandre 1®' au sujet de la situation future de la Finlande, « Sa Majeste suedoise se voit par 1^ dispensee du devoir, d'ailleurs saa^e^ de faire des resei'vations 1^-dessus en faveur de ses anciens sujets ».
Ce devoir sacre pour un prince constitutionnel etait de ne pas abandonner, dans la mesure ou il le pouvait, ses sujets vivant jusqu'alors sous un regime protecteur des liberies essentielles a un gouvernement puremen! despotique : ce devoir avait ete rempli, autant que les circonstances le permettaient, par la reserve des lois, des coutumes locales et de la religion pour les Finlandais cedes en vertu du traite d'Abo en 1743; ce meme devoir etait observe en 1809 par la stipulation du maintien de la constitution du Grand- Duche, sous la forme d'une reference aux promesses d' Alexandre I®^ a la Diete de Borgo.
De la sorte, indirectement, mais tres nettement, la Suede a mis comme condition, deja acceptee par le tsar, de la cession de la Finlande, le maintien de la constitution politique et des lois fondamentales dans le pays annexe.
Au point de vue du droit international, il ne nous semble done pas douteux que la Suede est en droit d'exiger le respect de cette clause, en vertu du traite de Fredrikshamn, tout comme les puissances signataires de I'Acte de Vienne du 9 juin 1815 pouvaient
demander le maintien de la constitution polonaise.
11 est evident que cette observation n'a qu'une porteie juridique et que, vu la situation respective de la Suede et de la Russie au point de vue politique et militaire, on ne saurait en attendre aucun resultat sous la forme d'une reclamation de la premiere de ces puissances contre la seconde. Mais nous en tirons une conclusion formelle en faveur du caractere conlractuel et obligatoire des engagements de I'empire russe au point de vue du droit international.
La question est a envisager maintenant dans les relations de la Russie et de la Finlande. Toute protestation de la part de la Suede etant invraisemblable, la Finlande a-telle qualite juridique pour prendre sa cause en main et pour agir comme investie d'un droit personnel? 11 faut, pour cela, si Ton se place au point de vue du droit international, que la Finlande ait une individualite propre et independante ; il faut, en un mot, qu'au moins dans ses relations vis-a-vis de la Russie, elle ait le caractere d'un veritable Etat.
L'objeclion essentielle des publicistes qui
soutiennent la legalite des mesures consacrees par le Manifeste du tsar du 3/15 fevrier 1899, c'esl que la Finlande, province de la Suede, a ete cedee purementet simplement a la Russie par le traite de Fredrikshamn, et qu'elle a, par consequent, dans I'Empire russe, la condition qu'elle avait lorsqu'elle etait incorporee a la monarchic suedoise.
Or, nous croyons pouvoir demontrer que, en Tacquerant, la Russie a reconnu a la Finlande le caractere d'une coUectivite politique distincte, et que, sans I'annexer comme une province nouvelle, elle Ta unie a elle comme un Etat veritable par un lien dont la nature juridique est k preciser.
Tout d'abord, on ne saurait voir dans I'autonomie constitutionnelle reconnue a la Finlande par Alexandre I®' et ses successeurs une concession comme celle dont beneficient des provinces ou des colonies dans d'autres pays, notamment les colonies britanniques a gouvernement responsable^ et specialement le Dominion du Canada en vertu de V Union Act du 29 mars 1867. Ce sont la des situations privilegiees au point de vue de I'exercice normal de la souverainete par le pouvoir central.
Quest. Finland. 5
resultant de la volonte unilaterale de ce dernier, theoriquement sinon pratiquement revocables par lui, et qui laissent completement subsister le lien de subordination envers I'Etat dont ces provinces ou colonies continuent a dependre comme parties integrantes et non comme personnalites distinctes unies ou associees a lui.
Rien de semblable pour la Finlande dont la condition juridique, nous Tavons etabli, est le resultat d'une convention obligatoire pour les deux contractants et nuUement d'une concession unilaterale des tsars. Or, le faitmeme de conlracter presuppose, chez chacune des parties, la reconnaissance de la personnalite juridique de Tautre et de sa capacite suffisante pour passer la convention dont il s'agit. D'autre part, il est bien certain que seul un etre juridique independant, un Etat en un mot, pent regler contractuellement avec un autre sa condition politique et constitutionnelle : en pareille matiere, une province serait representee par TEtat dont elle fait partie en tant qu'elle passerait sous la souverainete d'un autre, ou verrait son sort regie d'une maniere unilaterale par le souverain dont elle
releve, en tant que, sans passer sous une autre souverainete, elle obtiendrait la faveur ou subirait la rigueur d'un regime special.
Ainsi, conformement a la doctrine qui Ternporte justement aujourd'hui (*), en reglant contraduellement avec la Finlande representee par sa Biete la condition de ce grandduche au point de vue du droit politique et constitutionnel dans ses relations avec ellememe, la Russie lui a implicitement, mais tres nettement, reconnu le caractere d'un Etat. Cette attitude de la Russie, confirmee par les actes des successeurs d'Alexandre I®% comme on I'a vu plus haut, est corroboree par les rares dispositions des lois russes qui s'occupent de la Finlande. Dans le code general de TEmpire de Russie, il est ecrit : « Sont inseparables du trone imperial de toutes les Russies : le trone du royaume de Pologne et celui du grand-duche de Finlande » (Code general de r Empire de Russie ^ t. I, 1, Lois fondamentales de r Empire^ sect. I, § 4). De plus, la formule de serment du prince heritier contient ce passage : « Comme heritier au
(») Le Fur, Etat federal et confederation d'Etats, p. 316, note 1.
— estrone de toutes les Russies et aux trones qui lui sont unis du royaume de Pologne el du grand-duche de Finlande, je promets et jure d'observer toutes les stipulations concernant la succession au trone » {Id., annexe III).
Comme on I'a dit avec raison, une province n'ayant pas de trone, il en resulte que, d'apres la Russie elle-meme, la Finlande est un Etat uni a elle et non une de ses provinces. L'argument est d'autant plus fort que le Grand- Duche est place au meme rang que la Pologne qui, en vertu de I'acte du Congres de Vienne, avait ete unie k I'Empire russe comme Etat distinct et devant avoir sa Constitution particuliere. Feu importe que, plus tard, Tautocratie russe ait annihile la condition garantie aux Polonais par les puissances : ce fait irregulier ne pent modifier le droit. D'ailleurs, des declarations non equivoques se rapportent au temps ou le regime constitutionnel de la Pologne etait encore respecte, et ou parler cumulativement d'elle et de la Finlande etait clairement assimiler celle-ci a un Etat uni k la Russie. C'est ainsi que, en faisant connaitre la renonciation au trone de son frere aine Constantin et son propre avenement , Nicolas I®^,
dans SOD manifeste du 12/24 decembre 1825, parlait de son accession « au Irone de Russia et aux trones du royaume de Pologne et du Grand-Duche de Finlande, lesquels en sont inseparables » (*).
Toutefois, une objection a ete produite par un ecrivain des plus considerables dans la science du droit public et qui reconnait, d'ailleurs, que « toute entreprise arbitraire de la Russie sur les affaires finlandaises doit etre jugee comme contraire au droit ». L'objection consiste a dire que, Alexandre I®^ n'ayant pas distingue sa qualite d'empereur de Russie de sa qualite de grand-due de Finlande, ce dernier pays n'a pas de pouvoir monarchique propre et independant, ce qui Tempecherait d'etre un Etat veritable ('). Mais nous ne cachons pas notre surprise de voir un jurisconsulte d'une telle valeur se laisser arreter par une pareille consideration. N'est-il pas tres frequent que le meme monarque reunisse en lui des souverainetes distinctes
(') G'est aussi Nicolas I^'', le destructeur de rautonomie polonaise, qui aapprouv6 les lois fondamen tales de I'empire dont nous avons cit(i les passages caract^ristiques.
(") G. Jellinek, Ueber Staatenfragmente, 1896, et Allgemeine Staatslehrc, p. 448, Berlin, 1900.
pour des Etais differents ; n'est-ce pas le cas dans toutes les unions reelles ou personnelles ? Le roi des Pays-Bas n'etait pas le meme souverain dans le Grand-Duche de Luxembourg, quoiqu'il fut le meme homme ; il en elait de meme du roi de Prusse en lant que prince de Neuchatel ; il en est ainsi encore du roi des Beiges, en meme temps souverain du Congo, el du roi de Suede egalement roi de Norvege. L'observation de Jellinek aurait de la valeur si le regime politique etait le meme en Bussie el en Finlande ; Tautocratie, gouvernement despotique d'un seul, ferait qu'une volonte unique, et vraisemblablement partout semblable a elle-meme, regirait les deux pays au point de les confondre en fait ; mais I'autocrate en Bussie n'est plus que souverain conslitutionnel en Finlande ; sa volonte, absolue dans le premier pays, est considerablement reslreinte dans le second ; aussi ne peut-elle etre la meme dans les deux, et rhomme qui reunit en lui les deux monarchies doit bien, en fait comme en droit, representer deux gouvernements distincts correspondant a deux Etats differents.
Comme, en matiere de relation"^ entre les
peuples, il faut toujours remonter aux visees politiques qu'ils poursuivent, afin de comprendre la veritable porlee de leurs arrangements juridiques, c'est encore par les precedents historiques que nous expliquerons comment la Russie a consent! a faire de la Finlande un Etat en I'unissant a elle, comme nous avons explique qu'elle ait consenti a traiter avec elle, au lieu de lui imposer sa volonte, ce qui d'ailleurs,au point de vue juridique, on Ta vu, aboutit au meme resultat.
La Russie ne pouvait pas supporter que sa frontiere restat aux portes de sa nouvelle capitale, Saint-Petersbourg. Faute de mieux, Elisabeth, par son manifeste precite du 16/28 mars 1742, voulail avoir, sinon une extension de Tempire, du moins un rempart pour lui, en organisanl la Finlande en un Etat independant qui aurait ete son allie; plus tard, les circonstances etant devenues plus favorables, grace a la victoire sur la Suede, Alexandre P' put faire un pas de plus : il conserva une partie du projet d'Elisabeth en faisant de la Finlande un Etat distinct, mais il put obtenir qu'au lieu d'etre tout simplement son allie il s'unit a I'empire
pour ne plus faire qu'un avec lui au point de \ue des rapports internationaux. C'etait, en 1809, le point esse ntiel, car la question finlandaise n'etait, a ce moment, pour le tsar, qu'une question internationale et de defense de ses frontieres. Depuis, par suite d'une evolution du regime interieur dans le sens d'une centralisation a oulrance, la Russie a voulu alter plus loin et delruire ce qu'elle avail promis, en enlevant au Grand-Duche I'autonomie interne qu'elle lui avail garanlie. C'est le procede habituel de la politique russe, la plus constante, la plus tenace, la mieux orientee vers le but immuable qu'elle s'est propose, malgre les tongues atlentes que les circonstances lui imposent et, il faut bien le dire, malgre les promesses les plus solennelles. Pendant dix-sept ans, elle supporta la Constitution polonaise imposee par les puissances en 1815, jusqu'au jour ou elle put I'aneantir, au moment opportun de Timpossibilite, pour les Etats signataires de I'Acte de Vienne, d'en .exiger le maintien ; au traite du 30 mars 1856, elle subit encore la neutralisation de la mer Noire, pour Tabroger par la fameuse circulaire du prince Gortchakoff,
du 21 octobre 1870, qui jeta un si vif emoi dans les chancelleries, lorsque la guerre franco-allemande et la complicite tacite de M. de Bismarck lui permirenl de se debarrasser de cetle entrave acceplee cependant par elle. En 1863, craignant Tintervention de TEurope, a propos de I'insurrection polonaise, elle voulut montrer que ses rigueurs ne frappaient que les sujets indisciplines, mais que son liberalisme respectait les institutions des sujets fideles : tandis que la revplte de la Pologne etait etouffee dans le sang, Alexandre II convoquait la Diete de Finlande et inaugurait pour le Grand-Duche la politique liberale qui a pris fin avec le retour aux mesures de reaction a partir du regne d' Alexandre III. Maintenant, I'heure semble propice pour faire en Finlande, avec moins de violence, il est vrai, ce qui a ete fait en Pologne, pour annihiler une nalionalite que Ton a jure de respecter. La Russie ne boude pas devant les obstacles que lui imposent les necessites politiques ou ses propres engagements; mais elle se recueille loujours, aussi longtemps qu'il le faut pour atlendre le moment favorable qui lui per-
mettra de triompher des unes ou de meconnaitre les aulres.
Reconnue comme Etat en traitant de sa constitution politique avec le tsar qui, souverain aulocrale dans son Empire, n'est vis-avis d'elle qu'un Grand-Due constitutionnel, la Finlande, par le fait de son union a la Russie, union concomitante de sa creation comme Etat, n'a jamais eu d'existence propre au point de vue international : elle est nee, si Ton peul ainsi dire, en etat d'union avec un empire qui Tabsorbe quant aux relations avec les autres puissances. Ce resultat n'a rien qui puisse surprendre, on en pent citer d'autres exemples.
A la suite du coup d'Etat de 1660, qui donna au roi de Danemark un pouvoir absolu et qui supprima, en particulier, toutes les franchises de la Norvege, ce dernier pays ne ful plus qu'une province danoise : telle etail encore sa condition en 1813, sauf des traditions tres vivaces dans le sens de I'autonomie qui allaient jusqu'aux aspirations a I'independance complete, comme pour la Finlande vis-a-vis de la Suede en 1808 et 1809. D'autre part, de meme que la Russie convoitait
depuis longtemps la Firjande et meme, depuis le XVIII® siecle, en conquerait des portions, la Suede se proposait d'acquerir toute la Norvege et, depuis le xvii® siecle, en commen^ait la conquete sur le Danemark. Or, le traite de Kiel du 14 Janvier 1814, par lequel Bernadotte, devenu heritier au trone du royaume de Suede (plus tard roi sous le nom de Charles XlV-Jean), obtint la cession de toute la Norvege, stipulait que celle-ci serait un r^oyaume uni a celui de la Suede. Cette situation, sauf des modifications qu'il n'y a pas lieu de rappeler ici, fut confirmee par les Actesd'union des 4 novembre 1814 et 31 juillet-6 aoiit 1815 (*). Ainsi, comme la Finlande, la Norvege a passe du rang de province a celui d'Etat pour s'absorber immediatement dans une union reelle avec la Suede et ne plus former avec elle qu'une seule personnalite juridique au point de vue des relations Internationales.
(*) V. SchefTer, Le Conflit suedo-norvegien. Rev. gener. de Droit intern, public, 1899, p. 267; Aubert, La Norvege devant le Droit intern.. Rev. de Droit intern, et de legisl. comp., XXVII, p. 529 et XXVIII, p. 73; John Ask, Le Con/lit norvegien. Rev. du Droit puhl. et de la science polit., 1894, p. 21o.
Apres les explications qui precedent, il semble qu'il n'y a plus qu'un interet theorique a preciser, au point de vue du droit international, la nature juridique du lien qui rattache la Finlande a la Russie. Le Grand- Duche est cerlainement un Etat en ce qui concerne ce que Ton est convenu d'appeler la souverainete interne ; il a, en effet, sa constitution propre, ses lois fondamentales particulieres et, dans les limites de cette constitution et de ces lois, il se gouverne sous Tautorite de Tempereur grand-due, par sa propre initiative et non en vertu d'une delegation de I'empereur de Russie. Si celui-ci agitcomme souverain de la Finlande pour les affaires communes au Grand-Duche et a Tempire russe, en dehors des points prevus par la Constitution finlandaise, c'est en vertu de Tunion etablie en 1809 entre les deux pays et, par consequent, du consentement de la Finlande; celle-ci ne subit pas, comme une province russe, une souverainete imposee, elle est regie par une souverainete acceptee.
Quant aux rapports internationaux ou, suivant I'expression courante, quant a la souverainete externe ou independance, la Finlande
ne Ta pas et ne I'a jamais eue. Absorbee ^ce point de vue par Tempire russe, elle est non seulement representee par lui dans les relations avec les puissances, comme le serait un pays vassal ou protege, mais identifiee avec lui de fagon a n'elre aux yeux des autres Etals qu'une partie integranle de sa personnalite juridique. Celte situation, quelles que soient les divergences des publicistes sur ce point, nous parait correspondre au type de Tunion reelle telle qu'on la constate entre la Suede et la Norvege ('). On ne saurait, en effet, songer a y voir une union personnelle qui est subordonnee a la vie d'un monarque ou a la duree d'une dynaslie ou k la transmission de la couronne suivant un ordre determine de succession : tous les actes officiels relatifs a la Finlande, contractuels ou emanant unilateralement des tsars, affirment en effet son union perpetuelle et inseparable.
Nous ne croyons pas, d'ailleurs, qu'il faille s'arreler devant celte objection que 1' union reelle n'est possible que par la convention
(•) V. F. Despagnet, Les difficultes Internationales venant de la constitution de certains pays, Rev, gen. de droit intern, public, 1895, p. 190.
entre deux personnalites egales^ par un traite international entre deux Etats, et que la Finlande n'a jamais eu de personnalite internationale (*). Si Ton veut dire par la que la Finlande n'a pas pu faire un traite international avec la Russie parce qu'elle n'etait pas un Etat, nous avons dej^ repondu en montrant que la Russie lui avail spontanement reconnu ce caractere en traitant avec elle.
Quant a la personnalite de la Finlande vis-avis des aulres puissances, pourquoi s'en inquieter, puisque le premier acte du Grand- Duche en lant qu'Etat a ete de la fusionner avec celle de la Russie ?
Observons, pour terminer, qu'il n'y a eu, dans la fagon d'agir de la Finlande et de la Russie en 1809, que I'application normale des principes admis en droit international relativement a la formation des Etats.
Pour constituer un Etat, une province qui se detache de la coUectivite politique dont elle fait partie doit reunir les elements indispensa-
(«) Bornhak, Einseitige AbhdengigkeitsverhGeltnisse unter den modernen Siaaten (Rapports de d^pendance unilat6raux entre les Etats modernes); Leipsig, 1896, p. 86, et Russland und Finnland, Leipsig, 1900.
blesa tout Etat, c'est-^-direleterritoire distinct, la population, le but normal de tout Etat qui est Texercice de la souverainele suivant un objectif d'interet social, enfin un organe de direction et de representation pour assurer I'exercice de cette souverainete au dedans et au dehors, autrement dit un gouvernement. II n'est pas douteux que la Finlande, en se separant de la Suede, possedait les trois premiers elements. Quant au quatrieme, le gouvernement propre et independant, elle le trouvait dans sa Diete. Mais celle-ci n'etait, vis-^-vis de la Suede, qu'un rouage de Tadministration interne du pays, subordonne a la souverainete suedoise : il fallait, pour qu'elle devint un gouvernement independant, que la Suede la reconnut comme telle ou que, en fait, elle fiit impuissante a la maintenir sous son autorite. C'est la premiere solution qui apparait dans le traite de Fredrikshamn ou le roi de Suede, non seulement cede la Finlande a la Russie, mais encore ratifie et fait siennes les stipulations concluesavecl'Empire russepar leGrand- Duche, comme si ce dernier avail ete dej^ un Etat affranchi de la souverainete suedoise. La Suede ratifiait apres coup le fait accompli, en
admettant implicitement que la Finlande avait pu agir comme Elat a une epoque ou elle etait encore legalement une de ses provinces :
c'etait ainsi une sorte de reconnaissance retroactive de rindependance finlandaise.
De la part des pays autres que celui dont elle se separe, une province n'attend sa reconnaissance comme Etat nouveau qu'au fur et a mesure que ses interets la reclament el suivant ses relations politiques avec chacun d'eux. Or, la Finlande affranchie n'avait et ne devait avoir en vue que ses rapports avec la Russie, rapports qui allaient se manifester sous la forme d'une union a contracter avec elle. Cette union devant justement entrainer son absorption dans TEmpire russe au point de vue des relations internationales, il en est resulte que, par son premier acte de politique exterieure, la Finlande a aneanti sa souverainete externe propre et n'a plus eu, desormais, k s'occuper de sa reconnaissance comme Etat par les autres puissances.
Si Ton se demande comment la Russie a pu traiter avec la Diete finlandaise qui ne representait pas un gouvernement souverain, on peut repondre que la reconnaissance d'un
Etat, en traitant avec lui sous la condition suspensive qu'il aura un gouvernement regulier plus tard, n'est pas une anomalie inconnue dans I'histoire diplomatique. A la conference de Berlin, le 26 fevrier 1885, TAssociation africaine ne fut admise a signer 1' Acte final et ne fut ainsi reconnue comme un Etat, « qu'a la condition de se pourvoir d'une organisation gouvernementale reguliere ».
Cette condition fut realisee, avec son effet retroactif, quand le roi des Beiges eut obtenu de son Parlement I'autorisation de devenir roi du Congo en vertu d'une union personnelle, et qu'il eut notifie son nouveau litre aux puissances le 1*'' aout 1883 ('). En 1809, a la Diete de Borgo, la Finlande traitait comme un Etat dont Texistence etait subordonrtee a la condition d'avoir un gouvernement independant, lequeldevaitetre precisement represente par I'empereur de Russie en sa qualite de Grand-Due : de sorte que le pacte d'union fut la realisation, avec effet retroactif, de la condition meme qui devait completer I'existence de I'Etat finlandais.
(») V. Archives diplomatiques, 1885, UI, p. 269 h 272, p. 294, et H, p. 222 h 230.
Quest. Finland. 6
ADHESIONS
1* Ont donn6 kur adhesion aux conclusions de cette etude :
