CHAPITRE XVII

Si la tâche était laborieuse d'organiser les deux chambres, il n'y avait pas moins d'obstacles à vaincre pour déterminer l'étendue des pouvoirs qu'elles exerceraient conjointement à titre de législature du gouverrnement général, sans faire obstacle aux droits des États dont les susceptibilités jalouses étaient toujours en éveil et réclamaient d'extrêmes ménagements.

L'égalité de représentation au Sénat avait pour but de rassurer les petits Etats contre les entreprises despotiques des grands Etats. N'y avait-il pas lieu, d'un autre côté, de fortifier le pouvoir central contre les résistances des États individuels? Ce point délicat fut l'objet de vives controverses, qui se prolongèrent par intervalles, presque jusqu'à la fin des travaux de la Convention. Le projet de Randolph conférait au Congrès «les pouvoirs nécessaires pour maintenir l'harmonie entre les États et rejeter celles de leurs lois qui, dans l'opinion de celte assemblée, seraient en contradiction avec les articles du pacte d'union ou avec les traités contractés au nom du gouvernement général ». Le premier examen de cette proposition lui fut favorable; l'adoption ne s'en fit pas attendre, mais sans débats contradictoires. Tel ne devait pas être son destin final. Lorsque le sujet fut remis en discussion, Ton proposa une formule nouvelle. Elle portait que le Congrès aurait pouvoir de rejeter toutes les lois d'État qui ne lui paraîtraient pas acceptables (improper). Si, disait-on, les termes de cette disposition n'ont pas cette ampleur, il sera impossible de défendre efficacement les prérogatives du gouvernement général. Les actes des congrès antérieurs ont été méconnus,

les traités avec l'étranger violés, que ce soit pour nous une sérieuse et profitable expérience! Mieux vaut prévenir que punir, et d'ailleurs à quoi servirait l'appel à la contrainte? Les résistances se coaliseraient, le gouvernement tomberait bientôt dans l'impuissance comme la Confédération et par les mêmes causes. On ne peut accorder confiance aux tribunaux d'État pour invalider des lois inconstitutionnelles. Dans le Rhode-Island par exemple des juges se sont montrés assez indépendants pour refuser l'exécution des lois qu'ils jugeaient contraires au pacte constitutionnel: on les a déplacés arbitrairement à titre de punition pour cet acte honorable ! Celte argumentation était combattue par la considération que les États avaient des intérêts différents les uns des autres, chacun d'eux était plus compétent que qui que ce fût pour les bien apprécier, ce serait un criant abus d'en subordonner l'appréciation au gouvernement fédéral. Tout au plus pourrait-on restreindre cet arbitrage à des lois d'une nature toute particulière. Mais alors surgiraient des difficultés sans nombre sur des questions de classification et autres. Toute énumération serait pleine d'inconvénients et de dangers; mieux vaudrait abandonner ce privilège inconsidérément réclamé pour le Congrès. « C'est toujours, en effet, disait-on, la lutte des forts contre les faibles. Voudrait-on laisser en suspens les lois urgentes d'un Etat en attendant qu'elles eussent parcouru 7 à 800 milles de distance et subi les délibérations d'une assemblée qui n'avait aucun moyen de les bien apprécier? Le temps matériel manquerait d'ailleurs au Congrès pour examiner les lois innombrables des États. On lui en enverrait autant que de jours dans l'année. Mieux vaudrait abolir les Etats que de les soumettre à un pareil contrôle plein d'humiliations (1). Ces dernières considérations l'emportèrent et l'on écarta le contrôle du Congrès sur les législations des Etats (2). L'on ne se rendait pas compte encore de l'efficacité du pouvoir judiciaire de l'Union pour para-

(1) Voir Madison, p. 761, 821 et suiv., p. 911, 1117, 1118 et 1410. —

(2) Madison, p. 1118.

lyser et annuler les lois qui seraient faites en contradiction avec la Constitution et les lois des États-Unis.

Le gouvernement de l'Union étant appelé à exercer une souveraineté distincte de celle des États, il s'agissait de tracer avec soin la limite séparative de ces deux autorités. On proposa d'abord de transférer au Congrès institué par la nouvelle Constitution tous les pouvoirs de législation reconnus à celui de la Confédération. Mais ces pouvoirs avaient été souvent battus en brèche; il eût été difficile d'y trouver le point d'appui qu'on cherchait. On alla plus loin et l'on soumit à la discussion un article portant concession au Congrès du pouvoir de légiférer dans toutes les circonstances où les législatures d'État seraient individuellement incompétentes. Ce n'était autre chose qu'une pétition de principes qui ne pouvait satisfaire aucun des deux partis en présence. Plus on s'engageait dans la discussion des divers problèmes de gouvernement, plus on comprenait la nécessité de sortir du vague des théories et de décrire, aussi nettement que possible, le rôle du nouveau gouvernement, par opposition à celui réservé aux États. C'est ainsi qu'on arriva à préciser les pouvoirs conférés au Congrès et dont nous allons donner la nomenclature.

Mais auparavant rappelions que le Congrès n'a pas un pouvoir absolu et sans contrôle en ces matières; car ses actes sont soumis éventuellement au veto du Président et doivent recevoir sa signature suivant les distinctions que nous avons exposées plus haut, chapitre xiv.

D'après l'article 1, section 8, le Congrès aies pouvoirs suivants :

1° Lever et percevoir des taxes directes et indirectes (taxes, dattes, imposts and excises) pour payer les dettes, faire face à la défense commune et au bien-être général des États-Unis, à la condition que les taxes indirectes seront uniformes partout.

2° Faire des emprunts sur le crédit des États-Unis.

3° Régler le commerce avec les nations étrangères et entre les États de l'Union , comme aussi avec les tribus indiennes.

POUVOIRS DU CONGRÈS. lit

4° Établir une règle uniforme concernant la naturalisation et la matière des faillites et banqueroutes pour tous les États-Unis.

5° Frapper la monnaie, en déterminer la valeur ainsi que celle des monnaies étrangères, fixer l'étalon des poids et mesures.

6° Édicter des pénalités pour la contrefaçon des monnaies et des titres des États-Unis.

7° Créer des bureaux et des routes de poste.

8° Donner l'impulsion aux sciences et aux arts utiles, en assurant pour un temps limité aux auteurs et inventeurs un droit exclusif à leurs écrits et découvertes.

9° Constituer des tribunaux de degrés inférieurs à la Cour suprême.

10° Définir et punir les crimes de piraterie et de félonie commis dans les hautes mers, ainsi que les offenses contre la loi des nations.

11° Déclarer la guerre, accorder des lettres de marque et de représailles et soumettre à des règles fixes les captures faites sur terre et sur mer.

12° Lever et entretenir des armées sans que les allocations faites dans ce but puissent s'étendre à plus de deux années.

13° Créer et entretenir une marine.

14° Tracer les règles de gouvernement et d'administration des forces de terre et de mer.

15° Préciser les circonstances déterminantes de l'appel aux armes de la milice, pour exécuter les lois de l'Union, supprimer les insurrections et repousser les invasions.

16° Statuer sur l'organisation, l'armement et la discipline de la milice, et sur la disponibilité de cette partie de la force publique destinée à l'activité pour le service des Etats-Unis, en réservant néanmoins aux États respectivement la nomination des officiers et le soin de dresser la milice au métier des armes, d'après les règles de discipline ordonnées par le Congrès.

17° Exercer un droit de législation exclusif en toutes

circonstances, sur le district destiné à devenir le siège du gouvernement des États-Unis (district qui ne peut excéder 10 milles carrés d'étendue), et sur toutes les parties de terre dont la cession serait faite à l'Union, avec l'autorisation des Etats, dans la circonscription desquels elles seraient situées, pour l'érection des forts, magasins, arsenaux, docks et autres bâtiments jugés utiles au gouvernement.

Les pouvoirs énumérés sous les dix-sept paragraphes qui précèdent ne sont pas les seuls que la Constitution ait explicitement confiés au Congrès. 11 en est d'autre épars dans cet acte et dans les amendements qui y ont été fuits. Tels sont ceux dont l'objet est : 1° de déterminer la peine applicable au crime de trahison (art. III, sect. 3, § 2) ; 2° d'ordonner, par voie de dispositions générales, le mode de justifications à faire de la régularité des actes passés dans un Etat avant d'en réclamer l'exécution dans un autre ; 3° d'organiser le gouvernement des territoires sur le sol appartenant aux Etats-Unis; 4° d'admettre de nouveaux États dans l'Union, de garantir à tous les États la forme républicaine de gouvernement et de les protéger contre toute invasion, même contre des révoltes intérieures, mais dans ce cas sur la demande d'une législature ; 5° de proposer des amendements à la Constitution ou de convoquer des conventions chargées de cette mission sur l'initiative des législatures des deux tiers des États (I); et 6° de donner force exécutoire aux treizième, quatorzième et quinzième amendements à la Constitution.

Indépendamment des pouvoirs explicites qui précèdent, on en reconnaît d'autres au Congrès, lesquels sont qualifiés implicites incidental powers. Ils sont compris dans le § 18 de la section 8 de l'article Ier de la Constitution, dans ces termes : « pouvoir de faire toutes les lois nécessaires et propres à faciliter l'exécution des pouvoirs ci-des-

(1) Voir sur ces divers pouvoirs, art. III, sect. 3, § 2 delà Conslitut. ; art. IV, sect. lrc et sect. 3, § 2, môme article, sect. 4, même article et article V.

sus spécifiés (les dix-sept précédents), et de tous autres conférés par la Constitution au gouvernement des Etats- Unis, et à tous ministres et fonctionnaires qui en dépendent ».

Les pouvoirs explicites et ceux implicites réclament quelques commentaires et développements qui seuls peuvent en faire comprendre toute la portée ; nous allons les parcourir dans l'ordre indiqué par la Constitution.