CHAPITRE XVIII

§ 1er. Et d'abord, s' agissant de la levée et de la perception des taxes de toute nature qualifiées taxes, duties, imposts et excises, il a été mis en question si l'intention des auteurs de la Constitution avait été de donner au Congrès, en ces matières, une latitude absolue et indéterminée. Après beaucoup de controverses, l'on est arrivé à cette conclusion, que les pouvoirs contenus dans ce § 1er de la section 8 de l'article Ier n'étaient pas indépendants les uns des autres et qu'au contraire il y avait entre eux une étroite corrélation, à ce point que le Congrès n'était autorisé à lever de taxes que pour payer les dettes des États- Unis, pourvoir à la défense du pays et à tout ce qui contribuerait à sa prospérité. Mais dans ces termes mêmes, la porte est encore bien large ouverte aux abus.

En autorisant le Congrès à lever des taxes de toute nature, la Constitution, dans ce même § 1er, ne soumet que les taxes indirectes à la règle de l'uniformité d'application sur les objets qui y sont soumis. De là la nécessité de se rendre compte des distinctions à établir entre les deux grandes catégories de taxes. L'on est tombé d'accord d'appeler taxes directes celles portant sur les habitants personnellement et individuellement (poil-taxes)^ et celles sur les immeubles. Toutes les autres natures de taxes seraient des taxes indirectes (1). On se rappelle qu'au point de vue de la taxation directe l'esclave n'était considéré que comme les trois cinquième d'un blanc. Cette distinction a disparu par

(1) Story, § 955.

le fait de l'abolition de l'esclavage. Quant aux taxes indirectes, diversement qualifiées, voici à peu près leur signification : dattes comprend les impôts qui frappent les marchandises dans quelque condition qu'elles se trouvent; imposts, dans son acception usuelle, signifie les droits de douane sur les importations. Le mot excise présente à l'esprit l'idée d'une taxe qui atteint les manufactures, le commerce en détail et le débit des objets de consommation, surtout des boissons (1).

Pendant très longtemps, et jusqu'à la guerre de Sécession, les droits de douane (duties) suffisaient, et au delà, au payement des services publics; mais cette calamité entraîna après elle de très lourdes charges qui nécessitèrent la création d'une grande variété des taxes dont une partie a déjà disparu, et les autres s'effacent graduellement à l'aide du rapide accroissement de la prospérité de ce pays. Cependant certaines taxes indirectes persisteront longtemps encore, grâce à la protection que réclament incessamment quelques industries du pays, souvent sans justification suffisante, au grand dommage des rapports internationaux et du bien-être général des habitants.

On verra, plus loin, que défense a été faite au Congrès de frapper d'aucune taxe les exportations. INous expliquerons alors les causes de cette grave exception.

§ 2. Dans le cours de l'existence des nations des circonstances imprévues surgissent, qui pèsent sur leur fortune et les obligent à recourir au crédit. Le Congrès fut laissé juge de la nécessité et de l'opportunité des emprunts à faire. Tel est l'objet du § 2 de la section 8, qui l'autorise à emprunter sur le crédit des États-Unis.

Le § 3 renferme le pouvoir de régler le commerce avec les nations étrangères, puis d'État à État et avec les tribus indiennes. Le texte de ce paragraphe a donné lieu à des controverses d'un grand intérêt concernant surtout les rapports avec l'étranger. Nous traiterons les questions sou-

(1) Walker, On american law, p. 122.

12 i LES TRAVAUX DE LA CONVENTION ET LA CONSTITUTION.

levées à ce sujet plus opportunément au titre des attributions du pouvoir exécutif.

Quant à la réglementation du commerce avec les Indiens, un acte du Congrès du 3 mars 1871, égaré dans une loi budgétaire, déclare pour l'avenir refuser aux tribus indiennes le titre de nations indépendantes que leur reconnaît la Constitution. En conséquence aucun traité ne peut, depuis l'acte de 1871, être conclu valablement avec l'une ou l'autre des tribus. Mais les traités alors existant reçoivent leur entière exécution. Nous reviendrons sur ce sujet dans le livre consacré aux Indiens.

§ 4. Au Congrès devait appartenir, et la Constitution lui confère le pouvoir de prescrire, les conditions de la naturalisation, ainsi que la matière des faillites et banqueroutes, pourvu que la règle de l'uniformité préside à la législation sur ces deux sujets. Il s'agissait ici de choses d'un intérêt général qui auraient pu être ordonnées diversement par les Etats s'ils en avaient été laissés les maîtres, au grand détriment des rapports fédéraux. Ce pouvoir n'enleva point aux Etats la faculté d'accorder à des étrangers non naturalisés les droits de citoyens d'Etat sur leurs territoires respectifs, anomalie dont nous ferons plus tard ressortir les inconséquences qui réagissent sur le gouvernement de l'Union. Mais s'il était aisé de soumettre la naturalisation à des règles uniformes qui ne fissent aucun obstacle à l'immigration, il l'était beaucoup moins d'adopter la même base en matière de faillite et de banqueroute, eu égard à la diversité des besoins et des intérêts régionaux. Aussi verrons-nous plus loin l'instabilité de la législation et l'absence actuelle de toute législation fédérale sur ce point.

§ 5. Le pouvoir de battre monnaie et de fixer la valeur des pièces mises en circulation a fait naître la question de savoir si le Congrès pouvait émettre des billets de trésorerie sous la responsabilité des Etats-Unis et leur donner cours forcé. Ce point fut discuté dans la Convention ; mais l'extrême abus qui avait été fait par la plupart des Etats

du papier-monnaie créé par eux pour couvrir la détresse née de la guerre de Ja révolution fut une raison puissante qui amena le rejet d'un amendement proposé dans la vue de faire revivre plus tard cet expédient, le cas échéant. Toutefois ce rejet ne pouvait préjuger les nécessités de l'avenir. Aussi la Constitution donna-l-elle au Congrès des pouvoirs qui entraînaient celui de mettre en circulation des billets de crédit. Cette induction se tirait du pouvoir exprès d'emprunter, de pourvoir à la défense des États-Unis, de supprimer les insurrections, de lever des armées, etc. Comment triompher de ces besoins, si ce n'est par des émissions de billets, véritables signes représentatifs des emprunts, et seuls acceptables par leur division multiple, pour faciliter au prêteur la prompte réintégration dans ses mains du capital versé? La guerre de Sécession, par les immenses sacrifices qu'elle a imposés à l'Union, a rendu nécessaires des emprunts, presque dès son début. Le Congrès n'a point hésité, par un acte du 25 février 1862, à ordonner une large émission, plusieurs fois répétée, de billets du Trésor, sous la garantie des États-Unis, payables au porteur à des époques déterminées, avec cours forcé, pour l'acquit non seulement des engagements contractés entre •citoyens, mais encore des sommes dues au gouvernement de l'Union ou par lui, à l'exception des droits de douane à percevoir sur les importations et des intérêts de la dette publique. La constitutionnalité de cet acte a été mise en question, surtout à cause de l'extension que certains débiteurs voulaient y donner en l'appliquant au payement de dettes préexistantes. Il ne s'agissait plus alors seulement de la validité de l'acte de 1862, mais encore de la rétroactivité qu'on voulait lui attribuer par dérogation aux principes généraux. La Cour suprême n'a été saisie qu'assez tard d'un litige élevé sur ces deux points et, par un jugement rendu en décembre 1869, elle a déclarée constitutionnel et exécutoire l'acte de 1862 en tant que portant sur des contrats postérieurs à cette date ; mais à la simple majorité seulement elle a repoussé la rétroactivité invo-

quée en faveur d'engagements antérieurs. Un an après s'est opéré un revirement de jurisprudence sur ce dernier point : la même cour décida alors que les billets de crédit (Treasary notes) dont il s'agit pouvaient être légalement appliqués au payement de dettes antérieures à la loi d'émission. Ce fait étrange trouve son explication, non sa justification, dans cette particularité que, deux sièges étant devenus vacants dans cette cour, le gouvernement, qui désapprouvait le premier jugement, remplit les deux \acances par des juges dont il connaissait à l'avance l'opinion favorable à ses intentions et obtint ainsi une majorité qui renversa l'autorité de la première décision (1) : exemple peu édifiant de la manière dont s'administre quelquefois la justice, même dans la démocratie! Nous reviendrons sur l'instabilité de jurisprudence de la Cour suprême au livre de la justice.

§§ 6 et 10 et art. III, section 3, § 3. Le pouvoir de punir, dit un auteur américain, est une prérogative générale réservéeaux États ; ilest une sorte de dépendance de leur police intérieure (2). C'est donc par exception et pour des causes graves d'intérêt général que le Congrès est armé d'une pareille autorité. Mais si la Constitution précise certains cas de haute criminalité, il en est d'autres qui se rapportent nécessairement par voie d'induction aux infractions commises aux lois de l'Union d'un autre caractère. Nous en parlerons plus loin. Quant aux dispositions précises de la Constitution en matière criminelle, elles confèrent au Congrès le pouvoir : 1° de punir les contrefacteurs de la monnaie des États-Unis et des titres de garantie qu'ils possèdent; 2° de définir et de punir les actes de piraterie et de félonie commis dans les hautes mers, ainsi que les offenses à la loi des nations ; 3° de déclarer la peine applicable aux actes de trahison; mais ce pouvoir est enfermé dans deux limites : d'abord la Constitution, article III, section 3, § I, définit le

(\ ) Voir sur les faits, dégagés des intentions, Gooley, Commentâmes of notes ou Story, § 1116 et The Journal of social science, mai 1876, n° 8, p. 143. — (2) Walker, On American law, p. 149.

crime de trahison, et elle exige pour la condamnation la déposition conforme de deux témoins attestant le fait incriminé, ou l'aveu de l'accusé, le tout en audience publique ; 4° de punir toutes les offenses commises dans le district servant de siège au gouvernement et dans toutes les places acquises pour l'érection de forts, etc., comme on le verra plus loin.

§ 7. Le service des postes intéressant le pays tout entier, il devenait nécessaire de confier au Congrès le pouvoir de créer des bureaux de poste et des routes postales. Lorsque des routes sont déjà ouvertes dans les Etats pour les besoins locaux, le Congrès les met à profit pour le service des postes. Mais il ne pourrait empêcher un Etat de discontinuer une de ses routes, ou de la supprimer, sauf à lui à aviser pour l'ouverture d'une voie nouvelle qui pourrait être construite aux frais de l'Union, même malgré l'Etat qu'elle traverserait ainsi, après que la nécessité ou l'utilité en serait démontrée et à charge d'une indemnité envers les propriétaires dépossédés (1) .

§ 8. Les mêmes considérations d'intérêt général ont présidé à la disposition tendant à assurer aux auteurs le droit à la propriété de leurs écrits et de leurs découvertes.

§ 9. Ce paragraphe était à peu près inutile ; il fallait au gouvernement général des tribunaux, de compétence graduée, et nul autre que le Congrès ne pouvait créer de juridictions en rapport avec les besoins de ce gouvernement.

§§11, 12, 13, 14, 15 et 16. L'organisation et l'emploi des forces de terre et de mer forment l'objet des paragraphes qui viennent d'être indiqués. Rien de particulier ne s'en dégage, si ce n'est que pour l'armée de terre les subsides ne doivent pas être votés pour plus de deux années. 11 n'en pouvait être de même pour la marine, dont le service

(1) Story, § 1145. Ce droit de l'État n'empêche pas l'exercice du droit de police du gouvernement de l'Union à l'intérieur des bâtiments construits par lui sur le territoire d'un Étal. Cette distinction s'explique d'elle-même. V. Story, § 1275.

est permanent, dans le but de protéger le commerce national dans toutes les mers (1). Deux de ces paragraphes concernent la milice; il sera consacré, plus tard, un chapitre particulier à cette institution; Ton y fera ressortir la part d'autorité appartenant distinctement au gouvernement des États-Unis et aux États séparés sur cette force publique.

§ 17. Ce paragraphe attribue au Congrès, exclusivement à tous autres, le pouvoir de légiférer en toutes circonstances, pour le district où serait établi le siège du gouvernement de l'Union, et sur toutes autres places que ce gouvernement viendrait à acquérir dans les Etats, du consentement de leurs législatures, pour la construction de forts, magasins, arsenaux, etc.

Le district dont il vient d'être question, appelé aujourd'hui district de Colombie, a été érigé en vertu d'un acte du Congrès du 16 juillet 1790. Son organisation, plusieurs fois remaniée, fera l'objet d'un livre spécial, notamment à cause de la condition politique particulière de ses habitants (2).

(1) Walker, On american law, p. 162. — (2) Voir Story, § 1223.