NATURE DE LA CONSTITUTION. INTERPRÉTATIONS DIVERSES

L'accord général était enfin réalisé en 1790; le peuple partout avait ratifié la Constitution. Mais soit à dessein, soit par inadvertance, l'on n'avait point précisé le caractère de ce monument très remarquable de droit public. Devaiton l'envisager comme un pacte intervenu entre Etats souverains et indépendants? Fallait-il au contraire le considérer comme un manifeste émané du peuple lui-même de tous les Etats, agissant dans la plénitude de sa souveraineté? Dans le premier cas, l'on pouvait prétendre que l'inexécution du contrat par l'une des parties délierait les autres de leurs engagements. Dans le deuxième cas au contraire, il y avait une loi fondamentale, s'imposantà tous les Étals et à tous les citoyens de ces Etats. Nul ne pourrait s'y soustraire parce que l'union établie était déclarée devoir être perpétuelle. Nous allons présenter les deux aspects du problème qui est résolu aujourd'hui, mais dont l'intérêt est toujours vivace, car il touche aux entrailles mêmes de la Constitution.

Les partisans de l'opinion, qui consistait à faire de la Constitution un contrat, disaient qu'à l'origine les colonies ne s'étaient confédérées que pour mieux soutenir leurs droits contre la métropole, mais que, devenues libres, elles s'étaient transformées en autant d'Etats indépendants qui avaient, en termes formels, contracté une ligue ou confédération dans laquelle ils avaient tous figuré sur un pied d'égalité complète, sans avoir égard à l'inégalité d'étendue de leurs territoires respectifs et du nombre de leurs populations. Malgré quelques réclamations intéressées, la souveraineté distincte de chacun d'eux s'était déployée en-

tière. En qualité de souverains, les treize États, sur le même pied d'égalité, avaient discuté et arrêté les conditions d'un pacte destiné à combler les lacunes de l'acte de Confédération et à rendre plus complète l'union entre tous ses membres. La Constitution, œuvre de la Convention générale, avait été ratifiée Etat par Etat, après que le peuple de chacun d'eux, dans des conventions locales, s'était convaincu que ses intérêts particuliers y étaient suffisamment protégés. Chaque Etat en effet, était libre d'adhérer ou non à la Constitution. Telle fut en dernier lieu la condition de la Caroline du Nord jusqu'en novembre 1789, et celle du Rhode-Island jusqu'en mai 1790, époques échelonnées de leurs adhésions. L'unanimité de consentement attestée par la Constitution resta suspendue tant que ces deux États restèrent au dehors du groupe principal. Si leur refus de concours avait persisté, ils auraient conservé leur autonomie complète : preuve évidente de l'intention des membres de la Convention de continuer une confédération d'États, mais mieux ordonnée, autrement dit, de faire un nouveau pacte d'association sur des assises plus fermes que celles du gouvernement qui l'avait précédé. Du reste, les débats de la Convention attestent une opposition d'intérêts marquée entre les États et des transactions successives qui seules permirent d'arriver à une entente générale. La Constitution ne fut que la consécration de ces accords. Voudrait-on aujourd'hui supprimer les garanties ainsi échangées et prétendre que la Constitution est sortie, tout d'une pièce, du cerveau du peuple de tous les États à la fois, sans qu'aucun d'eux puisse contredire aux usurpations que se permettrait le gouvernement général sur les droits des États? Les craintes de ceux-ci étaient tellement vives au contraire sur ce point, que presque tous n'adhérèrent à la Constitution que sous la réserve d'amendements qui caractérisaient davantage leur droit souverain. C'est ainsi que, un peu plus tard, intervint un amendement qui est le dixième de ceux faits dès 1789, à cette Constitution. Il porte en effet que « les pouvoirs non

délégués aux États-Unis par la Constitution on non prohibés aux Etats, sont réservés à ceux-ci ou au peuple ». Le gouvernement de l'Union est donc un gouvernement d'exception, n'existant qu'en vertu d'une délégation d'autorité, tandis que celui des Etats reste en possession d'une souveraineté primitive, limitée par le pacte fédéral.

S'il est vrai de dire que le gouvernement de l'Union n'a point été partie au contrat, puisqu'il n'existait pas encore, et qu'il y a pris naissance, tout au moins en est-il résulté pour lui des droits et des obligations qui y ont été énumérés, comme une limite qu'il lui fut défendu de franchir. Voudrait-il le faire? 11 violerait le pacte fédéral et serait responsable envers tous les États et envers chacun d'eux pour cette transgression. Aucun arbitre n'ayant été créé pour trancher les différends qui s'élèveraient entre eux, force serait pour les Etats de prendre conseil de leurs intérêts et d'agir en conséquence. Ceux qui souffriraient d'une fausse interprétation de la Constitution seraient maîtres de se dégager du lien fédéral et de refuser l'exécution des actes du Congrès sur leurs territoires respectifs, sans avoir à se justifier envers qui que ce fût (1). Vainement objecterait-on que la Cour suprême des États-Unis a été constituée juge en dernier ressort des procès qui naîtraient de la Constitution, des lois et des traités des États- Unis. Cette interprétation ne serait admissible que pour le fonctionnement intérieur du gouvernement de l'Union et non pour le règlement des litiges élevés entre lui et l'un ou l'autre des Etats. Les compétitions d'autorité entre gouvernements distincts échappent à cette Cour; autrement, ce seraient les juges de l'un d'eux qui porteraient une sentence sur les droits de l'autre, cette prétention ne supporterait pas l'examen. Enfin, pouvait-on ajouter, l'argument décisif, démontrant que la Constitution n'est qu'un pacte d'association rescindable, comme tous les contrats, en cas d'infraction aux conditions qu'il renferme, se trouve dans

(I) Rawle, On the Constitution , ch. xxxn, p. 295 et suiv. et p. 302 et

l'article V. Il y est dit en effet « qu'aucun amendement à la Constitution ne viendra prohiber le commerce d'esclaves avant l'année 1808, et qu'aucun État ne sera privé, sans son consentement, d'un droit de suffrage dans le Sénat, égal à celui des autres Etats ». Si le peuple entier de l'Union, disait-on, doit être regardé comme le seul auteur de la Constitution, imposant sa volonté à tous, comment expliquer qu'il se soit lié les mains lui-même, lui omnipotent, par deux clauses restrictives de sa puissance? Comment admettre que le peuple s'interdise à toujours de modifier sa Constitution sur un ou plusieurs points essentiels?

Ces clauses sont tout une révélation des transactions intervenues entre les Etats. Or toute transaction est un contrat entre deux parties ou un plus grand nombre et non pas un acte de la souveraineté populaire. Les Etats à esclaves et les États maritimes craignant de voir cesser le commerce des noirs, en demandèrent la prolongation jusqu'en 1808. D'autre part les petits États, qui avaient combattu si énergiquement pour l'égalité de représentation de tous sans distinction au Sénat, exigèrent que cet avantage ne fût point révoqué après coup. Supprimez ces considérations et cette portion de l'article V sera un non sens dans les institutions fondamentales d'un pays démocratique !

En résumé, disait le parti des droits des États, la Constitution est un contrat ou pacte, engendrant des droits et des obligations réciproques entre le gouvernement fédéral et Eles tats; et les infractions à ce pacte ont pour conséquence la liberté laissée à chacun de faire sécession, puisqu'il n'y a aucun arbitre reconnu pour aplanir les difficultés et maintenir l'harmonie entre les deux sortes de gouvernements, le cas échéant.

Cette doctrine était repoussée avec une grande ampleur d'arguments. Nous nous bornerons à en faire ressortir les côtés saillants, les seuls importants à connaître. Ses partisans soutenaient que les auteurs de la Constitution s'étaient

proposé de substituer à une confédération dépourvue des moyens d'action efficaces un gouvernement organisé sur un plan entièrement neuf et mieux cimenté que l'autre. Son autorité devait s'étendre non plus sur des États qui pourraient aisément s'y soustraire, mais directement sur les citoyens de ces États dans le cercle des pouvoirs à conférer à ce gouvernement, lequel aurait ainsi des conditions de permanence et de durée indispensables à sa mission. L'œuvre de la Convention ne fut autre chose qu'un projet de gouvernement bien étudié par les délégués des États, destiné à être soumis à l'approbation du peuple entier de ces États. Cette approbation, il est vrai, pouvait être donnée par quelques-uns d'eux et refusée par d'autres ; mais l'intérêt de chacun d'eux appelait une entente qui faciliterait le fonctionnement simultané du gouvernement général et du gouvernement d'État. Dans chacun d'eux se tint une Convention, et après des discussions très animées, le résultat du vote général fut une approbation sans réserve de la Constitution qui devint ainsi la base du droit public de l'Union. Ce ne fut point, comme on l'a prétendu, un pacte, un traité, intervenu entre les États, libres de s'y soustraire en cas d'infraction, de quelque part qu'elles vinssent; car les membres de la Convention de Philadelphie n'avaient point reçu de leurs États respectifs le mandat d'aliéner une partie de leur souveraineté en faveur d'un gouvernement inconnu dont l'organisation était de toutes pièces. L'idée de contrat répugne tout à la fois à la formation de la Constitution, à son but, à ses conséquences. Un contrat, dans l'acceptation ordinaire de ce mot, signifie un arrangement conclu entre citoyens majeurs, jouissant de leurs droits civils, pour un objet spécial, d'une durée limitée, et moyennant des compensations réciproques. Aucun de ces caractères ne se rencontre dans la Constitution des États-Unis. Celle-ci a été formée non par l'unanimité ni même par la majorité du vote de la population, mais par la majorité des électeurs seulement. Elle oblige les minorités, quelque fortes qu'elles soient, et, chose plus grave, elle

s'impose aux femmes, aux mineurs et autres incapables; elle pénètre jusqu'aux générations futures. Son but est multiple; il embrasse tousles besoins, tous les intérêts, tout le bien-être du peuple, non pour le temps présent, mais pour un avenir indéfini. Dès lors que c'est le peuple tout entier qui vote la Constitution, il n'y a point de place pour un pacte, pour un contrat. C'est un tout indivisible dans son esprit général, autrement dit une manifestation de la volonté du peuple, devant laquelle tous doivent s'incliner. Croira-t-on qu'en projetant la Constitution les membres de la Convention aient perdu de vue l'éventualité des conflits entre les deux sortes de gouvernement, qui allaient se trouver en présence, jaloux de leurs prérogatives respectives, tous prêts à résister aux empiétements ou prétendus empiétements qu'ils se reprocheraient trop facilement peut-être l'un à l'autre? On ne peut admettre cette hypothèse ; car aucun gouvernement quel qu'il soit ne saurait rester debout, désarmé de moyens réguliers de défense et de protection. Aucune stabilité n'est possible pour une Constitution, s'il dépend d'un de ceux qui y sont soumis de l'ébranler sur le prétexte d'infractions commises par d'autres. 11 n'existe point de droit sans une sanction régulière, et la contrainte ne peut être ordonnée en cas d'infraction et de résistance, que par les cours de justice compétentes. Or est-il vrai de dire qu'il n'existe entre le gouvernement de l'Union et les États individuels aucun tribunal ayant mission de trancher les différends qui s'élevaient entre eux? Avant de répondre à cette question, il faut se reporter à plusieurs textes delà Constitution des Etats-Unis. Et d'abord le préambule explique son origine, son but et son empire. Il est ainsi conçu : « Nous, le peuple des Etats-Unis, voulant former une plus parfaite union, établir la justice, assurer la tranquillité intérieure, pourvoir à la défense commune, développer le bien-être général et assurer les bienfaits de la liberté à nous et à notre postérité, ordonnons et établissons cette Constitution pour les Etats-Unis d'Amérique. » Ces termes sont très explicites; il n'y est question ni des

États, ni du peuple de chaque État, ni d'une fédération ou alliance, mais du peuple de l'Union considéré collectivement. C'est lui qui proclame sa loi, qui institue un gouvernement nouveau, distinct de ceux d'État, et il lui confère des pouvoirs qu'il énumère avec précision pour éviter les conflits entre eux. En dehors de ce cercle d'autorité nationale, tous les autres pouvoirs de gouvernement, non prohibés aux Etats, restent leur appartenir ou au peuple de ces États.

Ce n'est point assez encore. La Constitution par son art. VI, sect. 2, est qualifiée « loi suprême du pays, obligatoire pour tous. Ordre est donné aux juges de chaque État de s'y conformer, dans les litiges portés devant eux, malgré toute disposition contraire des Constitutions et des lois des États. » Rien n'est plus caractéristique que cette disposition qui attribue à la Constitution des États-Unis, aux lois et aux traités faits par ce gouvernement une autorité suprême qui ne peut être battue en brèche par qui que ce soit tant qu'elle s'exerce dans la sphère qui lui est tracée. Qu'est-ce qu'une loi suprême qui pourrait être répudiée par un État qui s'y est soumis? Une fois établie, quel sera le juge des différends qui surgiront entre le gouvernement de l'Union et des États à raison de leurs prérogatives respectives? Les soutiens du régime nouveau prétendaient que le doute n'était point possible si l'on se reportait à l'art. III, sect. 2, § 1 de la Constitution. Cet article porte en effet que « le pouvoir judiciaire des États-Unis s'étendra à toutes les causes de common-law et d'Équity-law qui naîtraient de cette Constitution, des lois et des traités de ce gouvernement, comme aussi à toutes les causes dans lesquelles les États-Unis seraient parties, et aux litiges qui se produiraient entre les États ou entre citoyens d'États différents, etc. »

Ce texte, ajoutait-on, ne laissait aucun doute dans l'esprit ; car dire que les juges de la Cour suprême de l'Union, soit par compétence directe, soit par voie d'appel et de dernier ressort, sont autorisés à trancher les procès dans

lesquels les États-Unis sont partie, cette juridiction ne peut être écartée lorsqu'il surgit un différend sur les prérogatives respectives constitutionnelles de l'Union et des États. Objecterait-on que Part. lll,sect. 2,§ 1 ne pourraits'entendre de cette nature de difficultés, car le gouvernement de l'Union, par ce moyen, serait juge et partie dans sa propre cause, proposition inadmissible en droit et en équité? A cela on répondait que répudier cette juridiction, ce serait miner à l'avance les institutions nouvelles. Aucun gouvernement en effet ne peut se maintenir qu'à l'aide du pouvoir judiciaire. Les juges d'Etat ne suffiraient point à cette tâche à cause de l'incohérence de leurs interprétations de la Constitution, et d'ailleurs ces sortes de différends sont d'ordre politique et ne peuvent être sainement appréciés que par une juridiction supérieure. La Cour suprême des États-Unis est donc et doit être seule compétente ; car la Constitution ne distingue pas quand elle attribue à cette cour la connaissance directe des litiges dans lesquels les États-Unis sont partie. Aucune objection sérieuse ne s'élève contre cette juridiction : le peuple américain est tout à la fois le peuple de l'Union et celui des États. Les citoyens d'un gouvernement ne sont pas moins ceux des autres. Les États fournissent par voie d'élection les membres des deux Chambres du Congrès; ils nomment aussi, et ensemble, le Président des États-Unis qui, avec le concours du Sénat, fait choix des membres du corps judiciaire de l'Union. Dans cette organisation mixte, qui réunit l'élément fédéral à l'élément unitaire, l'on ne saurait dire que les tribunaux des États-Unis représentent un intérêt en opposition avec celui des États. L'inamovibilité leur assure une grande indépendance. Aucune solidarité n'existe entre cette branche du gouvernement et les deux autres (c'est-à-dire le Congrès et le Président). Il y aurait plutôt entre ces trois organes rivalité de prérogatives. L'expérience même a prouvé combien était éclairé le choix des membres des cours de justice de l'Union, pour résoudre les questions de droit public, et elles n'ont jamais hésité

à déclarer inconstitutionnels ceux des actes du Congrès qui leur paraissaient dépasser les limites de ses pouvoirs, lorsqu'une question de cette nature était portée devant elles dans des litiges de leur compétence.

Enfin il a été reconnu comme étant une nécessité publique, malheureuse peut-être, qu'en organisant un gouvernement, il fallait laisser l'interprétation de ses actes et de son autorité à l'un de ses organes subordonnés. Aucun exemple n'exislait d'un pays où les choses aient été autrement ordonnées. Aussi n'était-ce pas une nouveauté de remettre à la Cour suprême des Etats-Unis la solulion des questions constitutionnelles soulevées dans des litiges non politiques.

Les controverses, qui viennent d'être rapportées, ne restèrent point à l'état de pure théorie : elles passionnèrent les discussions soulevées à ce propos dans quelques législatures d'État, et spécialement dans celle du Kentucky et de la Virginie, à la fin du siècle dernier et au commencement de celui-ci. La main de Madison et celle de Jefferson se tirent remarquer dans les résolutions prises par ces deux assemblées. L'un et l'autre de ces hommes d'État déclarèrent que la Constitution n'était autre qu'un pacte fédéral contracté entre États souverains et que comme aucun arbitre n'avait été désigné pour partager les différends qui s'élèveraient entre eux, chacun d'eux conservait le droit d'interpréter ce pacte comme il l'entendait et de se diriger en prenant conseil de son propre intérêt (1). Ces propositions rencontraient des contradicteurs convaincus, et ce ne fut pas l'une des circonstances les moins curieuses, de voir Wilson qui, comme Madison, fut l'un des hommes les plus éminents de la Convention et l'un de ceux qui prirent la part la plus féconde à l'œuvre de cette assemblée, caractériser la Constitution tout autrement que son collaborateur, en la qualifiant de manifestation de la volonté du peuple entier des États-Unis sujette à l'interprétation de la Cour

(1) Voir 4, Jefferson Correspondence, 415; Madison, Virginia reports, p. 6, 7, 8 et 9.

suprême, arbitre final entre tous (1). Cependant l'opinion de Madison exerça une grande influence, à ce point, dit un auteur américain (2), que pendant quarante ans, un grand parti n'accepta la Constitution que comme un contrat résoluble à la volonté même d'un seul Etat, si celui-ci se croyait lésé par une mesure du gouvernement général. Plusieurs législatures passèrent des résolutions en sens contraire les unes des autres. Quelques-unes même, après avoir opiné dans le sens de la Constitution-contrat, se rétractèrent et reconnurent à cet acte solennel un caractère de manifeste national.

(1) Wilson dans la Pennsylvania Convention , 3, Elliot debates, p. 286 et suiv. et 9, Dane abridgment, ch. clxxxvii, art. 20, § 15. — (2) Dane appendix, § 3, p. 11.