CHAPITRE VIII

Les fonctionnaires publics, on l'a vu, sont de deux sortes dans le gouvernement de l'Union : ceux d'un ordre supérieur sont nommés par le Président avec l'assentiment du Sénat. Ceux d'un ordre inférieur ne tiennent leur emploi que du Président, seul, ou des cours de justice, ou des chefs de départements ministériels, suivant la distribution faite par le Congrès. Rien n'établissant, d'une manière catégorique, la distinction entre ces classes, c'est la loi elle-même qui statue sur ces deux modes de nomination.

Au début du gouvernement de l'Union, Washington, en quile pays tout entier avait remis son avenir, était laissé le maître sur ce terrain. Sa droiture, son esprit de justice ne portaient ombrage à personne, et les emplois qu'il donnait étaient considérés comme une espèce de patrimoine qui ne pouvait être compromis que par une absence de good behaviour. Les choses allèrent de même ou à peu près sous Adams. Quant à Jefferson, une fois au pouvoir, il destitua, de son autorité privée, quarante fonctionnaires arbitrairement, pour faire place à des favoris. Cependant aucune atteinte grave ne fut portée généralement à la permanence d'un emploi public jusqu'à l'avènement de Jackson à la présidence. Il fit main basse sur un grand nombre de fonctions dont il dépouilla les titulaires en se basant sur cette doctrine que aux vainqueurs appartenaient les dépouilles des vaincus : maxime anarchique entièrement contraire à l'esprit démocratique bien entendu. Ces fausses idées se répandirent avec l'expansion de la population; aucun fonctionnaire ne fut plus assuré de son poste, car il ne le tenait

plus que de l'ascendant de son parti. Mais debout aujourd'hui, il pouvait être renversé demain.

Cependant s'il est aisé de détruire, il Test beaucoup moins de reconstituer, surtout dans un pays qui s'étendait et se peuplait dans de très grandes proportions. Il fallait chercher des informations sur les candidats aux places vacantes; il parut naturel au Président de s'enquérir sur ce point auprès des sénateurs et des membres de la Chambre appartenant aux régions où se trouvaient les postes à remplir. Mais à la faveur de ce moyen, inspiré par les circonstances et qui paraissait naturel, les membres des deux Chambres arrivèrent à se considérer comme nécessaires pour le choix des fonctionnaires du gouvernement, sans égard à la classe d'offices qu'il s'agissait de pourvoir. Le Président ne résista point d'abord à cette intrusion ; mais lorsqu'il remarqua que l'on voulait démanteler son pouvoir, il s'opposa à ces envahissements autant qu'il le put. Des froisements altérèrent la bonne harmonie si nécessaire entre les pouvoirs. Néanmoins les présidents, mesurant les services qu'ils pouvaient attendre des membres des deux Chambres pour leur réélection, firent taire leur ressentiment. Les barrières s'abaissèrent, et il s'opéra une réconciliation toute au profit des uns et aux dépens de l'autre. Mais, les aspirants sont nombreux ; les emplois ne sont plus enrapport avec les sollicitalions, ils sont disputés pied à pied, c'est alors que s'accroissent les luttes d'influence, et que commence l'anxiété du Président, pour satisfaire un postulant sans blesser l'autre. Les places réclament chacune une aptitude particulière; le cadre de compétition est d'autant rétréci, et si l'on se heurtait à cet obstacle, beaucoup de prétendants seraient écartés. L'on proclama alors cette autre banalité qu'en démocratie, tousles hommes sont égaux et ontun mérite égal. Ils sont tous habiles à remplir les mêmes emplois, depuis les plus infimes jusqu'à ceux de l'ordre le plus élevé. Cette déplorable invention fit peser sur la tête des titulaires des fonctions publiques l'incertitude du lendemain; elle lança sur la curée à partager une foule d'hommes

de toutes sortes, où les plus ardents, les plus audacieux sont toujours assurés d'arracher une part du butin. La chose publique ne peut que souffrir de cet envahissement illégitime. Là tout est sacrifié : dignité personnelle, estime publique. Il n'y a plus que des appétits à satisfaire, et le moyen d'y réussir est de s'attacher à un parti, aux membres des deux Chambres qui sont acceptés maintenant comme les intermédiaires de ces mauvaises pratiques.

Mais le travail à faire était ample : pour les membres des deux Chambres il y avait nécessité de s'assurer du nombre de volants suffisant pour soutenir l'élection présidentielle. Pour les élus, il fallait conquérir un droit de nomination à l'emploi recherché. Ce double travail exigeait des intermédiaires de toutes mains qui, sans souci de l'opinion, 6e jetteraient tête baissée dans le mouvement désordonné. Ils chercheraient à se rendre nécessaires dans les élections de tout genre, en portant la bannière du parti dominant; ils arriveraient à exercer unecertaine direction ; ils prendraient une part active aux élections, ils convoqueraient des meetings, prépareraient des programmes, assisteraient aux cauciises, et se multiplieraient au point de se rendre nécessaires. Dans toutes les réunions, à l'aide de leur faconde, ils dépravent l'esprit des honnêtes gens de la classe inférieure, et moyennant quelques pièces de monnaie bien distribuées, ils emportent parfois le succès, ou y contribuent dans une bonne proportion. Ces intermédiaires bruyants sont devenus une plaie pour le gouvernement américain soit à cause des manœuvres mises en pratique, soit par les choix qu'ils dictent, soit par la corruption qu'ils répandent et rendent familière. Ce sont les plus grands perturbateurs de la morale publique. On les qualifie politiciens.

Cette marche suivie pour peupler les carrières a souvent donné lieu à des actes d'improbité qui sont devenus fréquents, commel'attestentles documentsofficiels. Prendraiton des moyens de répression contre un groupe d'hommes déclassés? On n'arriverait à aucun résultat. Ils se cramponnent à un parti et s'y abritent. Cependant si l'on ne

peut les y atteindre, des mesures de répression peuvent être prescrites pour atténuer le mal, en l'attaquant dans ses pratiques. Beaucoup de sujets abordaient et abordent en core les emplois sans aptitude, quelquefois sans caractère, ou avec de mauvais antécédents, chacun étant considéré comme aussi digne de considération que son voisin. C'était alors une mêlée générale où le plus fort et le plus résolu emportait les positions ou recherchait un emploi, moins pour le relief à en tirer que pour les émoluments qui y étaient attachés. Pour beaucoup la fonction était moins une conquête définitive qu'un marchepied pour, gravir à un siège plus élevé. De là, l'extrême difficulté de répondre à toutesles demandes, à cause des rivalités de compétition. Le Président, en nommant à une fonction, se faisait un ami, du moins il l'espérait. Le candidat évincé, au contraire, devenait un adversaire, à moins que bientôt ne s'ouvrît une vacance qui permettrait une compensation (1).

Dès 1862 la loi inflige la peine d'inaptitude aux fonctions quelconques d'honneur et de profit desÉtats-Unis à ceux qui, étant membres du Congrès ou fonctionnaires quelconques du gouvernement, prêteraient leur intermédiaire intéressé pour procurer un emploi public (16 juillet 1862). Cette loi a été fortifiée par un autre acte du Congrès du 11 juin 1864, en ce qu'elle s'applique non seulementà desdonationsd'emploi, mais au succès de marchés et autres transactions conclus avec le gouvernement. D'autres dispositions d'un acte du 31 mai 1870 statuent dans le même sens.

Des mesures peu énergiques sont prises en 1867, lors de la mise en possession du pouvoir exécutif par Johnson, et un acte du 2 mars de cette année-là appelé acte de tenare of offices prescrit des mesures rigoureuses dont l'objet évident était de paralyser la marche du Président, beaucoup plus que d'infliger des pénalités par voie administrative. Elle impose au Président le concours du Sénat pour

(1) Le nombre de demandes d'emplois est si considérable que le président actuel, M. Harrison, disait qu'il ne pouvait suffire pour répondre à toutes les demandes. The JSatioti, 28 mars 1889.

les révocations comme pour les nominations. 11 ne lui est permis de suspendre, seul, un fonctionnaire qu'en cas de vacance du Sénat, et à charge d'en rendre compte à la plus prochaine session. Cet acte s'appliquait même au choix des ministres du Président, qu'il n'était plus libre de faire seul. Toutes les contraventions à Yact of tenure of offices étaient considérées comme des crimes de highmisdemeanor, et passibles de] peines pécuniaires et corporelles très lourdes. Ces dispositions exorbitantes furent rapportées lors de l'avènement du général Grant à la présidence, et le droit commun fut rétabli; mais l'incertitude a continué de régner sur la durée de l'emploi donné, car le Président peut toujours faire cesser la fonction.

Un acte du 3 mars 1871 a autorisé le Président à prescrire les règles d'admission pour les emplois de l'ordre civil des États-Unis, de manière à ne les attribuer qu'aux sujets les plus aptes à les remplir. Ce haut fonctionnaire devait prendre les informations les plus précises pour s'assurer de la plus grande aptitude des candidats, au point de vue de l'âge, de la constitution physique, du caractère et des connaissances nécessaires pour l'emploi sollicité. 11 ferait choix d'examinateurs en leur prescrivant les règles à observer. Défense fut faite à tout fonctionnaire, même aux membres du Congrès, de prendre une part directe ou indirecte dans les traités et marchés faits avec les Etats-Unis.

La coutume ayant prévalu jusque-là de faire contribuer les fonctionnaires au succès des partis par des taxes levées abusivement sur eux, défense fut faite expressément, par la loi du 1er février 1870, aux employés de contribuer à ces charges, et à tous individus, chefs ou autres, de les prescrire, sous peine de perdre leurs fonctions.

Toutes ces mesures si souvent répétées avec des augmentations de pénalités montrent à quel point la corruption a pénétré le corps social, puisqu'il faut, à chaque pas, multiplier les doses curatives pour la combattre : peine inutile, car le lendemain voit renaître le même mal!

Les nominations soumises ainsi au bon plaisir éveil-

lèrent plusieurs fois l'attention des hommes d'État américains. Ils recherchèrent des combinaisons propres à faire rentrer dans l'ordre toute celte cohue en recourant à des mesures qui, sans trop décourager l'ennemi en présence, pourraient être acceptées par lui. On procéda par tâtonnements, et il s'écoula un long temps avant qu'un bill bien ordonné réussît à se faire accepter par le Congrès. Un membre du Sénat, M. Pendleton, de l'Ohio, présenta en 1883 (1) et fit adopter un bill prescrivant les règles d'admission aux fonctions publiques par voie d'examen constatant l'aptitude des candidats. Nous allons en donner les dispositions principales.

1° Le Président est autorisé à nommer trois commissaires pour le service civil;, deux d'entre eux appartiendront à des partis différents l'un de l'autre. Cette disposition primitive montre de quel poids pèsent 'les partis dans toutes les mesures du gouvernement; on cherche à empêcher l'écrasement des minorités en attribuant une part aux représentants des deux partis, ce qui est dans l'ordre d'un bon gouvernement. Le Président peut révoquer ces commissaires à son gré, à charge de nominations nouvelles. Leur devoir est d'assister ce haut fonctionnaire pour la préparation des règles d'examen et de stimuler la compétition par l'étude. La commission concourt à choisir un chef examinateur qui, à son tour, en nomme trois autres qui agissent sous sa direction là où ils ont à opérer. Le chef examinateur se transporte dans les Etats et territoires où il y des candidats à interroger. Il choisit dans chaque localité trois personnes pour y procéder ; ces opérations accomplies, la commission fait son rapport annuel au Président sur les concours périodiques de l'année.

Le Secrétaire du Trésor et les autres secrétaires distribuent eux-mêmes, par mesure d'ordre, les places à donner aux quatre classes : c'est sur ce travail que se font les nominations.

Voir 47e cong., sess. 2, ch. xxvn, p. 403.

Désormais aucune nomination ne peut avoir lieu que pour ceux qui ont obtenu un diplôme de la commission. On ne soumet à cette formalité ni les ouvriers ni les hommes de peine.

On n'admettra plus les sollicitations des membres du Congrès. Les renseignements qu'ils fourniront seront secrets. Pas plus les membres du Congrès que d'autres, ne recevront quoi que ce soit de qui que ce soit, à titre de récompense.

Un ensemble de législation si précis semblait propre à conjurer des tentatives nouvelles d'usurpation; mais, quoi qu'en ait dit Tocqueville, on a peine à faire courber le front aux Américains devant une loi tendantà déjouer des pratiques illégales. Ce serait mal connaître ce peuple que d'y croire. Pendant quelque temps, on se résigna. Clevcland aida à cette première impulsion pendant sa présidence; mais son parti ne tarda pas à peser sur lui et à arracher des nominations contraires aux prescriptions de la loi Pendleton. M. Ilarrison, depuisson arrivée à la Maison-Blanche, malgré les promesses faites par lui avant son élection, a marché souvent dans un sens contraire à la législation, poussé parles hommes de son parti, sachant bien que cet appui le protégera contre ses acles irréguliers, pourvu qu'il gorge d'emplois tous les aspirants. C'est ici le lieu de rapporter une phrase fréquemment répétée du nouveau Président : « Je nommerai aux fonctions les hommes que les chefs de mon parti trouvent capables de les remplir . » Plus de détours désormais, le masque est levé ! Du reste la loi de 1883 constitue une gêne constante aux partis. Tous leurs efforts aujourd'hui tendent au rappel de cette loi, et ils l'obtiendront sans doute, eu égard au grand nombre de gens intéressés à faire disparaître tous les obstacles à leurs passions.

(1) Voir The révisai Stat. ofthe U. S., ch. xix, sect. 1767 et suiv.