INTRODUCTION

« La passion de légiférer, a dit Boutmy, est de l'essence de la démocratie. La foi dans la vertu des actes législatifs est un de ses préjugés les plus caractéristiques ». Cette observation que suggérait à l’auteur des délicates analyses de « psychologie politique » la vue de l’évolution démocratique de la société politique anglaise semble trouver assez naturellement sa place en tête d’une étude sur les efforts législatifs de la troisième République relaüifs à la reconstitution de la petite propriété rurale.

Avant d'en entreprendre l'examen 1l était nécessaire, en efiet, de nous reporter tout d'abord aux vœux déjà formulés depuis longtemps par les économistes touchant le développement et le bon fonctionnement d'un organisme aussi nécessaire à la vie nationale.

Or, nous voyons que pour sauvegarder en France la

pe LÉGISLATION RELATIVE A LA RECONSTITUTION

petite propriété on a réclamé successivement des rélormes d'importances diverses et de diverses valeurs : des mesures modestes d’abord, dans lesquelles les tarifs fiscaux et le code de procédure étaient seuls en cause, d’autres de plus vaste envergure, parmi lesquelles la refonte de notre régime hypothécaire, la réforme successorale, la liberté testamentaire, et même (car à quoi peut servir cette dernière dans un pays où les mœurs sont encore plus égalitaires que les lois) l'inégalité forcée des partages.

Les unes comme les autres étaient destinées à libérer la petite propriété des trois fléaux sous lesquels on dit qu'elle succombe : l'insécurité du titre foncier, la dette agraire et le morcellement du sol (Flour de Saint-Genis : Le Crédit Terrilorial en France el la Réforme hypothécaire, Paris, 1888. La Pelile propriété rurale en France, Paris, 1902).

Le plus grand nombre de ces vœux, que l’on peut analyser dans le désir de supprimer des entraves législatives accumulées, de donner une souplesse essentielle au mécanisme des partages et de laisser fonctionner dans la meilleure des libertés économiques le phénomène de la circulation de la terre, sont restés lettre morte. « À la plupart de ces desiderata ainsi formulés écrit M. de Foville (Rapport à l’Académie des Sciences morales et politiques dans la séance du 3 avril 1901) on ne voit même pas qu'aucune objection sérieuse ait

jamais été faite. Mais, nos législateurs toujours en proie

aux préoccupations électorales ne savent écouter ni les économistes ni les Jurisconsultes quand l'actualité ne les y contraint pas, et les textes qu'il serait Le plus facile et le plus sage de reviser restent, en fait, les plus respectés. » 4

Il est notoire cependant que le gouvernement de la troisième république a fait preuve d’une préoccupation constante pour” la classe rurale. M. Ruau (La politique agricole de la République. Discours au deuxième congrès national du Crédit mutuel et de la coopération agricole, Blois, 1908) a pu dire qu'elle avait « sauvé la petite propriété paysanne. »

Cela implique évidemment un vaste programme de réformes accompli.

Aussi bien le législateur a-t-1l créé « l’organisation rationnelle de l'enseignement agricole, le développement de la protection douanière et une série de mesures de défense en faveur de l'exploitation rurale. » Il a institué un système d’encouragements spéciaux (prime à diverses industries agricoles) ; il a organisé la police sanitaire des animaux, réprimé la fraude et allégé les charges fiscales ; 1l a enfin donné « un encouragement illimité à l'association libre. »

Parmi ces réformes, les unes sont parfaitement justifiées. D'autres sont plus discutables et expliquent l'étonnement que l’on éprouve à se trouver obligé de faire ces deux constatations : 1° des vœux souvent for-

mulés non irréalisables et pas encore réalisés ; 2° des

initiatives qu'il ne faut pas critiquer à priori mais dont on ne voit pas à tout prendre que la plupart aient élé réclamées avec ardeur. Et c'est pourquoi la parole de Boutmy nous paraît être une explication rationnelle à apparente contradiction.

Entre le principe de la souveraineté nationale, en ellel, et l'idée de la toute puissance et de l’omniscience de celle souveraineté il se peut bien qu'il y ait une corrélalion. Royer Collard pour éviter cette pente dangereuse el sentant la démocratie « couler à pleins bords » disait : «il n'y a pas de souveraineté ». Il voulait dire par ces mots qu'aucune souveraineté ne peut affecter le caractère d’une « volonté » et que les détenteurs du pouvoir ne peuvent jamais fonder leur action publique sur autre chose que sur la raison et sur l'utilité nationale.

Or, la démocratie qui pourrait, au même titre que tout autre gouvernement, se justifier par son utilité, a eu le tort imitial de chercher son fondement dans ce qui est en somme un simple caractère extérieur par quoi elle se distingue des autres : la volonté nationale. C’est là à la fois la cause de sa solidité et de sa puissante force d'expansion et peut-être de son infériorité. Volonté nationale pour légitimer son existence ; — volonté nationale pour inspirer ses actes ; — actes le plus nombreux possiblies pour se leurrer sur la connaissance de la volonté nationale qui est son principe et, comme disent les philosophes, « pour se prouver à elle-même sa propre existence » : lel est le statut de la démocratie.

En sorte que le « besoin de légiférer » se trouve être à l'époque actuelle ce que fut autrefois le « besoin de juger » dont se sont égayés des poètes comiques, dans un temps où le pouvoir judiciaire était assuré par son indépendance d'origine et par son autonomie d'une « souveraineté » presque complète dans les questions d'ordre courant.

Il s'accompagne en effet, et en cela il est d’une psychologie très normale d'un respect profond pour ce que nous pourrions appeler « la chose déjà légiférée », d’une certaine défiance contre les réformateurs qui veulent annuler des textes et d'un goût très peu marqué pour une action politique aussi négative.

Ces constatations sont peut-être suffisantes pour expliquer la contradiction constatée entre les vœux formulés au sujet de la petite propriété et les réformes réalisées. Quelque prévention que nous puissions avoir à l'égard de ces dernières, il est probable qu'elles ont leur utilité. Les circonstances, le zèle des particuliers créant l'émulation, un réel souci du bien-être de la classe rurale, le besoin d'agir contre le phénomène de la dépopulation des campagnes et contre celui de la croissance du prolétariat dans les villes, l” « herbe tendre » aussi consistant dans les avances gratuites et les redevances annuelles de la Banque de France, dont il fallait trouver l'emploi ; tout cela explique suffisamment leur adoption. Le but modeste que certainement s'est proposé le législateur, malgré les termes forcément

emphatiques des documents officiels et qui pourraient égarer, les justifie probablement.

Nous nous proposons d'étudier parmi elles celles qui sont directement relatives à la reconstitution de la petite propriété rurale ; c'est-à-dire, la loi du 10 avril 1908 sur la petite propriété el les habitalions à bon marché, el celle du 19 mars 1910 sur le crédit agricole à long terme.

Mais ce problème de la petite propriété suscile avant qu'on l’aborde de nombreuses discussions théoriques et pratiques qu'il faut mettre au point tout d’abord. Nous éludierons donc successivement dans une première parie le problème en lui-même considéré d’une façon générale, et les principaux éléments de la solution qu'on doit lui donner suivant les circonstances qui en forment la complexité ; dans une seconde partie le problème tel qu'il se présente en France et les mesures adoptées pour le résoudre.