INTRODUCTION

Importance du règlement des Assemblées — Qui le vote — Comment on le modifie — Quelle est sa nature — Qui l’applique — A qui et quand s’applique-t-il ? — Schéma de la procédure en 1890 — L'institution des grandes Commissions commanda la réforme de la procédure parlementaire.

Ce que nous voulons entendre par procédure parlementaire, c'est l’ensemble des règles qui commandent l'activité des Assemblées législatives.

Ces Assemblées conliennent un assez grand nombre de membres, jusqu'à cinq ou sir cents dans les grands pays. Le recrutement s’est, de plus, démocratisé par l'instilution du suffrage universel et l'extension de l'éligibilité de fait qu'entraina la création et l'augmentation de l’indemnité parlementaire. Les débats académiques ont fait place aux discussions violentes et improvisées (1). Il importe, de toute évidence, pour l’'accomplissement d'un labeur chaque jour plus écrasant, que les Parlements se soumettent à une réglementation suffisamment stricte et suffisamment fire qui assure le bon ordre el l'efficacité de leurs travaux (2).

C'est ce règlement, véritable « loi de l'Assemblée » (3)

(1) Joseph Barthélemy. — « Le Problème dé la Compétence dans la Démocratie » (Alcan) p. 53 — et aussi « Le Gouvernement de la France »., p. 139. !

(2) « Les règlements sont faits pour de grandes Assemblées qui n'ont point d'empire sur elles-mêmes. » Wilson, « Le Gouvernement Congressionnel », p. 236, éd. Girard et Brière. ;

(3) M. le Président Dupin, Législative 2 juin 1849 : « Mmdépendamment de la loi générale qui commande au dehors et vous oblige comme les autres citoyens, chaque Assemblée a sa loi particulière ; le règlement qu'elle s'impose et par lequel lle contracte l'obligation d'obéir à elle-même. »

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qui fera l'objel de cette élude — Gu plus précisément, son évolution récente pour les Chambres françaises par l’organisation d'organes d'élude permanents.

Le À x

IMPORTANCE DU REGLEMENT DES ASSEMBLEES. — Ainsi comprises, les règles de la procédure parlemenlaire se distinguent, se différencient nettement des règles conslilulionnelles proprement dites. Celles-ci s'appliquent aux rapports entre les pouvoirs publics, aux rapports entre le Parlement el l'Exécutif, aux rapports des Assem. blées entre elles. Celles-là établissent le mode de fonclionnement, la méthode de travail des Chambres. Elles constiluent une réglementation intérieure particulière à chaque Assemblée, elles ordonnent son emploi du temps. elles répartissent les études et coordonnent les travau.r des législateurs.

Il ne faut pas toutefois se méprendre sur l'importance rérilable des règles de la procédure parlementaire. Leur rôle est considérable. Si elles peuvent paraître, à l'observaleur superficiel, effacées, devant la prééminence inconleslable des règles constitutionnelles, elles ne sauraient êlre lenues pour négligeables.

Elles ne régissent, certes, que le détail d'application d'une partie de la Constitution, mais par tà même, malgré Où à cause de leur qualité subordonnée, elles influent profondément sur cette constitution et pourraient peutêtre, par le fonctionnement de rouages secondaires, en fausser l'esprit (1). C'est ce que nous aurons l'occasion d'examiner par la suite.

Dès à présent, exlérieurement, à priori, nous pouvons envisager l'importance {rop souvent insoupconnée du réglement des Assemblées. Nous l'avons dit, i s’agit d'or-

(1) « Le règlement doit Compléter, mais il peut aussi soit perfectionner, soit au contraire paralyser la Constitution », Joseph Barthélemy. Le Gouvernement de la France 1919.

« Puisqu'il arrête la procédure des travaux législatifs, le règlement est, dans une certaine mesure, responsable de leur rendement ou de leur stérilité », Même ouvrage, page 50.

ganiser le travail des Chambres, par conséquent d'assurer le jeu harmonieux des premières instlilulions poliliques du pays (1). Si cette organisation est défectueuse el aboutit à la stérilité d'efforts désordonnés, si les progrès de la législation demeurent compromis par un flot incoercible de parlottes inutiles, le pays n'accusera certes pas un règlement dont il ignore la portée, mais sa réprobalion atteindra tout de suite les grandes institutions apparentes, les grands corps constitutionnels en bloc, en un mol le régime.

La popularité des Constitutions dépend plus de modestes dispositions réglementaires que des grands textes élaborés par les Constituantes et revisés avec tout l'apparat el la solennité d'une procédure spéciale.

On sait quelles campagnes ont été menées dans le pays contre le « Parlementarisme » en accentuant les griefs parfois trop souvent légitimes que l'on pouvait formuler contre le mauvais fonctionnement des Assemblées législatives. Bismarck l'avait compris, formulait celte prédiction grosse de menaces et d'enseignements : « Je luerai le parlementarisme par le Parlement ».

Les Constitutions peuvent donc être menacées par le règlement des Assemblées. C'est pourquoi, fort légitimement, certaines dispositions réglementaires ont élé souvent — presque toujours en France — introduites dans les Constiluiions. Des pouvoirs constiluants ont été même jusqu'à imposer aux Assemblées qu'ils instituaient un règlement qu'ils élaboraient par avance el où ils prévoyaient jusqu'au moindre détail d'organisation intérieure (2).

(1) « Discuter le règlement de la Chambre, c'est pour ainsi dire discuter le régime parlementaire tout entier, tel au moins qu'il fonctionne en France depuis quelques années », André Lebon, Chambre des Députés, séance du 11 juin 1894. À

(2) La Constituante imposa à l'Assemblée Législative dans la pre-

La loi constilutionnelle du 15 juillet 1873 contient les

dispositions réglementaires en ses articles 5 et 11.

« Art. 5. — Les séances du Sénat et celles de la Chambre des Députés sont publiques.

Néanmoins, chaque Chambre peut se former en Comité secret Sur la demande d’un certain nombre de ses membres, - [irés par le règlemeni.

Elle décide ensuite, à la majorité absolue, si la séance doit être reprise en public sur le même sujet. .

Art. A1. — Le bureau de chacune des Chambres est élu chaque année pour la durée de la Session et toute session exlraordinaire qui aurait lieu avant la session ordinaire de l’année suivante.

Lorsque les deux Chambres se réunissent en Assemblée Nalionale, leur bureau se compose des Président, Vice-Présidents et Secrétaire du Sénat. »

inière Contitution française, celle du 14 septembre 1791, Sa propre réglementation pour le bureau provisoire, le burau définiuif, Ja publicité des séances, le Comité secret, les trois lectures, la déclaration d'urgence et le quorum.

La Convention fut plus sévère encore. La Constitution girondine de 1793 prévoyait, par exemple (section IV, art. 7) l'élection mensuelle d’un bureau pour rédiger un rapport sur tous les projets déposés. La Constitution du 5 fructidor, an III, prévoyait le détuil de la procédure du vote des lois (notamment le fameux art. 67 interdisait la création de Comités permanents), mais de plus, la Convention élabora, le 20 fructidor, an III, un règlement très minutieux qu'elle imposa au Conseil des Anciens ef au Conseil des Cinq Cents.

Sous l’Empire, des précautions du même ordre sont prises par les différents sénatus-consultes du 2% frimaire an III (pour 1e Corps législatif), du 28 Floréal, an XII (pour le Tribunat), du 19 août 1897 (à nouveau pour le Corps législatif, après la suppression du Tribunat).

La charte de 1814 elle-même l'élection des Présidents, la publicité des séances, le vote des propositions d'initiative parlementaire et des amendements.

Le décret du 1% mai 1848 du Gouvernement provisoire établissait la procédure de l’Assemblée Nationale quant à sa constitution provisoire et la vérification des pouvoirs. La Constitution de 1848 règlementa,pour la future Assemblée législative, la publicité des séances, le Comité secret, les trois délibérations, l'urgence et le

‘ quorum.

La Constitution du 16 janvier 1852 établit pour le Sénat et le Corps législatif les règles pour la nomination du bureau, l'examen et la discussion des amendements, ja publicité des séances et leur compte rendu.

De même, dans la plupart des Constitutions étrangères, se trouvent prévues des dispositions concernant la publicité des séances, le Comité secret, le quorum, la majorité.

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