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l'én exigeait de lui. Aussi la résolution nouvelle confiet-elle au Bureau de la Chambre le soin de prononcer la déchéance du Commissair®. Ce rôle est en réalité tout aussi délicat pour le Bureau de l'Assemblée el cette sanclion demeure en fait inappliquée.

La résolution du 27 mai 1920 aggravait, en outre, le texte de M. d’Aubigny. Il suffisait de cinq absences et non plus dix : le Commissaire « démissionné » ne serail pas en outre « immédiatement rééligible » (1).

L'assiduité semble, devant les expériences faites, assez mal assurée par des sanctions disciplinaires qui demeurent généralement des menaces purement platoniques. H semble que le meilleur système à ce sujet soit celui d'un contrôle exercé par les Groupes eux-mêmes qui doivent avoir tout intérêt à être effectivement représentés au sein des Commissions. Ce serait par une discipline intérieure plus stricte du Groupe que l’on pourrait obtenir des résultats mais encore actuellement les Groupes sont loin d'être organisés pour l'exercice d'un pareil contrôle.

D) Limilation du cumul des mandats. — 11 est une quatrième disposition qui a été adoptée el qui contribue à permettre la présence des commissaires aux séances des Commissions. C'est celle qui limite le nombre de mandats qui peuvent être confiés à un même membre de l’Assemblée.

Un député ou un sénateur qui fait partie de plusieurs Commissions ne peut, surtout S'il s'agit de Commissions générales, participer efficacement aux travaux :le chacune d’entre elles : s’il est assidu à deux grandes Commissions, il doit négliger les autres. D'autant plus qu'elles peuvent se réunir le même jour, à la même heure, C'est ainsi que

(1) Voici le texte actuel du règlement :

« Lorsque, sans congé officiel, un membre d'une Commission n'aura pas assisté à cinq séances successives, la vacance sera prononcée dès le lendemain de la cinquième absence, par le Bureau de la Chambre. I1 sera pourvu à la vacance suivant les règles qui ont présidé à la formation primitive de la Commission. Le député dont l'absence aura provoqué la vacance ne sera pas immédiatement rééligible. »

l'on a pu signaler au Sénat sous le régime de l’ancien article 15, un même sénateur faisant partie de 17 Commissions et présidant 3 d’entre elles ; si ce chiffre était rarement atteint, il élaif, par contre, assez normal qu’un sénateur soit membre de 5 ou 6 Commissions, cela suffisait pour lui interdire de .remplir véritablement son mandat pour la plupart d’entre elles, car aux séances des Commissions s'ajoutent les séances des Bureaux, celles des Groupes et les séances publiques.

Il est donc indispensable de limiter le cumul des mandats surtout pour les Commissions générales et permanentes. À la Chambre des Députés, l'article 27 du règlement avait limité à 3 le nombre des Commissions dont on pourrait faire partie. Mais il n’était, en fait, pas appliqué. « Sous le régime des Commissions spéciales, écrivait M. Graux, l'interdiction faite aux députés de faire partie de 2 ou 3 Commissions ne peut jamais recevoir sa stricte application ». Une résolution proposée par M. d’Aillères le 13 mars 1890, invitant les présidents des Bureaux à recommencer les opérations, montre b'en les difficultés auxquelles en se heurtait pour appliquer la restriction du règlement.

Le 19 mars 1889, cependant la Chambre avait décidé qu'aucun membre de la Commission des Douanes déjà nommé ne pourrait faire partie de la Commission du budget de 1890. |

Une résolution du 12 juin 1894 précisa et accentua l'inlerdiction de l’article 27. On distinguera désormais entre les différentes sortes de Commissions. L'on ne peut plus appartenir à plus de deux grandes Commissions, mais un mandat pour une {roisième Commission demeurerait pos- Sible si elle ne comptait pas plus de 11 membres.

De plus, l'accès à une Commission nouvelle était autorisé dès que tous les rapports de la précédente étaient déposés. Pour les grandes Commissions, leur compétence générale leur assurant toujours un nouveau rapport à déposer, celte libération des commissaires n’est pas possible. On pourrait toutefois solliciter un troisième mandat

à la condition de démissionner de l'une des deux premières Commissions. Cette démission, ainsi que le fit préciser M. Boudenoot, pouvait n'intervenir qu'après le résultat de la nouvelle élection, un échec étant toujours possible (1).

Le nouvel article 13 interdisait aux députés de faire partie simultanément de plus de trois grandes Commissions permanentes énumérées à l'article 11.

La résolution du 27 janvier 1920 abaissa ce chiffre à deux. Le rapport de M. Barthélemy souligna qu'il paraissait nécessaire de faciliter par cette mesure l'accès de Lrès nombreux nouveaux députés aux Commissions permanentes.

Une proposition récente de M. Join-Lambert et plusieurs de ses collègues tend à n’autoriser les députés à ne parliciper aux travaux que d'une seule Commission permanente (2).

Au Sénat, la limilation primitive était celle de l'art. 15. Aucun sénateur ne pouvait faire partie d'une troisième Commission si l’une des deux premières auxquelles il appartenait n'avait nommé son rapporteur. Cette restriclion élait de peu de valeur puisqu'une Commission pouvai, en fait, nommer son rapporteur au lendemain même de sa constitution (3).

M. Perrier pouvait affirmer, dans son rapport au

(1) Article 27 du règlement de la Chambre des Députés, résolution du 12 juin 189,4 :

« Aucun député ne peut faire simultanément partie de plus de trois Commissions en exercice ; dans ce chiffre ne devront pas se trouver plus de deux Commissions contenant un nombre de membres supérieur à onze. —- Est considéré comme en exercice une Commission dont tous les rapports n'ont pas été distribués. — Toutes les fois que la Chambre se réunira dans ses Bureaux, il sera remis à chaque Président de Bureau, par les soins du Secrétaire général de ia Présidence, un état alphabétique des membres inéligibles. — En cas de nomination d'un membre inéligible, le Président de la Chambre en avertit le Président du Bureau compétent et fait procéder à une élection nouvelle, — Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux Commissions d'enquête électorale, d'initiative parlementaire, d'intérêt local, de comptabilité, de pétitions et des congés. »

(2) Annexe à la séance du ? décembre 1921, n° 3469.

(3) Règlement du Sénat, ancien article 15, paragraphes 1 et ? :

« Aucun sénateur faisant partie de deux Commissions autres que la Commission de comptabilité et celle des congés, ne peut être

Groupe de la Gauche démocratique, « les dispositions de l'article 15 ne peuvent, en effet, être considérées comme restrictives, les conditions qui y sont mentionnées élant toujours remplies. Aussi la possibilité du cumul illimité a-t-elle permis la concentration des mandats sur la tête d’un certain nombre de nos collègues. »

Une limitation plus efficace avait cependant été introduite par la résolution du 7 décembre 1911, modifiant l’article 16. Aux termes de cet article, aucun sénateur ne pouvait faire partie de plus d'une des quatre Commissions : des Chemins de fer, de l'Armée, de la Marine et des Douanes (1).

Lors de l'adoption du système des Commissions générales, la Commission lors de la première lecture et par le rapport de M. Cazelles, proposa de fixer à trois le nombre des Commissions générales dont on pourrait faire partie. à

Le rapport suivant de M. Penancier abaisse le chiffre à deux, mais avec une exception assez surprenante en faveur des membres de la Commission des Finances qui peuvent appartenir à deux autres Commissions générales.

L'article adopté finalement est ainsi conçu

ART, 20, — « Aucun sénateur ne peut appartenir si- Multanément à plus de deux Commissions générales. »

Certes, ces mesures restrictives du cumul des mandats des Commissaires n’obligent pas ces derniers à l'assiduité aux séances de leur Commission, mais tout au moins facilitent-elles notablement leur participation effective aux (ravaux.

S 4. — CLASSEMENT DES GRANDES COMMISSIONS PAR LE REGLEMENT. —- Nous avons envisagé successivement ces questions du nombre des grandes Commissions.

appelé à faire partie d'une troisième jusqu'à ce qu’une des deux premières ait nommé son rapporteur. Cette interdiction ne s'applique pas à toute Commission pour l'examen d'un projet ou d'une proposition, dont l'urgence à été déclarée »

(1) Règlement du Sénat, ancien article 16 :

« Aucun sénateur ne peut être Commissaire dans plus d'une des quatre Commissions précitées. »

dunombre officiel de leurs membres et du nombre effectif des participants à leurs travaux. Il demeure à examiner le problème de la répartition de la besogne législative et du contrôle entre les différentes grandes Commissions créées.

\) Constilulion obligatoire des grandes Commissions. Celle répartition est désormais pour les Chambres poliliques expressément prévue au règlement de lAssemblée : notons cependant que l'introduction de la liste des grandes Commissions permanentes ou des Commissions générales, dans un article de règlement, n'a pas coïncidé avec la création de ces Commissions.

En France, la Chambre des Députés n'a complété son règlement dans ce sens qu'en 1902 et le Sénat seulement en 1911 et 1921. Or, nous l’avons exposé (chapitre 1, $ 2) des Commissions permanentes existèrent au sein de ces Assemblées bien avant ces différentes dates. Mais les premières Commissions permanentes présentaient ce caractère de n'être point obligatoires. Les Chambres décidaient à leur gré, de leur création et de leur nombre. Aujourd'hui, elles ont cessé d’être facultatives ; à une époque prévue pour une durée limitée, elles sont obliga- {oirement constituées, à moins toutefois que la Chambre ne modifie son Règlement.

B) Renvoi des projets. — De même, le renvoi des projets a un aspect différent. Antérieurement, le renvoi de droit commun était le renvoi au Bureau, c'est-à-dire à une Commission spéciale. Pour qu'un projet fut renvoyé à une Commission déjà constituée, il fallait une décision spéciale en ce sens de PAssemblée (1). Depuis 1915, au contraire, les projets sont renvoyés de droit aux grandes Commissions compétentes et il faut une décision expresse de l’Assemblée pour que l’un d'eux soit renvoyé aux

(1) Règlement de la Chambre des Députés, ancien article 18 :

« La Chambre peut renvoyer à une Commission déjà formée l'examen des propositions et des projets de loi qui lui sont présentés. »

Bureaux pour la constitution d'une Commission spéciale (1).

L'adoption du régime des Commissions générales a conduit pareillement le Sénat à modifier la procédure de renvoi. Le nouvel article 18, adopté en 1921, est bien net :

« Dès leur dépôt sur le Bureau du Sénat, les projets, propositions de loi, de résolution ou motions, seront renvoyés par le Président à la Commission compétente, sauf décision spéciale du Sénat sur la demande d’un de ses membres. »

La constitution de Commission spéciale n’est plus de droit : purement facultative, elle doit faire l’objet d'une décision exceptionnelle, selon le droit qui en est reconnu au Sénat, par le nouvel article 21, $ 2.

« En outre des Commissions générales précitées, le Sénat fait toujours décider la constitution de Commissions, Spéciales.»

La même évolution avait été constatée en Angleterre lorsque la Chambre des Communes généralisa l'institution des Standing Committees (S. O., 16 avril 1907). Ce ne sont plus seulement les bills concernant les questions juridiques d’une part, les questions économiques d'autre part, qui sont de droit renvoyés aux « Standing Committees », mais souligne Lowell (2) :

« Tous les projets de loi à l'exception des lois des finances

et des bills portant confirmation d’une ordonnance provisoire, sont renvoyés aux Comités permanents, à moins que la Chambre n’en ordonne autrement à la suite d'une motion qui doit être décidée sans débat ni amendement ; la distribution des bills entre les Comités est faite par le Speaker ».

En Belgique, la Commission du Règlement de la Cham-

(1) Règlement de la Chambre des Députés, article 21, paragraphe ? : « Sauf décision spéciale de la Chambre, ils (les projets de loi présentés au nom du Gouvernement) sont renvoyés à la Commission compétente. »

Article 23, paragraphe 2 : « Elle (la proposition de loi faite par un député) est remise au Président qui, après en avoir donné Connaissance à la Chambre, la renvoie, sauf décision contraire de l'Assemblée à la Commission permanente dans les attributions de laquelle elle rentre. »

Article 27, (ancien article 14, paragraphe 2?) : « Sauf décision spé- Ciale de la Chambre, les Commissions Sont saisies de tous les projets ou propositions de loi ou de résolution rentrant dans leur compétence, »

(2) Le Gouvernement de l'Angleterre,

bre des Représentants proposait, dans un rapport de M. Mabille (1), de permettre, outre la possibilité du renvoi des projets à une Commission permanente ou à une Commission spéciale, une troisième sorte de renvoi qui saisirait à la fois les Sections ou Bureaux et la Commission permanente compétente, suivant la formule suivante : « En cas de renvoi aux Sections et à une Commission permanente, les six rapporteurs des Sections sont adjoints à la dite Commission pour former avec elle une Section centrale spéciale qui nomme son rapporteur ». On voulait, par cette procédure, obtenir le double avantage de garantir le concours des membres compétents, spécialisés de la Commission permanente et celui de membres directement et récemment élus par la Chambre en des Sections ou Bureaux reflétant par conséquent l'opinion actuelle de l'Assemblée (2).

C) Stabilité du classement. — L'introduction du système des grandes Commissions dans le règiement, outre l'obligation de leur constitution et le renvoi de droit des projets, doit avoir pour effet de stabiliser la répartition du travail d'élaboration législative entre elles.

Précédemment, nous l'avons dit, l’Assemblée pouvait, à son gré, nommer ou ne pas nommer telle Commission permanente qu'il lui plaisait, aucun article du règlement ne lui prescrivant rien à ce sujel.

Leur nombre variait, leurs aftributions aussi. Au début de la législature, on en nommait quelques-unes, dans le courant des sessions d’autres pouvaient être créées, certaines dédoublées, d’autres fusionnées (3). Il n'y avait pas un ensemble stable et la portée des travaux pouvait en souffrir.

Depuis 1902, la Chambre des Députés est obligée de

(1) Séance du 7 mai 1920.

(2) Voir aux annexes les modalités du renvoi des projets aux Standing Committee à la Chambre des Communes

(3) Voir notamment les discussions de la séance du ?9 novembre 1898 à la Chambre des Députes.

procéder à la constilution d'un nombre limité de grandes Commissions permanentes définies. Mais cette prescriplion nest pas strictement limitative. Il lui est possible de créer, en outre, de nouvelles Commissions permanentes que M. Marin appelle, pour les distinguer des autres « de petites Commissions permanentes ». Cette faculté apparaît à l'article 11 du Règlement dont le paragraphe premier est ainsi libellé

« Au début de chaque législature et de chaque session ordinaire, la Chambre des Députés nomme vingt grandes Commissions permanentes, sans préjudice des autres Commissions spéciales ou permanentes, dont elle pourra décider la constilution ».

Et, de fait, nous pouvons signaler à la fin de la 44° législature, outre les 19 grandes Commissions permanentes de l’article 11, les Commissions permanentes du suffrage universel, des pensions, des dommages de guerre, des marchés, des lois constilutionnelles, de la réorganisation économique, du ravitaillement, du contrôle, du règlement et de la comptabilité.

Pareillement, le Sénat adoptant le système des grandes Commissions permanentes en 1921, se réservait au paragraphe premier de l’article 15, le droit de constituer telle Commission spéciale où permanente qu'il lui plairait (1).

Dès l'entrée en vigueur de ce nouvel article 15, le Sénat créait notamment deux Commissions permanentes celle des Régions libérées et celle d'Alsace-Lorraine. Ce sont ces créations qui pourraient, si l'on n'y prenail garde, devenir un peu désordonnées et risqueraient de disperser outre mesure l'effort des législateurs. C'est ce qui inquiétait M. Louis Marin, aussi proposait-il le 27 décembre 1919 (n° 193), à la Chambre des Députés de renoncer à celle faculté en supprimant au paragraphe précité de l’article 11, les deux mots « autres » et « per-

(1) Règlement du Sénat, article 15, paragraphe 1 : « Le Sénat, au début de chaque session ordinaire, nomme, pour une durée d'un an, 11 Commissions générales, sans préjudice des autres Commissions, dont il pourra ordonner la constitution.

manentes ». L'Assemblée ne conserverail plus que le droit de nommer des Commissions Spéciales. M. Marin Mmaintenait bien encore deux « petites Commissions permanentes », celle du réglement et celle de la comptabilité, mais les attributions de toutes les autres étaient réparties entre les différentes grandes Commissions permanentes. Pour ces dernières, M. Marin facilitait, assurail par un mode nouveau la répartition de leurs attribulions ce qu'il nous faut maintenant étudier.

$ 5, — ATTRIBUTIONS DES COMMISSIONS. — Ce qui oppose la Commission permanente à la Commission spéciale, c'est qu'au lieu d'être constituée pour l'étude et le rapport d'un texte déterminé, sa compétence est d'ordre général el englobe toute une série d'études. Mais si générales que puissent être ses attributions, elles sont obligaloirement limitées: il est nécessaire de borner son domaine de préciser sa sphère d'action. Sur celte répartition du travail législatif entre les différentes grandes Commissions permanentes, l'accord n’est pas très aisé et; -enmfail: dans les deux Assemblées françaises, elle à subi des variations sensibles. Nous ne les suivrons pas en détail, les lableaux que nous publions ici-même en annexe les mellront suffisamment en lumière, mais il importe cependant d'examiner les différents principes qui peuvent présider à cette répartition.

\) Les départements ministériels. — On peut toul d'abord s'inspirer de la répartition des différentes administrations entre les Ministères. C'est ce que proposail M. Louis Marin ; il désirait qu'à tout ministère corresponde une Commission permanente et que réciproquement aucune grande Commission n'existe sans une administralion correspondante.

Les Ministres sont, en effet, appelés à communiquer directement avec les Commissions. Ces communications doivent, en principe, à la Chambre des Députés, avoir lieu par l'intermédiaire du Président de l'Assemblée : mais,

par contre, le règlement du Sénat, en son article 26. autorise expressément des relations directes (1).

La similitude des organismes gouvernementaux et parlementaires ne manqueraient certes pas de faciliter la besogne des Assemblées ; les rapports d’un Ministre avec les Assemblées seraient infiniment plus rapides et plus aisés. Un membre du Gouvernement pouvait être appelé, sous le régime des Commissions spéciales, à correspondre avec plusieurs d'entre elles qui lui demandaient des éclaircissements sur un projet, l'invitaient à venir lui donner des explications. À propos de projets connexes, il pouvait être appelé à fournir les mêmes développements à deux Commissions différentes. Le régime des grandes Commissions permanentes marque déjà un progrès sensible. La réalisation du projet Marin serait encore à ce propos une amélioration. Elle serait, de plus, avantageuse en ce qu'elle assurerait la stabilité de la répartition et arrêterait l’éclosion de trop nombreuses « petites Commissions permanentes ». En effet, pour ce dernier point, il n'est aucun projet de loi qui ne se rattache à un département ministériel. Quant à la stabilité de la répartition, cela était moins certain, lorsque les ministères étaient constitués, remaniés, divisés ou groupés par décret à 1a formation de chaque cabinet. Ces variations vraiment trop fréquentes et fort préjudiciables au bon fonctionnement des administrations, avaient depuis longtemps inquiété, el de nombreuses propositions de loi avaient été formulées qui fixaient le nombre et les attributions des différents ministères (2), Mais cette réforme de la fixité des départements ministériels acquise, les Commissions permanentes qui seraient calquées sur eux verraient leurs attributions stabilisées.

L'amélioration assurée au travail législatif etau contrôle serait très appréciable, mais on ne manqua point de

(1) Règlement du Sénat, article 26 : « Les Commissions communiquent directement avec les Ministres par leur Président ou par ceux de leurs membres qu’elles auront désignés. »

(2) Notamment la proposition de M. Charles Benoist et, en 1916, celle de M. J.-L. Breton.

mie

signaler que cette trop grande facilité qui serait acquise de la collaboration et de l'influence réciproques des Chambres et du Gouvernement serait une menace sérieuse pour le bon fonctionnement des institutions constitutionnelles.

La Commission du règlement de 1898 avait déjà repoussé ce système. Son rapporteur, M. Graux, écrivait: « La Commission estime, au contraire, que les travaux des Commissions doivent donner lieu à un classement différent de celui des Ministères. »

En 1920, la Chambre des Députés conserva cette atti- * Lude, S’appropriant les propositions de sa Commission du règlement. M. J. Barthélemy, rapporteur, avail indiqué

« Nous avons craint de compromettre, par une aggravation de l'emprise directe du Parlement sur le Gouvernement, l'équilibre nécessaire des pouvoirs et la règle constitutionnelle de la collaboration de pouvoirs séparés. Nous n'avons pas vouu dresser un Ministère de la Chambre en face du Ministère du Gouvernement et opposer systématiquement un Président de chaque Commission à chaque chef de département ministériel, Le parallélisme a paru à votre Commission comme l'organisation permanente du conflit qui ne pourrait se résoudre que par l'effacement définitif au grand préjudice du pays, du gouvernement responsable devant la Commission irresponsable. »

Celle éloquente protestation est demeurée fort platonique. En fait, la répartition qui fut proposée par la Commission elle-même n’est pas extrêmement différente de celle des départements ministériels. Celle que la Chambre a adoptée marque même un rapprochement sensible des deux organisations. La comparaison qui peut être faite est, à ce sujet, très démonstraltive.