LES RÉSULTATS DES RÉFORMES ACQUISES DEPUIS

LES MOYENS DE LES COMPLÉTER — En diminuant le domaine législahf des Chambres :

Décentralisation ; ‘ Devolution”” anglaise.

En supprimant les discussions inutiles :

Budget triennal.

En organisant les groupes politiques.

La réforme de 1902 qui instituait officiellement, à la Chambre des Députés, un système cohérent de grandes Commissions a été le point de départ d’une modification profonde des méthodes de travail et de la procédure parlementaire.

Il n’est pas indifférent d'envisager, d’un coup d'œil, lensemble des améliorations qu'elle a rendu possible quand elle ne les recommandait pas directement. Nous pourrons envisager ensuile quels progrès sont encore à accomplir et les moyens qui permeltent de les réaliser.

L'adoption des grandes Commissions a permis une simplification notable de la procédure. L'examen préliminaire des propositions d'initiative parlementaire par une Commission mensuelle spéciale ne se justifie plus guère. Le débat sur la prise en considération qui suivait le dépôt du rapport de la Commission d'initiative disparaît. La déclaration d'urgence qui dispensait les propositions de

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l'examen par la Commission d'initiative devient inutilé. L'on supprima en même temps la nécessité d'une décision spéciale de l'Assemblée pour éviter une nouvelle discussion en seconde lecture. Le renvoi automatique des projets aux commissions permanentes supprime leur examen et leur discussion dans les bureaux. Sont pareillement évitées les formalités de la convocation et de la constitution des Commissions spéciales.

Le souci des Assemblées, ultérieurement à l'adoption des grandes Commissions, a été manifestement d'assurer une plus grande fécondité de leurs travaux. L'efficacite du labeur des Commissions était déjà plus facilement obtenue du fait même de la permanence des nouveaux organes (1). La compétence des Commissaires, plus sûrement acquise el plus aisément considérée lors de l'élection des Commissions, tendait également à atteindre ce but. Nous avons signalé également les nombreuses mesures qui avaient été prises pour garantir Fassiduité des commissaires el leur participation plus effective aux travaux des Commissions, notamment le quorum exigé pour la validité des délibérations, la publication de la liste des présents, absents et des excusés, les sanctions individuelles, ja limitation du cumul des mandats.

IL y à lieu d'indiquer aussi les mesures destinées à faire procéder, dans les délais les plus courts, au remplacement des commissaires décédés ou démissionnaires, assurant ainsi le fonctionnement normal des Commissions.

L'audition des auteurs des propositions par les Commissions éclaire très profitablement celles-ci et leur permet un examen plus complet el par conséquent plus impartial des textes qui leur sont soumis.

Les travaux sont plus fructueux pour l'Assemblée qui décide de réserver, dans la mesure possible, une bonne partie du temps aux travaux des Commissions. Ces der-

(1) Cette déclaration de M. Pierre, O. P., p. 922, souligne l’importance de la permanence des Commissions : «Le Sénat a voulu que cet examen fut sérieux, il a décidé par l’article 20 de son règlement qu'une CommüsSion permanente serait chargée de l'examen de la loi de recettes et de dépenses ».

nières prescriptions du règlement entrainent une limitalion des séances publiques qui est très avantageuse pour le travail véritable de l’Assemblée et qui marque en outre une tendance à substituer autant que possible la procédure écrite à la procédure verbale.

Cette tendance se manifeste également par l'introduction dans le règlement et l'usage de plus en plus fréquent des questions écrites adressées officiellement aux Ministres el insérées, ainsi que leur réponse, au Journal Officiel (4).

Les membres de l'Assemblée se sont vu accorder semblablement le droit d'adresser à une Commission des observations écrites sur un rapport déposé en son nom. La note écrite à ce sujet, remise au Président de l’Assemblée est publiée au Journal Officiel à la suite du compte rendu in extenso (2).

Dans le même ordre d'idées, l’on doit signaler les avis d'une Commission sur un projet renvoyé pour le fond à une autre Commission. Cet avis, imprimé et distribué, pourra, par les éclaircissements qu'il apporte, éviter des interventions en séances publiques (3).

La même préoccupalion de développer la procédure écrite se manifeste par l’obligation de joindre à chaque amendement un exposé des motifs écrit qui devrait faire éviter le long développement à la tribune. Enfin, le résultat le plus important dans cette voie est sans nul doute l'adoption en 1915, à la Chambre des Députés, de la procédure de l'inscription sous réserve qu'il n'y aura pas débats.

Ainsi donc, par les différentes réformes récentes du règlement, on a heureusement tenté d'assurer la simplification de la procédure, le meilleur rendement des

(1) « Il n’y a pas lieu de regretter cette création qui a utilement désencombré l'ordre du jour des séances publiques et qui a souvent permis la solution rapide de petits incidents qui menacent de s'envenimer en s’éternisant ». Joseph Barthélemy — Le Gouvernement de la France — La question écrite a été créée à la Chambre des Députés en 1909. ;

(2) Règlement de la Chambre des Députés, article 54

(3) Rappelons également la consultative officieuse possible par écrit des Présidents des Groupes sur un projet donné,

Commissions et l'importance croissante de la procédure écrite.

Les progrès réalisés sont particulièrement importants. Avec M. Marin, nous dirons volontiers

« Le travail législatif des grandes Commissions permanentes s'est révélé depuis dix ans comme infiniment supérieur à celui des Commissions spéciales qui existaient autrefois parmi vous. »

Malgré ces résultats appréciables, la tâche toujours accrue des Assemblées parlementaires est difficilement assurée. Les mesures législatives urgentes ne sont pas adoptées avec la célérité qu'on doit espérer. Le terrain n'est pas assez rapidement déblayé. Il y à encore engorgement, encombrement, au grand détriment des intérêts du pays. Les réformes obtenues, si importantes qu'elles soient, ne semblent pas suffire.

Pour permettre aux Chambres d'accomplir leur besogne normalement et en évitant ces dangereuses lenteurs, il est bien naturel de penser à décharger le Parlement d'un certain nombre de ses attributions. Il en est, en effet, qui paraissent pouvoir être avantageusement confiées à d’autres organes. Toute une série de décisions doivent être prises par les Chambres sous forme de loi alors qu’elles constituent plus exactement des mesures d'ordre administratif. Elles pourraient être prises par d’autres organes existants ou à créer. Il y aurait là décentralisation. Les mesures gagneraient même souvent à être examinées ainsi que nous l'indiquons, car bien souvent dans les Assemblées parlementaires les problèmes qu’elles concernent ne passent qu’au second plan. {i peut, en effet, être question de projets d'intérêt local. Certes, leur examen est depuis la création d’une Commission permanente de l'Administration générale départementale et communale beaucoup mieux assuré qu'il ne l'était par une Commission mensuelle. Mais l’Assemblée elle-même ne peut s'y intéresser véritablement, tout attachée qu'elle demeure à la solution des grands problèmes nationaux. Les projets d'intérêt local sont le plus souvent adoptés dans le brouhaha d’un début de séance. |

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Cette décentralisation a d’ailleurs été envisagée également en Angleterre où elle y est appelée « federal devo-

* lution ». Ce problème est un des plus importants qui se

pose devant le Parlement britannique. Il à fait l'objet de longues études (1). En 1920, une conférence réunie sous la présidence du Speaker a été nommée pour établir un plan de « devolution ».

J semble bien qu’en France l'on doive finir par adopter de véritables mesures de décentralisation. Elles pourront d'ailleurs avoir leur place dans la réforme administrative depuis si longtemps à l'étude. Les Assemblées départementales ou régionales pourront très utilement alléger le fardeau des attributions du Parlement de toute cette charge de projets d'intérêt purement local.

Pour permettre aux Assemblées législatives d'assurer tout le travail qui leur incombe, une autre réforme semble devoir être particulièrement retenue. On a constaté depuis fort longtemps que la majeure partie du temps était consacrée, parfois même sacrifiée à l'examen et au vote du budget. L'examen du budget qui ne peut généralement être terminé au début de l'exercice, déborde sur la session ordinaire et provoquant le plus souvent le vote de nombreux douzièmes provisoires retient, durant toute la session, l'attention de la Chambre. Les mêmes longues et stériles discussions se renouvellent chaque année entravant l'étude des projets de loi urgents. Il est certains rites inévitables, certains votes et certains discours inéluctables qui, annuellement, viennent arrêter le travail législatif des Chambres. De plus, le projet de budget déposé tardivement, longuement retenu à la Commission du budget n'est pas le plus souvent l’objet d’un examen approfondi et sérieux devant le désir d'aboutir sans trop de retard.

C'est pourquoi il a été fort justement proposé d'adopter le vote biennal du budget. Il est fort possible de recourir à cette solution sans compromettre le moins du monde les

(1) La « federal devolution » anglaise pourra faire un intéressant sujet de thèse. Voir à ce sujet les articles parus dans le « TIMES » sous la signature de M. J.-A. Murray Macdonald.

prérogatives parlementaires. D'abord, le temps qui pourrait être consacré à l'examen du budget serait plus considérable et ‘le contrôle des Chambres plus efficacement exercé. Ensuite, des dispositions permettent de renforcer les garanties. On peut prévoir, en effet, que bien que le budget soit établi pour deux ans et voté tous les deux ans, il soit en outre nécessaire qu'une loi votée avant la fin de la première année de l'exercice budgétaire autorise globalement l’ordonnancement des dépenses et la perceplion des impôts de la seconde année du même exercice. L'indépendance du Gouvernement vis-à-vis du Parlement ne serait donc en rien augmentée et les prérogatives conslitutionnelles des Chambres conserveraient chaque année cette sanction ultime du refus de l'impôt.

Cette réforme a fait l’objet d’une proposition de loi déposée sur le bureau de la Chambre des Députés le 28 décembre 1906, par M. J.-L. Breton.

Elle semble devoir être proposée à nouveau. M. Reynaud écrit, en effet, dans l'exposé les motifs de sa proposition du 28 octobre 1921

« La Chambre dépense le plus clair de son temps à discuter le budget. La nécessité de voter un budget pour deux ans paraît s'imposer chaque jour davantage. Elle fera l’objet d'une proposition de loi dès que la situation financière sera moins incertaine. »

Les avantages que l’on obtiendrait par l'adoption du budget biennal du travail des Chambres sont trop évidents pour que nous insistions. Il semble bien que, si les Chambres veulent à la fois assurer le contrôle budgétaire réel, effectif et efficace et le bon fonctionnement des rouages financiers du pays, elles devront se résoudre à adopter cette réforme.

Enfin, nous l'avons rapidement indiqué, les différentes limitations à apporter au droit de parole et au droit d’amendement ne pourraient vraisemblablement être efficacement augmentées que grâce à une organisation plus poussée des groupes politiques. Ceux-ci sont tout récemment nés à la vie officielle. Nous croyons qu'une évolution

assez semblable à celle que subirent les Commissions

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permanentes fera d'eux des auxiliaires importants du travail et de la discipline parlementaires. Ils peuvent dès maintenant faire l’objet d'une étude spéciale, leur activité paraissant devoir s’accentuer (1). Les Commissions permanentes ont d'ores et déjà montré ce qu'une adaptation d'organes intérieurs peut réaliser d'améliorations effeclives pour laccomplissement de la hesogne législative.

Lu et approuvé. Vus Le Président, Le Doyen, F. LARNAUDE. F. LARNAUDE.

Vu et permis d'imprimer.

Le Recteur de l'Académie de Paris,