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réglementation. Il est pourtant, de l'avis de tous, désirable d'assurer aux délibérations en commission tout le développement et toute l'ampleur que de tels travaux comportent. En effet, selon la remarque de M. Barthélemy, « Le sentiment général de la Chambre, appuyé d'ailleurs par le vœu instinctif de l'opinion dans le pays, est incontestablement que les séances publiques se réduisent de plus en plus à une sorte de contrôle solennel et au grand jour des conclusions obtenues dans l'atmosphère plus calme des Commissions ».

Limitation de la parole. — Les restrictions du droit de parole peuvent atteindre soit le nombre des orateurs, soit la durée de l'intervention de chacun d'eux.

Il ne s’agit certes pas de rétablir l'usage d’un sablier de cinq minutes comme la Constituante l'avait décidé (1). Cette mesure par trop rigoureuse n’était pas d'application possible et l'est encore bien moins aujourd’hui. Les premières restrictions imposées furent dans les deux Chambres l'obligation de motiver sommairement les amendements présentés au cours d’une discussion (2) et à la Chambre des députés l'obligation de répliquer sommairement après les explications d’un Ministre à qui une question a été posée (3). Ces prescriptions dépourvues de toute sanction et formulées en termes imprécis sont difficilement appliquées.

Une autre ancienne limitation déjà adoptée par Îles Constituantes de 1789 et de 1848 et encore maintenues à l’article 40 du Règlement du Sénat, est celle qui interdit de parler plus de deux fois sur la même question (4).

(1) Motion adoptée le 3 août 1789 sur la proposition de M. Bonche.

(2) Sénat, art. 69. — S'il en est présenté (des amendements) dans le cours même de cette délibération, ils sont motivés sommairement à la tribune... R. C. D. 55. Si le renvoi n’est pas demandé, les amendements présentés dans le cours de la seconde délibération sont motivés sommairement à la tribune...» .

(3) R. °C. Dancien art. 49, — « Seul, le député qui a posé la question a droit de répliquer sommairement », actuellement HG ED art 120: à

(4) R. S. art. 40. — « Nul ne parle plus de deux fois sur la même question, à moins que le Sénat n'en décide autrement ». p. 24

croise

A la Chambre des Députés on s’inquiéta surtout de la prolongation indéfinie de la discussion du budget. Aussi les premières atteintes au droit de parole adoptées en 1911 concernent-elles cette discussion. On décida alors par la résolution, du 15 novembre, modifiant l'ancien article 60, que les trois derniers budgets de chaque législature seraient examinés par l’Assemblée en « Commission générale », sauf pour la loi de finances et les discussions générales (1). ë

Les séances de Ja Chambre en Commission générale rappellent un peu le « Committee of the whôle House » de la Chambre des Communes. Chaque député intervenant dans le débat pouvait le faire de sa place, mais était tenu de ne pas parler plus d’un quart d'heure.

Dans le nouveau règlement du 4 février 1915, ces dispositions furent remplacées par les prescriptions suivantes qui constituent le nouvel article 103

« Les chapitres des différents budgets dont la modification n'est pas demandée soit par le Gouvernement, soit par un amendement régulièrement déposé, ne peuvent être l’objet que d’un débat sommaire ; chaque orateur ne peut être entendu que pendant un quart d'heure et ne peut parler

qu'une fois, sauf exercice du droit de réponse aux Ministres ou aux Rapporteurs ».

Aucune sanction n’est prévue pour cette limitation de la parole, mais le Président, après deux rappels à l’ordre, peut, en vertu de l’article 60, consulter la Chambre pour interdire la parole au député contrevenant au règlement pour le reste de la séance.

La Commission du règlement de 1920 voulut renforcer ces limitations. Elle proposait d’abaisser d'un quart d'heure à dix minutes le temps imparti à l’orateur et de

(1) Voici les trois derniers paragraphes ajoutés à l'article 60 par la résolution du 15 novembre : « Le premier budget de chaque législature est seul discuté en séance ordinaire et dans les formes accoutumées. — Sauf pour les discussions générales et la loi de finances, les budgets suivants sont discutés en séance publique de la Commision générale. — Quand la Chambre siège en Commission générale, les orateurs sont autorisés à parler de leur place ; ils ne peuvent garder la parole qu'un quart d'heure. »

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fixer à cinq minutes la durée maximum de sa réplique à un” Ministre ou au Rapporteur, réplique qui jusqu'ici n'était pas limitée.

Dans sa séance du 27 mai 1920, la Chambre repoussa ces dispositions. Mais la Commission, outre cette aggravation de prescriptions existantes, proposait tout un système de nouvelles limitations.

Cette règle de dix minutes pour le discours et cinq minutes pour la réplique était proposée aussi pour Îles questions orales posées aux Ministres. Elle l'était aussi, mais alors combinée avec une limitation du nombre des orateurs, pour toute une série de débats, ceux concernant la prise en considération d’un amendement (art. 87), la modification à l'ordre du jour (art. 94), la demande de discussion immédiate (art. 96), la demande de mise à l'ordre du jour sans rapport (art. 96), la fixation de ja date d'une interpellation (art. 112).

Pour tous ces débats de simple procédure et qui n'engagent pas le fond, non seulement la Commission proposait la règle de dix et de cinq minutes, mais encore elle voulait réserver exclusivement le droit d'intervenir à l’auteur de la proposition à un membre du Gouvernement et à un représentant de la Commission.

Ces limitations défendues par MM. Groussier, président de la Commission, et Barthélemy, rapporteur, auraient sans aucun doute évité bien des discussions oiseuses incessantes, et rebondissant indéfiniment par la volonté d'intarissables orateurs.

La Chambre toutefois marqua très nettement sa volonté de ne les point adopter. Devant son attitude et après le refus de voter la première de ces limitations (art. 87), la Commission retira successivement celles que son texte contenait encore. Ce nouvel échec montre bien les difficultés de vaincre l'hostilité à toute atteinte au droit de parole. Il est cependant à souhaiter qu'une nouvelle formule permette par la suite de restreindre les inutiles bavardages.

Le seul moyen dont disposent actuellement les Chambres

françaises est la clôture (4). Mais on ne l'emploie que très rarement. M. Abel Ferry signalait fort justement, nous l'avons vu, qu'il était le plus souvent difficile de prononcer la clôture alors qu'un membre de l'Assemblée aux yeux de tous ses collègues, s'apprête à monter à la (tribune. Par courtoisie plutôt que par camaraderie on ajourne la clôture. La fixation de la clôture à l'avance ainsi que M. Ferry proposait de la confier à la Conférence des Présidents, serait d'application beaucoup plus facile. Ce procédé ressemble d’ailleurs à la « Guillotine » qu'un usage remontant à 1887 a introduit à la Chambre des Communes anglaises, et sans qu'elle soit en aucune facon prévue par les « Standing Orders ».

La « Guillotine » consiste à limiter par avance Îles débats de facon très stricte par une motion soumise au vote de l’Assemblée. On y a le plus souvent recours lorsque devant l'examen de projets importants à la fin de la session ordinaire (2) on veut éviter une session d'automne. La motion peut être déposée au nom du Gouvernement par le Leader de la Chambre. On dresse un tableau des débats qui doit être rigoureusement suivi.

Par exemple : cinq jours expressément spécifiés seront consacrés à l'examen en Commission (1* juin 1921, art. 1 et 2 jusqu'à 19 heures ; 1* juin 1921, art, 3/jusqu'à 22 h. 30 : 2 juin, art. 4 à 6 jusqu'à 19 heures, etc.) Deux jours sont assignés à la procédure du rapport (détail analogue des jours et heures). — Un jour sera consacré à la troisième lecture du projet.

Aux heures prévues par le tableau pour la conclusion. des différents travaux, il est procédé au vote sans plus attendre et quel que soit l’état de la discussion.

Mais ce système, de même que la clôture en France nest pas sans inconvénient. M. Reynaud l'indiquait très justement dans sa récente proposition de loi

« Dans les discussions même les plus importantes, l’ordre du débat dépend, nous l'avons dit, du hasard des inscriptions

JRMCRDES TRES

(1 (2) Février-août.

des orateurs et la qualité de ceux-ci dépend de l'opinion qu'ils ont de leur compétence dans le débat en cours. Lorsque la Chambre excédée, ordonne Ja clôture, il arrive souvent que toutes les opinions n'aient pu s'exprimer et que tel groupe n'ait même pas été amené à formuler la aienne et à en prendre la responsabilité. h

« À vrai dire, il ne suffit pas de diminuer l’abus des discours, il faut organiser le débat et créer la. liberté véritable et la responsabilité de la parole ».

En fait, il apparaît plus facile d'obtenir et d'appliquer une limitation du nombre des orateurs plutôt qu'une limitation de la durée des discours.

Pour obtenir cette organisation du débat, on a songé depuis longtemps, et cette suggestion a été reprise pai M. Reynaud, à utiliser les groupes politiques. Il semble bien qu'il y ait avantage à favoriser l’orateur « qui à la suite d’une discussion dans son propre groupe aura été désigné par lui pour exprimer l'opinion de la majorité du groupe à l’Assemblée tout entière, Cette Opinion ayant subi l'épreuve de la contradiction, l'orateur sera sans doute en mesure, après ce travail préliminaire, de faire un discours plus utile et plus court. Il parlera avec plus d'autorité que s’il exprimait une opinion personnelle » (1).

Voici la réglementation du débat proposée par M. Reynaud :

L'article 41 est ainsi rédigé :

« Aucun membre de la Chambre ne peut parler qu'après avoir demandé la parole au Président et l'avoir obtenue.

« Parlent seuls sans durée limite :

« 1° Les membres du Gouvernement et les Commissaires du Gouvernement ;

« 2 Les Présidents et Rapporteurs des Commissions 3

« 3 Les auteurs d'interpellations, de propositions de loi, . de propositions de résolution et d’amendements lorsqu'ils interviennent au nom du Groupe dont ils font parlie ;

« 4 Un orateur de chacun des groupes constitués, mandaté à cet effet par le Groupe auquel il appartient et dont le nom aura été désigné au Président de la Chambre par le Président du Groupe. Le Président indiquera le Groupe au nom

(1) M. Reynaud, proposition 3278, annexe à la séance du 28 octobre 1921, p. 9.

duquel l'orateur prend la parole el la durée présumée de son

discours. La parole sera donnée aux orateurs des Groupes

dans l'ordre de l'importance numérique des divers Groupes.

« Tous les autres membres de l'Assemblée peuvent prendre la parole, et la durée de leur intervention, quel qu’en soit l'objet, est limitée à un quart d'heure, à moins qu’à l'expiration de ce temps, la Chambre, consultée sur la seule initiative du Président, ne décide par assis et levé de maintenir la parole à l'orateur sans limitation de durée. La parole ne pourra leur être donnée plus de deux fois dans le même débal.

« Un tableau affiché à l'intérieur et à l'extérieur de la salle des séances indiquera les noms des orateurs inscrits, la durée probable de chaque discours et l'heure à laquelle a commencé chacun d’eux.

« Tout membre de l’Asemblée à qui la parole est donnée avec le consentement de l’orateur ne pourra la garder pendant un temps supérieur à trois minutes. Les interruption: s'imputeront sur le temps de parole de l’orateur interrompu.»

On voit que le régime proposé est relativement sévère. Nous ne pensons pas qu'il puisse, tel que le texte proposé le prévoit, être adopté avant longtemps par la Chambre des Députés.

On craindra toujours notamment qu'un esprit indépendant non affilié à un groupe ne se trouve en fait privé du droit de parole devant la difficulté d'obtenir à chacune de ses interventions une dérogation à la règle générale des textes en vigueur.

Cette proposition fort récente et heureusement auda-,

cieuse méritait toutefois d'être signalée. Amoindrie, adoucie, nous devons espérer toutefois qu'elle pourra prochainement faire l’objet d’un vote favorable de l'Assemblée.

Limitation du droit d'amendement. — On s'est depuis longtemps élevé contre l’exersice hâtif et désordonné du droit d'amendement qui peut aboutir au vote de textes législatifs mal rédigés, quelquefois même incohérents. Cet abus avait notamment les plus redoutables conséquences lors du vote du budget. Les dépenses de l'Etat élaient parfois, par improvisation de séances, inconsidérément grossies. Le règlement intervint heureusement

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à la Chambre des Députés. Deux résolutions furent adoptées le 16 mars 1900.

L'une due à l'initiative de M. Rouvier ajoutait un dernier paragraphe à l'article 51 par lequel on instituait un délai nouveau pour le dépôt d'amendements augmentant les dépenses. Le texte introduit à l'article 51 (actuellement 101) était le suivant

« En ce qui touche la loi de budgel, aucun amendement, où article additionnel tendant à augmenter les dépenses, ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre visé. »

Cette disposition protégeait la loi de budget contre les amendements improvisés à la dernière minute. Cette limitation de trois séances postérieures au dépôt du rapport élait en réalité trop stricte et ne fut réellement appliquée qu'avec une large tolérance, ainsi qu'il fut reconnu à la séance du 27 mai 1920.

À cette même date, la Commission du règlement proposait deux modifications à ce texte. Les restrictions qu'il apportait devaient être applicables non seulement aux amendements augmentant les dépenses, mais aussi à ceux qui diminuaient les recettes. En outre, le délai ne serait plus de trois séances mais de quatre jours après la distribution du rapport. La Chambre adopta la première suggestion de la Commission. À la seconde, fut, au contraire, substitué un texte de M. Paul Gay qui portait le délai à dix jours (1).

La seconde modification au règlement adoptée le 16 mai 1900 ie fut sur la proposition de M. André Ber-thelot. Elle constituait l’article 51 bis (actuellement 102) et était ainsi rédigée

« Aucune proposition tendant, soit à des augmentations le traitements, d'indemnités ou de pensions, ou à leur extension

(1) Le texte actuel est ainsi rédigé : ;

« Art. 101. — En ce qui touche la loi de finances, la loi relative aux contributions directes, les lois portant ouverture de crédits, aucun amendement ou article additionnel tendant à augmenter les dépenses ou à réduire des recettes ne peut être déposé après

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en dehors des limites prévues par les lois en vigueur, ne peut être faite sous forme d'amendement ou d'article additionnel au budget. »

Nous devons signaler que la Chambre adopta le 27 mai 1920 une autre restriction au vote des amendements. Elle était incluse dans un nouvel article 86

« La Chambre ne délibère sur aucun amendement, si après avoir été régulièrement déposé, il n’est pas appuyé en séance ou si, alors qu'il porte moins de vingt signatures, la Commission déclare l'avoir repoussé et a inséré dans son rapport les motifs de cetle décision.

« Lorsqu'un amendement porte au moins vingt signatures, mais implique la réduction ou la suppression d'une recette existante, une dépense nouvelle ou une augmentation de dépenses par rapport au texte qu'il serait appelé à remplacer ou à compléter, la disjonction est de droit si elle est demandée par le Gouvernement, la Commission des Finances ou lä Commission compétente.

« Cet amendement est renvoyé sans débat à la Commission compétente qui devra le rapporter dans les mêmes conditions qu’une proposition de loi, — Si la réalité de la réducticn ou de la suppression de la recette de l'établissement d'une dépense ou de son augmentation est affirmée au nom de la Commission des finances par son président, le rapporteur général ou le rapporteur spécial, la disjonction et le renvoi se peuvent être contestés. »

Par résolution du 18 juin 1920, la Chambre supprimait le paragraphe premier et retranchait du deuxième paragraphe les mots : « porte au moins vingt signatures, Mas...»

Nous venons de signaler les principales restrictions apportées au droit d'amendement. Les propositions de la Commission du règlement et aussi celle de M. de Lasteyrie qui furent défendues à la séance du 27 mai 1920 étaient beaucoup plus générales et aussi plus strictes. La Chambre ne les adopta point. Nous pensons que de nouvelles limitations pourront encore être apportées sans atteinte dangereuse au droit d'initiative parlementaire.

les dix jours qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre visé. — Aucune augmentation ou diminution de crédit ne peut être proposée à titre d'indication pure et simple.»

Nous ne saurions toutefois les examiner sans sortir du cadre de cette étude.

Il nous à suffi de marquer l'importance donnée aux avis et rapports des Commissions par les limitations apportées à la liberté et à la fantaisie des membres des Assemblées parlementaires.

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