CHAPITRE PREMIER

Organisation

Nous avons tenté d'établir dans notre titre [ que les Conseils de préfecture, tels qu'ils fonctionnent aujourd’hui, ne répondent pas aux exigences modernes et nous avons signalé l’évolution qui se produit dans le sens de leur constitution sous la forme de tribunaux indépendants.

Il nous reste à rechercher le système qu’il conviendrait de leur substituer et l’organisation dont la juridiction nouvelle pourrait être dotée. Ces différents points feront l'objet de notre titre II.

Nous consacrerons un dernier titre aux attributions.

$ 1. — Des divers systèmes tendant à la réorganisation

du Conseil de préfecture.

Presque tous les auteurs et les hommes d'Etat qui

se sont occupés de la réforme administrative concluent

à la nécessité de réorganiser le Conseil de préfecture, mais ils varient sur les moyens à employer pour obvier aux inconvénients signalés. Nous examinerons tour à tour les dilférents systèmes proposés.

Les uns demandent le renvoi du contentieux administratif aux tribunaux ordinaires ; les autres préconisent le juge unique (1); certains se bornent à réclamer une simple amélioration dela situation présente; enfin, un quatrième groupe comprend les partisans des Conseils ou tribunaux régionaux.

Nous avons vu ce qu'il fallait penser du premier système, qui aurait pour effet de laisser sans juges de nombreux litiges, et nous ayons signalé les dangers que ferait courir à l'administration active sa subordination à des tribunaux juges à 11 fois du droit public et du droit privé. Nous n'insisterons donc pas.

Nous allons examiner le système du juge unique. Le projet Lallemand, que nous avons analysé dans notre historique, est le plus intéressant de ceux qui peuvent être rattachés à ce groupe. Il assure l'indépendance du juge administratif et réclame pour lui un traitement qui assurerait un bon recrutement fortifié par l'admission au concours. De plus, il réalise nettement la séparation de deux branches d'administration qui n'auraient jamais dû être confondues.

Ilest un vieux principe qui dit : administrer est le

1. Rolland. La Réforme du Conseil de préfecture. Rev. de Dr, Publ,, 1909, p, 94.

fait d'un seul ; délibérer est le fait de plusieurs. A cette maxime nous nous rallions volontiers et nous la considérons comme applicable au contentieux.

Les affaires actuellement soumises au Conseil de préfecture touchent à de trop gros intérêts pour que la responsabilité de la décision à prendre puisse être sans inconvénient remise à un juge unique. D'autre part, un homme quel qu'il soit, n'est pas toujours exempt de passion ; il serait donc fâcheux de laisser aux mains d’un seul le soin de trancher des litiges qui seront jugés par un tribunal avec les garanties de la discussion auxquelles devront s’adjoindre celles d’un recrutement sérieux.

Si le système du juge unique est recommandable pour les affaires de peu d'importance, il n’en saurait être ainsi pour celles qui relèveraient du juge administratif appelé à recueillir l'héritage des attributions contentieuses du Conseil de préfecture.

Nous considérons donc que ce système, bien qu'il assure la séparation de l’action et du contentieux, qu'il permette aussi de réaliser une économie notable, ne consäütuerait pas un progrès suffisant pour nous déterminer à demander la suppression du Conseil de préfecture.

Quant à l'amélioration de la situation présente, avec

le maintien des ressorts départementaux (1), qui semble

1. Voir proj. Constans (16 juin 1891) et proj. Milliaux (1908).

au premier abord très simple, elle ne pourrait être réalisée sans ajouter encore aux charges du budget. La première condition pour relever le niveau du Conseil de préfecture est d’assurer à ses membres une meilleure rétribution. Or ce résultat ne peut être atteint que par la suppression des postes inutiles, c’est-à-dire par l’élargissement des cadres actuels.

Nous sommes ainsi conduits vers le quatrième système qui consiste à créer des tribunaux ou des Conseils de région ; mais il y a lieu,selon nous, de subdiviser ce système en deux catégories, suivant qu’il s’agit de tribunaux ou de Conseils, car ces deux expressions ne sont pas absolument synonymes.

L'institution de Conseils régionaux rattachés à l’administration active aboutirait à la reconstitution des Conseils de préfecture sur une base plus large et peutêlre aussi avec une amélioration de recrutement. Ce serait, selon nous, une réforme incomplète, car elle ne répondrait pas aux critiques essentielles formulées contre les juridictions administratives du premier degré. À quoi bon maintenir au préfet la présidence du Conseil s’il ne préside jamais ? Quel intérêt voit-on pour l’administration active ou contentieuse à laisser croire que les décisions du Conseil de préfecture ne seraient pas librement rendues ?

Nous savons que les attributions consultatives n’existent pas en fait. Quant aux intérims et aux missions

individuelles, ils détournent sans profit de sa mission

principale le conseiller de préfecture qui ne doit pas

entrer dans l’administration active.

$ 2. — Avantages du tribunal régional et réponse

aux arguments invoqués contre ce système.

a) Celte réforme pourrait étre réalisée immédiatement el sans ajouter aux charges du budget. — Seul le Tribunal régional d’administration nous paraît de nature à répondre aux critiques formulées. Comme le système Lallemand, il séparerait l’action de la juridiction; il offrirait des garanties de stabilité, d’indépendance et de capacité, mais il aurait en outre l’avantage de se rapprocher des tribunaux ordinaires et de substituer à la décision d’un juge unique celle d’un tribunal qui gagnerait en autorité le jour où l’admission aux fonctions de juge administratif serait soumise à certaines conditions plus rigoureuses que celles exigées des conseillers de préfecture.

Si des circonscriptions régionales venaient à se superposer aux départements, ce changement serait le point de départ d’une réforme générale de l’administration. Mais nous pensons que la réforme du Conseil de préfecture pourrait être immédiatement réalisée sans qu'ilsoit nécessaire de la lier à une réorganisation totale de notre système administratif.

Les statistiques officielles nous apprennent en effet

qu’en 1907, exception faite des réclamations en matière

de contributions directes, les départements suivants

ont jugé en séance publique :

Fimatre Le rs PAU a ÎTaTEeS OO CU ET RL ln.

Gambal ss de x 20e! ohms Hautes-Alpes. . . . . 938. — MAUDIT POI) PR TPON ER Haute-Savoie, . . . . 36 -— D TENNIS PNR PRE DassessaAlpRs : . 1) © 29 = MÉDIA. AMITIÉ M MANN ESS Drôme du SALE HE ANNS —— Deux-Sèvres : . . , . 6 —

La disparition de ces Conseils ne ferait pas, semblet-il, courir au pays le risque d’aventures bien graves. Le nombre peu important de décisions rendues par eux est un plaidoyer éloquent en faveur de leur disparition. Il serait beaucoup plus naturel de les rattacher aux départements de la région normalement occupés et dont la besogne ne serait pas de ce fait aggravée dans une proportion inquiétante.

Il faut, si l’on veut aboutir, supprimer les rouages dont la nécessité ne se fait plus sentir en adaptant aux conditions sociales modernes une organisation vieillie. C’est d’ailleurs, ainsi que nous le verrons, le seul moyen qui puisse permettre de réaliser la réforme attendue

sans grever le budget de charges nouvelles.

Les projets Fallières, Barthou et Clemenceau se proposent même de réaliser une économie qui atteindrait pour le deuxième à 400.000 francs, pour le troisième à plus de 300.000 francs. Si la création de vingt-cinq tribunaux régionaux ne permet pas d'obtenir à cet égard un résultat aussi avantageux, elle offre en revanche le moyen de mieux ménager la transition entre l’ancien système et Le nouveau.

b) Les difficultés de communication ne sont plus à redouter. — À ce système, l’on a opposé les inconvénients qui résulteraient pour les justiciables de l’agrandissement du ressort des juridictions futures. Mais cet argument, qui fut celui du Conseil d’État perd chaque jour de sa force en raison des facilités de communication croissantes mises à la portée de tous. Le pays n'est-il pas sillonné de voies ferrées qui permettraient de se transporter sans difficulté au siège des nouveaux tribunaux ? Ce serait une banalité de redire ici dans quelles conditions s’effectuaient il y a quarante ans les voyages d’un point à l’autre des départements. En l’absence de chemins de fer, il fallait recourir aux humbles diligences. La vapeur et l'électricité en supprimant les distances ont transformé les conditions de la vie. À une situation nouvelle doit correspondre une nouvelle organisation de la juridiction administrative. Les grandes villes deviennent d’ailleurs de plus en plus le centre où convergent tous les intérêts de la

région. Elles sont indiquées comme siège des tribunaux

— RTL — administratifs. Le danger de l’éloignement n'est pas à redouter si l’on se garde d’étendre à l’excès le ressort de ces tribunaux qui devra comprendre un maximum de quatre départements.

c) Cette réforme n’entrainerait pas de frais supplémentaires pour les justiciables. — On a paru quelquefois redouter que la réalisation de ce système n’entrainât des frais pour les parties, notamment en matière d’expertise. À cet argument, il est aisé de répondre qu'une faible proportion des affaires, sont jugées en séance publique. Les autres sont réglées en Chambre du Conseil sur observations écrites. Les parties pourront toujours désigner un expert habitant la région où il devra opérer et comme cet expert prêtera serment devant le sous-préfet ou le juge de paix de l’endroit, nous ne voyons pas en quoi la situation sur ce point se trouvera modifiée et entraînera pour les justiciables une augmentation de dépenses.

d) Réponse à l’arqument tiré du défaut de concordance entre le ressort des tribunaux et les circonscriphons départementales. — Quel inconvénient résulterait du défaut de concordance entre le ressort des préfectures et celui des tribunaux administratifs qui d’après notre système doivent être complètement détachés de l’action ? Le Tribunal d'administration n'ayant plus à jouer le rôle fictif de Conseil, et ne formant plus l’étatmajor des préfets, disparaîtrait des chefs-lieux de dé-

partement où sa présence ne serait pas indispensable.

AD

Les membres de l’administration active devraient alors assister à des cérémonies officielles plus fréquentes; dans les grands centres, il en résulterait sans doute un surcroît d'occupation, mais le secrétaire général n’assistant plus aux audiences pourrait consacrer plus de temps aux missions extérieures. Le préfet aurait du reste la ressource d’adjoindre à son chef de cabinet des collaborateurs plus nombreux parmi lesquels se recruteraient les sous-préfets et Les secrétaires généraux.

e) L’encombrement des rôles n’est pas à craindre. — Une autre objection a été faite contre ce système. On a prétendu qu'il était de nature à faire craindre l’encombrement des rôles. Nous croyons ces craintes sans fondement. Le Tribunal administratif régional qui comprendrait trois ou quatre départements aurait à juger annuellement en séance publique un chiffre d’affaires qui oscillerait entre 8.000 et 16.000 ou 200 seulement en ne tenant pas compte de celles relatives aux contributions directes.

Quelques exemples basés sur la statistique de 1907 (1)

nous permettront de préciser ce que nous avancons: s

LILLE LUS SMÉOS EPRRETU 6.300 Pas-de-Calais. . . . . 4,600 Some s Ho0: WP 3.000