CHAPITRE IV

Situation actuelle des conseillers de préfecture

S 4. — Insuffisance de leur traitement.

Les conseillers de préfecture sont répartis en trois classes qui étaient autrefois territoriales et que le décret du 5 novembre 1907 a rendues personnelles. Leur traitement est de 2.000 fr. pour la 3° classe; de 3.000 fr. pour la 2° et de 4.000 fr. pour la 1". Le vice-président ne bénéficie d’aucun avantage spécial à cet égard.

A l’origine, les conseillers de préfecture étaient recrutés dans les rangs de l’aristocratie. [ls possédaient, en général, des ressources personnelles leur permettant d'envisager avec un parfait désintéressement la question du traitement.

Nombre d’entre eux n’avaient d'autre ambition que de finir leur carrière là où ils avaient débuté, c’est-àdire au centre de leurs intérêts. Certains même consacraient leurs loisirs à la culture des lettres ou des arts. Cette fonction s’est démocratisée. Il eût été injuste de ne pas la rendre accessible à ceux qui réu-

nissaient les conditions voulues pour l’occuper et

de s'inquiéter outre mesure de la fortune dont ils pouvaient disposer. Pourtant il est facile de comprendre que le conseiller de préfecture, réduit à ses seules ressources, se trouve dans l’impossibilité de faire face aux exigences de sa situation ; il est tenu à un certain décorum ; toute question mondaine écartée, il doit se résigner à accepter les délégations et les missions qui lui sont imposées et qui sont pour lui une source nouvelle de dépenses; cette partie de la fonction, nous l'avons vu, menace dans certaines résidences d’absorber la partie juridictionnelle. D’autre part, quelle que soit la modestie de ses goûts, le conseiller de préfecture ne peut s'installer dans un logement ouvrier, prendre ses repas dans des hôtels d’un certain ordre. Sous peine de demeurer en marge du milieu dans lequel il est appelé à vivre, il se trouve contraint d’y conformer son budget et ses goûts. Représentons-nous ce fonctionnaire débutant avec un traitement de 2.000 fr. Il doit subir une retenue mensuelle de 5 °/,, et celle du premier douzième. S'il n’a pas de ressources personnelles,parviendra-t-il à payer son uniforme brodé? Pourrat-1l faire face aux dépenses strictement obligatoires ? Sans doute, mais en se contentant d’une demi-pension là où des collègues plus favorisés prennent une pension entière ! Cet exemple n’est pas unique, il présente des inconvénients sur lesquels nous ne crovons pas qu'il soit nécessaire d’insister.

Si l’on n’y remédie, l’on sera presque involontaire-

ment ramené vers l’ancien mode de recrutement qui consistait à réserver ces postes à une élite privilégiée. Dans l’intérêt d’une bonne justice, il serait, à notre avis, préférable de relever le traitement notoirement insuffisant des conseillers de préfecture et de faciliter l’accès de la carrière à tous ceux, sans distinction d’origine ni de fortune, qui offriraient des garanties sérieuses de compétence.

À une époque où les charges de l'existence deviennent chaque jour plus lourdes pour tous, il semble qu'il conviendrait de ne pas se désintéresser complètement de cette catégorie de fonctionnaires. Le maintien de l’état de choses actuel ne pourrait qu’aggraver encore le discrédit qui pèse sur cette institution et nous pensons que nos législateurs consentiront à y apporter

enfin les améliorations nécessaires.

$ 2.— Le Conseil de préfecture est une carrière

sans avenir.

Non seulement le traitement des conseiilers de préfecture est insuffisant, mais toute pensée d’avenir est à peu près interdite à ces fonctionnaires. Le recrutement des postes de l’administration active est presque exclusivement assuré par la nomination des chefs de cabinet. Sans vouloir faire ici un parallèle entre la situa-

tion de conseiller de préfecture et celle de chef de cabi-

net, il nous sera bien permis de dire que si l’une de ces fonctions est d’ordre politique, l’autre permet au contraire de s'initier aux questions de droit administratif. Il ne serait peut-être pas mauvais, tout en facilitant aux chefs de cabinet l’accès des sous-préfectures, de faire une plus large part aux conseillers de préfecture. Bien rares aujourd’hui sont ceux qui, parmi ces derniers, parviennent à sortir de la voie où ils se sont parfois imprudemment engagés. À l’heure actuelle, un chef de cabinet est presque toujours préféré, bien qu'il n’ait pas pris rang dans la hiérarchie à un conseiller de préfecture de 3° et même de 2° classe, comme candidat sous-préfet ou secrétaire général. Le fait pour un chef de cabinet d’avoir passé quelques années dans un de ces Conseils ne devrait-il pas constituer un titre au lieu d’être un obstacle presque insurmontable à l’avancement ? Nous ne parlons pas évidemment des Conseillers de préfecture de première personnelle dans un poste qui fut de première effective (1). Quel avantage retireraient-ils de leur nomination dans une souspréfecture de début? La très légère augmentation

qu'ils pourraient recevoir les dédommagerait mal de

1. Nous rappelons que le décret du 5 novembre 1907 a supprimé es classes territoriales, Les conseillers de préfecture sont répartis aujourd’hui en trois classes personnelles aux traitements de : 4.000 fr. 1'e classe, 3.000 francs 2° classe, 2.000 francs 3 classe. Le traitement des sous-préfets est de 4.500, de 6.000 ou de 7.000 francs suivant la classe à laquelle ils appartiennent (Arrêté du 4 avril 1872).

Pabandon d’une résidence offrant des ressources intellectuelles que l’on chercherait en vain dans un cheflieu d'arrondissement. Ceux-là préfèrent la médiocrité de leur situation présente à l'incertitude d’une carrière nouvelle commencée trop tard et à laquelle, plus jeunes, ils ont en général renoncé de leur plein gré. Autrefois le conseiller qui avait franchi tous les échelons de la carrière était souvent mis à même de regagner le terrain perdu ; mais une tradition s’est établie et aujourd’hui il est admis que le Conseil de préfecture est une voie qui ne conduit nulle part. Ceux qui s’y engagent encore avec les illusions de la jeunesse sont bien vite détrompés.

Il est pourtant des départements où la situation de conseiller de préfecture est loin de pouvoir être considérée comme une sinécure. Outre les délégations variées, le nombre des affaires contentieuses y est assez important pour que les conseillers soient assujettis à un travail régulier et puissent acquérir assez vite l’expérience nécessaire au jugement des réclamations qui leur sont soumises. Mais ils doivent prendre philosophiquement leur parti d'attendre sans espoir d’avance-

ment qu'ait sonné pour eux l’âge de la retraite.

$S 3. — Situation privilégiée de l’administration active.

Il est bon, croyons-nous, d’insister aussi sur le contraste qui existe entre l’administration active et l’administration contentieuse.

Alors que, sous-préfets et secrétaires généraux, peuvent aspirer aux postes les plus enviés, le conseiller de préfecture est condamné à végéter. Comment justifier une telle différence dans le traitement réservé à ces deux catégories de fonctionnaires? Faut-il en rechercher la cause dans les conditions spéciales d’aptitude et de capacité requises des sous-préfets ou des secrétaires généraux ? Nous ne le pensons pas. Pourtant les avantages dont l'administration active bénéficie ne peuvent manquer d’exercer sur limagination de certains de ses membres une influence particulière. Parfois le sous-préfet, avant de parvenir à ce grade, a dû faire ses premières armes dans un ancien Conseil de 3° classe, dans un chef-lieu deshérité où les audiences qui comptent parmi les manifestations notoires de l’activité intellectuelle sont malheureusement si espacées qu’elles constituent presque un événement local,

Aussi nous ne nous étonnerons pas si, d'aventure, l’un d’eux nous apprend qu'au moment de franchir le seuil de l'administration active, il a gratifié de son képi brodé d’azur quelque fortuné garde-champêtre, sans

doute dans la pensée de jeter un peu de lustre sur son

humble emploi. Plus tard sa pensée se reporte involontairement aux heures tristes de ses débuts et c’est à travers ce prisme aux couleurs un peu sombres qu’il entrevoit l'institution tout entière.

Lorsqu'il s'élève dans la hiérarchie, son opinion se fortifie de la différence qu’il constate entre le traitement qu’il reçoit et celui plus modique dont le conseiller de préfecture doit se contenter. Ces considérations relatives n’ont que fort peu d’importance, elles indiquent néanmoins un état d’âme, une conception qui, pour être erronée, n’en est pas moins regrettable.

Il est cependant des départements où le conseiller de préfecture est fréquemment associé à l’action administrative. S'il est inapte à ces fonctions, pourquoi persister à les lui confier? Et si on les lui confie, pourquoi lui refuser tout droit à un avancement raisonnable ?

L'action administrative réclame les qualités physiques nécessaires pour pouvoir à tout moment figurer dans les banquets, parer aux éventualités, braver les intempéries en cas de grève ou de calamité publique. Et ces qualités, tous ne les possèdent pas au même degré. Mais le conseiller de préfecture, dans une sphère plus modeste, ne pourrait-il pas aspirer à un avenir différent de celui qui lui est réservé. Il existe dans la hiérarchie, je veux parler du contentieux administratif ou financier, des situations qui par leur nature se rapprochent de la juridiction administrative

du premier degré. Un stage de quelques années dans

les Conseils les plus occupés ne devrait-il pas constituer un titre suffisant pour prétendre aux emplois disponibles dans les juridictions auxquelles nous venons de faire allusion. Nous ne voyons rien qui puisse s’y opposer, sinon le discrédit que le mode de recrutement actuel fait peser sur le Conseil de préfecture ; pourtant ces vacances sont presque toujours réservées à des membres de l'administration active, sans que l’on puisse prétendre qu'ils aient eu de plus fréquentes occasions de se livrer à l’étude de la comptabilité publi-

que ou du contentieux administratif.

$ 4. — L'espoir d'un avancement normal est un

stimulant nécessaire à l’activité humaine.

L'on se plaint parfois que les conseillers de préfecture manquent d’ardeur au travail; mais il serait facile d'encourager leur zèle en leur donnant l'espoir d’un avancement normal. Le fonctionnaire dont l’horizon est restreint à d’étroites limites, qui sait ne pouvoir dépasser un terme fixé d'avance, ne fournira pas la même dose d'activité que celui auquel on laisse entrevoir la possibilité de gravir les échelons d’une hiérarchie. Quelque souci que le conseiller de préfecture ait de faire consciencieusement son devoir, il lui manquera le stimulant nécessaire ; il accomplira sa tâche quoti-

dienne mais sans enthousiasme à moins que l’on n’exige

de lui les qualités d’un « surhomme », et il ne semble pas que l’on y ait jusqu’à présent songé.

En soumettant l’avancement à des règles déterminées, en faisant du contentieux administratif du premier degré une carrière d’avenir, l’on ajouterait aux garanties d’un bon recrutement et l’on relèverait avant

qu'il ne soit trop tard le prestige de Pinstitution.

$S 5. — Réponse à quelques critiques formulées

contre le Conseil de préfecture.

a) De l'examen des réclamations en matière de contributions directes. — Dans son rapport à la Société des Études législatives, le 9 décembre 1909, M. Jèze s'exprime en ces termes :

« Les réclamations formées par les contribuables « en matière d'impôts directs sont jugées, en premier « ressort, non par les Conseils de préfecture, mais par « l'administration des Contributions directes et par « les bureaux de la préfecture. Lorsque le Conseil « tient son audience pour statuer sur les affaires de « cette nature, le président a devant lui tout préparés « par les employés de la préfecture, les arrêtés qu'il « se borne à lire. »

Nous tenons à nous élever contre ces affirmations de l’éminent professeur à la Faculté de Paris. M. Jèze

a la certitude, dit il, de ne pas avoir flatlé le portrait

qu’il nous présente; nous ne songeons pas à le contester, maisil s’agit simplement de savoir si Le portrait est ressemblant. C’est ce que nous allons rechercher.

Conformément au décret du 30 décembre 1862, l'instruction des réclamations relatives aux contributions directes est faite par le greffe, sous le contrôle du Conseil et non par ies bureaux de la préfecture qui y demeurent absolument étrangers. Aujourd'hui, comme elles le furent à l’origine, les réclamations sont transmises à l'administration compétente, qui les retourne au Conseil de préfecture accompagnées de l’avis du directeur, lorsque ce dernier n’a pas qualité pour statuer directement. Il arrive assez souvent que les observations orales présentées à l’audience modifient l’opinion que le Conseil avait pu se former par la simple lecture du dossier et le déterminent à ne pas adopter les propositions de l’administration des contributions directes.

S'agit-il de réclamations jugées en Chambre du Conseil? Nous pouvons affirmer que pour celles-ci encore, dans la plupart des départements tout au moins, le rapporteur ne se borne pas à adopter les propositions de l’administration. Nous ne prétendons point que tout soit pour le mieux dans l’organisation actuelle des juridictions administratives du premier degré. Cette matière des contributions directes exige une compétence particulière (que tous, je le reconnais, ne pos-

sèdent pas au même degré), mais que les conseillers

de préfecture parviennent, en général, à acquérir assez rapidement lorqu’ils sont munis des notions élémentaires qui forment la base de toute éducation juridique.

Nous sommes absolument d'accord avec M. Jèze en ce qu'il conviendrait non de supprimer la juridiction administrative du premier degré, mais de fortifier son organisation. Toutefois nousavons tenu à dire en quoi notre opinion diffère de la sienne sur l’une des raisons qu'il donne à l’appui de son argumentation.

b) Des conclusions erronées tirées du rapprochement entre les Conseils de préfecture et les tribunaux civils. — On oppose parfois, avec un sourire, le petit nombre de séances publiques des Conseils de préfecture à celui des audiences tenues par les tribunaux ordinaires et l’on conclut que les juridictions administratives seront toujours insuffisamment occupées.

Il n’est pas nécessaire d’être grand clerc en matière de contentieux administratif pour savoir qu'une proportion très importante d’affaires jugées par le Conseil de préfecture ne vient pas en audience publique. Il en est ainsi pour les contributions directes, les contraventions de grande voirie, les décisions relatives à la comptabilité publique. Et pourtant, ces affaires nécessitent presque toujours la même discussion, le même travail que si elles étaient tranchées après débat oral et public. La critique reposant sur le nombre restreint des audiences du Conseil de préfecture est done

absolument sans valeur et ne résiste pas à l’examen.

TITRE Il