CHAPITRE

LE BUT ESSENTIEL DU GOUVERNEMENT CENTRAL EST LE RÈGNE DE LA PAIX PUBLIQUE

§ I. Les limites de l'État.

Ayant décrit les champs d'activité qui dans une bonne constitution sociale sont occupés par la famille, l'association privée, la commune et la province, j'ai par cela même tracé les limites dans lesquelles doit se renfermer l'État. Quand les particuliers sont soumis au Décalogue, et quand la hiérarchie provinciale pourvoit à tous leurs intérêts locaux, le Souverain et les agents du gouvernement central n'ont, à vrai dire, qu'une attribution : veiller au maintien de la paix publique. Ils ont surtout une obligation :

donner eux-mêmes à leurs subordonnés l'exemple de la vertu.

Cependant, chez les grandes nations modèles où ces conditions sont le mieux remplies , le gouvernement central présente partout une certaine complication. Les particuliers et. les gouvernants ne font pas toujours leur devoir; parfois même ils attentent aux droits d'autrui , et de là naissent des conflits qui en certains cas ne peuvent pas être apaisés par le gouvernement local. Les commerçants, qui affluent du dehors par des frontières étendues et surtout par les rivages maritimes, mettent en quelque sorte le pays en contact avec toutes les formes étrangères de "corruption et amènent de nouvelles causes de désordre. Enfin les. gouvernements qui transgressent la loi morale et violent le droit des gens peuvent provoquer la guerre avec les calamités qu'elle entraîne. L'État modèle , même au milieu de la plus profonde paix, doit se préoccuper sans cesse de prévenir ces conflits, ces désordres et ces calamités. A cet effet, il lui faut organiser des services qui correspondent à l'exécution de six devoirs principaux. — I. En ce qui touche la paix intérieure , choisir des agents et des gouverneurs de province dignes de représenter le Souverain; les maintenir par l'exemple et le contrôle dans les voies de la vertu; leur fournir la force armée pour conjurer ou réprimer la discorde, quand la police et la justice ne suffisent plus ; procurer à la communauté des provinces les avantages qu'aucune d'elles ne pourrait obtenir isolément. — II. Entre-

tenir de bons rapports avec les nations étrangères, en donnant l'exemple d'un respect scrupuleux pour le droit des gens. — III. Organiser, avec les satisfactions que procure la paix, une armée qui défende la frontière continentale contre les agressions du dehors. — IY. Organiser en outre une flotte militaire qui défende la frontière maritime et protège les nationaux sur toutes les mers. — V. Favoriser l'émigration des rejetons issus des familles- souches, jusqu'à ce que leurs colonies puissent prendre ce soin et se suffire à elles-mêmes. — VI. Enfin, fonder tous ces services sur un bon régime financier.

§ II. Les envahissements de l'État sur la vie privée et le gouvernement local.

En France, depuis saint Louis jusqu'à Louis XII, ces services généraux de l'État ont été progressivement constitués par le talent et la vertu des fondateurs de l'unité française. Ils furent parfois faussés ou désorganisés par la défaillance morale des souverains et de leurs ministres; mais en général leurs limites naturelles furent respectées par les agents du gouvernement central. Dans cette période, les gouvernants s'appliquèrent à compléter le domaine de l'État plutôt qu'à l'étendre. Les grands empiétements commis dès lors au delà de ce domaine furent l'œuvre des légistes, qui dénaturèrent les coutumes locales en les codifiant.

Les derniers Valois, au contraire, ouvrirent une ère d'empiétement qui n'est point encore fermée. Ils

acclimatèrent à leur cour, avec les mauvaises mœurs de l'Italie, cet envahissement de la vie privée qui consiste à diriger les sciences, les lettres et les arts. Henri IV, conseillé par Sully, donna peu dans cette aberration; mais le grand ministre de Louis XIII s'y engagea de nouveau. Louis XIV dépassa dans cette voie funeste toutes les limites gardées jusque-là : il ruina les finances par ses profusions; il crut les restaurer en joignant la direction des arts usuels à celle des arts libéraux; il commença contre le gouvernement local les attentats qui se continuent depuis lors et se poursuivent sous nos yeux (66, IV). L'infortuné Louis XVI, entraîné par Turgot, donna l'exemple des attaques contre la vie privée en désorganisant les ateliers de travail par la contrainte , malgré la résistance légale des corps constitués. Enfin les gouvernants de la Terreur, continuateurs des violences de Turgot, achevèrent l'œuvre de désorganisation , en détruisant avec le testament les libertés traditionnelles de la propriété et de la famille.

§ III. La décadence de la nation» sous la pression des gouvernants et des lettrés.

J'ai souvent indiqué comment les envahissements des monarques avaient amené les entreprises des lettrés et provoqué la décadence actuelle. Je puis donc rappeler en quelques lignes les grands traits de cette déplorable histoire. Les gouvernants de l'État ont corrompu leurs agents et de proche en procne

les classes dirigeantes en transgressant le Décalogue ou en signalant comme but suprême « la production de la richesse et le développement de l'esprit humain i> . Cet enseignement porta bientôt ses fruits : dès le milieu du xVme siècle, les riches de la noblesse et de la finance pervertissaient , par l'exemple de leurs vices , l'Europe , qui depuis Louis XIII s'était habituée à imiter la France. Les lettrés, prenant la place que leur abandonnait l'inertie du clergé, prétendaient régénérer le monde par les deux faux dogmes <r de la perfection originelle * et de « l'égalité providentielle d. Leurs disciples, secondés par les auxiliaires de l'insurrection américaine, comprirent bientôt la nécessité d'y ajouter le dogme de « la révolte ». Enfin les hommes de la Terreur, appuyés sur ces <r trois principes de 1789 j> et servis par une rigoureuse logique, furent bientôt en mesure de compléter l'œuvre de destruc-, tion : par leurs violences et leurs crimes , ils réussirent à* abattre le majestueux édifice que les efforts de dix siècles avaient élevé sous l'inspiration de la loi divine.

§ IV. Les vices du gouvernement central.

Les envahissements de la monarchie n'ont pas seulement désorganisé la vie privée et le gouvernement local : ils n'ont pas été moins funestes à l'État. Ils ont compromis, puis renversé tous les gouvernements que nous avons inventés ou restaurés depuis 4789. Ceux-ci ont été affaiblis par les efforts mêmes

qu'ils faisaient pour raffermir l'édifice social; car ils ont alors froissé les intérêts auxquels ils s'étaient imprudemment mêlés. Ainsi, quand ils ont voulu reconstituer la famille , ils ont provoqué la haine des professions nombreuses et influentes qui vivent à ses dépens. Après avoir détruit les systèmes électoraux qui fonctionnaient à là satisfaction des diverses provinces, sous l'empire de coutumes séculaires, ils blessent infailliblement la nation chaque fois qu'ils lui imposent quelque invention nouvelle; car celle-ci, comme les précédentes, a le vice radical de l'uniformité.

Cependant il est un vice plus redoutable encore , commun, sauf diverses nuances, à tous les gouvernements qui se succèdent depuis 1789 : c'est une origine fondée sur la violence. Cette tache originelle a toujours fait leur faiblesse et souvent entraîné leur chute. Éclairé par ces exemples, tout Français qui veut se dévouer au salut de la patrie doit condamner l'emploi de la force et agir par la persuasion.

§ V. La principale dllficulté de la réforme.

La force, il est vrai , a été souvent employée avec succès pour ramener au bien les races dégradées par les passions sensuelles et les appétits grossiers; mais elle ne saurait triompher des maux qui nous affaiblissent depuis un siècle. La difficulté de la réforme n'est pas dans le vice que fit déborder sous le règne de Louis XV l'oubli du Décalogue , mais

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dans Terreur que commirent les lettrés en prenant le change sur la cause du mal , et en se persuadant qu'ils le guériraient par leurs faux dogmes. L'erreur n'est point une nouveauté dans le monde : elle y a produit, selon les temps, les lieux et les races, des désordres fort divers; mais le mal n'a jamais été aussi profond; jamais non plus la réforme n'a été aussi difficile.

Autrefois l'erreur s'attaquait à certaines conséquences de la vérité , à certaines nuances de la religion, par exemple, sans en nier les préceptes fondamentaux , sans violer les coutumes qui en maintenaient la pratique. Les hommes qui n'étaient pas dégradés par le vice avaient , au milieu de la plus cruelle guerre, le Décalogue comme moyen de ralliement. Le foyer, l'atelier, la corporation et la commune, conservaient leur organisation traditionnelle. Lors donc que par un judicieux emploi de la force unie à la justice , les gouvernants mettaient fin à la guerre soulevée par les intérêts de la religion, de la province et de l'État, la paix se rétablissait aussitôt dans le corps entier de la nation. Telle fut, après les désastres de la Ligue , l'œuvre réparatrice de Henri IV, de Louis XIII et de leurs grands ministres.

A notre époque, Terreur entraîne des désordres plus dangereux. Les trois faux dogmes de 1789 ont progressivement ruiné au sein de notre race les préceptes du Décalogue. Les lois oppressives de la Terreur ont détruit les coutumes traditionnelles,

au moyen desquelles tous les peuples civilisés répriment l'esprit du mal et favorisent le règne du bien. Seule entre les nations qui occupent avec un certain éclat la scène du monde, la France a perdu les grands principes qui tiennent unis les individus d'une même race; elle n'a même plus les institutions dans lesquelles ils pourraient se réunir quand ils auront enfin aperçu le danger de leurs divisions. Dans ces conditions, un Souverain qui dispose de la force peut empêcher les guerres de religion, restaurer une paix matérielle dans la commune, la province et l'État; mais il reste impuissant contre l'antagonisme social qui désole la nation entière. Ce mal, en effet, a ses racines dans le foyer domestique et l'atelier de travail, où ne peut pénétrer l'action du plus puissant Souverain, et d'où sortent périodiquement les foules qui le renversent avec les inutiles résultats de son œuvre éphémère !

§ VI. Le mobile et le plan de la rélorme.

Quand une race d'hommes s'est placée dans les conditions inouïes que je viens de rappeler; quand elle a remplacé la loi suprême par la doctrine des lettrés, et les traditions du genre humain par ces nouveautés de la veille; elle n'a plus qu'un moyen de salut. Le mobile de la réforme ne se trouve plus que dans les calamités nationales1. J'ai espéré, au

• « C'est par des calamités nationales qu'une corruption nationale doit se guérir. » Lettre de Bolingbroke citée dans la Correspondance des Unions de la Paix sociale, n° 4, § 4, note 4. (Note de 1873.)

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début de mes travaux, que les catastrophes de juin 1848 détruiraient les causes qui nous retiennent dans Terreur (8, Y). Puissent les prospérités du temps présent ne pas trop nous éloigner des voies qui ramènent à la vérité1.

Quant au plan de la réforme , les éléments en ont été successivement présentés dans cet ouvrage. Le but est la reconstruction de l'édifice social, qui a été ruiné par les empiétements de la monarchie et par la violence des révolutions. Il faut restaurer successivement : les fondements, c'est-à-dire la soumission des esprits à la loi suprême; les trois assises, ou la vie privée; le gouvernement local et l'État; enfin le couronnement de l'édifice, ou la Souveraineté.

§ VII. L'ordre et l'exécution de la réforme.

Le programme que je viens de résumer en quelques lignes , d'après les faits exposés dans cet ouvrage , indique à la fois et le plan et l'ordre dans lequel les divers éléments de la vie sociale doivent être restaurés. Le point de départ de ces restaurations successives ne peut soulever aucun doute chez ceux qui ont observé le jeu régulier d'une constitution stable. Tant que la loi morale n'aura pas repris son empire sur les

1 Ce vœu n'a point été accompli , comme je l'espérais , par un retour spontané vers le Décalogue. Le mobile de la réforme nous est imposé de nouveau par des catastrophes qui vérifient une fois de plus la grande loi de l'histoire. Puissent -elles enfin suffire à notre enseignement et ne point être suivies de plus grands maux. (Note de 1873.)

cœurs, la vie privée, le gouvernement local et FÉtat ne pourront être raffermis, et la Souveraineté restera sans assiette. Malheureusement cette vérité est méconnue chez nous : c'est toujours en commençant par le sommet que nous voulons rebâtir l'édifice social. Après chaque ébranlement qui amène de nouvelles ruines , nous revenons à l'un des quatre couronnements qu'une catastrophe antérieure avait renversés : nous le replaçons sur des appuis qui déjà n'avaient pu le supporter, et qui sont devenus plus faibles que jamais. Il faut donc se résigner à reprendre l'œuvre dans toutes ses parties. Il faut surtout nous arracher à l'illusion qui nous a fait croire jusqu'à présent que la réforme pouvait sortir d'un effort momentané. En nous pressant trop d'arriver au but, nous nous en sommes toujours écartés. Au contraire , l'exécution deviendra prompte et sûre , si nous ne méprisons pas l'aide du temps. Suivant la méthode précédemment indiquée (64, VI à VIII), avant de reprendre en sous -œuvre l'édifice, nous devons tracer les détails du plan , puis réunir le personnel nécessaire à l'exécution. De là trois époques successives dont la durée pourrait être singulièrement abrégée par le dévouement des citoyens.

Dans une première époque , on mettrait la vérité en évidence, par l'enquête et la libre discussion, dans le domaine des intérêts privés. Cet exercice salutaire nous ramènerait, en outre, aux habitudes de tolérance du xvne siècle (62, VI). Il détruirait par cela même les erreurs, les préjugés et les pas-

sions qui entravent depuis longtemps notre marche, et il préparerait ainsi l'opinion à accepter la suite naturelle des réformes.

Dans une seconde période, on procéderait à l'exécution des réformes nécessaires à la vie privée, à mesure qu'elles seraient réclamées par l'opinion publique. On commencerait naturellement par celles qui , n'imposant aux individus aucune contrainte , et leur laissant même la faculté de rester dans les voies parcourues jusqu'à ce jour, leur ouvriraient pour l'avenir un libre accès dans des voies meilleures. La Liberté testamentaire est le type des réformes de cette nature; et, à ce point de vue, elle se présente une fois de plus comme le point de départ de toutes les autres. En rétablissant les familles -souches, elle rendra à la France les classes d'hommes qui fournissent à la vie publique ses meilleurs moyens d'action.

Dans une troisième période enfin, en s'appuyant sur les principes désormais admis et sur les hommes déjà formés, on abordera, avec les équitables tempéraments dont l'Angleterre donne l'exemple (60, XX), les réformes plus difficiles. Dans là vie privée, on supprimera définitivement les privilèges et les abus du régime actuel. Dans la vie publique, on restaurera successivement les libertés locales, le gouvernement central et la Souveraineté.

Évidemment de telles réformes ne peuvent s'improviser après une longue époque de corruption qui a sourdement miné les fondements de l'ordre

social, et rendu les citoyens incapables de se gouverner eux-mêmes. On ne saurait donc trop redire que le temps est un élément nécessaire à toute réforme exigeant l'amélioration morale des hommes. La patience nous deviendra plus facile en cette matière, quand nous aurons compris, grâce aux exemples de l'Angleterre , que la coutume créée par l'effort journalier des familles est un moyen de progrés plus efficace que les lois écrites. Cette vérité s'applique à toutes les branches du gouvernement central. Elle est particulièrement évidente pour les pouvoirs souverains que nous voulons en vain , depuis 1789, conserver ou réformer par des textes.

§ VIII. Les deux pouvoirs du gouvernement central.

Le gouvernement central comprend deux pouvoirs qui , avec des organismes fort divers , se distinguent toujours l'un de l'autre quand on remonte à leurs attributions fondamentales. Le pouvoir souverain garde la loi morale, qui est la source de tout bien; il assure en outre la paix sociale, qui est le critéterium de toute prospérité. Le pouvoir exécutif, composé des ministres nommés par le Souverain, fait exécuter la loi dans toutes les régions du territoire ; il réprime, par l'intervention de la justice ou par l'emploi de la force, les actes qui violent la loi et les attentats qui troublent la paix. Entre le premier qui doit avoir la permanence de son principe, et le second qui peut être modifié comme les intérêts

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qu'il gouverne, se trouvent des autorités qui participent plus ou moins de ces deux caractères : tels sont les cours centrales de justice, les grands dignitaires et les membres des comités temporaires de réforme et des services gratuits.

Dans les exposés qui me restent à faire , je suivrai Tordre adopté pour les précédents. Je continuerai à décrire de bas en haut les divers étages de l'activité sociale. Je commencerai donc par le ministère ce que j'ai à dire sur la réforme du gouvernement central, et je terminerai par la Souveraineté et ses auxiliaires immédiats.

§ IX. Le Premier ministre et les six services du ministère.

La. principale condition de succès pour le pouvoir exécutif est l'unité de pensée et d'action. Elle est toujours remplie, dans les gouvernements modèles, par l'institution d'un Premier ministre. Le Chef de l'État le désigne parmi ceux qui possèdent au plus haut degré les quatre qualités des gouvernants, savoir : la vertu, la sûreté du jugement, la perspicacité et l'énergie. Il lui délègue son autorité et le soutient malgré les résistances que soulève toujours la meilleure pratique du pouvoir. Le Premier ministre soumet au Chef de l'État, la nomination des secrétaires d'État qui sont ses principaux auxiliaires, des gouverneurs de province , des magistrats , et en général des fonctionnaires dont il importe de relever le caractère dans l'opinion du peuple. Il choisit lui-même ou par ses délégués tous les autres

agents. Il exerce dans toute sa plénitude l'autorité publique , et il est responsable de toutes les fautes que commet le gouvernement. Le Chef de l'État, qui donne l'exemple de la vertu à ses sujets, est dispensé devant eux de toute responsabilité , quand il s'est attaché un Premier ministre soumis à la loi morale, et possédant les autres qualités des gouvernants.

Dans l'histoire des grandes monarchies héréditaires, on trouverait difficilement un règne dans lequel la prospérité n'ait pas été produite par le concert du monarque et d'un Premier ministre. Cette vérité est démontrée par nos succès du passé , depuis Louis VI et Suger, jusqu'à Louis XIII et Richelieu. Elle a été mise également en lumière par notre décadence présente, qui date du gouvernement personnel de Louis XIV. Les fondateurs de dynastie ont souvent fait exception à cette règle : ils ont rarement possédé la vertu , qualité distinctive du Chef de l'État; ils ont surtout réussi par les qualités d'un Premier ministre. Mais la dynastie ne s'est consolidée que lorsqu'elle est revenue à la pratique du vrai principe. Napoléon Ier a donné une confirmation frappante de ces enseignements de l'histoire. Il avait au plus haut degré les aptitudes d'un Premier ministre ; mais en exerçant lui-même les fonctions de cette charge après un cataclysme qui avait tout détruit, il a établi une forme de gouvernement qui eût été impraticable pour des centaines de successeurs. Ce vice originel s'est plus ou moins conservé

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chez tous les gouvernements postérieurs et a été pour eux une cause de faiblesse. Les petits dictacteurs improvisés par nos révolutions périodiques se complaisent particulièrement dans le cadre gouvernemental que Napoléon a créé pour lui-même : ils ne se flattent guère de régner par la vertu ; mais ils croient posséder les aptitudes du Premier ministre , et ils n'ont garde de chercher celui qui serait le plus digne d'en exercer l'emploi. La bureaucratie, qui a seule en partage la stabilité et la tradition du gouvernement, a aussi la souplesse nécessaire pour les maintenir dans cette illusion. Sous l'autorité nominale de ces parvenus d'un jour, elle prend d'ailleurs un caractère particulièrement pernicieux : elle continue sans effort, contre le gouvernement local et la vie privée , les empiétements que les gouvernants de l'ancien régime en décadence ne commettaient qu'au prix de luttes pénibles contre les pouvoirs traditionnels de la monarchie. Même sous les gouvernements plus réguliers que nous avons eus depuis la chute du premier empire, les bureaucraties centrales ont toujours opposé une résistance sourde et irrésistible aux efforts faits pour restaurer dans l'État, avec l'institution du Premier ministre, l'unité de pensée et d'action. Dans ces occasions, elles ont toujours exploité avec adresse l'inexpérience et la vanité des ministres préposés aux services spéciaux l.

1 Depuis que ces lignes ont été écrites, l'irruption des gouvernants révolutionnaires de 1870 a beaucoup aggravé le mal. Plus que jamais il existe entre chaque bureaucratie ministérielle et les

Les principaux services du gouvernement central, ceux qui sont confiés aux ministres secrétaires d'Etat , varient chez les grandes nations européennes selon la tradition de la race et la nature de ses intérêts à l'intérieur ou à l'étranger. Au milieu de cette diversité, on distingue habituellement six départements ministériels ayant pour objet : les affaires intérieures, les affaires étrangères, l'armée, la flotte, les colonies et les finances. Le Premier ministre donne l'impulsion à ces services, et parfois il se réserve la haute direction de l'un d'eux , avec le concours du ministre spécial. De nos jours, en Angleterre, le Premier ministre se charge particulièrement des finances et se nomme Premier lord de la trésorerie ; dans l'ancienne France, selon qu'il s'occupait surtout des finances ou des autres affaires intérieures , il était nommé Contrôleur général ou Chancelier.

§ X. Les affaires intérieures.

Chez une grande nation où la paix sociale règne dans des provinces solidement constituées, le ministère de l'intérieur garde une extrême simplicité. Il est devant le territoire entier, dans la situation où l'administration de chaque gouverneur est placée deautres une séparation plus tranchée que celle qui est établie par la grande muraille, entre la Chine et les pasteurs du Grandsteppe. Une lutte curieuse, dont je suis en ce moment les détails, m'apprend que cette comparaison n'a rien d'exagéré. La restauration d'un vrai « Premier ministre » mettra fin à ces stériles débats. Seule elle peut nous rendre la prospérité que cette institution conserve aux peuples modèles. (Note de février 1874.)

vant les localités de sa province. Il pourvoit seulement à deux groupes d'intérêts généraux. Le premier se rapporte exclusivement au gouvernement central; il comprend : la nomination et la direction des gouverneurs et des fonctionnaires locaux qui doivent être institués par le Souverain ; la direction des travaux, dés bâtiments et des établissements de toute nature affectés au service de l'Etat; la direction du personnel chargé dans les provinces de certains services qui sont utiles à l'État ou aux administrés, et qui doivent rester plus ou moins indépendants des administrations provinciales. Le second groupe se rattache particulièrement aux intérêts des provinces; il réunit les services qui ne peuvent. être convenablement remplis par chacune d'elles; tels sont : les lignes télégraphiques ; certains travaux publics ; la conservation des archives et des objets d'intérêt commun ; la direction des services ayant pour objet soit l'étude du territoire , soit la santé , l'instruction et divers autres intérêts généraux des populations.

En France, où depuis deux siècles la discorde s'étend de proche en proche à toutes les parties du corps social , les services de l'intérieur n'ont pu conserver cette simplicité. Il a fallu centraliser fortement, sous la direction du ministre, un service de sûreté générale ayant pour but de réprimer les attentats contre les propriétés et les personnes et de conjurer l'effet des passions hostiles aux gouvernants. Pendant quelque temps encore on devra maintenir, entre notre régime de transition et le régime définitif

qu'on peut dès à présent concevoir, une différence analogue à celle qu'on remarque entre le gouvernement de l'Irlande et celui des deux provinces de la Grande-Bretagne. Le maintien de la paix publique, en Angleterre et en Ecosse, est surtout confié aux magistrats locaux, qui n'emploient que des agents de police sans armes , directement rétribués par les Comtés, les Unions et les Boroughs. En Irlande, au contraire, cette mission est dévolue à un Viceroi, c'est-à-dire à un haut fonctionnaire politique, ayant sous ses ordres immédiats une force publique instituée par l'État , organisée et armée à peu près comme notre gendarmerie. Cependant le ministre de l'intérieur, même avec le concours de la police centrale la plus vigilante , ne saurait remplir personnellement, sur un territoire plus étendu et au milieu de passions plus ardentes, toute la mission de paix à laquelle suffît le Vice-roi de l'Irlande. Il aura pour auxiliaires directs les gouverneurs des provinces , et c'est pour lui assurer promptement ce concours qu'il importe de réduire à sa plus simple expression la réforme de là vie provinciale. Chez les nations d'Europe qui offrent les meilleurs modèles, le gouverneur est choisi parmi les notabilités de la province ; en sorte qu'il joint le prestige d'une haute situation privée à celui que donne la délégation du Souverain. Il intervient le moins possible dans les difficultés de la vie locale : en gardant cette réserve, il se propose à la fois de grandir les autorités inférieures et de ménager l'ascendant du gouvernement

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qu'il représente. Dominant par sa modération les passions et les intérêts qui s'agitent autour de lui, il acclimate parmi les populations la tolérance (62, VI), c'est-à-dire la vertu qui depuis deux siècles manque le plus à notre pays. Il affermit le règne du bien, moins en agissant lui-même qu'en provoquant l'initiative des particuliers. Il confère ou fait attribuer aux plus dignes les fonctions publiques , les distinctions et les honneurs. Il distribue ainsi des récompenses et non des faveurs : il a égard en ces occasions au mérite personnel , aux services rendus et à l'influence acquise , plus qu'aux protestations de dévouement envers l'autorité. Tous ces devoirs sont rarement pratiqués par les fonctionnaires qui représentent aujourd'hui le Souverain dans les départements. Les qualités nécessaires peuvent être rencontrées chez douze gouverneurs : elles ne le seront jamais chez quatre-vingt-neuf préfets !

La complication actuelle des affaires intérieures, au sein du gouvernement central, ne provient pas seulement de l'esprit de révolte des populations : elle est due plus encore aux empiétements continuels de la bureaucratie. Depuis 1789, et surtout depuis les exagérations du régime parlementaire, ce désordre s'est accru au point que trois simples sections de l'ancien ministère de l'intérieur constituent aujourd'hui les trois ministères de l'instruction publique, des travaux publics et du commerce. La bureaucratie a fait ces conquêtes en exploitant à son profit deux erreurs. Selon la première, que je réfuterai plus loin

(XXI), la multiplication des ministères serait une nécessité du régime parlementaire. Selon la seconde, elle serait le moyen de favoriser certaines branches d'activité sociale. Les personnes placées à ce point de vue , voulant faire prospérer .<r le premier des arts », demandent aujourd'hui que le ministère du commerce soit dédoublé, et que Tune de ses subdivisions constitue le ministère spécial de l'agriculture. Toute enquête impartiale démontrera le danger de cette nouveauté. Le meilleur moyen de favoriser l'agriculture est d'alléger les charges qui pèsent sur les agriculteurs : c'est de leur rendre à titre de dégrèvement l'équivalent de l'impôt qui serait absorbé par le nouveau ministère. A cet égard, la France rentrera dans sa propre tradition et dans la pratique des peuples modèles en réformant sa vie provinciale : elle y fera prospérer les intérêts et grandir les talents qu'étouffent aujourd'hui les bureaucraties parisiennes.

§ XI. Les affaires étrangères.

Le service des affaires étrangères a pour but d'établir de bons rapports entre les nations. Il avait peu d'importance dans les sociétés antiques; car les grands empires absorbaient alors les peuples voisins par la conquête, ou faisaient autour d'eux le vide en ravageant les territoires non soumis. Dans le régime européen , au contraire , ce service joue depuis longtemps un rôle considérable. Comme je l'ai expliqué ailleurs (51 , IX) , la supériorité actuelle de

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l'Europe résulte des efforts simultanés de beaucoup d'États indépendants, qui sont excités par une émulation salutaire à éviter les fautes et à s'assimiler les succès de leurs voisins. Sous l'influence de ce stimulant énergique, le peuple le mieux gouverné réforme sans cesse ses mœurs et ses institutions. Il perpétue chez lui la rare alliance de la force et de la justice. Il gagne, par l'exemple qu'il donne, la sympathie des autres nations, et il s'assure ainsi de solides alliances pour le cas où il aurait à repousser une agression injuste. Le peuple qui prendra à l'avenir le premier rang dans l'opinion devra se maintenir en paix , sans le concours d'un grand établissement militaire 4; il devra conserver néanmoins la prépondérance qui se fonde sur l'excellence des institutions civiles et religieuses. La France s'est élevée à cette haute situation en 1598 et en 1648, lors des traités de paix de Vervins et de Munster; et si elle ne l'a plus retrouvée depuis cette époque, c'est que ses entreprises de guerre ont eu pour fin de dominer les peuples faibles, plutôt que de les protéger.

Il ne suffit pas qu'un peuple l'emporte ainsi sur ses émules : il faut encore qu'une direction intelligente de ses relations à l'extérieur amène les autres peuples à reconnaître sa supériorité. Cette tâche difficile exige une méditation soutenue, une conduite

1 En 1864, la France pouvait réaliser ce programme : en 1871, elle doit subir la contrainte qui transforme les nations et les armées. Cette transformation achèverait sa perte, si la corruption présente subsistait : elle serait le salut , si la réforme se liait à la restauration de Tordre moral. Voir la Pièce VIII. ( Note de 1873.)

discrète et un tact parfait : à ces divers titres, elle est partout utilement concentrée dans les mains d'un secrétaire d'État secondé par des fonctionnaires éminents.

En cette matière, au surplus, la loi morale sera plus utile que la science des chancelleries. Dans les débats que la contiguïté fait naître , elle guide les gouvernants de deux nations aussi sûrement que les propriétaires de deux domaines. L'obéissance à la loi divine fournit aux uns comme aux autres le moyen d'éviter les conflits (XXII). C'est le respect des Ve et VIIe commandements de Dieu qui donne sous ce rapport au moyen âge son caractère de grandeur. On y trouve à chaque époque , en ce qui touche la modération dans la force, d'admirables exemples { qu'on ne voit plus en Europe depuis les règnes de Philippe II, de Louis XIV et de Frédéric IL

1 Parmi ces exemples on peut citer la clémence que montra le roi Charles Vllï envers le duc de Bretagne, qui l'avait attaqué injustement et avait été vaincu à Saint-Aubin-du-Cormier (1488). Le roi, recevant les envoyés du duc, rappelle que « Dieu, qui a toute jours esté le protecteur du royaume , l'avait gardé et préservé « dans sa bonne querelle et lui avait donné la victoire de ses en- « nemis, tellement qu'ils ava'ent graude cause de s'humilier envers « lui » ; il ajoute ensuite que « bien qu'il parût assez qu'il était « alors en son pouvoir de les achever de perdre, il ne voulait « toutesfois point user de vengeance en leur endroit, mais la lais- « ser toute à Dieu, à qui elle doit être réservée ». Histoire de Charles VIII, par Guill. de Jaligny et autres; Paris, imp. Royale, 1694, 1 vol. in-folio, p. 56.

874 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2° P. CORRUPTION ET RÉFORME § XI. L'armée.

La plupart des armées offrent, en Europe, deux organisations distinctes. Une première partie est sédentaire, attachée à chaque circonscription territoriale et commandée par des propriétaires fonciers. Une seconde partie est mobile ; elle est dirigée et administrée en temps de paix comme elle le serait en temps de guerre, en sorte qu'elle est toujours prête à entrer en campagne. Cette double organisation a été signalée en Angleterre dans les milices de Comté (57, XVI) et dans l'armée proprement dite (60, XXI). Elle se présente également, avec des caractères fort remarquables, en Suède et en Russie. En Prusse , les avantages propres aux deux systèmes sont réunis. Sauf la garde royale, qui se déplace et se recrute sur le territoire entier, l'armée et la réserve sont essentiellement sédentaires et provinciales; mais, vu l'organisation permanente du commandement, elles sont aussi mobiles que la garde. Le Roi commande l'armée* avec le concours de bureaux attachés à sa personne. Le chef qui administre prend directement les ordres du Roi , et les transmet aux corps d'armée provinciaux. Le personnel rural qui , à un moment donné, n'est pas au chef- lieu de son régiment, est réparti dans les foyers de la région contiguë : il peut donc être réuni , équipé et armé en quelques jours.

L'armée française est privée de ces avantages : elle n'est ni sédentaire ni promptement mobilisable en

cas de guerre. Elle est commandée, en principe, par le Souverain. En fait, elle est dirigée et administrée par le ministre de la guerre, qui en général ne la commanderait plus dès qu'il faudrait faire campagne. Ce ministre, en effet, est désigné, non comme le chef prussien par ses qualités militaires, mais, comme le ministre anglais de la guerre (60, XXI), par son aptitude à défendre devant le parlement les intérêts de l'armée. En raison de l'instabilité qui émane trop souvent chez nous du régime parlementaire, ce ministre ne peut acquérir par une pratique suffisamment prolongée les qualités du commandement. De là il résulte que le service qui exige le plus l'unité de pensée et d'action , la responsabilité et la personnalité d'un chef unique , est en fait dirigé par des bureaux et des comités consultatifs (64, IV), souvent travaillés par des discordes intestines, et toujours irresponsables. Un tel régime est condamné à la fois par l'expérience et la raison. Ici, comme en toutes choses, la réforme doit prendre pour modèles les peuples qui se distinguent par leur succès ; cependant elle doit être subordonnée en partie à l'organisation politique du pays. Si l'autorité du Souverain doit être prépondérante en ce qui touche l'armée, on ne saurait prendre un meilleur modèle que le régime prussien. Si la prépondérance doit appartenir au Parlement, il faut se rapprocher du régime anglais : il faut instituer, sous la haute direction du Souverain, un « commandant en chef de l'armée » et un <r ministre parlementaire » défenseur de l'ar-

576 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

mée, contrôleur de ses finances et de ses règlements l.

§ XIII. La Hotte.

Le service de la marine militaire est confié, en Angleterre, à un comité (60, XXI) dont les membres se partagent la direction des diverses branches d'administration et du personnel attaché à chacune d'elles. En France, où ce service est moins vaste et moins compliqué , où les mœurs ne se prêtent point encore à l'intervention des pouvoirs collectifs , il semble préférable de maintenir l'institution d'un ministre spécial , à la condition qu'il soit secondé par des fonctionnaires responsables. Dans la flotte comme dans l'armée, la réforme se lie intimement à celles qui restaureront la stabilité et la fécondité au sein des familles rurales.

Le personnel inférieur des flottes militaires et commerciales se recruterait surtout parmi les ma-

1 Parmi les personnes qui depuis la publication, en 4864, des en. 40 et 67 de cet ouvrage , se sont rendues à mon appel (Avertissement) au sujet de l'armée, je signale au premier rang M. Maxime Lahaussois, sous-intendant militaire. Son premier travail m'a été envoyé manuscrit en juillet 1868, avec ce titre modeste : Étude sur l'installation de l'armée. Les personnes qui voudront s'éclairer sur cette délicate partie de la réforme consulteront très utilement les écrits et les discours suivants de cet auteur : V Armée nouvelle et La France armée; les Conférences sur l'armée (Bulletin de la Société d'économie sociale, 10 et &4 décembre 4871; 7 et 21 décembre 1873). M. Lahaussois est l'auteur qui a le mieux démontré que l'armée nouvelle n'assurera notre salut qu'en provoquant impérieusement la réforme des mœurs publiques et privées. (Note de 1873.)

telots propriétaires de petits domaines ruraux. Sous ce rapport, il n'y aurait qu'à raffermir ou à multiplier par le testament les familles - souches , qui abondent encore sur nos trois régions maritimes et les autres rivages du Continent. Ces familles, dont le meilleur type est offert par les marins indelta de la Suède, joignent toujours la petite culture à l'exercice de leur profession principale. Les vieux parents, les femmes et les jeunes enfants exécutent la plupart des travaux agricoles du domaine. Le chef de famille et ses fils adultes partagent, autant que possible, ces travaux à l'époque des moissons; puis, pendant le reste de l'année, ils exercent la pêche côtière, le cabotage, la grande pêche, la navigation de long cours et le service de la flotte. Quant au corps des officiers, il se recruterait également, au grand avantage des femmes et des enfants, parmi les familles -souches de propriétaires ruraux, conformément aux excellentes traditions qui ont encore ça et là résisté, dans nos provinces maritimes, aux ravages de notre loi de succession.

§ XIV. Les colonies.

Sous son régime actuel de Partage forcé et de familles instables , la France ne peut suffire au recrutement de ses armées, de ses manufactures, de son commerce et de ses grandes villes , qu'à la condition de faire appel aux populations des pays étrangers1. Elle est donc impuissante, non, comme on

i Au début de la guerre de 1870, mes concitoyens ont été éton*

S78 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

l'a dit, faute d'aptitude, mais faute d'émigrants, à développer son régime colonial. Elle peut sans doute fonder au dehors, ainsi qu'elle le fait aux Antilles et dans l'Océanie, de précaires établissements. Elle peut soumettre par la force, dans l'Algérie et dans l'Annam, comme l'Angleterre le fait dans l'Inde, des peuples tenus par leurs institutions dans un état d'infériorité. Mais elle ne saurait prétendre, comme l'Angleterre en Australie, à faire prospérer de vraies colonies , conquises par sa propre race sur la barbarie ou le désert. Moins capable de créer par le travail que de dominer par son armée ou sa flotte, elle a judicieusement agi jusqu'à présent en partageant le service colonial entre les deux secrétaires d'État de la guerre et de la marine. Mais un secrétaire d'Etat des colonies deviendra aussi nécessaire qu'en Angleterre, lorsque la Liberté testamentaire et de bonnes coutumes ab intestat auront restauré en France, avec l'ancienne fécondité, le principe de l'expansion coloniale *.

nés, souvent indignés, de découvrir autour d'eux des colonies nombreuses d'Allemands dévoués à l'ennemi. Ce sont eux cependant qui ont créé ce redoutable état de choses, sous des influences auxquelles notre nationalité ne saurait longtemps résister: la stérilité systématique des mariages ; la rébellion et la paresse de la jeunesse riche; l'impulsion fiévreuse imprimée aux travaux publics et au travail manufacturier; le droit de possession des immeubles accordé sur notre territoire aux étrangers. On m'assure que beaucoup de chefs de maison se sont engagés par patriotisme à repousser les étrangers. Je n'ai encore fait aucune enquête à ce sujet; mais j'affirme que ces résolutions resteront sans effet tant que subsistera, en France, le funeste régime du Partage forcé. (Note de 1872.) 1 Voir, dans le Bulletin de la Société d'économie sociale, 15 fé-

CH. 67. — LA RÉFORME DU GOUVERNEMENT CENTRAL 579 § XV. Les finances.

Les finances , comme l'armée , soulèvent en France les plus graves critiques, et il suffit de comparer ce service à celui des Anglais pour apercevoir l'urgence d'une réforme radicale. Depuis 4829, les deux nations, après avoir réparé les désastres d'une longue guerre , se sont trouvées dans des conditions également favorables pour accroître leur prospérité. La richesse et le crédit des particuliers se sont, en effet, considérablement développés dans lps deux pays; mais il en a été tout autrement des ressources et du crédit des deux États. En Angleterre, où les services publics sont largement dotés , où les fonctionnaires reçoivent de généreuses rétributions, les recettes du budget excèdent habituellement les dépenses; les impôts et la dette diminuent; l'État pourrait emprunter au taux de 3 4/4- p. 400. En France, où les fonctionnaires comme les services sont moins bien pourvus, le budget est habituellement en déficit; les impôts, et surtout la dette s'aggravent; l'État conclut difficilement ses fréquents emprunts au taux de 4 3/4 p, 400. On aperçoit aisément la cause de ces différences quand on se reporte aux principes qui prévalent dans les deux pays.

Les Anglais sont convaincus que la puissance d'une nation, ou, en d'autres termes, l'effort qu'un peuple

vrier 1874, l'exposé de M. Paul Gave, lieutenant de vaisseau, sur la colonisation de la Gochinchine ; voir aussi la discussion qui en a été la suite. (Note de 1874.)

S80 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

peut faire pour défendre à tout prix contre l'étranger son indépendance et son honneur, se mesurent par les ressources financières de l'État, non moins que par la vertu des citoyens. Ils pensent que l'art du gouvernement est de tenir toujours l'État en mesure de pourvoir aux circonstances critiques qui peuvent se produire. Or l'expérience leur a appris que pour atteindre ce but ils doivent redouter cinq écueils principaux : se garder des luttes d'influence qui de 4792 à 4845 ont amené dans leur dette une augmentation énorme; se renfermer rigoureusement en temps ordinaire dans les dépenses incombant à l'État; satisfaire exclusivement par l'impôt, non seulement à ces dépenses, mais encore à l'amortissement des emprunts contractés antérieurement pour la défense du sol; ne recourir de nouveau au crédit que quand cette nécessité se présente avec un caractère irrésistible; enfin éviter, à l'intérieur comme au dehors, toute infraction à la loi morale , en se persuadant que la bomie politique fait les bonnes finances.

L'organisation des finances , comme celle du pouvoir exécutif tout entier, est subordonnée à ces doctrines. L'homme d'État qui dirige le gouvernement est habituellement le Premier lord de la trésorerie; il a spécialement, devant le pays et le monarque, le devoir de maintenir la recette au-dessus de la dépense. Il juge à ce point de vue toutes les questions qui se présentent; il pèse à la fois sur ses collègues et sur les promoteurs des entreprises utiles, en

offrant, en regard du bien qu'on désire, la perspective certaine d'un accroissement d'impôt. Il est secondé par un ministre, le chancelier de l'Échiquier, exempt comme lui du soin de détails absorbants. Le chancelier consacre tout son temps à dresser un budget en équilibre , conformément aux instructions de son chef et aux données fournies par les commissaires de la trésorerie (60, XIV). En cas de difficulté, il soumet au Premier lord les besoins des services consommateurs; mais en même temps il fait appel à son autorité pour plier ces derniers aux nécessités de la politique financière. Ces deux ministres sont aidés par trois lords commissaires, et par deux autres hauts fonctionnaires jouissant d'une grande autorité personnelle et, comme les cinq précédents , membres du Parlement . Les recettes sont assurées par cette haute surveillance; quant aux dépenses , elles sont contrôlées par le seul procédé efficace qu'on puisse employer en cette dificile matière , par l'ordonnancement centralisé de toutes les sommes à payer, selon les allocations accordées par le budget aux services publics.

Cette énergique concentration d'autorité et ces principes salutaires appliqués sans relâche depuis l'année 1829 n'ont pas toujours réussi, dans une ère de paix sociale , à maintenir en Angleterre l'équilibre des recettes et des dépenses. On s'explique donc que cet équilibre ait été constamment renversé chez nous, sous l'influence de pratiques et de principes opposés.

582 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

Beaucoup de Français se persuadent encore que la puissance d'une nation se mesure au bruit qu'elle fait dans le monde. Ils aiment à dominer les autres peuples pour les rendre heureux, et ils croient par là se concilier leur admiration ou leur reconnaissance. Ils ont été souvent dociles à l'excès, ou rebelles, selon que leurs gouvernements flattaient ou réprimaient ce sentiment. Les Français exigent également que l'État pourvoie aux travaux publics; à l'embellissement des villes; aux progrès des industries agricoles, manufacturières et commerciales; à la propagation de l'enseignement; à l'encouragement des arts ; et à une multitude de services qui en Angleterre sont à la charge des familles, des associations privées et des gouvernements locaux. Il est donc naturel que l'État, sortant ainsi de son domaine, emprunte sans cesse chez nous, dans le temps où la dette anglaise se réduit au contraire par l'excédent des recettes. Le vice de nos finances ne provient point des abus qui ont régné à d'autres époques. Il dérive surtout de l'idée fausse qui fait absorber par des services utiles, mais étrangers à l'État, des ressources qui devraient être réservées pour les services essentiels, et, par exemple, pour la défense du territoire national.

Nos pratiques en matière de finances ne sont pas meilleures que nos principes. Depuis longtemps aucun homme d'État n'a réellement eu, ni devant le Souverain ni devant le public, la responsabilité du budget français : l'équilibre en a toujours été dé-

truit, en fait, par le droit acquis à chaque bureaucratie ministérielle de dresser le budget, et d'ordonnancer les dépenses de son administration. Ce détail montre combien on se trompe, en appelant <r centralisation » le vice principal de notre système de gouvernement. Il est manifeste que les services financiers de la France souffrent non de la concentration, mais de l'éparpillement des attributions. Au reste, le mal ne résulte pas seulement des causes que je viens d'indiquer : il a été souvent aggravé par les efforts qu'on a faits pour y porter remède. Au lieu de soumettre les dépenses du budget au contrôle préalable de hautes autorités, on s'est borné à établir un mécanisme compliqué qui garantit la régularité de faits accomplis sous un régime vicieux.

J'ai souvent cherché, avec le concours d'hommes éminents appartenant à nos administrations financières, le plan de réforme à adopter, et je n'ai jamais aperçu une solution meilleure que celle des Anglais. L'étude du passé nous ramènerait aussi à la même conclusion. Sans doute, notre ancien système financier a offert une multitude d'abus que la Révolution et l'Empire ont heureusement corrigés ; mais il a réussi parfois à en conjurer l'effet, en attribuant au Contrôleur général des finances une autorité réelle sur l'ensemble des services publics. Le passé et le présent semblent donc indiquer que notre haute hiérarchie financière devrait comprendre trois autorités principales : le Premier ministre , oc-

cupant la situation du Contrôleur général des bonnes époques, dirigeant tous les services de l'État et contrôlant ceux des provinces; un ministre dressant le budget; un conseil supérieur de trésorerie surveillant, sous la direction des autorités précédentes, la rentrée de toutes les recettes et l'ordonnancement de toutes les dépenses.

§ XVI. Les trois éléments de la souveraineté.

J?ai dû souvent, dans ce qui précède, indiquer incidemment divers caractères de la Souveraineté. Ici , j'ai à coordonner ces indications en insistant sur le but qui lui est propre et sur l'organisation qui lui est donnée dans les constitutions sociales des différents peuples.

Le but de la Souveraineté est de pourvoir aux intérêts publics qu'il faut impérieusement satisfaire dans toute société. Elle remplit ce rôle en exerçant beaucoup d'attributions. Celles-ci, considérées dans leurs principes essentiels , se résument dans les termes suivants : donner l'exemple de la soumission aux prescriptions de la Loi morale et en imposer l'obéissance aux gouvernants et au peuple; interpréter cette loi dans les applications qui en sont faites aux besoins de la société ; faire respecter la Coutume créée par ces applications réitérées; rédiger et promulguer les Règlements ' qui répondent à

i Pour écarter toute chance de confusion, au milieu de l'extrême complication du sujet traité dans ce paragraphe , je donne exceptionnellement un sens exclusif aux deux mots Loi et Règlements.

des nécessités urgentes ou remédient à la corruption qui s'introduit dans la Coutume; juger les contestations soulevées entre les particuliers et faire exécuter, au besoin par la force publique, la décision des juges; repousser, par remploi simultané la justice et de la force, les infractions à la Loi, à la Coutume et aux Règlements; enfin réprimer sans délai tous les attentats contre la paix publique commis par les particuliers , les corporations ou les agents de l'autorité.

L'organisation de la Souveraineté varie selon l'état des mœurs et la nature des lieux. Elle se complique par le concours d'une foule de causes au premier rang desquelles il faut placer le développement de la corruption parmi le peuple et ses gouvernants , l'extension du territoire et la multiplication des unités locales, enfin le voisinage de nations rivales et belliqueuses.

Dans le cas le plus simple, la population entière respecte le Décalogue et obéit aux autorités patriarcales; elle ne comprend qu'un petit nombre de familles isolées au milieu d'un steppe, d'une forêt ou d'un défrichement. Dans cette condition propre aux meilleures sociétés naissantes, l'autorité est exercée surtout par <r les citoyens communaux » , c'est-à-dire par la communauté des chefs de famille

Je nomme Loi les préceptes du Décalogue révélés par Dieu au premier homme; j'appelle Règlements les prescriptions que les législateurs édictent et que j'ai souvent désignées sous le nom de « lois écrites » dans le cours de cet ouvrage.

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soumis à la loi morale, attachés au sol par la propriété (51, XII), et dévoués à la paix publique. Les décisions importantes relatives aux intérêts communs , qui sont la préoccupation journalière de chacun, sont prises selon la Coutume et les Règlements par les citoyens communaux assemblés. Ces attributions sont la fonction essentielle des autorités communales; et les deux autres éléments delà Souveraineté appartiennent aux autorités des circonscriptions supérieures.

Toutefois, quand la population reste isolée ou s'agglomère, et quand survient quelque danger public, ces deux autres éléments apparaissent dans la commune. S'il s'agit d'interpréter la Loi, la Coutume ou les Règlements, cette mission est confiée à un petit nombre d'hommes choisis parmi les plus sages; s'il s'agit de réprimer des troubles momentanés, l'initiative est confiée à un seul homme, celui qui possède au plus haut degré la sûreté du jugement, la perspicacité et l'énergie. Cette organisation de la Souveraineté est encore en action dans les communes qui naissent à l'orient de la Russie et à l'occident des États-Unis. Elle existe même dans les vieilles communes qui ont gardé jusqu'à ce jour leur indépendance, grâce au respect accordé par leurs puissants voisins à la Loi morale et à la Coutume, ou, en d'autres termes, au droit des gens1.

1 Le petit État de Saint-Marin , composé de quelques milliers d'habitants, donne un exemple de cette organisation de la Souveraineté. Les chefs de famille, ayant droit de cité, délibèrent sur les

Cependant, même dans les communes modèles, la population entière ne s'élève pas à l'état de perfection qui vient d'être indiqué. Certaines individualités tendent toujours à se révolter contre la Loi; elles se montrent incapables d'acquérir et de posséder la propriété , et parfois elles sont portées à troubler la paix publique. Les citoyens communaux considèrent donc partout comme un de leurs principaux devoirs la réformation de ces inclinations vicieuses : ils continuent d'abord sur les jeunes délinquants l'œuvre répressive du père de famille; ils interdisent la dignité du mariage à ceux qui persistent dans le mal (26, XVII; 29, II et 50, IX); enfin ils expulsent de la commune ceux qui se montrent incorrigibles et dangereux (65, VIII et XXIII). Malheureusement, quand, les mœurs s'étant altérées, l'esprit public et les institutions ne comportent plus ces habitudes d'interdiction et d'expulsion, on voit se multiplier dans la commune les familles incapables et vicieuses. Ces familles constituent bientôt une classe inférieure qui tranche avec toutes les autres. Elles tirent du patronage et de l'assistance les ressources qu'elles ne sauraient se procurer par les moyens

affaires qui les touchent directement : l'interprétation et l'application des lois sont attribuées à un sénat et à un juge; enfin le pouvoir exécutif est confié par le sénat à un podestat. Aux époques où la paix publique est complètement affermie , on divise entre deux chefs la fonction de ce dernier. Ce petit gouvernement a presque toujours fait preuve d'une haute sagesse. Ainsi , lorsqu'en 1797 le général Bonaparte offrit à la république de Saint-Marin un accroissement de territoire , les autorités publiques refusèrent sans hésiter cette proposition.

588 L. VII. LE GOUVERNEMENT— 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

propres à la partie prévoyante, morale et vraiment libre de la population. Mais si la coutume ainsi faussée tolère le séjour de ces familles et pourvoit à leurs besoins, elle ne les admet pas à fournir des citoyens communaux1.

En résumé, les communes modèles, celles qui, ayant gardé intacte la vraie coutume, ne comprennent que des propriétaires fonciers, montrent dans tout son développement le gouvernement des citoyens par eux-mêmes (55, II). Elles nous offrent également en germe le gouvernement des sages qui est celui des provinces modèles (57, IV), et le gouvernement d'un seul homme qui, dans les Étals modèles, est la suprême garantie de la paix publique (XVIII). On voit, par ce qui précède, que la Souveraineté, même dans la moindre agglomération de familles, comprend toujours trois éléments qui, d'après le sens rigoureux des mots, doivent être nommés : Démocratie, Aristocratie et Monarchie. Il n'est donc pas vrai, comme on l'affirme journellement parmi nous, que ces trois mots correspondent à trois formes distinctes de gouvernement entre lesquelles chaque nation aurait à faire un choix exclusif : d'après leur véritable signification, la Démocratie, l'Aristocratie

1 Dans de telles communes , la paix publique ne se conserve qu'à deux conditions : si la direction des intérêts communs reste confiée exclusivement aux propriétaires fonciers ; si la classe dirigeante, après avoir toléré le développement du mal , n'oublie pas quelle a le devoir de le guérir. La France est le seul pays où l'esprit révolutionnaire ait accordé le droit de vote à la classe inférieure , sans se préoccuper en rien de l'élever à la propriété par le travail, l'épargne et le patronage.

et la Monarchie sont trois éléments nécessaires dans le gouvernement de toute société ; elles constituent partout l'autonomie communale, l'autonomie provinciale, et le pouvoir souverain.

Les trois éléments de la Souveraineté deviennent plus distincts à mesure que s'accroissent le territoire et la population. Ainsi j'ai montré, dans le Grandsteppe , l'action gouvernementale exercée sur chaque pâturage par les chefs de famille; sur chaque tribu, par les sages ; sur la nation entière , par les Souverains de Chine et de Russie (64, IX). Une organisation analogue régnait dans la Nouvelle -Angleterre lorsqu'éclata la guerre de l'indépendance : les communes étaient gouvernées par les propriétaires fonciers; les comtés et les états, par les notabilités locales * ; les treize colonies , enfin , par le souverain

1 Ainsi que je l'ai expliqué (62, XIV), Th. Jefferson vicia dans son principe l'ancienne constitution américaine. 11 fit indûment prédominer, dans la province et dans l'État, la démocratie qui jusque-là s'était exercée utilement dans la commune. Il constate lui-même en ces termes la prépondérance qui, dans l'ancienne constitution, était acquise à une classe de grands propriétaires ruraux : « Dans les premiers temps de la colonie..., quelques indice vidus prévoyants avaient acquis de grandes concessions...; ils « avaient substitué ces biens à leurs descendants. La transmission « de ces propriétés , de génération en génération , à des hommes « qui portaient le même nom, avait fini par élever une classe « distincte de familles qui... formaient... une espèce d'ordre de « patriciens... C'est parmi cet ordre que le roi choisissait habituel- « lement ses conseillers d'État. » (Th. Jefferson, Mélanges politiques et philosophiques ; Paris, 1833, in-8°; t. I, p. 194). — Cette classe de grands propriétaires existe encore, grâce à la Liberté tesr tamentaire; mais, vu les abus actuels de la démocratie, elle a perdu toute participation aux affaires publiques, au grand détriment de la constitution sociale (62, XIV).

590 L. VI!. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

des Iles Britanniques. Les mêmes faits généraux apparaissent très visiblement dans les détails que j'ai donnés sur la constitution du Royaume-Uni : le gouvernement est démocratique dans le Vestry, aristocratique dans le Comté, monarchique dans l'État. Toutes les grandes nations européennes présentent cette hiérarchie des trois éléments de la Souveraineté, dans la vie communale, dans la vie provinciale et dans le gouvernement central.

Tant que la masse du peuple est maintenue, par l'autorité des pères de famille , dans la pratique du Décalogue; tant que les particuliers et les pouvoirs locaux se croient tenus de faire régner la paix publique, la commune et la province gardent toute l'indépendance qui leur appartient, avec la dose de Souveraineté qui leur est propre. Mais il en est tout autrement si le peuple se corrompt : les autonomies de la province et de la commune deviennent moins aptes à conserver la paix. Le pouvoir souverain est alors appelé à étendre son action : il se substitue, par ses agents , à l'action aristocratique dans la province, et, si cela devient nécessaire, à l'action démocra- , tique dans la commune. Ces envahissements de la ! Souveraineté centrale croissent exactement comme la corruption du peuple. Les gouvernants exercent donc, même aux époques de décadence, une action bienfaisante ; et ce fait n'est pas en contradiction avec l'enseignement donné dans cet ouvrage sur l'origine de la corruption. Il est vrai, comme je l'ai dit souvent, qu'à ces funestes époques le mal vient surtout de

l'exemple des riches, des lettrés, des clercs et des gouvernants. Mais, à ce sujet, il y a lieu de faire trois remarques. Si le pouvoir souverain est devenu incapable de restaurer la vertu qu'il ne possède plus, il reste très apte à rétablir la paix publique par la force, tant que le vice n'a pas envahi les familles où se recrutent les gendarmes. A défaut d'un plus noble mobile , l'attachement aux avantages du pouvoir fait sentir aux gouvernants le besoin de l'ordre moral et matériel. De leur côté, les particuliers demeurés fidèles à la Loi trouvent dans la prolongation de la paix la quiétude sans laquelle ils ne pourraient accomplir la vraie réforme. Enfin "on peut tenir la réforme pour achevée dès que deux conditions sont remplies : quand les gouvernants prennent de nouveau la vertu pour mobile de leurs actions; quand le pouvoir souverain possède en lui-même le contrepoids aux effets de la corruption.

§ XVII. Les trois éléments du pouvoir souverain.

Cependant on exagère ordinairement chez nous les obstacles que la constitution du pouvoir souverain oppose à l'accomplissement de la réforme. On attribue trop souvent au chef de ce pouvoir le mal qui réside surtout dans la corruption du peuple et dans les Règlements qui l'empêchent de pratiquer la loi morale. Cette erreur a été signalée incidemment quand j'ai décrit soit l'exercice de l'autorité dans la vie privée, soit le gouvernement de la commune et de la province; elle apparaît plus visiblement encore

592 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

en ce qui touche le gouvernement central. On est surtout frappé de cette erreur lorsqu'on étudie dans leurs détails l'action et les formes du pouvoir souverain.

L'action de ce pouvoir se réduit à sa plus simple expression lorsque le peuple s'élève au plus haut degré de perfection morale, et lorsqu'en même temps il est, par la nature des lieux, à l'abri des influences qui pourraient le corrompre ou le dominer. Ce cas se réalise dans l'Asie centrale chez les Dvoédantzi (64, X) : on n'y aperçoit aucune action exercée par le Souverain sur la nation , par le conseil des sages sur la tribu, enfin par la communauté des chefs de famille sur la population du pâturage. Chaque chef de famille exerce sur les siens la plénitude de l'autorité ; il vit dans l'état de liberté dont jouissaient au début du xvie siècle tous les propriétaires ruraux de la France; comme ces derniers, « il ne sent pas deux fois en sa vie le poids de la Souveraineté » (63, XVII). Les deux Souverains des Dvoédantzi, placés à 6,000 kilomètres de leurs sujets, n'interviennent jamais dans leurs affaires et ne sont même pas représentés parmi eux. Cependant ils sont loin d'être inutiles : ils occupent dans la constitution de ce peuple une place qui se trouve par là interdite à l'ambition des chefs de tribu. Enfin leur rôle deviendrait efficace dès que la corruption des gouvernants locaux aurait pour effet de troubler la paix publique.

Au contraire, l'action du pouvoir souverain atteint

ses plus extrêmes limites quand le peuple est plongé dans le vice et surtout dans l'erreur ; quand les Règlements et les institutions qui en dérivent s'opposent à la restauration de la Loi et de la Coutume ; quand enfin le territoire est entouré de nations rivales, puissantes et belliqueuses. Telle est la déplorable situation dans laquelle la France est aujourd'hui placée4. Notre race est parmi toutes les autres la plus opprimée : dans la vie privée, par le Code civil et les autres Règlements de la Terreur, par les monopoles commerciaux et leurs agents, par les légistes et leurs nombreux auxiliaires ; dans la commune et dans la province, par le poids des prescriptions réglementaires et la multiplicité des fonctionnaires publics. C'est aussi parmi nous que le pouvoir souverain pèse le plus lourdement sur la province, le département, l'arrondissement, le canton, la commune, la corporation, l'atelier et le foyer. C'est également la France qui, par ses erreurs et ses folles entreprises, a le plus encouru l'inimitié de ses voir sins; c'est elle enfin qui, à raison des charmes de

1 J'entends dire souvent que la situation de l'Espagne est inférieure à celle de la France : c'est une profonde erreur. Sans aborder ici une comparaison méthodique qui est étrangère à mon sujet, je me borne à insister sur deux faits L'Espagne a, pour son malheur, adopté en partie nos règlements et nos institutions révolutionnaires; mais elle ne nous a point imité dans le monstrueux attentat qui a détruit nos provinces (65, V). Elle a institué comme nous des bureaucraties centrales ; mais elle n'a pu comme nous étenlre l'action de ce fléau à toutes les subdivisions du territoire* C'est ainsi que la Catalogne (Pièce V) et surtout les provinces basquesoat conservé avec leurs coutumes la meilleure constitution sociale de l'Europe (62, IV).

594 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

son climat et de la richesse de ses productions, excite le plus leurs convoitises.

Les formes du pouvoir souverain varient autant que les limites de son action ; mais on y aperçoit partout certains caractères communs qu'impose la nature même de l'institution. Gomme je l'ai dit cidessus (VIII), ce pouvoir a deux attributions essentielles : donner l'exemple de la vertu ; choisir judicieusement le Premier ministre. La première, simple comme la loi morale, ne peut être efficacement remplie que par une personne attirant sur elle les regards du public entier : sous divers noms spéciaux, cette personne est toujours, en réalité ou en apparence, le Chef de F État. La seconde, complexe comme l'activité sociale, exige le concours de deux groupes d'hommes ayant l'expérience nécessaire pour juger si le ministre et ses auxiliaires pourvoient suffisamment aux deux principaux besoins de la société. L'un des groupes conserve et interprète la Loi : il représente surtout la Coutume et la tradition nationale ; quand il ne se borne pas à donner des conseils, quand il intervient dans le choix du Premier ministre et dans la confection des Règlements, il se nomme le Sénat. Le second groupe est le principal interprète des intérêts qui portent les communes à réclamer une modification dans la Coutume ou les Règlements : il représente surtout l'esprit de nouyeauté; et, quand il a toute l'autorité que certains peuples ont donnée à sa fonction, il est appelé la Chambre des représentants.

Je vais maintenant rappeler en quelques mots . les formes que prennent , chez les grandes nations ' de l'Europe, ces trois éléments du pouvoir souverain. Je montrerai qu'à cet égard le contraste de la France et des nations modèles est moins grand qu'il ne l'est pour la famille, la corporation, la commune et la , province. J'en conclus à l'avance que les réformes dont se préoccupent le plus nos novateurs sont celles qui devraient le moins nous intéresser.

% XVIII. Le Chef de l'État.

Six grandes nations exercent aujourd'hui une influence prépondérante sur les affaires du monde. Quatre de ces nations, l'Angleterre, la Prusse, l'Autriche et la France, occupent la majeure partie du territoire de l'Occident; les deux autres, la Russie et les États-Unis, étendent leurs immenses empires sur le nord des deux mondes. Toutes confient à un chef unique la haute direction du pouvoir exécutif.

La Prusse et l'Autriche, pour organiser leurs pouvoirs souverains, ont imité l'Angleterre , que j'ai décrite comme modèle dans la première partie de ce Livre : le Chef de l'État est un monarque héréditaire; il est assisté, dans l'interprétation de la Loi, la confection des Règlements et le choix du Premier ministre, par un parlement composé de deux Chambres. En Russie, le monarque héréditaire a, en principe, un pouvoir plus étendu; et les corps constitués ne l'assistent que par des conseils. Enfin le président des États-Unis, secondé par le Sénat

et la Chambre des représentants, est élu pour quatre années et, selon l'usage, ne peut être réélu qu'une fois.

En France , au milieu des révolutions qui se succèdent depuis 4789, on a essayé toutes ces formes de gouvernement, en les exagérant parfois et en donnant soit le pouvoir absolu à un dictateur, soit le pouvoir tempéré à un monarque pu à un président. Plusieurs fois même, nous avons abandonné la tradition européenne pour attribuer l'autorité suprême tantôt à une assemblée unique, tantôt à trois ou à cinq chefs. Enfin, après la révolte de 4848, on a encore augmenté le nombre des chefs de l'État et Ton a constitué, à l'aide des bureaucraties centrales, de petits empires pour les promoteurs de cette catastrophe.

Aujourd'hui, sous la monarchie de 4852, la France s'est de nouveau rapprochée de la constitution des trois autres grands États de l'Occident. Le Chef de l'État est héréditaire et assisté par deux Chambres. Ce retour était conseillé à la fois par les traditions séculaires de notre race et par la pratique actuelle des grandes nations modèles. Il est également justifié par les considérations que firent valoir les fondateurs de l'Union américaine, lorsqu'ils eurent à organiser l'élection du président. Th. Jefferson, l'un des plus clairvoyants, redoutait pour sa patrie le triste sort que le régime électif imposait alors à la Pologne. Admettant que les États-Unis seraient un jour entourés de nations rivales , il crai-

gnait que la rééligibilité d'un président ne provoquât en Amérique les intrigues et les violences qui avaient récemment scandalisé l'Europe '. Il est évident que des craintes analogues s'appliquent à tout système qui confie à l'élection le choix du Chef de l'État.

Il faut remarquer, cependant, que sous la monarchie française de 4852 le Souverain est responsable, et qu'en cela il se distingue profondément du monarque britannique. Cette différence serait évidemment atténuée à mesure que s'accomplirait la réforme sociale. La restauration de la stabilité dans la famille, l'atelier, la commune et la province, transporterait peu à peu aux deux chambres du parlement la responsabilité en même temps que le pouvoir.

§ XIX. Le Sénat.

Les Sénats de l'Autriche , de la Prusse et de l'Angleterre remplissent parfaitement la mission assignée dans une bonne constitution sociale à la haute chambre du parlement. Leurs membres, désignés surtout par le droit d'hérédité, propriétaires de

1 « Mes craintes sur ce point étaient fondées sur l'étendue des « pouvoirs attachés à cette magistrature, sur les rivalités violentes « qu'elle pouvait exciter parmi nous , s'il était possible de la conte férer au même individu pendant toute sa vie , et sur le danger « de voir les nations étrangères, auxquelles le choix d'un président « américain pourrait offrir un jour un puissant intérêt, chercher « à influencer l'élection, soit par la corruption, soit par les « armes. » (Th. Jefferson, Mélanges politiques et philosophiques , t. Ier, p. 230).

598 L. VU. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

vastes domaines ruraux, liés par leur nom et les souvenirs de leurs familles aux grands événements de l'histoire , sont les meilleurs représentants de la tradition nationale. Ces qualités n'appartiennent guère aujourd'hui aux sénateurs français; mais elles leur seront peu à peu rendues par les réformes qui remettront en honneur les inégalités nécessaires reposant sur la richesse, le talent, la vertu et le dévouement à la patrie. Cette restauration se produira sous l'influence de deux forces qui, sans être formellement repoussées par notre organisation politique, nous out toujours fait défaut depuis 4789. La première est l'intervention de familles -souches fondées sur la Liberté testamentaire, cherchant dans l'exercice du patronage rural et dans le libre suffrage des populations les distinctions et l'influence que les familles dirigeantes, pendant le dernier siècle de l'ancien régime, demandaient plus volontiers à une cour corrompue. La seconde est la stabilité gouvernementale, qui permettra à ces familles de grandir en poursuivant la même pensée de bien public, de s'incorporer au sol , et de s'identifier avec les populations. Sans doute, nos Souverains continueraient à introduire dans le Sénat les illustrations nouvelles: mais à la longue ils préféreraient , à mérite égal , les descendants des anciennes familles sénatoriales, désignés à leur choix par les sympathies populaires et par le souvenir des services de leurs aïeux. Le principe de l'hérédité se relèverait ainsi peu à peu du discrédit où l'a fait tomber la corruption de

l'ancien régime : il s'introduirait dans le Sénat par la transmission héréditaire de la vertu et du talent. Cette sage pratique , conforme à l'esprit de notre constitution, ne rehausserait pas seulement l'ascendant du premier corps de l'État : elle donnerait un caractère moins exceptionnel au privilège accordé, dans l'intérêt public, à la famille régnante. Le Souverain serait alors rattaché plus intimement, par le progrès de la Coutume, au corps même de la nation.

On pourrait même hâter un peu cet avenir en usant quelquefois, pour le recrutement du Sénat, et en général pour la collation des récompenses nationales, d'un principe qui a été employé avec succès par plusieurs nations anciennes l (27, VI), et qui se retrouve dans quelques pratiques des Européens de notre temps. Les honneurs dus à d'illustres services seraient d'abord conférés , par un décret motivé , au père qui, par ses enseignements et ses exemples, aurait communiqué à son fils les germes du succès. Le droit de réversibilité, stipulé expressément dans ce décret, serait pour ce fils une distinction plus flatteuse et plus chère que la collation directe. A mesure que l'ordre moral se rétablirait dans les esprits, on remettrait ainsi en honneur le principe de l'hérédité, en l'offrant au respect des populations sous son aspect le plus juste et le plus fécond.

1 Les Ouvriers des deux Mondes, \TQ série, t. IV, p. 121.

600 L. Ylf . LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME § XX. La Chambre des représentants.

En Angleterre, comme en Autriche et en Prusse, la seconde chambre représente surtout les besoins nouveaux que les intérêts du travail et en général les nécessités de la vie matérielle ou morale font naître au sein des populations. Or l'expérience a prouvé que les représentants ne remplissent ce mandat à l'avantage des localités et sans trouble pour la paix publique, que s'ils sont élus par les propriétaires et les locataires (à bail) des ateliers urbains et ruraux '.

En cette matière comme en beaucoup d'autres, les révolutions ont détruit chez nous la tradition nationale et nous ont jetés en dehors de la pratique des peuples modèles. La révolution de 4848 a donné à tous les individus majeurs le droit de nommer les corps électifs de la commune , de la province et de l'État ; elle a conféré brusquement et sans préparation ce droit redoutable à des millions d'hommes qui n'étaient attachés par aucun lien au sol de la patrie. Cette organisation de la représentation nationale est sans exemple parmi les peuples civilisés. Le procédé qu'emploie la monarchie de 4852 pour en conjurer les dangers n'est pas moins insolite : il consiste dans le système des <r candidatures officielles », c'est-à-dire dans la recommandation des

1 Voir, à ce sujet, les faits exposés dans plusieurs parties de cet ouvrage, notamment : 31, II ; 55, 11; 58, 111 à V; 60, Vfll; 65,XXIIJ.

CH. 67. — Lk RÉFORME DU GOUVERNEMENT CENTRAL 601

candidats que le Chef de l'Etat déclare dignes de représenter près de lui les populations. Ce régime exceptionnel prendra fin naturellement quand la réforme aura apaisé l'antagonisme actuel et identifié la fonction de l'électeur avec la dignité du propriétaire.

La réforme sociale atténuera également la différence qui existe dans l'autorité acquise en France et en Angleterre à la représentation des communes. Nos chambres de représentants se sont souvent discréditées , soit en donnant le spectacle de majorités serviles ou de minorités factieuses, soit en se divisant en deux moitiés hostiles et irréconciliables, Ces dissensions intestines du pouvoir souverain cesseront avec la lutte qui règne chez nous entre les faux dogmes de 4789 et les principes traditionnels du genre humain. Délivrées enfin de leurs erreurs, nos classes dirigeantes , parmi lesquelles se recrutent les représentants , reprendraient devant le Chef de l'État et la nation l'ascendant que donne l'union fondée sur la Loi et la Coutume. Elles se rattacheraient peu à peu aux populations par les rapports intimes dont j'ai esquissé le tableau (34, XVIII et 50, V). Elles rempliraient alors le rôle qui leur appartient en Angleterre et en Prusse : elles feraient régner l'harmonie dans toutes les assises de la société.

Les luttes stériles qui ont été souvent provoquées en France par l'organisation du pouvoir souverain s'apaiseront, non seulement par l'amélioration des rapports sociaux, mais encore par l'adoption de la

602 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

vraie méthode de réforme (64, VII). Ainsi, par exemple , les conflits du pouvoir exécutif et du Parlement, en ce qui touche l'initiative des lois écrites, seront désormais sans objet. Ils ne sauraient, en effet, se reproduire lorsque la Coutume imposera à tous les pouvoirs publics l'obligation de fonder les lois sur les principes et les pratiques mis en lumière par une enquête préalable. La susceptibilité de ces pouvoirs en cette matière délicate se trouvera singulièrement atténuée grâce à la publicité des enquêtes; et les fonctions essentielles du législateur seront en fait exercées par le public compétent.

L'ascendant légitime de la représentation nationale , qui s'était affaibli en Angleterre au temps de Cromwell par les divisions qu'engendre la corruption des mœurs, s'est raffermi depuis lors par les moyens que je recommande à la sollicitude de mes concitoyens. Mais la Chambre des communes perdrait de nouveau son influence dans le cas où les classes dirigeantes de l'Angleterre, retombant dans l'antagonisme du xvne siècle , sacrifieraient de nouveau le sentiment national à leurs passions. Si elles se divisaient sur les questions d'intérêt général, comme le firent nos représentants sous la république de 4848, la force des choses attribuerait au Roi par le jeu régulier de la constitution, et peutêtre par la violence à un nouveau dictateur, une prépondérance irrésistible.

L'histoire de l'Angleterre depuis 4688 montre la

voie que nous devons suivre pour restaurer la liberté politique par l'amélioration des mœurs. Or j'ai indiqué dans toutes les parties de cet ouvrage comment cette réforme est liée à l'abolition de notre Partage forcé. Nous sommes donc entravés par une difficulté qui n'a point fait obstacle aux Anglais : ceux-ci, en effet, au milieu de leurs révolutions du XVIIe siècle, avaient fermement conservé la Liberté testamentaire, acquise aux paysans depuis un temps immémorial, et aux grands propriétaires depuis le règne de Henri VIII.

§ XXI. Les grands dignitaires.

On peut grouper sous le nom générique de hauts dignitaires les fonctionnaires qui, chez les grandes nations modèles, secondent directement l'action du Chef de l'Etat ou du Premier ministre. Ces hommes apportent beaucoup de force au gouvernement central quand ils jouissent d'un prestige personnel dû à de grandes vertus, à des talents éprouvés, et autant que possible à l'éclat de la naissance. Parmi les types principaux, on distingue habituellement sous divers noms les membres du conseil privé du Souverain (60, X) , les chefs préposés à la direction du personnel de la justice, de l'armée et de la religion; on y comprend aussi ceux qui assistent le Chef de l'Etat dans certaines résolutions importantes ou dans la distribution des grâces , des récompenses et des honneurs.

Les hauts dignitaires auraient en France à rem-

604 L. VU. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

plir un rôle important dans l'œuvre de la réforme. Établis dans la capitale ou dans les provinces, ils rechercheraient, pour les signaler au Souverain, les mérites étouffés aujourd'hui par les parvenus, qui s'appuient sur le faux dogme de l'égalité pour ne songer qu'à eux-mêmes. Ils stimuleraient par leur haut patronage les corporations vouées à l'encouragement des arts usuels ou libéraux, à l'amélioration des mœurs et à la réforme dès institutions. Ils seconderaient le Souverain et les gouverneurs de provinces, dans l'œuvre politique qui tend à rapprocher les partis par la pratique du Décalogue, et à fonder l'union nationale sur la tolérance.

Sous le régime parlementaire des Anglais, le Premier ministre est obligé de choisir dans les deux chambres une quinzaine d'hommes qui l'aident à soutenir les intérêts de sa politique et de son administration (60, XIII). On a institué à cet effet certaines dignités dont quelques-unes sont par ellesmêmes des sinécures, mais qui assurent à d'utiles auxiliaires une situation analogue à celle des secrétaires d'État. En France, en a pourvu à ce besoin par un procédé également nuisible aux finances et à l'administration du pays. Sous prétexte d'égalité, et dans le seul intérêt des bureaucraties centrales, on veut que tous les auxiliaires du Premier ministre soient des secrétaires d'État : il faut donc, à chaque révolution ministérielle, modifier et généralement multiplier les ministères selon les convenances purement personnelles. Il importe de renoncer à ces

déplorables habitudes et de rendre la stabilité aux départements ministériels, en adjoignant aux six secrétaires d'État une nouvelle classe de hauts dignitaires.

§ XXII. Les hautes cours centrales.

Chez les grandes nations modèles, l'organisation de la justice est essentiellement provinciale (66, XVI). Il n'y existe aucune Cour centrale chargée de reviser les jugements rendus dans les provinces. Dans le Royaume-Uni, par exemple, les Cours d'Angleterre, d'Ecosse et d'Irlande sont véritablement souveraines; mais en outre on a créé à Londres des Cours centrales pour les affaires qui ne se rattachent spécialement à aucune juridiction provinciale. Telles sont, par exemple, celles qui se rapportent aux fidéicommis, aux aliénés et aux idiots, aux établissements charitables, aux intérêts de l'Église établie, à la marine ou aux colonies, et aux questions soulevées par les rapports internationaux (59, II).

Certaines Cours centrales devront être instituées pour répondre à des besoins analogues, quand on procédera à la réforme des institutions judiciaires. Au nombre des créations les plus désirables, il faut indiquer une haute Cour chargée de prononcer un jugement sur les griefs dont la réparation pourrait être poursuivie par la guerre, s'ils étaient reconnus valables. Le jugement des cas de guerre qui vouent à la mort des milliers d'innocents est plus nécessaire que celui des actes qui entraînent la peine de mort pour

606 L. YII . LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

les criminels. Le pouvoir souverain, selon qu'il sera demandeur ou défendeur, trouvera dans ces jugements un frein ou une force. Dans tous les cas, sans rien perdre de son indépendance, il obtiendra les lumières dont il a besoin pour concilier la défense de Tintérêt national avec l'observation du Ve commandement de Dieu1.

§ XXIII. Les comités de réforme et les services gratuits.

À côté des administrations publiques méthodiquement organisées sous la direction du pouvoir exécutif, le gouvernement central de l'Angleterre crée des comités temporaires de réforme. Ces services, gratuits ou rétribués, ont le même but que les corporations privées qui se dévouent à la réforme sociale; mais ils tirent de leur caractère public une autorité plus grande.

Les institutions de ce genre ne sont pas chez nous sans précédents : elles se trouvent en germe dans beaucoup de commissions consultatives instituées auprès de nos ministères. En général ces commissions ont aujourd'hui un caractère pernicieux (64, IV). Elles rendraient au contraire de grands services

: * Mon ami, M. David Urqukart , ancien membre du parlement anglais, maintenant fixé en France, s'est dévoué plus que tout autre de nos contemporains à rétablir en cette matière la notion du vrai. M. l'abbé Defourny Fa secondé avec beaucoup de succès. Enfin le R. P. Ramière, de la compagnie de Jésus, a résumé les principes de cette réforme dans un excellent ouvrage ayant pour titre : Restauration du droit des gens; Paris, Lecoffre, 1873. Brochure in-8°. (Note de 1873.)

si on leur conférait la responsabilité qu'entraînent les fonctions actives, si en même temps on leur imposait l'obligation de rendre compte, dans un rapport annuel, des résultats obtenus. En effet, l'action et la responsabilité ont presque toujours, même dans la sphère la plus modeste, plus de fécondité qu'une vaste conception de réforme aboutissant seulement à un avis. Les comités de ce genre doivent leurs succès à trois causes : ils ont l'énergie des initiatives individuelles; ils sont soutenus par de hauts patronages; ils ne sont pas formellement encadrés dans l'administration publique. Ils se prêtent à beaucoup de tentatives qui, sous cette forme, engagent peu la responsabilité du pouvoir exécutif. Enfin ils permettent d'attacher à l'État des hommes éminents qui, en dehors de la hiérarchie administrative, ont dévoué leur vie à une idée utile, et sont mieux que personne en mesure de la mettre en pratique. Le gouvernement peut laisser aux hommes chargés de ces services spéciaux une grande liberté d'action; il peut aisément suivre leurs travaux et s'informer du moment précis où , leur œuvre étant accomplie, l'institution peut être supprimée.

Parmi les services de ce genre qui pourraient être successivement développés ou créés dans l'ère de réforme où nous entrons, je citerai en première ligne ceux qui auraient pour objet : l'organisation de la noblesse (48, VI), des ordres de chevalerie et des récompenses nationales; l'amélioration de la

propriété du sol , dans ses rapports avec l'aliénation des biens communaux; le rachat ou l'échange des parcelles enclavées , et la création de petits domaines agglomérés (34, XXIII); l'aliénation ou le meilleur emploi des biens en mainmorte qui ne répondent plus à l'esprit de leur institution; l'organisation d'une bonne police rurale (57, IX); l'amélioration du régime des forêts et des eaux (35, III); la transition du régime ecclésiastique actuel au régime d'indépendance mutuelle des Églises et de l'État (15, IV à VI); la transition du régime actuel d'enseignement au régime des universités libres, et les encouragements à conserver provisoirement, après cette réforme, aux diverses branches qui se trouvent aujourd'hui subventionnées ou exploitées par l'État (47, XVI à XIX); l'évaluation des compensations1 dues aux personnes qui seraient atteintes par les divers détails de la réforme sociale (60, XX); les encouragements à donner aux usages ayant pour effet évident de conjurer la pauvreté, de rendre permanents les rapports entre les patrons et les ouvriers,

1 Je ne saurais trop signaler les avantages qu'offre, en cette matière comme en toute autre, l'observation des règles de l'équité. Les Anglais pensent qu'il est, non seulement injuste , mais contraire à l'intérêt général , de fonder les réformes sur la violation des droits acquis. Ils croient faire un acte judicieux en supprimant un emploi public inutile , tout en conservant au fonctionnaire dépossédé la totalité de son salaire. En France, on ne veut point généralement supporter les charges que ces sortes de dédommagements entraînent; et l'on conserve, par ce motif, des institutions qui, en raison de leur pernicieuse influence , sont plus lourdes pour le public.

d'acheminer ces derniers vers la propriété de l'habitation, de relever dans les classes inférieures la condition des femmes, c'est-à-dire de soustraire les jeunes filles à la séduction et les mères de famille au travail manufacturier accompli hors du foyer domestique (50, VI à VIII).

Ces services accessoires du gouvernement central offrent par leur élasticité même de précieuses garanties : ils peuvent, en effet, toujours être subordonnés, dans leur organisation ou leurs développements, aux résultats constatés. Le gouvernement central pourrait récompenser ce genre de services par un judicieux système de distinctions honorifiques (60, VI), et il ménagerait ainsi les ressources du trésor public. Enfin il rattacherait à la réforme sociale beaucoup d'aptitudes et de dévouements qui ont été découragés par nos révolutions et qui restent aujourd'hui sans emploi.

Les comités de réforme les plus utiles seraient ceux dont les chefs exercent leurs fonctions à titre gratuit. L'organisation des services publics gratuits a toujours été l'un des caractères distinctifs des grandes races. Les vertus sociales du moyen âge s'épanouirent sous la direction gratuite des propriétaires ruraux. Les nations de l'Occident se sont progressivement abaissées en s'écartant de ce principe : celles qui l'ont le mieux conservé sont précisément les modèles qui m'ont offert les meilleurs éléments pour l'organisation des sociétés. La constitution française a été ébranlée dès que la haute noblesse,

610 L. VU. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME

délaissant ses domaines et recherchant les faveurs de la cour, abandonna les traditions que Montesquieu se faisait gloire de garder au milieu du xvni° siècle (8, 111). En France, la réforme marchera de front avec la restauration des fonctions gratuites; à cet égard les circonstances n'ont jamais été plus favorables qu'elles le sont maintenant1. L'aptitude aux grands devoirs publics, amortie dans la noblesse ancienne par les persécutions révolutionnaires , ne tarderait pas à se réveiller f. Les immenses fortunes créées journellement par le commerce n'alimentent guère aujourd'hui que les budgets du luxe et de la débauche. Elles deviendraient la force de l'État, si les nouveaux enrichis pouvaient employer leur expérience et leurs talents à conquérir pour leurs enfants , par des services gratuits , la considération et les honneurs.

La multiplication des fonctions gratuites contribuerait, sous deux influences principales, à la restauration de l'ordre moral. Elle stimulerait, comme je viens de le dire, des hommes qui sont en si-

1 Voir sur ce point l'excellent ouvrage de M. Pernolet, député de la Seine à l'Assemblée nationale. Cet ouvrage a pour titre : Db tA Gratuité de certaines fonctions publiques, existantes ou a

CRÉER, CONSIDÉRÉES COMME MOYEN DE RAPPROCHER LES CLASSES ET DÉ- LEVER LE NIVEAU MORAL F.T INTELLECTUEL DE LA FRANCE. — ÀVant-

projet d'un plan de reconstruction de la patrie française sur ce qui reste de solide dans ses fondations anciennes. (Note de 1873.) = 2 La noblesse rurale, plus que les autres classes dé la société, a fourni son contingent aux corps de volontaires qui, pendant la dernière guerre, ont versé leur sang pour soutenir, sous la direction d'un pouvoir incompétent, une lutte inégale contre l'ennemi. (Note de 1873.)

tuation de donner l'exemple et de rendre des services. Elle découragerait les hommes de proie et de violence qui, depuis 1789, s'appliquent à renverser les gouvernements établis, pour se jeter sur une multitude de fonctions rétribuées par le trésor public. Cette double réforme serait singulièrement favorisée par la nouvelle organisation financière qui attribuerait aux communes la perception de l'impôt foncier et le payement des dépenses du gouvernement local (66, XXI). Sous ce régime, le contribuable apprécierait mieux les services gratuits : il serait moins porté à donner son suffrage aux parasites de la vie publique, et ceux-ci seraient moins enclins à le réclamer.

§ XXIV. Les quatre principaux caractères de la réforme.

En résumé, la réforme sociale de la France, y compris celle de son gouvernement central, n'offre aucune difficulté dont on ne puisse facilement triompher. La monarchie de 1852, comme celles qui l'ont précédée, ne se distingue des meilleurs modèles contemporains par aucun contraste absolu. Les révolutions faites jusqu'à ce jour pour remédier par la violence aux vices d'un gouvernement régulier, ont toujours abouti au même résultat : elles ont beaucoup aggravé le mal. Il est donc temps de demander à la patience et aux efforts persévérants ce que l'indignation et la révolte ne nous ont jamais donné depuis 1789.

J'ai démontré dans cet ouvrage que les maux de

la France viennent des erreurs nationales et non des formes du gouvernement. Quand cette vérité sera devenue, vulgaire nous serons à moitié guéris. Nous exigerons moins de nos gouvernants , à mesure que nous deviendrons plus sévères pour nous-mêmes. Nous serons satisfaits de tout pouvoir qui, s'abstenant du mauvais exemple et maintenant la paix publique, rétablira dans les esprits le calme dont nous avons besoin, pour mettre nos enfants dans une voie meilleure que celle d'où nous n' avons pu sortir. Nous n'attendrons plus que le gouvernement travaille à notre salut : nous lui demanderons seulement d'abroger les lois édictées par la Terreur contre la religion , la propriété et la famille ; puis , rentrés ainsi dans la tradition des peuples civilisés, nous prierons Dieu de rendre notre liberté féconde, et nous tâcherons de nous sauver nous-mêmes.

PIEGES ANNEXEES