CHAPITRE
LA VIE PROVINCIALE, CRÉÉE PAR L'ALLIANCE SPONJANÉE DES COMMUNES, RESTE INDISPENSABLE AUX GRANDES NATIONS
§ I. La commune et ses alliances.
Les cités établies sur le rivage de la mer ont souvent trouvé dans le commerce maritime et l'alliance de leurs colonies les moyens de pourvoir aux besoins de leurs habitants , et de les défendre contre les entreprises des peuples qui occupaient le territoire contigu. Parfois même elles ont conquis sur ces derniers soit une simple banlieue, soit une province rurale. Gréées dans ces conditions, les cités ont constitué beaucoup d'États indépendants : dans l'antiquité elles abondèrent sur les rivages de la Méditerranée, et formèrent les petites nations que les poètes et les historiens ont célébrées. Asservies par les Romains, elles se reconstituèrent çà et là après la chute de l'empire, jusque sur les rivages de l'Atlantique ; de nos jours elles sont encore représentées sur la mer du Nord par les villes hanséatiques. A toutes les époques et surtout au moyen âge, de petites cités éloignées de la mer ont pu également naître et rester indépendantes au milieu de nations qui respectaient le droit des gens. C'est ainsi que la petite cité de Saint-Marin garde depuis dix siècles son autonomie au milieu des États de l'Église.
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Cependant, même dans le passé, la constitution d'une commune indépendante a toujours été un cas exceptionnel ; et Ton en trouve peu d'exemples aujourd'hui chez les Européens. En étudiant les colonies qui se fondent maintenant dans les diverses parties du monde, on constate que le besoin d'alliances pacifiques se fait vivement sentir, non seulement parmi les familles qui créent une paroisse rurale sur un défrichement , mais encore parmi les communes rurales ou urbaines qui forment les premiers rudiments d'une province .
La commune rurale qui, dans le cours de sa fondation ou dans son état d'isolement, a dû se suffire à elle-même, a deux motifs principaux pour s'unir intimement aux communes qui viennent plus tard se grouper autour d'elle : elle veut conjurer les conflits violents qui s'élèveraient, au sujet des personnes et des propriétés, entre deux communes indépendantes; elle veut, au moyen de tribunaux réguliers dont les éléments lui font défaut, améliorer le jugement des délits et des contestations qui se produisent dans son sein. De là l'établissement du canton, c'està-dire d'un centre de force publique, de police et de petite justice , dont les frais sont supportés par toutes les communes de cette première juridiction. Au canton se concentrent, en outre, certains services privés ou publics d'intérêt commun : tels sont ceux qui ont pour objet les routes aboutissant aux paroisses; les marchés et les magasins nécessaires au commerce des produits locaux ou étrangers; enfin
divers établissements relatifs à l'enseignement ou à l'exercice des arts libéraux. L'importance de ces établissements est d'autant plus grande dans le canton, qu'elle est moindre dans les communes. Le canton est une petite ville parmi les paroisses à foyers épars de l'Europe. Il se distingue à peine des Townships dans les districts ruraux de la Nouvelle- Angleterre. Parfois même il manque complètement, et alors il se confond avec une circonscription plus étendue , telle que le Kreis prussien.
Les cantons, une fois constitués, éprouvent à leur tour les besoins qui ont porté les communes à se réunir. Il en est de même pour les groupes de cantons ; et c'est ainsi que se forment les circonscriptions territoriales qui correspondent en France à l'arrondissement et au département. On profite de ces agglomérations successives pour développer les établissements communs du commerce et des arts libéraux; mais on veut surtout obtenir une force publique plus solide , une police plus vigilante, une justice plus éclairée.
§ II. La petite nation.
Ces réunions de communes ne s'étendent pas d'elles-mêmes au delà de certaines limites. Cellesci sont acquises quand l'agglomération peut défendre son indépendance devant les agglomérations voisines. Ce but est atteint dans deux cas principaux : lorsque la confédération, adonnée au commerce maritime, s'est étendue jusqu'au rivage de la
mer voisine; ou bien lorsque, dirigeant surtout son activité vers les industries pastorales, agricoles, minérales ou forestières, elle s'appuie, au centre d'un continent, sur un groupe de montagnes; lorsque, par exemple, elle forme une Normandie ou une Auvergne.
Une société qui grandit ainsi peu à peu, sous l'inspiration de la loi morale , par la libre tendance des communes , constitue l'unité nationale par excellence, celle qu'on peut appeler c la petite nation*, celle dont j'ai montré ci- dessus la supériorité (51, VIII). Le caractère distinctif de cette organisation des sociétés contiguës est de les tenir sous l'aiguillon d'une salutaire concurrence, et de maintenir, dans chacun de leurs éléments , un juste état d'équilibre entre tous les intérêts matériels, intellectuels et moraux. Agglomérées en grandes nations, les races humaines ont parfois conquis plus vite le bien-être et la prospérité; mais les petites nations ont une qualité plus recommandable. Elles sont, en effet, plus aptes à éviter les deux écueils qui surgissent de toute prospérité ; ceux qui nous sont journellement signalés comme des biens absolus; ceux que les lettrés voués au culte de l'utile appellent € le progrès de la richesse » ; ceux surtout que certains lettrés spiritualistes nomment <r le développement de l'esprit humain ».
Dans la Grèce ancienne, la concurrence d'une foule de nations urbaines et commerçantes a produit des résultats incomparables dans les arts consa-
crés au culte simultané de la matière et de l'intelligence. Au moyen âge, chez les petites nations rurales et manufacturières de l'Occident , une autre sorte de supériorité , que les siècles postérieurs n'ont pas davantage égalée , a été amenée par la culture des aptitudes morales. Cependant ces bienfaits dérivant de la concurrence des petites nations ne sont assurés aux peuples que par la pratique de la loi morale. Quand les prescriptions du Décalogue tombent en oubli; quand, malgré le VIIe commandement, base du droit des gens, chaque nation convoite la richesse et le territoire de ses voisines, elle demande à la violence ce que le travail honnête et les sages alliances lui avaient donné jusque-là. La guerre devient permanente, au milieu des contacts multipliés d'une foule de nations contiguës. C'est ce qui est arrivé aux deux époques et dans les deux régions précédemment indiquées. Pour échapper au fléau qui les désolait, les petites nations, revenant au point de vue où s'étaient placés autrefois leurs communes , leurs cantons et leurs départements, sentirent le besoin d'une plus grande agglomération.
§ III. La grande nation et les provinces.
Les petites nations, sollicitées par ce besoin de paix, se sont habituellement groupées autour du souverain qui se montrait le plus juste et le plus fort. Depuis les premiers âges, ces unions volontaires s'accomplissent dans des conditions très diverses ,
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comprises toutefois entre deux termes extrêmes. Dans le premier cas , les petites nations aliènent seulement les droits qui se rapportent au commandement de la force armée; elles ne donnent au souverain de la communauté que les pouvoirs nécessaires pour la maintenir en paix à l'intérieur , ou pour la défendre contre des agressions venant du dehors. Ce genre d'union est une confédération de petites souverainetés : elle a ses meilleurs modèles chez plusieurs tribus du Grand -steppe (64, X) et dans les provinces basques de l'Espagne. Dans le second cas, les petites nations renoncent aux droits de souveraineté qui ne leur sont point indispensables, et qui, étant exercés séparément, priveraient la communauté des avantages que donne l'uniformité de certaines institutions. Parmi celles-ci figurent presque toujours au premier rang les usages et les lois écrites ayant pour objet le commerce, les douanes, les postes, les monnaies, les poids et mesures. Mais toutes ces annexions ont été faites sous la réserve que le souverain respecterait les droits traditionnels des particuliers , des communes et des autres circonscriptions locales qui ne blessaient pas les intérêts généraux des provinces unies 4. Les petites nations qui abdiquent ainsi leur souveraineté ne forment plus une
1 J'ai cité un exemple remarquable de ces réserves en donnant un extrait de l'acte d'union de l'Ecosse avec l'Angleterre en 1707. L'Angleterre a respecté les droits privés des Écossais, même après les rébellions de 1715 et de 1745. Aujourd'hui encore les Écossais conservent le droit d'aînesse , tandis que la liberté testamentaire est, depuis Henri VIII, le droit privé des Anglais.
confédération : elles fortifient une autre unité nationale ; elles deviennent les provinces d'une grande nation.
§ IV. Les provinces de l'ancienne France.
La France est en Occident la grande nation qui s'est constituée par les moyens les plus légitimes, c'est-à-dire avec le moindre emploi de la force. Après les déchirements innombrables produits sur le territoire et dans les rapports sociaux par la violence des invasions germaines, on vit les éléments de la nation se réunir de nouveau par l'effort progressif et spontané des populations. Les familles perfectionnèrent leurs vieilles traditions, et achevèrent de s'organiser en communes libres ou féodales. Les deux sortes de communes se rapprochèrent peu à peu d'un même type par le rachat des redevances seigneuriales. Elles se groupèrent ensuite, comme je l'ai indiqué ci -dessus, en circonscriptions judiciaires et administratives , qui , après s'être superposées en deux ou trois assises, constituèrent enfin 32 petites nations appuyées au rivage des trois mers ou aux montagnes du centre et des frontières. Ces nations se sont rattachées ensuite à la monarchie française, en renonçant à leur souveraineté pour former l'unité nationale; en se réduisant, en un mot, à l'état de provinces; mais en réservant, selon la Coutume ou des conventions expresses, leurs droits publics et privés1.
1 Après l'extinction de la maison d'Anjou, les états de Provence,
Cette destruction des petites autonomies locales a tout d'abord diminué la fréquence des guerres intestines et amené sous ce rapport un bien permanent. Elle a fait naître une prospérité sans exemple quand le monarque et son ministre ont été soumis à la loi morale. Cependant la concentration de la souveraineté n'a point été, tant s'en faut, un bien absolu : elle a amoindri les saines influences émanant du gouvernement local et développé dans les cours les vices qui croissent selon la même proportion que la richesse
ratifiant le testament du comte du Maine , délibérèrent de se donner « d'un cœur franc » à Charles VIII. Le roi, dans l'ordonnance de réunion, rappelle les motifs de leur décision et confirme solennellement les privilèges et les libertés de la province : « Les gens... « des trois États... de Provence... ayant fait dire... à nos délé- « guez... que pour le bien et seureté dudit Pays... notre plaisir « fût de tenir, sous nostre main et la couronne de France, nosdits « Pays... sans jamais les aliéner ni démembrer... mais les ad- « joindre... et annexer à nous et à ladite couronne... en gardant « et observant leurs privilèges, libertés, conventions, chapitres de « paix, coustumes, loix, et autres franchises et usages de vivre, « laquelle chose leur a été accordée par nosdits commissaires... » (Histoire de Charles VIII, par Guillaume de Jaligny et autres. Paris, imp. Royale, 1694, p. 537.) Les mêmes déclarations accompagnèrent l'annexion des autres provinces à la couronne. On peut consulter notamment, dans le même recueil (p. 457), les traités conclus relativement à la succession de Bretagne , entre le roi, le duc François et les seigneurs de ce duché. En comparant ces traités avec celui qui a été conclu en 1860 entre Napoléon IU et Victor-Emmanuel touchant l'annexion de la Savoie et du comté de Nice à la France , on aperçoit clairement l'erreur de ceux qui , depuis 1789, nous redisent sans cesse que la liberté politique a son origine dans le temps présent. Dans ce traité, le souverain de la France subordonne encore l'annexion au consentement des populations; mais celles-ci ne songent plus à faire la moindre réserve pour leurs droits publics et privés. Voir ^Organisation du travail, Document H. (Note de 1873.)
et la puissance. Enfin le régime d'une grande monarchie a provoqué une décadence générale, quand le souverain et son ministre ont méconnu les prescriptions du Décalogue et usurpé le pouvoir absolu , au mépris des droits que s'étaient réservés les familles, les communes et les provinces.
§ V. Les provinces détruites par la révolution de 1789.
A l'époque de la Renaissance , qui fit surtout revivre les vices de l'antiquité , les grandes monarchies ouvrirent une ère de corruption, en oubliant les principes et violant les institutions qui avaient fait leur force depuis le moyen âge. En France, les derniers Valois , suivant les mauvais exemples de l'Italie , de l'Angleterre et de l'Espagne , acclimatèrent la transgression des lois divines et humaines. Après l'admirable réforme de Henri IV et de Louis XIII, Louis XIV reprit les traditions funestes de la race qui s'était éteinte dans la corruption. Il faussa, sans les abroger formellement , les institutions provinciales.» Il recommença l'œuvre de destruction que la révolution de 1789 devait achever.
Exagérant les erreurs de la monarchie en décadence, les novateurs de cette époque se donnèrent la mission de ruiner la vie provinciale. Ils assumèrent sur eux la responsabilité d'un acte de barbarie sans exemple. Dans leur rage aveugle contre la tradition nationale, ils ne se bornèrent pas à détruire les hommes et les choses qui constituaient les provinces : ils voulurent anéantir jusqu'à leurs noms et
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à leurs dernières traces d'existence matérielle. Les étrangers, qui voyaient dans les institutions provinciales les fondements de la vie morale, qualifièrent avec des sentiments de mépris ces attentats contre les libertés d'une race d'hommes *. L'histoire ne sera pas moins sévère : déjà ses meilleurs interprètes s'accordent à classer les hommes de cette époque parmi les fléaux du genre humain.
§ VI. Vue préalable sur la rélorme provinciale.
Les provinces ont été un élément essentiel des anciennes prospérités de la France. Elles sont plus que jamais placées parmi les fondements de la constitution sociale, chez les peuples qui prospèrent encore aujourd'hui. Enfin elles ont été détruites, sans aucune raison légitime , par des hommes passionnés et ignorants : jamais, en effet, on n'avait articulé un grief contre les circonscriptions provinciales , au milieu des récriminations contre l'ancien régime et des
1 « Ces prétendus citoyens traitent la France exactement comme « un pays conquis...; ils ont imité la politique des vainqueurs les « plus farouches... Ils ont rendu la France libre, à la manière dont « les Romains... rendirent libres la Grèce , la Macédoine et tant « d'autres pays; ils ont détruit tous les liens de son union, sous « prétexte de pourvoir à l'indépendance de chacune de ses villes... « On s'est vanté d'avoir adopté une disposition géométrique au « moyen de laquelle toutes les idées locales seraient éteintes... Ce « qui arrivera vraisemblablement, c'est qu'au lieu d'être tous « Français, les habitants de ce pays ne tarderont pas à n'avoir « plus de patrie. » Edmund Burke , Réflexions sur la Révolution de France, Londres, 1790.— Cette prédiction s'est réalisée en septembre 1870 et en mars 1871 par deux faits inouïs : par deux révoltes intérieures en présence de l'ennemi du dehors. (Note de 1873.)
entraînements vers la nouveauté qui précédèrent les violences de la Révolution 4. Toutes les règles tirées de l'expérience et de la raison se réunissent donc pour enseigner que la réforme de la France doit être intimement liée à la restauration de la vie provinciale.
Cependant cette restauration doit être opérée avec des ménagements infinis et même avec une extrême lenteur. Les mœurs et les institutions qui nous poussent aux abîmes où nous tombons périodiquement se divisent en deux catégories qu'il faut soigneusement distinguer, pour apprécier l'opportunité de la réforme. Les unes sont une flagrante violation des dix commandements de Dieu. On ne peut soulever aucun doute , ni sur le mal qui en émane , ni sur le bien que la réforme produirait. Tel est, par exemple, le caractère de ces abominables lois que les hommes de la Terreur édictèrent pour détruire le respct dû à Dieu (64, III), au père 2 et à la femme 3. Chaque jour d'existence de ces lois amène
1 Mirabeau tenta vainement de défendre l'ancienne organisation contre le vandalisme révolutionnaire. Beaucoup de députés essayèrent de réagir contre le courant qui entraînait les esprits; et l'on peut juger aux réponses qu'on leur fit combien leurs plaintes étaient fondées. Ainsi, à la réclamation du Dauphiné, le député Gossin , se référant à de prétendus principes inspirés par la passion et l'ignorance , répondit : « Le comité... verrait, au contraire, « beaucoup de dangers à accueillir la prétention du Dauphiné. « Bientôt la Bourgogne , la Bretagne, la Franche -Comté, l'Artois « demanderaient , avec autant de raison , à être conservés dans « leurs anciennes limites. » Voir au Moniteur la séance du 12 janvier 1790. (Note de 1873.) = 2 L'Organisation du travail, Document E. = 3 Ibidem, Document F. (Note de 1873.)
des désertions au temple, des révoltes au foyer et des scandales à l'atelier (26, XV). Après la réforme, au contraire , chaque jour apporterait son contingent à l'amélioration de la société. En ce qui touche cette classe d'institutions , la loi suprême nous offre le critérium le plus sûr que possède le genre humain : elle est un guide infaillible pour la distinction du bien et du mal; la réforme est donc à la fois urgente et facile.
Il en est autrement pour d'autres institutions et surtout pour la province. Les hommes de la Terreur n'ont pu supprimer les anciennes circonscriptions provinciales qu'en les remplaçant par celles des départements. Cette nouveauté a produit de grands maux: elle a détruit , sans compensation , une partie des forces vives de la nation ; elle a déplacé ou affaibli la plupart des autres. A la longue, cependant, il s'est introduit entre ces dernières un nouvel état d'équilibre. Les restes de l'ancienne organisation sociale et une foule d'intérêts nouveaux se sont adaptés aux circonscriptions départementales. Une vie locale, souvent factice et toujours imparfaite, s'est reconstituée sur ces bases. On ne pourrait la modifier brusquement, pour revenir au passé, qu'en faisant de nouvelles ruines ; et si l'on veut concilier le respect des droits acquis avec la conquête d'un meilleur avenir, il faut consacrer à cette œuvre beaucoup de temps et d'efforts.
La vie provinciale ne saurait donc, comme les éléments fondamentaux de la vie domestique, être
l'objet d'une réforme immédiate. Elle se rétablira , comme elle s'est une première fois développée au moyen âge, par la juxtaposition méthodique des éléments que lui offre la société contemporaine. Il faut donc, avant tout, organiser en vue d'un ordre nouveau, et grouper dans un harmonieux ensemble ceux de ces éléments que le passé nous a légués comme ceux que le présent nous impose.
§ VII. Les restes actuels de la vie provinciale.
Il ne faut pas croire , en effet , que les éléments de la vie provinciale fassent complètement défaut, et doivent être créés à nouveau, de toutes pièces. Les fanatiques ennemis de la vieille France ont pu, par leurs décrets, morceler la province, en rapetisser le pouvoir ou en dénaturer les éléments ; mais il leur a été impossible de faire entrer les matériaux de cette démolition dans le cadre étroit des départements. Ils ont été contraints de rétablir, en dehors des circonscriptions départementales, les anciens services provinciaux, ou plutôt les équivalents de ces services, quand ils n'ont pu les concentrer à Paris.
Cette indirecte reconstitution des provinces a été accomplie arbitrairement et sans vue d'ensemble par les gouvernements qui ont suivi le régime de la Terreur. Elle forme une œuvre incohérente , où l'on reconnaît toutefois les restes très visibles de l'ancienne organisation provinciale. C'est avec ce caractère que se présentent les cours d'appels, les académies, les divisions et les commandements militaires, les lé-
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gions de gendarmerie, les préfectures maritimes, les grandes directions financières, les arrondissements forestiers et minéralogiques, et les concours régionaux d'agriculture. Les circonscriptions spéciales à chacun de ces services jouent le rôle de vraies provinces pour l'administration de la justice , de l'instruction publique , de l'armée , de la sûreté publique, de la flotte, des finances, des forêts, des mines et des encouragements donnés à l'agriculture. La difculté que soulève la restauration de la province n'est donc pas de rechercher si beaucoup d'intérêts collectifs s'étendent au delà des limites du département. Il s'agit surtout de faire un choix entre deux systèmes et de répondre à ces deux questions. Les services provinciaux doivent- ils rester éparpillés, sous les directions souvent contradictoires des bureaucraties parisiennes? Doivent-ils, au contraire, être, selon la Coutume des peuples modèles, réunis en groupes naturels , sous la haute surveillance d'un gouverneur, d'un délégué du souverain, conseillé par des notables imbus des traditions de la race et associés aux intérêts de la localité?
§ VIII. Les deux éléments de la province, les cités et les campagnes.
L'organisation des autorités de la province doit marcher de front avec celle de son territoire : c'est même la plus difficile tâche de la réforme. Les hommes de la Terreur, en effet, ne se sont pas seulement attaqués aux choses : ils ont appliqué à la
situation des personnes leur esprit de démolition. Le foyer et l'atelier ont été les principaux objets de ces attentats : les sentiments traditionnels de respect et d'affection y ont été discrédités; l'unité de pensée et d'action qui en faisait la force a été brisée. Ces deux groupes primordiaux de la vie privée ne contiennent guère aujourd'hui que des individus sollicités par des intérêts divergents. Privée des institutions qui la firent autrefois si puissante, la race devient, en quelque sorte, une poussière sociale qui reste inerte quand elle ne se soulève pas en tourbillons destructeurs. J'ai indiqué dans les six premiers Livres comment les familles doivent être réorganisées; ici j'ai surtout à exposer comment elles doivent être groupées sur le territoire pour faire prévaloir, aux divers degrés de la hiérarchie provinciale , les vrais intérêts des localités. Or, à ce sujet, il se présente une distinction nécessaire.
Il existe des groupes naturels de familles qui tranchent avec les autres par les envahissements du mal, par la spécialité des intérêts, par la contiguïté des foyers et des ateliers : ce sont les grandes cités commerçantes. Elles offrent dans leur activité certaines nuances importantes que j'indiquerai plus loin; mais, quelles que soient ces nuances , chaque cité apparaît en général comme une unité distincte dans la vie provinciale.
Il en est autrement des campagnes, qui occupent, à vrai dire , tout le territoire de la province. Les familles ne peuvent s'y concerter qu'en se groupant
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par districts, qui, pour répondre à leur destination, ne sauraient être très étendus. Il résulte de là que, chez les grandes nations puissantes et prospères, les unités rurales comparées aux cités sont supérieures en patriotisme et en vertu (34-, I), mais inférieures en population et en richesse. Le problème de la réforme provinciale est donc surtout dans l'organisation des campagnes. Malheureusement les peuples modèles ne nous offrent pas à ce sujet des solutions uniformes. Les divergences sont parfois fort prononcées entre les provinces d'une même nation. En cette matière, la méthode d'observation nous conduit donc moins à une pratique nettement définie qu'à certains principes variant selon la nature des lieux, l'état des cultures et la répartition des foyers.
§ IX. Le gouvernement local dans les trois circonscriptions rurales.
Les provinces varient beaucoup en étendue, d'une nation à l'autre, et même chez chaque nation. Elles se sont, en effet, constituées dans des conditions fort diverses à l'état de petite nation; et, lors de leur annexion à une souveraineté plus puissante, elles ont été parfois agrandies ou diminuées. Dans la plupart des provinces il existe trois sortes de subdivisions administratives qui, au contraire, varient peu en étendue, même chez les diverses nations. Gomme les communes qu'elles groupent en trois étages, chacune de ces circonscriptions a pour objet d'établir des liens intimes et réguliers entre les foyers et un
chef- lieu, où se trouve le centre de certains services d'utilité publique : il est donc naturel que retendue de chaque circonscription, c'est-à-dirél'éloignement même du chef- lieu, augmente selon l'intervalle compris entre les déplacements successifs des administrés. Ainsi , en se reportant à la description du gouvernement local de l'Angleterre, on s'explique qu'au-dessus de la Paroisse , où les familles entières se réunissent une fois chaque semaine, on voit croître en étendue les trois circonscriptions supérieures, savoir : les Unions de paroisses , où les notables s'assemblent pour le service des pauvres; les circonscriptions des cours de Comté, où les plaideurs et les avocats ont seuls à se rendre lors du passage du juge, enfin le Comté , où les sessions trimestrielles ne réclament à la rigueur que la présence de trois Magistrates (57, IV).
Partout on a augmenté autant que possible l'étendue des grandes subdivisions rurales de la province. On a voulu constituer des unités puissantes, qui , malgré la dispersion des foyers et les difficultés de réunion des notables, puissent faire contre-poids à l'action permanente et envahissante des cités. Il résulte de là que les grandes unités rurales établies récemment, sous un régime de communications rapides, sont généralement supérieures en surface à celles qui furent instituées aux époques où les hommes ne se transportaient qu'à cheval. Ainsi, le Comté anglais, qui conserve ses limites du vme siècle, a 2,700 kil. carrés pour surface moyenne, tandis que
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cette surface a été fixée à une époque récente à i 0,000 kil. carrés pour la régence prussienne, et à 6,100 kil. carrés pour le département français.
Entre la grande unité rurale et la paroisse à foyers épars se trouvent habituellement deux circonscriptions administratives, dans lesquelles s'échelonnent les services qui ne peuvent être concentrés que dans les agglomérations urbaines. L'étendue de chaque circonscription est réglée , autant que possible , d'après la nature des services réunis au chef- lieu. En général, la plus grande est spécialement adaptée aux convenances de la moyenne justice; la moindre, c'est-à-dire celle dont le chef- lieu se rapproche le plus des paroisses, a pour objet principal la justice de paix. Telles sont, surtout en France, les destinations de l'arrondissement et du canton.
Appliquant à la France les faits généraux présentés jusqu'ici sur la vie agricole et la commune rurale, je vais maintenant indiquer comment les services du gouvernement local des campagnes se répartissent entre le canton , l'arrondissement et le département. Dans cet exposé, j'insisterai moins sur l'état actuel des choses que sur les réformes qui semblent propres à restaurer la vie provinciale. A moins de mention contraire, je considère spécialement les campagnes à foyers épars , qui forment encore chez nous le type le plus commun , celui qu'il faut perfectionner selon l'exemple des Anglais et des Allemands, par la trans- • formation en domaines isolés (34 , XXIII) des villages à banlieue morcelée. Je suppose implicitement
Ce. 66. — LA RÉFORME DE LA VIE PROVINCIALE 515
que les chefs -lieux des diverses circonscriptions sont établis dans les agglomérations urbaines qu'il faut conserver (65, XXXVI).
§ X. Le canton rural.
Le canton a aujourd'hui pour spécialité trois services principaux : le jugement des procès civils où l'intérêt engagé est moindre que 200 fr., et d'une foule de contestations qui se rapportent aux usages locaux ; la conciliation des procès relatifs à des intérêts plus considérables ; le jugement des contraventions aux règlements de police. Il faudrait y joindre trois services ayant pour objet : les chemins qui sont d'intérêt commun pour plusieurs paroisses; les registres de l'état civil ; la police , sous la direction d'un chef départemental. Par décision de l'autorité provinciale , on créerait à côté des précédents un service d'assistance des pauvres, dans le cas où les particuliers ne pourraient suffire aux besoins. Enfin le canton pourrait avoir le contrôle des écoles, qui recevraient un subside du département ou de la province.
La plus désirable réforme du gouvernement local est celle qui, rapprochant des paroisses la petite justice , permettrait de réduire le nombre des cantons , et d'en augmenter l'étendue fixée aujourd'hui aune moyenne de 184 kil. carrés. En Prusse, dans les provinces où les anciennes justices paroissiales ont été conservées , le Kreis , qui est la plus petite circonscription du gouvernement local , est moyen-
nement porté à 770 kil. carrés1. La meilleure solution, pour le but à atteindre comme pour la manière de procéder, nous est offerte par le gouvernement local de l'Angleterre. La petite justice locale serait rendue parles <r Magistrats de paix», opérant à titre gratuit , nommés par le souverain pour la durée de son règne, sur le rapport de la haute cour provinciale et la proposition du chancelier. Ces magistrats , seuls ou réunis , jugeraient les affaires où interviennent aujourd'hui les juges de paix, ainsi que les délits usuels contre les propriétés et les personnes. Les accusés et les parties en procès auraient le choix entre les deux juridictions. Les juges actuels seraient conservés aussi longtemps qu'ils ne seraient pas devenus inutiles. Ils seraient plus tard supprimés sur le rapport de la haute cour provinciale et la proposition du chancelier 2.
§ XI. L'arrondissement rural.
Les'services administratifs de l'arrondissement sont aujourd'hui un rouage peu utile. Ils le seront moins
1 L'Amt , équivalent de notre canton , existe dans la province prussienne de 'Westphalie , où il correspond moyennement à une surface de 60 kilom. carrés. Le gouvernement prussien, qui incline vers la suppression des anciennes justices locales et des influences traditionnelles de la vie rurale, propose, au milieu de vives résistances , l'interposition de l'Amt westphalien entre le Kreis et la commune (Gemeinde).= * La réforme de la justice se lie intimement à celle des finances. Il importe que les provinces aient intérêt à l'opérer. La propriété rurale , qui prend à sa charge les frais de justice locale , doit être dégrevée d'une somme égale à l'économie qui en résulte pour le trésor de l'État. On entrevoit ainsi corn-
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encore après le perfectionnement et l'agrandissement des cantons. Les conseils départementaux seraient probablement disposés à en proposer la suppression immédiate, si l'économie procurée ainsi au trésor de- l'État avait pour conséquence une réduction équivalente dans l'impôt foncier du département.
Cette circonscription intermédiaire reste au contraire indispensable, pour le service de la moyenne justice civile, et pour la représentation des communes dans les conseils de la Province et de l'État. Les New -County- Courts de l'Angleterre (57, VIII) offrent un excellent modèle pour cette partie de la réforme provinciale. Les tribunaux d'arrondissements seraient supprimés. Leurs attributions seraient réparties entre les cours d'assises de département, les Magistrat? de paix, et le juge départemental. Celui-ci jugerait seulement les actions pour dettes et dommages où les valeurs en litige n'atteignent pas 4,500 fr. Les deux parties plaidantes pourraient se concerter pour soumettre à ce juge les causes où la valeur en litige est plus importante ; elles pourraient aussi réclamer le concours d'un jury. Le juge se transporterait successivement dans toutes les parties du département. Les arrondissements judiciaires pourraient donc être multipliés, sans augmentation de frais, au grand avantage des localités. Les arrondissements électoraux seraient moins nombreux. Ils sa-
ment l'amélioration du gouvernement local amènerait la plus indispensable des réformes financières, celle qui rendrait aux localités la disposition exclusive de l'impôt foncier.
tisferaient à deux conditions principales : assurer à chaque groupe de communes un représentant appartenant à la localité ; représenter la surface * du territoire, qui, non moins que le chiffre de la population, donne la vraie mesure des intérêts locaux.
§ XII. Le département rural.
La circonscription actuelle des départements a soulevé beaucoup de critiques de la part des personnes qui réclament une restauration de la vie provinciale. Je vois cependant une raison décisive pour en recommander la conservation. La division départementale était une nouveauté fâcheuse à l'époque où elle fut instituée; mais, depuis 1790, elle est devenue une coutume. Les populations, si eljps étaient consultées au sujet de la réforme, n'opteraient pas en faveur des prévôtés et des sénéchaussées de l'ancien régime. L'enquête pourrait signaler la convenance de quelques retouches locales : à ces exceptions près, elle démontrerait que les nouvelles provinces doivent être des groupes de départements *.
1 Les steppes de nos montagnes sont particulièrement propres à conserver le règne du bien parmi leurs races pastorales (64, X)- Elles constituent souvent des arrondissements entiers. Il est donc opportun de leur assurer une représentation spéciale , malgré la rareté relative de la population. Ce principe est d'une application fréquente en Europe. Ainsi les petits cantons pastoraux de l'Oberland , représentés chacun par deux députés dans le Conseil des États de la Confédération, comme les grands cantons populeux, balancent utilement l'influence de ces derniers. ■= * Voir, à la fin du livre VII, dans la Pièce VI, l'esquisse d'une division provinciale de la France. En me reportant à ce travail , qui date
Le seul changement à introduire dans le territoire actuel des départements est d'en détacher, à l'état d'îlots indépendants, les cités commerçantes et leurs banlieues. Après cette séparation entre les deux sortes d'administrations, beaucoup de tendances aujourd'hui contradictoires pourraient être conciliées. La distinction des deux classes d'intérêts s'établirait plus nettement dans les conseils de la province par les représentations distinctes des départements ruraux et des cités. Enfin les campagnes auraient plus de liberté pour remplir la tâche qui leur est spécialement assignée dans l'œuvre de la réforme de notre société : la régénération morale de la race.
Les modèles de la réforme judiciaire et administrative du département doivent être pris surtout dans le comté anglais et dans la régence prussienne. La haute justice civile et criminelle est rendue au cheflieu, avec le concours du jury, dans des assises semestrielles , par les juges de la haute cour provinciale qui se rendent, à cet effet, dans les divers départements. Parmi les objets principaux des ser-
de dix années , j'ai le regret de constater qu'une seule des treize provinces de cette division a été reconstituée en partie, sous le nom que je lui avais donné. Malheureusement cette œuvre a été accomplie au détriment de notre unité nationale. Ce regret devient plus cuisant quand je considère que cette province, séparée par la force, a reçu sur plusieurs points les réformes que je réclame en vain pour mon pays. Si nos révolutions sans fin empêchaient longtemps encore les améliorations les plus nécessaires, un nouveau malheur plus affligeant que tous les autres nous serait réservé : nous verrions peut-être nos anciens compatriotes se féliciter de jouir, sous une domination étrangère, des avantages qui nous seraient refusés. (Note de 1873.)
vices administratifs figurent au premier rang les finances, la police, la justice, les prisons, les routes, les travaux publics , et en général les affaires qui mettent le département en rapport avec les communes, les cantons, les arrondissements et la province.
§ XIII. Le gouvernement local dans les cités.
La cité a devant ses quartiers , ses paroisses et ses districts de banlieue une situation analogue à celle du département devant les subdivisions rurales que je viens d'indiquer. Cependant il existe entre les gouvernements de ces deux unités de la vie provinciale des différences très tranchées. Dans la cité, où s'agglomèrent les hommes et se multiplient les défaillances morales, on est toujours forcé de déléguer à un corps municipal ou même à un maire l'autorité qui, dans la paroisse rurale , reste entre les mains des chefs de famille. La municipalité exerce directement sur les hommes et les choses qui l'entourent une action énergique qui ne saurait émaner de l'autorité départementale. Le caractère de l'activité municipale varie énormément selon la spécialité commerciale de la cité, selon que celle-ci, par exemple, est un entrepôt maritime ou un groupe de manufactures. Cette spécialité s'impose comme une obligation au gouvernement des cités; mais elle n'apparaît pas aussi nettement dans le gouvernement des campagnes. Il est résulté de là que les inventions révolutionnaires, qui ont désorganisé chez nous la
vie rurale n'ont pas étendu aussi complètement sur la vie urbaine leur fatale influence : le retour aux saines traditions est donc plus facile dans les villes que dans les campagnes.
Les réformes que réclament nos cités sont cependant nombreuses; les plus urgentes doivent surtout dériver de deux principes. Il faut, en premier lieu, maintenir les anciennes autonomies communales dans les banlieues qui sont envahies par des agglomérations de foyers. Ainsi , la ville de Londres n'a point une atmosphère morale plus saine que celle de nos cités commerçantes; mais elle a conservé, grâce à ses nombreux gouvernements communaux, des garanties de paix sociale qu'on a détruites chez nous en créant les déplorables unités de Paris, de Lyon et de Marseille. Il faut, en second lieu, renoncer aux funestes nouveautés qui portent l'État à s'immiscer dans les travaux publics des cités par le don de ses subsides et l'intervention de ses agents. Cette immixtion n'est désirable , en effet, ni pour la perfection des ouvrages, ni pour le développement légitime des intérêts locaux : les cathédrales bâties par nos bourgeois du moyen âge valent celles qu'a créées de notre temps l'art officiel ; les travaux maritimes de Liverpool et de Glasgcow ne sont pas inférieurs à ceux du Havre et de Marseille '.
1 Au milieu des aberrations de leur politique, et des communes calamités qui ont épuisé le trésor public , la France et l'Espagne sont à cet égard dans des situations fort différentes. Les grands travaux de nos ports, entrepris par l'État, sont fort ralentis, tan-
522 L . VII . LE GOUVERNEMENT — 2° P . CORRUPTION ET RÉFORME § XIV. L© gouverneur de la province et les autorités locales.
Les réformes successives qui restaureront la vie provinciale doivent toutes concourir à l'exécution d'un plan tracé à l'avance. Ce plan dépend lui-même du choix qui sera fait entre deux systèmes très différents. Le premier donne beaucoup d'initiative aux localités : il a pour modèles les pays d'États de l'ancienne France, les provinces actuelles de la Prusse, l'Ecosse et l'Irlande avant les actes d'Union. Le second , qui se prête moins aux résistances locales , assimilerait en beaucoup de points le régime de nos nouvelles provinces à l'état présent de ces deux anciens royaumes. Le lecteur qui étudiera comparativement l'histoire des régions que je viens de citer, optera, je l'espère, avec moi pour l'adoption du second système.
La réorganisation des provinces , si elle est opérée avec une complète connaissance du sujet , sera la source de grands avantages : elle deviendrait, au contraire, un fléau, si elle devait compromettre l'union et la paix. Or l'attachement à la dynastie écartait ce danger dans l'ancienne France , et le même sentiment le conjure encore dans la Prusse actuelle. Mais, au milieu des passions qui dégradent momentanément notre race, il ne serait guère judicieux de compter sur ce sentiment qui fait le succès de nos émules. Il faut d'abord admettre que l'amour du
dis que les travaux de Barcelone , confiés par la cité à des particuliers, sont plus actifs que jamais. (Note de 1873.)
souverain ne sera pas plus efficace au sein de nos provinces restaurées qu'il ne Test aujourd'hui dans les provinces annexées au Royaume-Uni. En élabo^ rant la constitution provinciale , il sera même prudent d'admettre que nous devons prendre notre modèle en Irlande plutôt qu'en Ecosse. Ainsi, par exemple, il conviendra que, comme dans ce premier pays , le souverain soit représenté par un haut fonctionnaire politique, recevant, avec de larges délégations, le pouvoir de faire régner la paix publique. Ce point de départ admis, il semble que la répartition d'autorité dont l'esquisse est donnée ci- après acheminerait facilement la France vers des libertés locales qui lui furent acquises autrefois, et qui lui sont enlevées de plus en plus depuis deux siècles.
Le gouverneur de la province , choisi par le pouvoir souverain, autant que possible parmi les propriétaires ruraux de la localité , dirige les services provinciaux indiqués ci -après, en respectant l'autonomie des corps constitués.
Le département est dirigé par deux autorités : le conseil général, composé de membres élus par les cantons; le Directoire, nommé par le gouverneur de la province. Le conseil adopte les mesures d'utilité générale ; il vote annuellement le budget ; il délègue à l'un de ses membres le contrôle des actes du Directoire. Ce dernier corps est formé de fonctionnaires délibérant sous la présidence de l'un d'eux. Le président répartit les affaires, dirige les délibérations, laisse dans l'exécution toute liberté aux di-
324 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME
recteurs, sauf un veto suspensif toujours suivi d'un recours immédiat à l'autorité du gouverneur. Chaque directeur reste juge des affaires qu'il doit soumettre au Directoire ; il les expédie toutes sous sa responsabilité; il parcourt chaque année le département pour se rendre compte de la situation du service spécial qui lui est confié. Les récompenses accordées aux directeurs sont en raison de la rapidité d'exécution et de la rareté des recours à l'autorité du gouverneur.
Le canton est également sous la direction de deux autorités : le conseil et le président. Le conseil cantonal est élu par les communes, qui y sont chacune représentées par un membre ; il adopte les mesures relatives au service d'intérêt commun et arrête le montant des taxes qui doivent y être affectées. Le président cantonal est choisi parmi les propriétaires fonciers de la localité : il exerce ses fonctions à titre gratuit; il est nommé par le souverain sur la proposition du gouverneur; il dirige tous les services sous le contrôle du conseil.
Sous l'influence combinée du gouverneur, des Directoires, des présidents cantonaux et des corporations publiques ou privées, la constitution provinciale s'affermit surtout par la réforme financière. Celle-ci se ramène elle-même à trois améliorations principales : lever l'impôt foncier par les soins des corps communaux, sous la haute impulsion du trésorier directeur du département; sous cette même direction et conformément aux votes des conseils , répartir les
sommes levées entre les communes, le département et la province ; séparer complètement les finances de la province de celles de l'État. Pour atteindre ce but, qui est la suprême expression de la réforme, il faut que la province reprenne exclusivement à sa charge , sur les dépenses payées par le trésor public, une somme égale à la part d'impôt foncier qui jusqu'ici a été levée par l'État dans la province. Le point de départ de cette transformation du régime financier sera la renonciation aux allocations faites aujourd'hui par l'État, sous prétexte de secours, subventions, encouragements et faveurs de toute sorte. A partir du moment où elle disposera seule de l'impôt foncier, la province aura conquis deux avantages inappréciables : elle remédiera avec le concours de tous les intérêts aux injustices criantes que présente aujourd'hui, au détriment des territoires pauvres, l'assiette de cet impôt; elle sera enfin en possession des vraies libertés locales. Une commune n'est pas libre, en effet, quand elle est forcée de laisser prendre à grands frais par les agents du fisc des sommes inutiles à l'État, puis contrainte d'aller au loin en mendier la restitution auprès des bureaucraties centrales. Un peuple libre n'a point à implorer les faveurs de l'État. Il ne demande au pouvoir souverain que le règne de la paix sociale ; et pour voir garantir ce bien suprême, il livre sans hésiter son sang et son épargne !
526 L. VII. LE GOUVERNEMENT— 2°P. CORRUPTION ET RÉFORME § V. Les cinq groupes d'institutions provinciales.
Chez les grandes nations modèles qui ont donné à TÉtat la plus grande somme de pouvoir et d'initiative, les services placés dans la province sous l'autorité, le contrôle ou le patronage du gouverneur, gardent néanmoins beaucoup d'importance. Considérées au point de vue de leur nature intime , de l'utilité qu'elles offrent aux populations, et de la dépendance où elles sont devant l'État, les institutions provinciales forment cinq groupes principaux.
Les hautes cours de justice et les universités sont les deux institutions les plus caractéristiques de la province : centralisées comme elles te sont aujourd'hui dans l'État, elles sont oppressives pour les localités ; réparties dans les provinces , elles assurent à celles-ci une légitime indépendance. Les propriétés provinciales se composent surtout des immeubles que les particuliers et les communes ne sauraient ni créer ni conserver, que d'ailleurs l'État administre moins bien que la province. Les services spéciaux de la province comprennent les attributions et les travaux qui ne peuvent être aussi bien confiés aux départements, aux cantons ou aux communes. Enfin les services provinciaux de l'État sont ceux dont le personnel, quoique placé sous le commandement immédiat du gouvernement central, doit êlre réparti entre les provinces.
Avant de définir avec plus de détails le caractère de ces institutions, je dois mettre le lecteur en garde
contre une méprise que feraient naître aisément nos funestes habitudes de centralisation. L'amélioration de la vie provinciale ne doit pas avoir pour but de bâtir des capitales nouvelles. Elle ne doit point amener près du gouvernement cette déplorable concentration d'hommes et de choses , qui depuis la journée du 6 octobre 1789, se produit sans cesse autour du souverain. La plupart des institutions provinciales deviennent plus fécondes en s' éparpillant sur le territoire. Les États allemands et les Royaumes Scandinaves complètent à cet égard les enseignements que j'ai résumés ci -dessus en décrivant les provinces britanniques. Les hautes cours de justice d'Angleterre ont leur chef- lieu à Londres; mais elles jugent deux fois par an dans 52 localités réparties sur toute la surface du territoire. Les deux grandes universités de la même province ont pour siège deux petites villes; les deux grands collèges d'Eton et d'Harrow sont établis au milieu des campagnes. En Angleterre, comme dans les États allemands et Scandinaves , les fonctionnaires habitent souvent des résidences rurales. Loin d'augmenter les malsaines concentrations qui dégradent notre race, la réforme provinciale doit ramener dans les moindres subdivisions rurales de la France la vie et l'activité.
§ XVI. La Justice provinciale.
La restauration des hautes cours provinciales, jugeant selon les coutumes locales, autant que le permet la loi écrite, est l'une des conditions préa-
labiés de la réforme sociale de la France. Comme je l'ai souvent démontré dans les six premiers Livres, cette réforme consiste surtout en deux séries de mesures : abroger les lois de contrainte au moyen desquelles le gouvernement de la Terreur a désorganisé la famille , la propriété et le travail ; rendre ainsi aux pères de famille la liberté dont ils ont besoin pour revenir j dans leur vie privée , aux usages inspirés depuis les premiers âges de l'humanité par les prescriptions du Décalogue. Or les diverses régions du territoire ne sont pas également préparées à restaurer spontanément les meilleures coutumes : les plus avancées sous ce rapport doivent donc être soustraites à la nécessité d'attendre que le même progrès se soit produit chez toutes les autres. Ainsi, par exemple, j'ai démontré que la Liberté testamentaire complétée par les coutumes ab intestat qui transmettent intégralement le foyer et l'atelier de famille, est le vrai point de départ des réformes de la vie privée. La région des Pyrénées, malgré les contraintes de la loi écrite, reste fidèle à cette coutume (34, IX), qui répugne au contraire aux tristes villages de la Champagne (34, XIV) : il est donc juste qu'elle puisse la pratiquer librement, sans recourir aux fraudes que le Code lui impose. Quant à la Champagne, elle n'aurait rien à objecter contre ce changement : elle perpétuerait, avec le Code civil qui lui est cher, le plus mauvais régime agricole de l'Europe ; mais elle aurait plus de chances de se réformer et d'échapper au lourd tribut qu'elle paye aux légistes et à leurs agents,
en observant la prospérité que la liberté ferait naître dans le Béarn. Cette situation indépendante a été garantie aux cours locales dans toutes les annexions. Partout, il est vrai, la justice émane du souverain et appartient au domaine de l'État; mais, dans le détail , en ce qui concerne le recrutement des juges et leurs rapports avec les justiciables, elle prend toujours chez les grandes nations le caractère provincial.
Les tribunaux supérieurs , qui jugent les causes les plus importantes , ne peuvent remplir cet office qu'en se multipliant pour se mettre à la portée des populations. Pour rendre avec discernement la justice civile ou criminelle, les magistrats qui composent ces tribunaux doivent connaître à fond les intérêts , les passions et les mœurs des parties, des accusés et des témoins. Ils ne doivent pas ignorer les idiomes locaux , qui , en France même et chez les autres nations homogènes, jouent encore un rôle considérable. Or ces aptitudes ne peuvent être acquises qu'après une longue résidence dans la localité. Elles ne se joignent généralement à la plus haute vertu du juge, à l'impartialité , que chez les hoijimes issus de familles indépendantes par leur situation même, ayant à continuer une vieille renommée d'honneur, et incorporées au sol par une transmission traditionnelle de la propriété foncière.
A ces garanties, qui reposent sur la valeur i du personnel, les nations bien organisées aj> celles qui sont données par l'émulation de plu
cours de justice égales en rang , et par le contrôle direct des citoyens. C'est d'après ce principe que la Constitution britannique amis, autant que possible, le public à l'abri des défaillances de la haute magistrature. Elle a institué les trois cours de Westminster, qui se contrôlent l'une l'autre, et qui envoient leurs membres juger, au nombre d'un ou de deux (59, III), dans chacun des huit circuits de l'Angleterre et du pays de Galles.
La connexion intime qui doit exister entre les circonscriptions des tribunaux supérieurs et les résidences patrimoniales des magistrats se révèle dans l'histoire de toutes les grandes nations européennes. Elle était la base de notre organisation judiciaire au xvie siècle , à cette époque que l'on a justement signalée comme l'âge héroïque de la magistrature française. Au milieu de la décadence de l'ancien régime , elle a été constamment maintenue jusqu'à la Révolution. Enfin elle se retrouve dans nos cours d'appel, composées encore en partie de propriétaires ruraux placés dans cette condition4.
* J'ai souvent recborché pourquoi le service de la justice conserve, sous ce rapport ^ un régime diflërent de celui qui prévaut de plus en plus dans l'armée et les aulres services publics. J'attribue ce résultat à deux causes principales. En premier lieu, le respect des traditions est inculqué de bonne beure , par une organisation exceptionnelle (40, VIII), aux légistes chez lesquels on a toujours choisi , avec raison , les directeurs du service. En second lieu, dédaignant les faibles salaires attribués aux magistrats, les grandes influences qui dominent à Paris ont été peu portées jusqu'à ce jour à d'sputer ces modestes situations aux propriétaires ruraux résidants. Je ne veux point par là faire l'éloge absolu du système français qui attribue un faible salaire à de nombreux
La réforme de notre système judiciaire se fondera donc en partie sur le retour à quelques bonnes traditions, en partie sur des innovations suggérées par la pratique des autres peuples, et notamment par celle des Anglais. Ainsi que je l'ai indiqué en son lieu (59, III, XIII et XX), le Royaume-Uni présente trois circonscriptions judiciaires, avec huit tribunaux supérieurs siégeant à Londres, à Edimbourg et à Dublin.
En Angleterre et dans le pays de Galles, où sont maintenant agglomérés plus de vingt millions de justiciables, quinze juges, composant les trois cours supérieures de Westminster, et soixante juges, composant les cours de Comté, suffisent à rendre la justice civile et criminelle, avec le concours des deux classes du jury, de plusieurs milliers de magistrats ruraux non rétribués, et de quelques centaines de magistrats urbains en partie salariés. Il semble donc peu opportun de maintenir en France , pour une population totale de 37 millions d'habitants, 27 groupes de cours supérieures avec 900 magistrats; 361 cours inférieures avec 2,500 magistrats ; 3,000 juges de paix salariés ; plusieurs milliers de magistrats non salariés appartenant à 220 tribunaux de commerce ,
magistrats. Je reconnais , au contraire , la supériorité du système anglais, qui rétribue largement un petit nombre déjuges donnant une haute direction à une multitude de jurés et de magistrats ruraux exerçant à titre gratuit. Mais , en France , l'augmentation du salaire devrait être combinée avec l'introduction des garanties qui existent en Angleterre et en Prusse touchant le choix des magistrats.
532 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME
et une centaine de conseils de prud'hommes. Il y a lieu de critiquer surtout l'institution de 27 cours d'appel, ayant pour unique raison d'existence le maintien d'anciennes circonscriptions provinciales qui ne sont plus en rapport avec les besoins actuels des populations.
Cependant la réforme judiciaire n'est pas aussi simple que le ferait croire d'abord la comparaison des chiffres précédents. Si plusieurs de nos tribunaux ont des loisirs , il en est d'autres qui sont surchargés de besogne; en sorte qu'en se bornant à réduire le nombre des tribunaux et des juges, on désorganiserait souvent le service. Cette réduction, pour être féconde , doit marcher de front avec plusieurs autres réformes, que l'Angleterre a depuis longtemps accomplies et que nous devrions imiter sans retard.
Il faut, en premier lieu, changer les lois, et par suite les habitudes, qui font intervenir inutilement l'autorité dans les intérêts privés, et provoquent entre les particuliers une multitude de procès. Au nombre de ces lois , je citerai d'abord celle qui établit le Partage forcé des héritages. Excitant l'envie et la cupidité, autorisant les enfants à entrer en rébellion contre la dernière volonté de leur père, cette loi porte beaucoup d'héritiers à plaider sur tous les incidents de la succession 4. Dans nos provinces méridionales notamment, où la tradition résiste encore aux prescriptions du Code (34, IX et X),
1 L'Organisation du travail, Document Q. (Note de 1872.)
la principale besogne des tribunaux consiste à reviser les partages établis au lit de mort par les pères de famille. Ces tristes débats ne sauraient troubler la vie privée sous le régime de la Liberté testamentaire. Dans ce cas, en effet, le père de famille fixe lui-même la transmission de sa propriété. Il choisit en outre, parmi ses parents ou ses amis, l'arbitre chargé de trancher souverainement les débats qui pourraient s'élever.
Il faut , en second lieu , attribuer à des jurys choisis parmi tous les citoyens dignes de cette mission le jugement des questions de faits dans les affaires civiles. L'emprunt que la Révolution française a fait à l'Angleterre, en appliquant l'institution du jury aux affaires criminelles , a déjà exercé sur notre organisation judiciaire et sur l'ensemble de notre constitution sociale une heureuse influence4. L'extension du même régime aux affaires civiles sera plus féconde encore. Elle permettra de réduire,
1 On a souvent critiqué chez nous l'institution du jury. On a dit notamment que nos jurés montraient moins de discernement que ceux de l'Angleterre, et qu'ils n'offraient point les garanties que la société trouverait dans des juges de profession. Tous les faits que j'ai observés ou recueillis auprès des personnes compétentes démentent ces assertions. Les différences existant sous ce rapport entre les deux peuples sont, pour la plupart, en faveur de la perspicacité des jurés français. L'infériorité de la France ne se manifeste que par le petit nombre des personnes capables de remplir cette fonction dans les campagnes ; mais elle prendra fin à la saite des réformes qui réorganiseront la vie rurale (34, XXII) en même temps que les familles-souches. La description que j'ai faite de ces dernières indique assez qu'elles forment, chez tous les peuples libres , la meilleure pépinière du jury.
dans une proportion considérable, le nombre des juges salariés, et par conséquent d'accomplir la partie la plus apparente de la réforme judiciaire. Elle rehaussera singulièrement la valeur intellectuelle et morale des citoyens, en les associant complètement et en plus grand nombre à l'œuvre de la justice. Enfin elle apaisera l'envie et l'antagonisme développés par une fausse notion de l'égalité, en faisant journellement apprécier les bienfaits de la hiérarchie légitime , qui se fonde sur la vertu liée au talent et à la richesse. Beaucoup d'hommes, en effet, croient sans raison que tous les citoyens peuvent indistinctement prendre part à l'élection des législateurs du pays. Il en est peu, au contraire, qui se résigneraient à voir leurs intérêts , et leur vie même, soumis au jugement de ceux de ces électeurs que ne recommandent, ni une réputation honorable, ni des succès professionnels, ni une situation indépendante. Enfin l'intervention du jury dans les débats qui peuvent s'élever entre les citoyens et les fonctionnaires publics peut seule mettre fin aux abus actuels de la bureaucratie, tout en évitant de subordonner le pouvoir administratif aux corps judiciaires. L'institution du jury journit le plus sûr moyen d'appliquer à une grande nation ce qui est réellement fécond dans le principe de la souveraineté du peuple. Elle est bienfaisante, même en dehors des limites de son application directe. Elle offre aux peuples libres des éléments d'harmonie sociale auquels rien ne saurait suppléer; elle exerce, en effet, les citoyens à se
Ce. 66. — LÀ RÉFORME DE LA VIE PROVINCIALE 535
classer mutuellement à leur vraie valeur, et elle fournit ainsi aux races qui veulent se gouverner elles-mêmes une précieuse condition de succès 4.
Il faut, en troisième lieu, comme je l'ai expliqué, confier la répression des crimes et des délits les plus nombreux aux propriétaires ruraux résidants. Cette réforme se lie elle-même à l'avènement de la Liberté testamentaire (3-4, XXII), à la consolidation des familles -souches, et à l'ensemble des améliorations que réclament le travail, l'association et les rapports privés. Seule elle peut résoudre le difficile problème du libre gouvernement dans les campagnes, en créant peu à peu, par la pratique des magistratures locales, un personnel digne de la confiance du public.
Lorsque ce personnel , qui fut la grande force de la vieille France et qui est encore celle de nos émules, aura été réorganisé, chaque province présentera les six juridictions suivantes. — I. Des audiences locales , tenues , selon les besoins , sur chaque point du territoire , par un « Magistrat de paix » ,
1 L'institution du jury a toujours joué ce rôle dans la constitution sociale des États-Unis : elle y fait contre-poids aux institutions qui grandissent l'influence du nombre aux dépens de la raison et de la justice. Elle intéresse tous les citoyens à comprendre l'une des vérités fondamentales de tout ordre social, savoir : que la vertu et le talent établissent entre les hommes une inégalité qui s'impose légitimement, et qui est en quelque sorte de droit naturel. L'institution des jurys américains est celle que M. A. de Tocqueville a dû le plus négliger pour établir sa thèse de la prépondérance exclusive des classes inférieures; et cette omission est l'une de celles qui justifiant la critique présentée dans une note précédente (62, XH et XIV).
assureraient la répression immédiate des contraventions de police, du vagabondage, du colportage clandestin et des petits délits ruraux; elles pourvoiraient aussi aux arrestations en cas de flagrant délit. — II. Des sessions de canton tenues par deux <r Magistrats de paix j> auraient pour but la répression des délits plus graves , les décisions de police concernant les délits de boissons et autres lieux publics, et le jugement des contestations entre patron et ouvriers. — III. Des sessions de département tenues, selon les cas, par trois «: Magistrats de paix» au moins, prononceraient sur les appels de certaines décisions des sessions de canton , et jugeraient, avec ou sans le concours du jury, les délits graves ou les crimes punis par les moindres peines. — IV. Des cours urbaines tenues par des. magistrats salariés ou exerçant à titre gratuit formeraient l'équivalent de ces trois juridictions dans les communes constituées par la loi. — V. Des cours départementales du circuit tenues, avec ou sans le concours d'un jury, par un magistrat salarié, jugeraient les petites affaires civiles pour dettes et dommages. — .VI. Enfin des cours supérieures de circuit, au nombre de trois dans chaque province, égales en rang, et composées chacune d'un petit nombre de magistrats, jugeraient dans des assises tenues deux ou trois fois par an, avec le concours du jury, les plus graves affaires civiles et criminelles. — Cet ensemble serait complété par de hautes juridictions remplissant dans l'État les rôles
dévolus, en Angleterre, à la Grande -chancellerie, à la Chambre des pairs, à la cour de Chancellerie et au comité judiciaire du Conseil privé.
Ces réformes, en faisant intervenir les citoyens dans l'administration de la justice, ne tarderaient pas à produire les avantages dont jouit maintenant l'Angleterre. Elles réduiraient les dépenses du service, tout en attribuant aux magistrats un salaire plus convenable. Elles garantiraient les plaideurs contre la ruineuse tendance aux appels excitée par l'intervention nécessaire de nos tribunaux de première instance. Elles assureraient aux plaideurs et aux accusés des garanties que leur refusent souvent les magistrats de profession, et surtout les agents préposés sous leurs ordres au service des tribunaux ou des prisons. L'œuvre d'humanité, commencée sur le Continent par les lettrés du xvme siècle (9, VIII), interrompue par les massacres judiciaires de la Révolution, n'est point encore entièrement accomplie. L'Angleterre nous offre à ce sujet d'excellents exemples (59, V), en ce qui concerne le service des prisons, l'instruction des affaires criminelles, les mises en accusation, et la suppression de tout ministère public ayant la mission de trouver des coupables.
Ces réformes tendraient également à diminuer les exagérations d'uniformité qui distinguent notre jurisprudence. Jamais, en effet, une nation occupant un territoire aussi étendu que celui de la France n'a conçu la pensée d'établir cette uniformité jusque dans les moindres manifestations de l'activité sociale.
538 L. VII. LE GOUVERNEMENT — 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME
Ainsi l'on n'a jamais tenté, comme on le fait aujourd'hui pour l'empire français , de réglementer tous les détails de la propriété rurale, et de remplacer par les prescriptions d'un code unique les coutumes variées qui naissent partout de la diversité du sol, du climat et des productions. Sous ce rapport, l'organisation indépendante de hautes cours provinciales corrigerait naturellement ce qu'il y a d'excessif dans nos tendances vers l'unité. Elle aurait, d'ailleurs, en ce qui concerne la dignité des magistrats et le bien-être des justiciables, des avantages que met assez en lumière l'exemple des autres peuples.
Les inconvénients qu'a fait naître pour les annexés de la Savoie 4 notre régime d'uniformité absolue, font entrevoir la supériorité du principe des autonomies provinciales , que l'Angleterre a pratiqué pour l'Ecosse avec tant de succès. Rien n'aidera mieux à réaliser en Occident l'organisation territoriale , qui répondra aux vœux des peuples et les mettra à l'abri d'agressions redoutables (65, XXI).
Lorsque nous entrerons dans cette voie nouvelle, il n'y aura point à craindre les excès de la réaction. Depuis trois quarts de siècle, nos légistes se sont tellement pénétrés de l'esprit d'uniformité, que pendant longtemps ils se montreront rebelles à la réforme. Ces sages pratiques de diversité se répandront d'abord dans ceux de nos départements où subsistent
• * V Organisation du travail, Document H.
quelques vestiges des anciennes mœurs provinciales, et l'exemple de leurs succès produira peu à peu dans les autres une émulation salutaire.
Les six rouages de la nouvelle organisation judiciaire ne seraient qu'un mécanisme inutile ou dangereux, s'ils n'étaient pas mis en jeu par un personnel élevé à la hauteur de cette mission (40, XII). Ce but sera atteint par deux moyens principaux : par la réorganisation de la grande propriété rurale (34, XVIII à XX); par l'amélioration du système de recrutement des magistrats. Sur ces deux points, l'Angleterre et la Prusse offrent des modèles que je ne saurais trop recommander à nos gouvernants. Je signale surtout l'efficacité du système appliqué en Prusse au choix des magistrats et des autres fonctionnaires civils ou militaires. Ce système consiste en une double série d'épreuves combinées , qui permettent de constater chez le candidat l'aptitude intellectuelle par les examens et l'aptitude morale par des noviciats.
§ XVII. Les universités.
Les citoyens, dans une constitution libre, sont ramenés au sentiment de la vie provinciale par le besoin d'initier la jeunesse à la connaissance des sciences , des lettres et des ai;ts , et de se tenir euxmêmes au courant de leurs progrès. Une grande nation ne doit pas accumuler sur un seul point le dépôt et la culture de ces connaissances. Elle doit, autant que possible, les propager dans toute l'éten-
540 L. VII. LE GOUVERNEMENT— 2e P. CORRUPTION ET RÉFORME
due de son territoire, et elle ne peut atteindre ce but sans le concours des universités consacrées à l'enseignement supérieur (47 , XYI). La capitale d'un grand État peut momentanément centraliser ce service, à la suite d'un cataclysme social qui, ayant détruit les anciennes institutions scientifiques et littéraires, ramènerait le peuple vers la barbarie; et tel fut l'état de choses auquel Napoléon Ier voulut remédier en 4808, en créant l'Université de France avec les débris de nos dix-huit vieilles universités. Mais une telle centralisation est condamnée à la fois par les principes, par la tradition nationale, et par l'exemple des nations libres chez lesquelles les connaissances humaines sont cultivées de nos jours avec le plus d'éclat. Les inconvénients de notre régime universitaire sont signalés en Europe par tous les hommes éclairés. Ils sont en France pour les pères de famille une cause permanente de gêne et d'affliction. Ils apparaîtront également à nos gouvernants, dès que le sentiment de la liberté, atrophié en quelque sorte chez nous par l'ancien régime en décadence et par nos révolutions successives, se rétablira enfin à l'aide des bons exemples de nos rivaux.
En remédiant à cette exagération, il faut se garder toutefois de tomber dans l'excès opposé. Or des établissements départemantaux ne disposeraient point de la clientèle ni des ressources nécessaires. Ils ne sauraient conférer à un enseignement supérieur l'ascendant acquis aux grandes universités européennes, ni assurer aux professeurs une rétribution conve-
nable. C'est donc dans une circonscription intermédiaire entre l'État et le département, c'est-à-dire dans la province , que doivent être réorganisées chez nous les universités.
Les lies Britanniques et les États allemands, où ce système est adopté, ne satisfont pas seulement aux besoins des familles : ils concourent, en outre, efficacement au progrès des connaissances humaines. Les universités fondées sur ce principe élèvent mieux que l'Université de France le niveau de l'enseignement. Elles établissent sur des bases plus solides la science générale, en provoquant une multitude de travaux dirigés avec suite vers la physique, la météorologie, la flore, la faune, la géologie, l'anthropologie, la linguistique, l'archéologie, l'histoire, la technologie agricole et manufacturière, et l'économie sociale des localités.
Nos univesités, pour remplir leur principale mission, devront fournir à la jeunesse un enseignement, et à tous les âges des lumières qu'on ne trouve guère maintenant qu'à Paris. Mais elles doivent se garder d'introduire dans leurs circonscriptions respectives le vide et l'épuisement que notre capitale produit, depuis près de deux siècles1, dans l'en-
1 Dès le commencement du xvme siècle, Montesquieu se plaçait au point de vue où conduit plus que jamais l'observation des faits contemporains. Il déplorait les envahissements de Paris , tout en gardant de fermes convictions sur le rôle intellectuel qui, dans un meilleur régime , devait appartenir aux provinces : « 11 n'y a « que les provinces éloignées qui soient quelque chose, parce que « Paris n'a pu encore les dévorer. » (Lettres familières.) — « Qu'on
semble du pays. La province ne doit pas accorder à son université un patronage trop exclusif. L'expérience prouve que , dans une province trop étendue, une seule université tend, faute de stimulants, à tomber dans le relâchement. En Ecosse on croit nécessaire d'entretenir quatre universités. En Angleterre il y en a deux, Oxford et Cambridge; et le besoin de concurrence s'y trouve indiqué par le rapprochement des deux capitales littéraires dans la région du sud-est de la province (47, XVIII). Ce danger serait peu à craindre dans le cas d'une division en 43 provinces; mais, si ce nombre était réduit, la double université provinciale pourrait devenir opportune.
Pour éviter ces écueils, on doit reprendre l'ancienne tradition européenne, qui a été conservée par les peuples les plus libres (47, XVI). Il faut revenir au principe qui fonde l'enseignement sur les dons volontaires des citoyens généreux et sur le concours financier des élèves. -Il faut définitivement repousser l'idée fausse qui, depuis les spoliations révolutionnaires, nous porte à recourir aux contributions publiques. L'enseignement soutenu par l'impôt aurait en effet, pour chaque province, des inconvénients analogues à ceux que je viens de signaler pour l'ensemble de l'Empire. Les petites
« se défasse de ce préjugé que la province n'est point en état de « perfectionner les sciences , et que ce n'est que dans les capitales « que les académies peuvent fleurir. » (Discours prononcé à la rentrée de l'Académie de Bordeaux, le 15 novembre 4717.)
localités seraient privées des ressources nécessaires à l'entretien de leurs propres moyens d'instruction, et elles s'affaibliraient d'autant plus qu'elles contribueraient davantage aux dépenses de l'établissement privilégié de la province.
On doit en outre abolir des privilèges conférés aujourd'hui à l'enseignement officiel. L'université de la province ne peut pas plus que l'école du village recevoir utilement de la loi le droit exclusif de délivrer des grades et des diplômes ; et l'État ne doit plus encourager, même indirectement, ce genre de monopole. Sans doute les pouvoirs publics, comme les simples particuliers , ont le droit de choisir leurs agents parmi les gradués de l'université qui leur inspire le plus de confiance ; mais il ne faut pas ériger cette préférence en règle absolue, et décourager par là les efforts que doivent faire les autres universités pour occuper à leur tour le premier rang.
Parmi les moyens préalables de la réforme universitaire, il faut mentionner encore la suppression de certains privilèges attribués aujourd'hui à la capitale. Ainsi , par exemple , les hommes éminents qui dans l'avenir dévoueraient leur vie aux nouveaux foyers provinciaux , devraient y trouver l'équivalent des prébendes et des honneurs qui sont maintenant centralisés à Paris, au profit des grandes corporations scientifiques et littéraires.
Quant à l'ensemble de la réforme du haut enseignement, il a été indiqué d'après de grands exemples (47 , XYI) , dont on retrouverait au besoin la trace
dans nos vieilles traditions nationales, et surtout dans celles de l'Université de Paris. Mais les nouvelles universités provinciales ne sortiront pas toutes créées des prescriptions d'une loi; elles grandiront lentement, à mesure qu'elles se rendront dignes de la confiance du public. Tirant leur principal revenu des rétributions payées par les élèves , elles trouveront un complément de ressources dans les subventions volontaires des villes intéressées à leur succès , et surtout dans les dons et legs qui s'accumuleront dès que l'autorité cessera d'en tarir la source par le régime du Partage forcé et par l'intervention inopportune de l'impôt. En se reportant aux considérations relatives à l'influence bienfaisante de la Liberté testamentaire (24, XII), il est aisé de voir, en effet, que les citoyens élevés par le travail dans la hiérarchie sociale et voulant se concilier, dans le gouvernement local, la faveur de leurs compatriotes, mettront un légitime orgueil à enrichir l'université de leur province. Ils tiendront à honneur de lier leur nom à une œuvre permanente de bien public.
§ XVIII. Les propriétés provinciales.
Beaucoup de provinces, en s'annexant à une grande nation, ont conservé les propriétés qui constituaient leur ancien domaine public. Ces biens, comprenant des friches, des cultures, des forêts, des mines, des canaux d'arrosage, de navigation ou de flottage, et une foule d'établissements appropriés aux besoins de la communauté , ont d'ordinaire pour origine d'an-
ciennes propriétés seigneuriales, des donations de particuliers, des travaux entrepris dans un intérêt public. Ces propriétés provinciales, vu les recettes qu'on en obtient, donnent souvent une grande solidité à la constitution de la province : elles sont affectées soit aux services généraux, soit à certaines destinations spéciales indiquées par les testaments des anciens possesseurs.
En France , ces sortes de propriétés ont été aliénées très diversement lors de la destruction des provinces; mais il serait souvent opportun de les reconstituer sous les mêmes influences qui agissaient dans le passé. Partout les dons et legs abonderaient de nouveau pour les établissements d'utilité publique qui ne seraient plus soutenus par l'impôt (47, XVIII). Dans les régions métallifères, les nombreuses mines qui restent inactives entre les mains des particuliers seraient souvent exploitées avec fruit, sous la direction ou le patronage de la province (36 , IX). Enfin le reboisement des hautes montagnes, qui sont aujourd'hui ravagées par les torrents, régénérerait de vastes futaies; il deviendrait avec le temps une source de richesses pour les localités, comme pour les provinces, qui entreprendraient ces utiles travaux (35, II et III).
La province n'aurait pas seulement à reconstituer les futaies sur les montagnes aujourd'hui dénudées : elle serait mieux placée que l'État pour améliorer les forêts domaniales comprises dans son territoire. Elle aurait plus de ressources que la commune ac-
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tuelle pour les faire prospérer. C'est donc à la province que devraient être attribuées les futaies en attendant que le progrès des mœurs permît de les rendre à la famille-souche. Ces transformations successives auraient un double avantage : elles fortifieraient la province, puis la famille; et, en stimulant l'esprit d'épargne dans les localités, elles hâteraient l'amortissement de la dette nationale.
§ XIX. Les services provinciaux de la province.
Dans ce plan de réforme , qui a pour objet l'amélioration du présent plutôt que le retour au passé, la province fournira le moyen d'opérer deux genres de réformes. En premier lieu , elle reprendra certaines attributions qui sont aujourd'hui, sans motifs suffisants, exercées par les agents de l'État. Ainsi, par exemple, depuis que les chemins de fer pourvoient aux intérêts généraux qui étaient servis par les anciennes routes royales, il est devenu inopportun de confier à l'autorité centrale l'amélioration et l'entretien de ces dernières. Beaucoup de changements survenus dans la vie privée conseillent d'introduire certaines modifications correspondantes dans la vie publique. L'accroissement inouï des fortunes soustrait maintenant beaucoup d'hommes à la nécessité de se procurer par le travail leurs moyens d'existence. Ces hommes sont pour la plupart portés à semer autour d'eux la corruption, s'ils n'ont pas le pouvoir de conquérir une légitime renommée en se chargeant gratuitement d'une multitude de
fonctions confiées aujourd'hui aux agents de l'État* Parmi les attributions que les classes dirigeantes exercent ainsi à titre privé chez les peuples modèles, on doit citer en première ligne : le haut patronage ou la culture des sciences , des lettres et des arts; les encouragements aux arts usuels et particulièrement à l'agriculture ; la conservation des races perfectionnées d'animaux; l'amélioration intellectuelle et morale des adultes adonnés aux arts usuels ; en un mot, les services et les enseignements de toute sorte qui manquent, surtout de nos jours, aux campagnes à foyers épars. Les réformes de ce genre auxquelles les particuliers ne pourraient suffire, seraient accomplies par les cités, les communes les cantons et les départements ; la province n'interviendrait qu'en cas d'insuffisance de ces derniers. En second lieu, la province prendrait soin des intérêts publics qui ont un caractère tellement local, que l'État n'a pu s'en charger, qui d'ailleurs , par leur nature même, ne peuvent être convenablement servis par les localités. Le service des aliénés, qui soulève tant de difficultés et entraîne tant d'abus, peut être cité comme l'un de ceux qui se rattachent le plus utilement au gouvernement provincial.
En résumé, les services spéciaux de la province se constitueront peu à peu , par la pratique des principes que je viens d'exposer. On se gardera d'y transporter, de toutes pièces, la centralisation qui règne aujourd'hui dans les services de l'État. On s'appliquera, au contraire, à introduire l'initiative
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et l'autonomie jusque dans les moindres subdivisions du territoire. Le gouverneur aura près de lui les services strictement nécessaires à la direction , au patronage et au contrôle qu'il doit exercer sur les cités, les départements et les communes , comme sur les hautes cours, les universités et les propriétés provinciales. Il se dévouera aux grands devoirs publics qui dépassent la force de ses administrés ou que l'État ne peut accomplir; mais il interdira à ses agents tout empiétement sur les fonctions qui peuvent être remplies d'une manière satisfaisante sans leur concours.
§. XX. Les services provinciaux de l'État.
Chez les peuples modèles, le pouvoir souverain conserve sur l'ensemble de la province la direction, le contrôle et le patronage que le gouverneur exerce sur les localités.
Tout en laissant les particuliers, les communes, les cantons, les départements, les cités et les provinces agir librement dans leurs domaines respectifs; tout en déléguant à des juges indépendants du pouvoir exécutif le devoir d'assurer l'observation des lois dans toute l'étendue du territoire , l'État garde cependant en dehors de la capitale des attributions importantes. Il ne peut se dispenser d'exercer sur le gouvernement local un certain contrôle, ne fut-ce que pour défendre contre tout excès de pouvoir les individus et les minorités. Il doit en outre diriger divers services qui lui appartiennent en propre, et
qui le mettent en contact direct avec les contribuables et les administrés. Gomme je l'ai fait remarquer cidessus, ces services doivent parfois embrasser plusieurs départements ; et ils ont par cela même , à un degré plus ou moins marqué, le caractère provincial.
Sans empiéter sur le droit des pouvoirs locaux , l'État, en s'inspirant de l'intérêt général , peut choisir le siège de ces centres spéciaux d'action, et réagir ainsi sur la constitution générale du pays. Selon qu'il disséminera ces fonctions avec ou sans vue d'ensemble , il réveillera la vie provinciale ou la laissera sommeiller. L'État contribuera d'ailleurs directement à la restauration des provinces, en provoquant l'exécution du plan de réforme que je viens d'indiquer : il mettra fin, en effet, aux excès de centralisation qui accumulent à Paris , avec les ressources de l'impôt, des talents qui devraient être répartis dans tout l'empire, selon les convenances des familles et des localités.
L'une des erreurs qui ont provoqué la décadence actuelle du gouvernement local est celle qui cherche les garanties d'une bonne gestion dans des colonies de fonctionnaires étrangers, et qui lie leur avancement à un changement de résidence. Les peuples modèles s'inspirent de l'opinion opposée : ils voient ces garanties dans le bien-être physique et moral qu'assurent au fonctionnaire la résidence permanente et l'avancement sur place au lieu natal. Quelle que soit la perfection du contrôle officiel , le fonctionnaire
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est toujours mieux retenu dans la ligne du devoir par la surveillance des populations au milieu desquelles il a grandi.
§ XXT. Le principe et les traits principaux de la réforme.
En résumé , la réforme de la vie provinciale n'est que l'application du principe que les peuples modèles pratiquent entre l'individu et le Souverain, à tous les degrés de la hiérarchie sociale. Là, comme dans la famille et la commune, il faut que le chef laisse à ses subordonnés toute l'initiative qu'ils peuvent prendre utilement, tandis que lui-même doit se soumettre à la direction et au contrôle qui font régner la paix.
L'amélioration des hommes et des choses de la province est intimement liée à la réorganisation financière qui lui rendra la libre disposition de l'impôt foncier. Tout doit tendre à ce but; et on l'atteindra infailliblement dans le système où la province prendra peu à peu à sa charge les dépenses locales, sauf une réduction équivalente des taxes foncières levées par l'État. La province ne retrouvera son indépendance qu'à dater du jour où cette transformation sera opérée : une commune, en effet, ne peut être libre tant qu'elle réclame, à titre de faveur, une part de l'impôt perçu par l'État.
Il ne faut pas procéder trop vite à la réforme des institutions ; car elle n'est fructueuse que si elle est menée de front avec l'amélioration des mœurs. Il importe cependant que cette sage réserve ne devienne
pas un obstacle absolu. Ainsi, par exemple, il n'est pas nécessaire, pour jouir d'une bonne justice locale, que tous les grands propriétaires fonciers soient dignes d'être « Magistrats de paix » (X). A ce sujet, j'ai montré que le perfectionnement des institutions pourrait être immédiat en quelques lieux , si l'on y tirait parti des vertus qui ont résisté à la corruption des deux derniers siècles. Tout canton qui possède une majorité de familles soumises au Décalogue et quelques hommes de loisir dévoués à la patrie, devrait sans retard être libre comme il l'était au temps de Louis XIII , lors même que tous ses voisins n'auraient pas repris les aptitudes de la liberté. Il faut cesser de sacrifier notre race à nos déplorables formules d'uniformité.- Nous devons enfin sortir de ce cercle vicieux dans lequel une commune ne peut commencer sa réforme que le jour où la France entière sera complètement réformée !
La restauration de la vie provinciale consiste dans cette amélioration des hommes bien plus que dans la délimitation des provinces. Cependant celle-ci a également son importance; et, pour fixer quelque peu les idées du lecteur, je crois utile de redire que j'ai donné dans la Pièce YI annexée au présent Livre, un précis de quelques recherches entreprises à ce sujet. La division provinciale indiquée par cette ébauche administrative comprend, outre Paris et sa circonscription, douze chefs -lieux et autant de provinces. Je n'ai point fondé cette division sur l'un des principes exclusifs que certains auteurs ont mis en
avant. J'ai d'abord tenu compte, autant que possible, de la communauté de race et des souvenirs historiques. J'ai pris ensuite en considération toutes les analogies liées à la nature des lieux. J'ai appuyé mes rapprochements sur les affinités naissant de la division départementale actuelle, de la contiguïté géographique , de la constitution géologique et orographiques, du climat, des productions agricoles, de l'activité manufacturière et des débouchés commerciaux.
