L'Information politique du 3 avril

2. L'évaluation des chiffres a été faite à la fin de 1922 et à la fin de 1924, nous avons tenu compte des cours moyen de change fin 1922 et 1924.

Une législation qui a pour but de lutter contre un tel mouvement et quine peut pas l’enrayer, doit être défectueuse soit dans sa justification, soit dans son fonctionnement. Dégageons sa justification dans ce premier chapitre, et son fonctionnement dans les autres.

Cette justification nous allons l’étudier le plus impartialement possible. Il ne faut pas voir en effet dans cette étude une attaque systématique contre la législation sur l'exportation des capitaux et l'importation des valeurs mobilières étrangères. Nous nous efforçons d'éviter la Partialité ; nous avons noté les avantages et les services que cette législation a rendus, et rendra encore, car en l’état actuel d’instabilité monétaire, l’abrogation de cette législation serait bien plus un mal qu’un bien. Mais nous avons noté comment cette législation crée des privilèges en faveur de certaines catégories de personnes physiques et morales; nous avons tenu à meitre en valeur, ce qui est à notre avis le plus grand défaut d’une telle législation, c’est-à-dire son caractère arbitraire, secret, et la toute puissance qu’elle délègue au ministre des Finances. Lorsqu'une loi doit être respectée Par tous, il faut qu’elle se justifie ; il faut que les exceptions prévues par la loi soient non seulement peu nombreuses mais nécessaires. Nous ne pouvons pas dire au sujet de cette législation qu’elle a toutes ces qualités,

Comment une telle législation s’est-elle établie et Comment se justifie-t-elle ?

La réglementation de l'exportation et de l’importation des capitaux peut-elle se justifier ? Elle entrave en effet la circulation des valeurs mobilières, des devises, des monnaies d’or et d’argent; elle oblige les Banques à tenir des registres spéciaux; elle

interdit même certaines opérations de banques pour

le compte des particuliers et des sociétés ; elle soumet les sommes provenant de l'exportation des marchandises à des délais de rapatriement.

Les critiques adressées à cette réglementation furent nombreuses ; mais par suile de sa mise en vigueur pendant la guerre, le sentiment patriotique faisait taire les attaques trop violentes; après la guerre, les attaques dans la presse française contre cette législation reprennent de plus en plus fortes ; à chaque discussion de prorogation de la loi, des orateurs à la tribune de la Chambre et du Sénat demandent sa suppression immédiate. Pour satisfaire leurs désirs, la loi portant ouverture sur l'exercice 1926 (1) de crédits provisoires applicables au mois de janvier 1926 s'exprime ainsi: Un décret rendu sur la proposition du ministre des Finances, pourra, antérieurement au 31 décembre 1926, suspendre l’application des dispositions de la loi du 3 avril 1918, de l’article 13 de la loi du 28 février 1921, de la loi du 31 mars 1922 et des articles 92 à 77

1. Dernière loi prorogeant l’application de la loi sur lexportatation et l'importation des capitaux. Notons que pour la première fois dans une loi de douzièmes provisoires, les lois sur

l'exportation des capitaux furent prorogés pour un an, jusqu’au 31 décembre 1926.

de la ioi du 22 mars 1924 et de l’article 22 de la loi du 13 juillet 1925. »

Cette formule (1) fut introduite pour la première fois dans la loi du 31 mars 1922; nous doutons qu’elle puisse se traduire par des actes tant que les conditions monétaires et financières actuelles n’auront pas été modifiées.

Néanmoins il faut que des nécessités impérieuses obligent les gouvernements successifs à maintenir celte législation, qui apparaît comme un des derniers vestiges de la réglementation économique du temps de guerre.

La justification de cette réglementation peut être faite avec les mêmes arguments qu’au moment de sa mise en vigueur ; mais des circonstances économiques nouvelles sont venues lui apporter de nouveaux éléments de défense ; bien plus cette législation qui a eu à l’origine un but de protection nationale, de garantie de la tenue du change, devient aujourd'hui, par de nouvelles dispositions, un instrument fiscal qui permettra de dresser le cadastre des fortunes françaises à l'étranger, et par suite d’établir, le cas échéant, un impôt sur les capitaux Expatriés.

Pendant la guerre, la raison principale invoquée pour justifier cette législation, a été la suivante: sauvegarder la tenue de notre change en évitant des RPOMEMONS de capitaux ou des importations de

- Nous étudions au chapitre IV les Pouvoirs excessifs donnés ainsi au ministre des Finances.

titres étrangers : les termes employés par les documents législatifs vont bien nous montrer l’exactitude de cette idée.

L’exposé des motifs du projet de loi n° 3573, onzième législature (1), s'exprime en effet dans les termes suivants : € Aujourd'hui le développement « d’une guerre devenue mondiale, l’application de € plus en plus serrée du blocus des empires cen- € traux ; l'inflation générale des diverses circulations « fiduciaires, conséquence de la suspension dans « beaucoup de pays des remboursements en or, l’ex- « cédent croissant de nos propres importations, « toutes ces causes ont donné au marché des changes, « une sensibilité extrême et y ont provoqué des « écaris sans précédents. La question du change de « la monnaie nationale acquiert en temps de guerre « une importance primordiale sur laquelle il n’est « pas besoin d’insister. Pour ces diverses raisons, il « nous a paru nécessaire de ne pas laisser les opéra- « tions de change se nouer et se dénouer sans qu'il en « subsiste des traces permettant de les suivre. »

M. Landry (2) disait encore plus clairement : « Il «est évidemment indispensable que, dans les cir- « constances actuelles où, par suite de la prolonga- «tion de la guerre et du déséquilibre de la balance

1. Projet de loi tendant à instituer un répertoire des opérations de change ; annexe au procès-verbal de la séance du 17 juillet

2. Rapport n° 3621 fait au nom de la Commission du Commerce et de l'Industrie sur le projet de loi tendant à instituer un répertoire des opérations de change.

« commerciale, le problème du change est rendu « chaque jour plus aigu et plus difficile, le ministère « des Finances puisse être renseigné sur les res- « sources de change dont dispose le marché et sur la « manière dont il les utilise. Le seul moyen d'obtenir « des renseignements complets est de rendre obliga- {toire pour tous, sur un livre ouvert aux agents «autorisés à cet effet, l'inscription des opérations « de change. » Et M. Landry terminait son rapport par cette phrase que nous tenons à mettre en valeur : € Il y a lieu de remarquer que, comme l'indique l’ex- « posé des motifs, la pensée qui a inspiré la création «de ce nouveau répertoire, est exclusive de toute «intention fiscale, et que la mesure elle-même €pourra être rapportée quand se seront modifiées € les circonstances qui rendent absolument indispen- «sable de la prendre aujourd’hui, dans l'intérêt € général du pays et dans celui du commerce fran- € çais. » M. Milliès-Lacroix, rapporteur de ce projet de loi, au Sénat, reprenait la même formule. « La «pensée qui a inspiré la création de ce nouveau (répertoire est exclusive de toute intention fis- « cale. »

En 1918 lors de la discussion du projet de loi, qui devait devenir la loi du 3 avril 1918, M. Marin, rapporteur, note que cette loi a un double but : tout d’abord empêcher la spéculation sur le change mais aussi empêcher l'exportation des capilaux qui a pour résultat de « constituer des dépôts ou acheter des biens ou des titres, mettant les capitaux ainsi inves-

tis à l’abri d'impôts, de mesures fiscales ou de tout autre événement redouté ». Ainsi, dès 1918, le législateur montre que cette réglementation a pour but d'empêcher l'exportation des capitaux, mais aussi par là-même, l'évasion fiscale. Il lui aurait été possible d’aller plus loin et d’établir un contrôle sévère de la fraude fiscale en général ; en effet en comparant les déclarations de l’impôt sur le revenu d’une personne, les opérations de change inserites au répertoire des changes au nom de cette même personne, les demandes d’exportations de capitaux, il aurait été facile de contrôler s’il y avait fraude ou non.

Mais le paragraphe 3 de l’article 5 de la loi du . 3 avril 1918 interdit ce contrôle :

«Il ne pourra en aucun cas être fait usage pour un motif auire que l'application de la présente loi, des déclarations et autorisations ci-dessus, ainsi que de tous autres documents dont la communication aura.été demandée par ces agents au cours d'enquête concernant les opérations visées par la dite loi. » Mais cette disposition est aujourd'hui implicitement abrogée. En effet depuis la création de limpôt sur les opérations de change (art. 74 de la loi de Finances du 13 juillet 1925 et décret du a25 janvier 1926, art. 11) les agents de l’Enregistrement (1) qui consultent le répertoire peuvent le contrôler à tous les points de

1. Voir les textes : 1 arrêté ministériel du 4 septembre 1917, art. 1°, 1 arrêté du 4 avril 1918, art. 3. Décret du 25 janvier 1926, art. 11. Instruction de l'Enregistrement du 10 juin 1926, art 11, qui est en contradiction pratique avec l’art. 30 de cette même instruction.

vue de la perception des impôts et des lois du 1er août 1919 et 3 avril 1918. Les agents de l’Enregistrement détachés au service de l'exportation des capitaux du ministère des Finances contrôlent le répertoire mais seulement au point de vue de la loi du r° avril 1919 et du 3 avril 1918.

La loi est en effet formélle et les agents de l’enregistrement ne peuvent pas demander aux agents du service de l’exportation des capitaux, communication des déclarations et autorisations nécessaires pour l’exportation des capitaux.

Mais, én pratique et en vertu des textes recents n’arrive-t-il pas que cette interdiction du droit de communication cesse ? En effet depuis le décret du 26 janvier 1926 soumettant les opérations de change au droit de timbre de ofr. ro par 1.000 francs (1) et, dans l'instruction de l’Enregistrement du ro févrisr 1926 n° 3886, relative à la perception de l’impôt sur les opérations de change, l'Administration de l’Euregistrement a précisé l’étendue de ce droit de communication (art. 30).

« L'exercice du droit de communication se fait « dans les conditions prévues par les articles 22 de « la loi du23 août 1871 et 7 de la loi du 21 juin 1855.

« Ce droit est donc absolument général (alinéa 2 art. 30).

€ D’autre part le droit de communication peut être « utilisé non seulement pour le contrôle du nouvel

1. Portée à 0,25 0/0 par 1.000 fr. par l’article 41 de la loi du 4 avril 1926

ÉXPORTATION DES CAPITAUX 17

€impôt, mais pour la vérification de tous les impôts « recouvrés par l’administration (alinéa 3, art 30. » Code de Demethon, p. 42, rr° col.)

L’article 32 de la loi du 4 avril 1926 a étendu les pouvoirs des Agents de l’Enregistrement vis-à-vis des banques au point de vue du « contrôle du payement des impôts dus tant par ces derniers que par des tiers ».

Art. 32. — Les pouvoirs appartenant aux agents de l'enregistrement, par application de la législation en vigueur à l’égard des sociétés par actions peuvent être exercés à l’égard de toutes personnes ou de tous établissements exerçant le commerce de banque, en vue du contrôle du payement des impôts dus tant par ces derniers que par des tiers.

Il résulte des différents textes que le répertoire sert à contrôler {ous les impôts recouvrés par l’Administration de l'enregistrement (art. 30 alinéa 3 de l'instruction du 10 janvier 1926). La nouvelle législation renverse le principe posé parle premier arrêté ministériel du 4 septembre 1917 (art. 2, Code Dementhon, p. 7). « La communication des registres ne pourra être requise que pour l'exécution de la loi du 1 août 1917 et les renseignements contenus dans les registres et recueillis par les agents vérificateurs ne pourront pas être utilisés pour l'application d’une loi fiscale quelconque ».

Par application de l’article 32 de la loi du 4 avril 1926, il arrive qu’en pratique, l'administration peut se faire communiquer foutes les pièces même pour

H. Martin 2

contrôler le payement des impôts dus par des tiers. Or en vertu de l’article 55 de la loi du 31 juillet 1915, et de l’article 3r, $ 1° de la loi du 3x juillet 1920 (1) les contrôleurs des contributions directes ont «léga- « lement le droit de demander à l'Administration de « l'Enregistrement communication de tous les ren- « seignements recueillis par cette dernière en vertu « de son droit de communication (2) ».

Il en résulte que l'Administration des contributions directes sera amenée à connaître desinfractions commises au point de vue des impôts sur le revenu, tandis que le service de l’Enregistrement n’avail relevé que les infractions aux lois sur le timbre et l'enregistrement en consultant les documents de service détenus par l’Enregistrement, c’est-à-dire les Répertoires des Banques et les justifications de la loi de 1918.

Notons aussi que lorsque le ministre des Finances poursuit les infractions à la loi du 3 avril 1918 devant les tribunaux, et lorsque au cours du procès, il apparaît qu’il y a eu en même temps fraude aux lois réglementant l’impôt sur le revenu, le ministère

1. € En aucun cas les administrations de l'Etat, des départements ét des communes, ainsi que les entreprises concédées ou contrôlées par l'Etat, les départements et les communes ne pourront opposer le secret professionnel aux agents de l'administration des Finances ayant au moins le grade de contrôleur ou d'inspecteur-adjoint qui, pour établir les impôts institués par les lois existantes leur demanderont communication des documents de service qu'elles détiennent » (art. 31, ps

2. Allix et Lecerclé, L’impôt sur le revenu. Rousseau, 1926, t. L p. 516.

publie doit communiquer les dossiers aux administrations intéressées (Loi du 4 avril 1926, art. 6) (x). Par suite, l'Administration des Contributions directes aura le droit d'engager un procès à raison du fait nouveau, Ces dernières dispositions vont permettre aux fisc d'exercer un contrôle effectif ; la législation sur l’exportation des capitaux est bien devenue une législation fiscale, malgré les promesses et même les ‘Lextes législatifs cités plus haut.

Ce n’est pas d’ailleurs le seul aspect de cette législation au point de vue fiscal. Notons aussi que : la loi du t3 juillet 1925 (article 21) a, d’une part, accordé une double amnistie fiscale et pénale aux capitaux français qui seraient rapatriés en France avant le 1°" janvier 1926. Mais, d’autre part, elle a obligé les personnes, même celles qui ne sont pas assujetties à l'impôt sur le revenu, possédant des biens mobiliers

1. Art. 6. Dans toute instance devant les juridictions civiles et criminelles, le ministère public pourra donner communication des dossiers aux administrations de l'enregistrement et des contribution directes.

L'article 31 $ 2 de la loi du 3r juillet 1920 est modifié comme suit :

L'autorité judiciaire devra donner connaissance à l’administration des finances de toute indication qu’elle pourraitrecueillir, de nature à faire présumer une fraude commise en matière fiscale, ou une manœuvre quelconque ayant eu pour objet ou ayant eu pour résultat de frauder ou de compromettre un impôt, qu’il s'agisse d’une instance civile ou commerciale ou d’une information criminelle ou correctionnelle même terminée par un non-lieu,

Durant la quinzaine qui suivra le prononcé de toute décision rendue par les juridictions civile, administrative, consulaire, prudhomale et militaire, les pièces resteront déposées augreffe à la disposition des administrations ci-dessus désignées.

Le delai est réduit à 10 jours en matière correctionnelle.

Fun

et immobiliers à l'étranger, à en faire la déclaration au contrôleur des contributions directes, dans les deux premiers mois de cette année. Or l’article 21 a pour but d'empêcher l'évasion fiscale au point de vue de l’impôt sur le revenu; c'est pourquoi d’ailleurs, cet article ne vise que les personnes physiques et non les personnes morales. L'article 48 (loi du 13 juillet 1925) qui oblige le notaire à affirmer dans l'inventaire après décès qu il n’a constaté : « l’existence d'aucune valeur ou créance autres que celles portées dans l’acte, ni d'aucun compte de banque étrangère » vient encore renforcer le caractère fiscal de la législation sur l’exportation des capitaux.

Malgré les affirmations de l’article 5 de la loi du 3 avril 1918, il faut constater l’évolution très nette de cette législation vers un but fiscal. Grâce à l’ensemble des textes que nous avons présenté plus haut, le fisc peut exercer un contrôle plus sévère. Ne faut-il pas craindre aussi qu’un jour les capitaux déclarés par les particuliers pourront être taxés et imposés plus fortement ; ne risqueront-ils pas d’être à la merci d’un impôt sur le capital et de toutes les mesures draconiennes que leur imposera une législation fiscale qui recherche tous les mouvements de capitaux susceptibles de payer un impôt ?

Peut-être invoquera-t-on aussi cette idée d'équité, à savoir queces capitaux à l'étranger ne subissent pas la dépréciation de la monnaie nationale et que, par suite, la justice fiscale: commande de leur infliger un € super-impôt » ? Il semble bien que ces capitaux