M. Jèze, t. XX, n° 4, année 1922, p. 630 et suivantes

« Le Contrôle des Dépenses engagées est à la mode depuis un certain nombre d’années.

« C’est le remède souverain qui doit arrêter le flot montant des crédits supplémentaires, prévenir le déficit, restaurer les finances publiques, remettre de l’ordre dans la maison et chacun à sa place.

« Mais il faut ne pas se laisser griser par une formule et voir les réalités. »

Dès le lendemain du vote de la loi, l’un de ses auteurs, M. Henry Bérenger, rapporteur général de la Commission des Finances du Sénat, constatait de son côté, à l’occasion d’un projet de crédits supplémentaires, que les anciens abus subsistaient intégralement et que c'était en vain qu'on s'était flatté, grâce au Contrôle des Dépenses engagées, de faire disparaître les crédits additionnels ou du moins de les réduire notablement (1).-

. « Sur les 464 millions de crédits supplémentaires qu'on nous demande de voter aujourd'hui et qui sont pour la plupart engagés et même dépensés, disait-il, un certain nombre l'ont été de façon irrégulière et parfois illégale » (Séance du Sénat du 19 décembre 1922).

Si l’on prenait au pied de la lettre ces récriminations et ces critiques, on serait tenté de croire à la mire ane institution qui a coûté tant d’efforts au

1. Voir le rapport Henry Déronger du 7 décembre 1922. Sénat, n°740.

Parlement et sur laquelle on a fondé tant d’espérances.

Heureusement, si l’on considère que la mise en application de la loi nouvelle est à peine commencée, que le règlement d'Administration publique prévu pour son exécution vient seulement d’être promulgué, si l’on tient compte aussi de la difficulté particulière que présente le fonctionnement d’un Orga= nisme aussi délicat, des résistances qu'il est appelé à rencontrer, du temps qu'il faudra pour les vaincre, et aussi certainement de son insuffisante mise au point, il est permis d'affirmer que la déception manifestée est beaucoup trop hâtive et dénote un pessimisme exagéré.

D'ailleurs, toutes les critiques formulées par M. Henry Bérenger n’ont pas paru également justifiées et ne doivent pas être entièrement retenues.

C'est ainsi qu'il avait d’abord critiqué comme illégal un décret d'ouverture decrédits pris pendant les vacances des Chambres, en arguant que ces crédits étaient destinés à la création d’un service nouveau,qu'une loi seule pouvait autoriser.

Si cette allégation avait été fondée, le contrôleur eût été, en effet, répréhensible de ne pas s’être opposé à une telle mesure.

Or, il a été établi au cours de la discussion, et le Sénat 8 admis, qu'il s'agissait non pas d’un service nouveau, mais bien d’un besoin nouveau, que des

circonstances urgentes et imprévues avaient fait naître et pour lasatisfaction duquel la loi du 14 décembre 1879 autorisait formellement la procédure suivie (1).

Le rapporteur général s'était également élevé contre .certains crédits supplémentaires motivés par l'insuffisance des crédits demandés au Budget primitif de 1922, insuffisance d’après lui volontaire et n'ayant d'autre objet que de faciliter l'équilibre de ce Budget.

La critique ici était plus justifiée, mais la faute qu’elle révélait n’était pas entièrement imputable à l'institution du Contrôle des Dépenses engagées etne peut suffire à la faire condamner. Si, en effet, la loi fait un devoir aux contrôleurs de s’assurer de l’exactitude des évaluations budgétaires, qui ne voit l’impossibilité où ils se trouvent de refaire tous les calculs des services. Ils n’ont pour cela ni le temps ni les éléments nécessaires, ils doivent le plus souvent se contenter de procéder par épreuves et rien de surprenant à ce que quelque irrégularité leur échappe.

Au surplus, M. Henri Bérenger paraît être revenu, depuis cette époque, à une plus favorable appréciation des services rendus par le Contrôle des Dépenses engagées, et on lit dans son Rapport général sur le Budget général de l'exercice 1923 que la loi du

1. Voir {a Revue de science et de législation financières, t. XX, ne 4, p. 630 et suivantes (article de M. Jèze).

10 août 1922, bien que ne datant encore que de neuf mois, a cependant produit d’assez heureux effets pour permettre à la Commission desFinances du Sénat, au vu des rapports des contrôleurs, de réaliser d'importantes compressions de dépenses (1).

Il est vrai que toutes les compressions n’ont pas été acceptées par les différentes administrations publiques, etils’est produit au sujet du Contrôle des Dépenses engagées de sérieuses divergences de vues entre le rapporteur général du Sénat et le ministre des Finances. |

Ce dernier a fait observer que la Commission des Financesavait cherché dansles situations des Dépenses engagées ce qui ne pouvait pas s’y trouver et que ces situations ne peuvent pas donner la physionomie exacte des chapitres budgétaires, même après le 31 décembre.

Il en a donné les motifs suivants :

1° Tout paiementn’est pas nécessairement précédé de l'inscription d’un engagement du même montant dans la Comptabilité des Dépenses engagées ;

2° Certaines dépenses — dépenses permanentes — sont portées comme engagées au début de l’année pour un montant égal à celui des crédits ouverts.:

3° Pour certaines autres, par contre (dépenses

1. Rapport général H. Bérenger, n 302. Sénat, 1923, p. 15 et suivantes:. ‘

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automatiques qui s’angagent d’elles-mêmes), l’engagement ne peut être constaté qu'après coup par le contrôleur. Celui-ci les enregistre à litre de régularisation et souvent tout à fait en fin d'exercice.

Le rapporteur général s’est élevé avec force contre les affirmations du ministre des Finances, qui auraient pour effet, dit-il, d'annuler les effets de la loi du 10 août 1922, et il s’est appuyé pour les combattre sur le texte même de l’article 6 de ladite loi, d’après lequel «le. contrôleur est tenu de s’assurer que les ordonnances soumises à son visa se rapportent, soit à des engagements de dépenses déjà visés par lui, soit à des états de prévisions de dépenses dont il a préalablement pris charge dans ses écritures, et se maintiennent à la fois dans la limite de ces engagements ou élats de prévisions et dans celles des crédits.

Sur le premier point il répond que l’article 6 pose nettement le principe que «tout paiement est précédé nécessairement de l'inscription d'un engagement soit de même montant, soit d’un montant évalué de la dépense ».

En second lieu il considère, comme une interprétation abusive du même article, le fait de porter

dans les écritures du contrôleur dès le début de

l’année, même s’il s’agit de dépenses permanentes,

un engagement de montant égal à celui des crédits

ouverts. En procédant ainsi, le contrôleur ne peut

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pas suivre la marche de ces dépenses ni s’assurer, comme l'exige l’article 6, que les paiements se maintiennent dans la limite des crédits.

€ En fait, dit M. Henry Bérenger, il ne peut pas y avoir de dépenses permanentes qui seraient, étymologiquement, des dépenses constantes ou immuables, dans tous les budgets successifs.

€ IL n’y a que des dépenses obligatoires, résultant des lois voiées (par exemple les dépenses de solde) et auxquelles le contrôleur ne peut s'opposer même s’il y a dépassement de crédits. Mais ila néanmoins le devoir de les contrôler afin de prévoir les dépassements, et, s’il n’a pas pu les éviter en les signalant à temps, d'en déterminer les causes. Pour ces dépenses il est indispensable que le contrôleur reçoive chaque mois des états de prévisions (formellement prévus à l’article 6) qui lui permettront d'évaluer le montant des engagements mensuels.

« Ces évaluations partielles doivent être mises au point dès que le montant exact des paiements mensuels est connu. De cette façon le contrôle a poste-. riori qui est fait actuellement en fin d'exercice sera fait en principe mensuellement et permettra de suivre, avec toute l’approximation désirable, la marche des paiements par rapport aux crédits volés. »

En ce qui concerne le troisième point, le rapporteur général conteste qu’il y ait «des dépenses auto-

matiques ni de dépenses qui s'engagent d'’ellesmêmes. Il y a des dépenses obligatoires dont le montant est soumis à des variations que l’on ne peut pas toujours prévoir plusieurs mois d'avance. Mais toute dépense est engagée par quelqu'un. Celui qui l’engage est toujours en état d’en prévoir sinon le montant exact, du moins le montant approxamitifet le contrôleur des Dépenses engagées peut être lenu au courant de l'engagement exact ou évalué.

« Si donc, conclut M. Bérenger, les situations présentées par les contrôleurs des Dépenses engagées ne donnent pas les indications que les Commissions des finances sont en droit d’y trouver, c’est que les prescriplions si importantes de l’article 6 n’ont pas été observées ». -

Le ministre des Finances, au cours de la discussion générale du Budget au Sénat, a maintenu son point de vue (1) et fait valoir que pour toute une série de dépenses ayant un caraclère permanent et obligatoire, telles que la Dette publique, les soldes militaires, etc….., il est absolument impossible d’opé- rer des engagementsau jour le jour, qu’on doit procéder à des engagements en bloc, et très souvent même à des engagements a posteriort.

Il a reconnu, toutefois, que le contrôle peut jouer d’une façon précise en ce qui concerne les dépenses