I. — NATURE DE LA SATISFACTION

Que l'Etat ait été directement atteint dans son honneur et sa dignité, ou bien que l’offense aït été indirecte et se soit produite à l'occasion d'un dommage causé à l'un de ses ressortissants, 1l est fondé à réclamer une satisfaction convenable.

A. — La réparation se présente d’abord comme s'adressant à l'Etat, collectivité nationale, et non au particulier lésé ; à l'Etat, en tant que tel et non comme agent chargé de protéger les intérêts de ses nationaux ; il s'agit, en effet, d’une atteinte infligée à lui-même dans ses intérêts les plus précieux, sa souveraineté et sa dignité. Ici c’est lui qui occupe le premier plan réellement, et non, comme en matière de réparation de dommages causés à des particuliers, par l'effet d’une fiction juridique. Un des caractères de la satisfaction sera donc le caractère personnel de cette mesure s'adressant à une personne morale du droit des gens, dont l’honneur aura été oflensé.

Le fait que ce dernier a fourni une réparation convenable, pour le dommage matériel subi par le particulier, ne suffira pas non plus à exclure une mesure satisfactoire si l'Etat lésé estime que le dommage moral l’a atteint Iui-même.

Le plus souvent d’ailleurs, l'Etat trouvera que la réparation matérielle constitue une satisfaction suffisante pour le dommage moral ; mais il n’en est pas toujours ainsi et des mesures de réparation et de satisfaction peuvent se juxtaposer à l'occasion du même fait dommageable.

La satisfaction (Genugtung des juristes allemands) se présen.

te comme une institution autonome et spéciale, d’une nature particulière, se distinguant de la compensation et de la réparation du préjudice ainsi que de la punition du délit. Elle apparaît le plus souvent, à la suite d’un acte sur lequel il est impossible de revenir, d'une offense irréparable et constitue plutôt une mesure destinée à apaiser le sentiment de l'Etat lésé par ce fait (1).

Ce caractère est essentiel et souligne l’aspect moral de la question : il s’agit, avant tout, d'une blessure d’amour-propre infligée à une Nation et de telles atteintes se réparent beaucoup mieux par des remèdes moraux que par des procédés économiques. La mesure en sera donc calculée suivant des modes psychologiques, plutôt que juridiques, ce qui explique la difficulté de déterminer des règles précises.

Pour préciser le caractère de la satisfaction, il imporie de la distinguer d’un certain nombre de mesures avec lesquelles elle a parfois été confondue, notamment de la réparation proprement dite et de la sanction pénale.

a) Pour Jess, la satisfaction ne serait pas une mesure de réparation, car l'honneur ne saurait jamais être violé, mais elle n'aurait qu’un simple caractère sanctionnateur destiné à confirmer qu'il ne l’a pas été ; cette analyse paraît inexacte, car l'honneur et la réputation peuvent être atteints au même titre qu'un bien matériel ; d'autre part, il est inutile de confirmer ce qui existe déjà (2).

Pour Anzilotti, au contraire, il n'existe pas de distintion tranchée entre la réparation et la satisfaction ; dans chaque mesure de réparation est incluse une part satisfactoire : il s'agit, dans tous les cas, d'une réaction contre l'acte illicite. Cette proposition dérive de la thèse admise par l’auteur, que toute violation du droit d'un Etat, même quand il ne s’agit que des intérêts parüiculiers des sujets, implique une atteinte aux intérêts moraux de cet Etat. La satisfaction est donc la réparation du dommage immatériel, la sanction du « moral wrong » (3).

Il est exact que la réparation et la satisfaction ne diffèrent pas essentiellement par leur nature ; elles s'adressent, l’une et

(1) Tricpel, Droit international et droit interne, p. 321. (R)MLais 0p. cit D. 1ip:

(3) Anzilotti, Cours, p. 584.

l’autre, à l'Etat, et ce dernier peut se contenter de l’une ou de l’autre, quelle que soit la nature du préjudice subi par lui ; elles sont d’ailleurs souvent jointes. Il n’en est pas moins vrai que, dans la plupart des cas, les deux catégories de mesures peuvent être nettement séparées l’une de l’autre.

b) La satisfaction doit également être distinguée de la sanction pénale, que nous étudierons par ailleurs, et qui a pour objectif la réparation du trouble que l'Etat a causé à la communauté internationale tout entière par la violation du droit international dont il s’est rendu coupable. Nous examinerons plus loin les critiques qui ont été adressées à cette institution, dont l’existence même est d’ailleurs niée par une grande partie de la doctrine. Quoi qu'il en soit, nous verrons qu’une confusion a pu être commise dans certains cas, entre ces deux modes, et qu’un caractère pénal a pu être attribué à certaines mesures satisfactoires. C’est notamment l'opinion de M. Anzilotti qui l'explique par l’état peu évolué du droit international, qui ne connaît pas encore l'existence d'un droit pénal autonome.

c) Enfin, 1l faut différencier la satisfaction proprement dite des mesures prises à l’occasion d'actes dommageables n’engageant pas la responsabilité de l'Etat. Rentrent par exemple dans cette catégorie, les regrets présentés par les représentants d'un Etat, lors d’attentats commis par un fou contre un agent diplomatique ou un chef d'Etat étranger. Il s’agit là de simples actes de courtoisie qui n’ont pas la nature d’une satisfaction.

La satisfaction n'est donc pas autre chose que la compensation du préjudice moral propre subi par l'Etat, et c'est à tort que les Etats lui attribuent parfois un caractère de désapprobation ou d'humiliation à l'égard de celui qui les fournit et y voient cet aspect pénal dont nous l’avons distingué.

La désapprobation doit s'attacher à la faute, et non à la réparation : reconnaître qu'on a été en faute n’a rien de déshonorant. Il ne devrait pas y avoir plus de difficulté à accorder une satisfaction au dommage moral causé à un Etat, qu’à réparer, par une indemnité, le préjudice matériel qu'on à pu lui causer. La difficulté provient de ce que les Etats y voient trop souvent une atteinte à leur honneur (4).

(4) C f., L'opinion de Lord Palmerston sur la satisfaction fournie par les Etats-Unis à l'Espagne, au sujet de l'attaque du Consulat espagnol

B. — Le caractère politique et moral de la matière explique, à la fois, l'incertitude des solutions de la pratique, et la répugnance des Etats à soumettre à un juge les litiges de ce genre. Ils ont été longtemps réfractaires à l'arbitrage, alors même que les Etats n’eurent plus trouvé dans le dogme de leur souveraineté une objection à la soumission de leurs différends à un juge international, Pendant tout le xix° siècle, la doctrine enseigna que la question d'honneur et de dignité nationale ne pouvait faire l’objet d’un arbitrage : il suffisait qu’un Etat estimât que son honneur était impliqué dans une affaire quelconque, même à propos de litiges survenus entre particuliers, pour qu'il se refusât à reconnaître d'autre arbitre que luimême, et demeurât seul juge des mesures qu’il devait prendre en pareil cas. La question s’est tranchée le plus souvent par voie d'accord direct.

Les considérations subjectives et les intérêts peuvent se donner ainsi plus facilement libre cours et les passions de l’opinion et les intérêts politiques ne trouveront pas un modérateur dans la personne d’un juge. C’est cette raison qui contribuera également à diminuer le rôle des facteurs juridiques, déjà amenuisé par la nature même de l’objet.

Cette importance des considérations morales explique le rôle prédominant de la satisfaction et l'importance qui lui est donnée dans la pratique internationale, Les Etats accordent aux questions morales une importance beaucoup plus considérable qu'aux intérêts matériels de leurs ressortissants. Il est vrai que ces points ne consistent pas souvent en autre chose qu'en des vues politiques, et recouvrent des intérêts tout à fait matériels. Il est d’ailleurs naturel que l'Etat fasse prédominer le bien de la collectivité sur celui des particuliers. En effet, si, la plupart du temps, l'Etat joint aux réclamations de particuliers les siennes propres, tendant à l’obtention de mesures satisfactoires, il peut arriver qu'il se borne à ces dernières et abandonne les

de la Nouvelle Orléans : « La lettre que M. Webster a adressée à l'Ambas-

sadeur d'Espagne parle hautement en faveur de la bonne foi et du sentiment de la justice des Etats-Unis, et le Président a plus sûrement tenu compie de la véritable dignité de son pays par une si belle communication que si la reconnaissance du tort et l'expression du regret avaient

ete faites en des termes plus mesquins. (A.M.J.T.L., p. 325)

autres, ou leur assigne un rôle inférieur (5). L'Etat transigera plus facilement sur elles que sur les premières.

C’est dans cette matière que se sont rencontrés les abus les plus nombreux. On peut les craindre également à l’occasion des dommages de caractère économique causés aux particuliers, puisqu'ils se doublent d’une atteinte indirecte au droit de l'Etat. Ce dernier pourra ainsi, par une sorte de novation, obtenir des avantages personnels à l’occasion des dommages subis par ses ressortissants.

Nous devons une fois de plus insister sur le caractère complètement empirique des mesures qu’'estiment devoir prendre les Etats : cette question de l'atteinte aux intérêts moraux ou politiques, ainsi que de la réparation qui leur est donnée, est laissée à leur entière discrétion, voire même à leur arbitraire. Si la pratique a trouvé, dans la plupart des cas, des mesures appropriées de satisfaction, l’histoire nous montre maints exemples d’abus manifestes. Cette matière est en effet une de celles qui sont les plus susceptibles de donner lieu à des conflits, ou d’envenimer ceux qui existent déjà. Les conséquences en sont d'autant plus graves, qu'en raison même du caractère indécis du mode de compensation, les Etats sont enclins à transformer les mesures de satisfaction en modes de coercition, et à aubuser de leur supériorité matérielle sur un Etat plus faible. On pourrait, en transportant l’objection qu'une partie ae la doctrine avait adressée à la réparation des dommages moraux, qu'il était scandaleux de voir des parents faire argent de leur douleur, adresser ce reproche à certains Etats qui n'ont pas hésité à monnayer leur honneur.

Il faut noter également que, souvent en cette matière, la satisfaction sera accordée spontanément par l'Etat, en l’absence de

(5\ Dans une affaire de mauvais traitements infligés au Consul américain au San Salvador, et d'insultes au drapeau américain, une difficulté s’éleva relativement à l’épuisement des recours locaux, le San Salvador désirant que la question fit l’objet d’un recours devant ses Tribunaux, avant d'être soumis à l'arbitrage. Les Etats-Unis se montrérent intransigeants, en ce qui concerne le dommage causé à la nation, mais « quant aux dommages soufferts par le Consul, ce n’était qu’une question mineure et incidente » (Moore, Digest, VI, p. 682).

De même, lors des émeutes de la Nouvelle-Orléans où le Consulat espagnol fut attaqué et saccagé, la question de responsabilité ne fut abordée que sur le chapitre de la satisfaction, pour l'insulte.infligée au pays ; la question des dommages aux propriétés privées fut laissée dans l'ombre. (V. Moore-Digest, VI, 81139). 4

tout arbitrage ou de toute procédure de conciliation ; la responsabilité n’en aura pas moins été engagée, mais il est certain que cette action de l'Etat, qui, de lui-même, aura consenti, non seulement à reconnaître sa responsabilité, mais encore à offrir salisfaction, sera favorablement appréciée par l'Etat avec lequel le litige se sera élevé, ce qui, en cette matière surtout, aura une importance considérable.

Il est intéressant de remarquer que la conférence de codification n’a apporté que peu d'éclaircissements à cette question.

La base de discussion n° 29 posait : « La responsabilité de l'Etat. comporte de plus, selon les circonstances, et d’après la violation du droit international, l'obligation de donner satisfaction à l'Etat qui a été lésé dans la personne de son ressortissant, sous la forme d’excuses plus ou moins solennelles, et dans les cas appropriés, par la punition des coupables ».

La plupart des Etats n’ont fait aucune observation à ce sujet. Gette abstention semble bien indiquer qu'ils ne la considéraient pas comme matière susceptible de recevoir une solution juridique. D'ailleurs, ceux qui ont soulevé la question ne l’ont traitée qu’au point de vue des excuses, plus ou moins solennelles « Où l'Etat pourrait affirmer en toute justice que l’action de l’individu ne l’a pas seulement atteint directement dans les intérêts du particulier, mais que cette action l’a atteint directement », (6) et de la punition des coupables (7). Cependant, l'Allemagne demanda qu'il fut spécifié qu'elle n’eût pas le caractère d’une peine (7), ce qui était évidemment inspiré par le souvenir du Traité de Versailles. Seul, le Danemark demanda qu'au cas où serait fixée une réparation non pécuniaire, on indiquât expressément, autant que possible, de quelle nature serait cette indemnité, et les circonstances détaillées où elle pourrait s'appliquer, ainsi que la fixation d’un maximum au cas d’indemnité pécuniaire. Il se référait aux Traités d’alliances Danois.