LAS
LE SÉNAT SOUS LE CONSULAT 155 Il est affecté à la dotation du Sénat, pour le traitement
des sénateurs, l'entretien et la réparation de son palais et de ses jardins, et ses dépenses de toute nature, une
Somme annuelle de 4 millions à prendre sur le produit
des forêts nationales (art. 17). Cette somme sera, dans un an (dans le courant del’an XIT), portée à 5 millions par l'affectation faite au Sénat des biens nationaux affermés pour un revenu annuel d’un million, pris par moitié dans les départements de la Sarre, de la Roër, du Mont-Tonnerre, et de Rhin et Moselle ; moitié dans ceux du Pô, du Tanaro, de la Stura, de la Sesia, de la Doire et de Marengo : ces biens seront administrés par le Sénat et le revenu en sera versé dans sa caisse (art. 18) (1).
Quant aux dépenses, elles seront arrêtées dans le conseil d'administration annuel qui fixera par conséquent les traitements. Q Il fixera aussi les sommes qui seront prises, s’il y a lieu, sur les revenus du Sénat pour assurer une subsistance honnête aux familles des sénateurs après leur mort » (art. 21). Tous les sénateurs sont appelés à bénéficier également de cette dotation.
(4) De 5,000,000, le Budget des recettes du Sénat sera porté à 5,600,000 francs par le décret du 30 décembre 1810, qui, créant 25 sénateurs nouveaux, en raison de la réunion au territoire de l'Empire des départements du Rhône et du Trasimène et des départements au nord de l’Escaut, affecte au Sénat dans ces derniers départements, des biens portant un revenu net annuel de 600,000 francs,
Le titre I* du même sénatus-consulte décrète une institution spéciale, tout au contraire, à quelques sénateurs. Il crée des sénatoreries, c’est-à-dire des propriétés sénatoriales, composées d’une « maison » et de domaines nationaux d’un revenu annuel de 20 à 25,000 francs (art. 2) qui tiendra lieu au sénateur ainsi pourvu, non pas de traitement, car il s’y ajoute, mais « de toute indemnité pour frais de déplacement et dépenses de représentation » (art. 6). Il n’y a qu’une sénatorerie par arrondissement de cour d’appel (art. 1‘). Le but avéré est de créer un centre stable aux missions extraordinaires que le premier consul jugera à propos de confier à des sénateurs dans leur arrondissement, à charge par eux d’y résider au moins trois mois chaque année (1) et de lui rendre compte directement de ces missions (art. 3 et 4). C’est le premier.consul qui confère ces sénatoreries, sur présentation triple du Sénat (art. 5). Elles sont possédées à vie (art. 3) (2).
Pour assigner une origine à ces sénatoreries on a cru devoir remonter jusqu'à l'institution carlovingienne des
(4) La durée minima de ce séjour ne devait être, dans un premier projet, que de «deux mois de suite dans l’espace de deux ans ». V. Correspondance de Napoléon. Lettre à Lebrun, t. VIIL, p. 146.
(2) L'arrêté du 18 fructidor an XI désigne les biens nationaux affectés à la dotation annuelle d’un million au Sénat et ceux qui doivent former les sénatoreries. Le sénatus-consulte du 8 fri-
LES SÉNATORERIES 157
missatica ; l’analogie des fonctions des missi dominici et de celles des sénateurs pourvus de sénatoreries est en effet apparente. Mais le lien historique ne paraît-il pas mieux établi entre ces missi, les maistres enquesteurs plus tard, puis les commissaires départis et les antendants, d’une part, et de l’autre les préfets établis en l’an VIII ?
Faut-il chercher si loin l’origine des missions sénatoriales quand, eroyons-nous, l’histoire révolutionnaire offre une suite presque continue d’exemples dont Bonaparte lui-même n’hésitait pas à tirer profit dès l’établissement du consulat provisoire? Le décret du 9 mars 1793, qui créait les tribunaux révolutionnaires, avait en eflet institué des représentants en mission aux armées, Ce qui ne nous intéresse point ici, et à l'intérieur, ce qui nous semble, quant à la question qui nous préoccupe, très significatif. Et sans doute la décentralisation est alors aussi absolue que la centralisation le sera — en théorie du moins — dès Fan VIII ; mais quel est le motif de cet envoi des représentants en mission à l'intérieur ? L’accélération de la levée de 300,000 hommes appelés à la défense du territoire. De maire an XII porte réglementation sur l’entrée en possession et le mode d'administration des domaines affectés à la dotation du Sénat et des biens formant celle des sénatoreries. Le sénatusconsulte du 30 pluviôse an XIII, enfin, édicte les règles relatives aux ventes, échanges ou concessions à longues années de ces biens. |
même on peut croire qu’en janvier 1803 (nivôse an XI), préoccupé de la fragilité de la paix d'Amiens (qui sera rompue quatre mois plus tard), ambitieux de reconquérir l'Egypte (le rapport Sébastiani très menaçant pour la paix a été publié le 30 janvier 1803), Bonaparte songe à recourir au même moyen. — Les représentants délégués à l’intérieur sont bientôt, après leur création, chargés de missions plus étendues : toute la politique leur est soumise et leur pouvoir va jusqu’à reconstituer des administrations, casser des jugements, réprimer la contre-révolution et le fédéralisme. Ils sont tenus d'adresser chaque semaine un rapport à la Convention et chaque jour au Comité de Salut publie. De même les sénateurs à sénatoreries doiventenvoyer directement au premier consul des mémoires, dans certains cas, et durant leur séjour de trois mois dans leurs terres, tous les quinze jours. Ils sont chargés de surveiller les fonctionnaires. Les représentants pourvus de pouvoirs illimités, les destituent, les poursuivent. Ces sénateurs doivent porter leur attention sur les principes et l'influence des ecclésiastiques. C’est surtout contre les prêtres que s’acharnent les représentants de 1793, s’efforçant de « désoutaner les hommes noirs (1). » En 1793 comme
\ (4} Wallon. Les représentants du peuple en mission. Paris, 889. ;
Voici, par exemple, les questions que Mallarmé pose aux administrateurs et agents rationaux de Thionville : « 4° En exécution de la loi du mois de mars (vieux style), des
' æ NÉ Ur de puce, Éd aa dr. à (2 A nd a bd dE di Mist PU dt) étés à
PR M PA pole rte
LES SÉNATORERIES | . 159
en 1803, avant comme après la loi du 28 pluviôse an VIII, le principe est de centraliser la vie nationale, de la
comités de surveillance ont-ils été établis dans toutes les communes de votre ressort ? Les surveillez-vous avec sévérité et les redressez-vous avec courage ?
« 20 Les repaires du fanatisme sont-ils fermés partout et les habitants des campagnes célèbrent-ils aux décadis le repos national ”?
«3° Les lois révolutionnaires et surtout celle du maximum sontelles exécutées ? Les aristocrates respirent-ils l'air de la liberté ?
« 4° Quelle est l’opinion générale sur le gouvernement républicain ? ras
«b° Les prêtres, ces pestes publiques, ont-ils disparu ?
« 69° La réquisition de dix-huit à vingt-cinq ans a-t-elle été remplie avec zèle ?...
« 70 Fait-on grand cas des assignats et la monnaie métallique ne leur est-elle pas préférée ?
« 8° Les membres des municipalités, les juges de paix, les gardes-champêtres et ruraux sont-ils révolutionnaires embrasés °?
« 9° Les ventes des domaines nationaux ont-elles eu, comme dans le reste de la République, une rapidité surprenante et un
succès exorbitant ? » Wallon, t. I, p. 85.
— Ei voici, d’autre part, une lettre adressée en 1806 par Napoléon à Kellermann :
« Monsieur Kellermann, nous désirons que vous vous rendiez dans votre sénatorerie, avant le 1 prairial, que vous y résidiez
soumettre à la volonté du gouvernement. L’étendue seule des pouvoirs diffère.
pendant 3 mois consécutifs et que vous parcouriez tous Jes départements qui en forment l’arrondissement.
« L'objet apparent de votre voyage.et de votre séjour sera de connaître la situation, la nature, l’état et la valeur des biens dont votre sénatorerie a été dotée.
« L'objet important sera de me fournir des renseignements sûrs et positifs sur tout ce qui peut intéresser le Gouvernement, et à cet effet de m'adresser directement ur mémoire tous les 45 jours, de chaque chef-lieu de votre département.
« Vous sentez que sur cette mission particulière, le secret doit être inviolable ; si elle était connue, toutes les lumières vous fuiraient, les hommes honnêtes s’interdiraient toute communication avec vous et vous ne rapporteriez que les dénonciations de l'intrigue et de la malveillance.
« D'un autre côté, les fonctionnaires publics qui sont généralement dignes de notre confiance, seraient avilis et découragés, et ces missions extraordinaires qui doivent éclairer le gouvernement ne seraient que des inquisitions odieuses et des moyens de désorganisation.
19 Vous connaîtrez quels sont le caractère, la conduite, le talent des fonctionnaires publics soit de l’ordre administratif, soit de l’ordre judiciaire ;
20 Quels sont les principes et l'influence des ecclésiastiques ;
30 Quels sont les hommes qui marquent par leur caractère, leur fortune, par leur ascendant sur le peuple de toutes les parties de votre arrondissement, à quel ordre de gens ils appartiennent (a).
« Vous dresserez des états circonstanciés de toutes les infor-
(a) Préoccupation aristocratique à noter en passant.
EPS
LES SÉNATORERIES 161 Sous l'empire de la Constitution de l’an IIT, ce sont des commissaires du Directoire exécutif qui enquêtent
mations relatives aux personnes ; vous appuierez votre jugement sur des faits réels et bien constatés, et vous nous enverrez ces états ;
« 4 Vous rechercherez quelles sont les dispositions des citoyens dans les différentes classes et dans les différents cantons relativement :
1° Au gouvernement ;
20 A la religion ;
30 A la conscription ;
4° À la taxe d'entretien des routes ;
50 A la perception des impôts directs ;
«6° Vous observerez s’il y a des conscrits fugitifs, quel peut en être le nombre, s’il y a quelque mouvement à craindre ;
Quel est le service de la gendarmerie ?
Quels sujets s’y distinguent par leur zèle ou s’y font remarquer par leur négligence °?
Quelle est la quantité et la nature des délits, si ce sont des délits isolés ou le résultat d’attroupements ?
Quelle est l'opinion générale sur l'institution des jurés ©?
Quels sont ses effets sur les jugements éventuels °?
« 70 Vous examinerez quel est l’état de l'instruction publique, soit dans les écoles primaires, soit dans les écoles secondaires, soit dans les lycées ?
A quelles causes tiennent ou le succès ou la langueur de ces établissements ? Vous dresserez un état des hommes qui s'y distinguent par leur talent et de ceux qui n’ont Non mérité la confiance publique.
«8° Vous étudierez l’état de l’agriculture, du commerce et des
auprès des administrations centrales des départe-
ments (1). dise 150 En 1799; apreslé 18 brumaire, 2 commissaires sont « pris dans le sein du Corps législatif » et envoyés
« dans les arrondissemens formant une division militaire ». Le Registre des délibérations du consulat provisoire (2) s'exprime ainsi à ce sujet :
« Les consuls délibèrent ensuite sur les mesures à
fabriques. Quels sont les hommes qui se distinguent par des
lumières ou des succès dans ces différentes branches ?
«9° Quel est l’état des subsistances et quelle EE de la récolte prochaine ?
(400 Vous observerez l’état des routes. Quelles sont les causes générales ou particulières de leur dégradation ;
«€ 41° Où on en est pour l'éducation des chevaux, des bêtes à laine, des bestiaux de toutes espèces ;
Quels sont les encouragements nécessaires pour les étendre et les faire prospérer ?
« Vous enverrez successivement pour tous ces objets, des mémoires séparés et fondés sur des connaissances positives.
« Sur ce, je prie Dieu qu’il vous ait en sa sainte garde.
Saint-Cloud, le 8 germinal, an XIII.
Lettre citée par Desplaces : Sénats et Chambres hautes. Paris, 1894, p. 469.
(1) V. Rocquain : L'Etat de la France au 18 brumaire… Paris, 1874.
(2) Publié par M. Aulard: Société de l’histoire de la Révolution rançaises Paris, 1894, p. 29-30.
LES SÉNATORERIES 163
« prend pour éclairer les citoyens de toutesles parties e la noie sur les causes et le véritable objet « des journées des 18 et 19 de ce mois; ils arrêtent, en « vertu des articles 4 et 7 de la loi du 19, qu'il sera « envoyé un: délégué des consuls dans chaque arrondis- « sement formant une division militaire.
« Ces délégués seront chargés d’instruire le peuple sur « les causes et les résultats desdites journées, de prendre « des renseignements sur les principes et la moralité des « fonctionnaires publics; ils pourront suspendre et rem- « placer provisoirement ceux qui ne jouiront pas de la € confiance publique, et feront fermer toute réunion con- « traire à l’ordre établi et à la tranquillité publique ; ils « correspondrontavec le ministre de l’intérieur sur l’im- € portante mission qui leur est confiée... (1). »
Nous possédons le résultat de la plupart des enquêtes faites en l’an IX, et quelques-unes de l'an X ; l’objet de ces rapports est si général que Rocquain a pu publier leur collection sous ce titre: L'État de la France au 18 brumarre.
En l’an XI, nouvel envoi de commissaires choisis, cette fois, dans le Conseil d’État et chargés de parcourir les divisions militaires du territoire de la République. « Les finances, l’armée, l’administration, l’enseignement, la situation des hospices, l’état des routes et des communications, le commerce et l’industrie, l’esprit public, tout ce qui pouvait à un titre quelconque inté-
(1) V. Boulay (de la Meurthe): Théorie constitutionnelle…., p. 45.
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164 LA REPRÉSENTATION DES ARISTOCRATIES resser la tranquillité et la prospérité du pays devait être l’objet de leur examen (1). »
Observons encore que si l'affectation de la sénatorerie localise définitivement l'inspection personnelle, la répartition des biens qui la composent dans plusieurs arrondissements et même dans plusieurs départements, lui donne une étendue considérable et une sorte de mobilité continue (2).
(1) Rocquain, op. cit. Préface, p. VI.
(2) V. aux Annexes VI, la composition de la Sénatorerie de Nancy, en exemple. — Cette mobilité a-t-elle pour but d’assurer le plein exercice de l'inspection, ou tend-elle à propager l'éclat de la dignité sénatoriale ? Ces deux motifs, joints aux nécessités qui résultaient de l’éparpillement des biens nationaux, ont dû concourir à cette mesure.
Une observation de Napoléon, sur le projet du sénatus-consulte, insiste sur le second seul : « Il serait utile de les disséminer (les sénatoreries) sur différents points de la République, pour y répandre la considération du Sénat, et aussi pour exciter l’émulation des citoyens. » (Correspondance, t. VII, p. 188). Certains sièges de sénatoreries étaient, en effet, des édifices imposants : le palais des Etats de Bourgogne, à Dijon ; l’abbaye de Saint-Wast, à Arras ; le château d’Amboise, à Orléans ; le château d'Eu, à Rouen ; le château de Poppelsdorf, à Trêves ; l'hôtel de Mons, à Aix ; le palais de l’Archevêque, à Narbonne. (Desplaces, op. cit. p. 468) (A Paris, ajoute Desplaces, nul édifice ne parut assez beau ; on fut si embarassé qu’en 1808 aucun choix n’avait encore été fait. » (ibid. id.) Notons, en outre, que ces nouvelles affectations ne pouvaient que rassurer les propriétaires de biens nationaux.
LES SÉNATORERIES 168
Ainsi l’on n’observe presque aucune solution de continuité dans l’enchaînement de ces institutions successives de représentants en mission, à la veille des levées de 1793, de commissaires, au temps des coups d’État du directoire, de commissaires du consulat provisoire, après le 18 brumaire, de déléqués du consulat, et de sénateurs à sénatoreries peu de temps avant la rupture du traité d'Amiens et seize mois avant l'établissement de l’Empire (1). Est-ce à dire qu'il ne faille signaler aucune différence entre cette dernière création et celles qui, si nous avons suffisamment établi notre opinion, lui forment une suite continue de précédents ? Tout au contraire : il en est une, et essentielle.
Si important qu'en fût l'objet, si puissante qu’en fût l'autorité, ces missions qui étaient restées de pures fonctions temporaires, deviennent une propriété : le sénateur inamovible reçoit une sénatorerie viagère ; le brevet
(1) Et de mêmeon peut affirmer que la création des sénatoreries n’en est pas le dernier terme. Qu'il nous suffise de rappeler le décret impérial du 16 décembre 1813, cité plus loin, et les Commissions extraordinaires du Roi envoyées, en avril 1814, par le lieutenant général du royaume, sur la proposition de Vitrolle, commissions réparties par divisions militaires, afin d'établir «des rapports nouveaux et plüs intimes avec les provinces », confiées à des « missi dominici, chargés de faire connaître au peuple nos intentions et aux autorités la direction nouveile que nous tracions à leurs devoirs. »
De Vitrolle, Mémoires, &. I, p 60 et suiv.
conféré emporte affectation de biens pour un revenu déterminé(1). Bien plus: c’est une fonction dont l’exercice exigerait beaucoup d'activité, de sagacité — et quel est le premier sentiment du Sénat? qu'il faut l'attribuer par rang d'ancienneté, c’est-à-dire aux vieux parlementaires les plus indifférents, les plus désabusés, les plus fourbus (2). D’autres n’y souhaitent que le germe
(1) V. Annexes VIT.
(2) (a) « Le Sénat n’avait point adhéré à la proposition confidentielle qu’on lui avait faite au sujet de l’établissement des sénatoreries : il redoutait sur lui-même l’effet d’une distribution inégale de faveurs et manifesta le vœu, si l’on persistait à les vouloir, à ce qu’elles fussent données à l’ancienneté. Mais cette ancienneté aurait contrarié les vues des fondateurs, et en assurait une à quelqu'un à qui on ne voulait pas en donner (a). On prenait pour prétexte qu’il avait déjà obtenu une dotation nationale, dotation qu’il a eu la permission de vendre, et dont il a tiré un très grand parti; ilétait aussi bon calculateur que bon métaphysicien....-
« Le procédé d’une présentation de troiscandidats par chaque sénatorerie fut donc adopté. Il pouvait également faire mettre sur la liste de candidature la personne que l’on aurait été fort fàché d’y voir, parce que, disait-on, il eùt été impossible que son ancien collègue au consulat, son coopérateur au 48 brumaire, ne le nommäât pas à une sénatorerie.
« Le Sénat, je dois le dire, eut la faiblesse d’obéir à cette impulsion, il ne mit pas au rang de ses candidats celui qui l'avait conçu et inauguré. L'inégalité des faveurs n’a cependant pas empêché que la tenue intérieure de ce corps ne fût comme
(a) Sieyés.
À ce LIS
te. OS RTE Ti.
ch
LES SÉNATORERIES 167
d’une grande aristocratie territoriale (1). Mais nul ne
l’est celle de la chambre des pairs. La politesse et les égards réciproques y ont été scrupuleusement observés. Personne n'entrait dans l’assemblée, ni n’y siégeait couvert. »
Comte de Cornet. Souvenirs sénatoriaux, 1824, p. 29-30.
(b) € Quand on annonça la création de sénatoreries, l'avis primordial était qu’on les obtint par rang d'ancienneté de nomination. Joseph Bonaparte avait déclaré que l'Empereur ne ferait pas au Sénat l’injure d'adopter une autre forme ; cependant une autre forme fut adoptée, celle de présenter trois candidats, entre lesquels choisissait Bonaparte. Alors se déploya toute l’intrigue des meneurs pour être sur la liste ou y faire placer leurs affidés. Le nombre des sénatoreries n’était pas proportionné à celui des avides et des serviles qui les convoitaient. Il en résulta parmi eux un mécontentement qui faisait hausser les épaules et provoquait le rire des indépendants.
« Sénatoreries. — Listes faites en famille. — Nouveau moyen d’asservir les volontés. — Alléchés par l’odeur des revenus,
« Bons de 15.000 francs distribués, dit-on, aux serviles les
plus influents. »
Grégoire. Mémoires, t. I, p. 129.
(1) «.… Soninstitution desénatoreries, envisagée dans un point dé vue différent de celui de sa conception, pouvait produire des effets politiques très heureux; elle aurait constitué un grand patronage qui, disséminé sur toute la surface de l'empire français, eût tempéré l'exercice du pouvoir absolu. Mais les rivalités de pouvoir l’ont fait repousser et réduire à une sinécure ; il n’en est résulté qu'un ferment continu d'intrigue et de corruption dans un corps qui, jusque-là, n’en avait pas connu le germe.»
Comte de Cornet. Op. cit., p. 43.
