CHAPITRE PREMIER

A. — Étranger.

Si l’on envisage la répartition des habitants sur un territoire, on constate que deux grandes catégories d'intérêts dominent à peu près partout; ce sont ceux des villes d’une part et ceux des campagnes de l’autre.

L'Angleterre avait un représentation des bourgs et une des comtés, à laquelle correspondait une division de la population au point de vue social. Les villes étaient le séjour des artisans el de la bourgeoisie; les campagnes de la noblesse, des seigneurs guerriers et cultivateurs. Puis vint la division entre les seigneurs laïques et les seigneurs ecclésiastiques, et il y eut trois classes représentées : la noblesse, le clergé, la bourgeoisie. Enfin la science oceupe un rang supérieur; elle conquit le droit de former une classe spéciale dont les intérêts furent confiés à des délégués des Universités. L'évolution est très nette en Angleterre et ses résultats apparaissent encore aujourd'hui : la Chambre des Lords représente l'aristocratie laïque et ecclésiastique, la Chambre des Communes la bourgeoisie, les artisans et les Universités. Cependant, cette évolution n'est pas particulière à la Grande-Bretagne, Le Grand-Duché de Bade l’a connue.

En Bavière encore, si la première Chambre est aristocratique, la seconde est populaire.

La Saxe possède, dans sa Chambre Haute, à côté des membres désignés par leur situation personnelle, des élus de corpora- Uons ou ordres privilégiés : Chapitres, Universités, Seigneuries, Collège des propriétaires de biens équestres et d’autres grands domaines ruraux, tout autant de corps basés sur la religion, la science ou la terre noble.

Les trois ordres de l’Europe du xvr' siècle, clergé, noblesse et tiers élat des villes et des campagnes se retrouve au parlement wurtembergeois!.

Mais ce sont là autant de formes surannées: elles cadrent avec des classifications spéciales: elles se fondent sur des privilèges disparus dans une foule de pays et sérieusement menacés dans les autres. Si, dans ces vieilles formes, 1l est tenu compte de groupements économiques, c'est comme par hasard et sans qu'on y prête attention. La distinction des bourgs et des comtés anglais ne résulte pas du désir d'assurer une représentation spéciale à l’industrie, au commerce et à l’agriculture.

La seconde forme de représentation des intérêts brise un cadre aussi étroit et mal adapté ; elle reconnaît plus d'intérêts distincts et de gens les possédant. Elle se fait vraiment économique; si elle reste sociale, elle bannit les privilèges ; si elle est enfin territoriale, ce n'est point au profit de gros détenteurs du sol, mais bien de la population entière de circonscriptions formées par une existence historique commune et dans un milieu spécial.

Aussi les constitutions notées tout à l'heure ne peuvent-elles plus servir de modèles aux Constituantes modernes. Les classes, en droit public, ont disparu; elles se sont pénétrées sous la poussée des influences économiques, S'il en existe encore, elles n’ont plus d’analogies avec les anciennes. Elles ont, en effet, surtout une origine économique.

Pour le texte des diverses Constitutions dont il est ici question; v. : Laferrière et Batbie, les Constilutions d'Europe et d'Amérique; et Dareste;

les Conslitutions modernes,

Faudra-t-il cependant désespérer de trouver quelque part une trace de la forme actuelle de la représentation des intérêts? Non pas. La véritable représentation des intérêts est en germe dans certaines constitutions. À peine apparaît-elle en Norvège, en Suède, en Finlande, dans les Pays-Bas, en Hongrie, Italie, Portugal, en Roumanie!, pays où on relève seulement certains privilèges électoraux attachés à la fonction sociale, soit pour l'électorat, soit pour l’éligibilité. Par contre, elle s’accuse avec netteté en Autriche, en Espagne et dans les villes hanséatiques. L'industrie et le commerce y ont une représentation spéciale. C'est le seul trait caractéristique de la constitution autrichienne?. La constitution espagnole® est plus curieuse par la députation qu'elle accorde aux intérêts intellectuels et moraux et à laquelle pourvoient d'une part les archevèques, évêques de chapitres de chacune des provinces, et, d'autre part, les diverses Académies d'histoire, de sciences exactes physiques et naturelles, de beaux-arls, de médecine, de sciences morales et politiques et les Universités. Lubeck, Hambourg et Brême donnent également une représentation aux Universités".

S1 des assemblées nationales on passe aux assemblées communales, on retrouve des fragments de représentation des intérêts,

Dans les collèges d'échevins de Belgique et de Hollande”, les Vorstände autrichiens, les Conseils exécutifs de la Suisse’, les Tanacs de Hongrie‘. En Italie, les assesseurs° sont pris parmi les diverses professions. En Allemagne, existe le

! Pour le texte de ces Constitutions, v. : Laferrière et Bathie, les Constilulions d'Europe el d'Amérique; el Dareste, les Constilulions modernes.

? Ch. Benoist, la Crise de l'État moderne, p219.

3 Jbid., p. 229.

FIbid., p. 227 à 229.

> P. Deschanel, la Décentralisalion, p. 12.

6 Ibid., p. 14.

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S Moeonvr

DID D as:

Magistral' auquel le Conseil municipal peut élire des gens qui ne sortent pas de son sein et qui sont des citoyens à connaissances spéciales.

En somme, nulle organisation générale de la représentation des intérêts, des restes d’une division par classes qui n’a plus de base réelle ou durable aujourd'hui; s’il est des catégories nouvelles favorisées d’une députation spéciale, il en est d’autres qui en sont privées sans raison. Ce sont surtout des COrps particuliers, déjà constitués par une sélection, qui sont appelés à fournir des représentants. Les législateurs ont plutôt en vue le choix des capacités qu’une large représentation des intérêts.

B. — France.

À l’évolution qui se produisit en Angleterre, correspondit un mouvement parallèle en France. Les Assemblées, les Conseils furent d’abord formés de gens qui devaient à leur naissance ou à une situation spéciale dans le pays d’être appelés à un pareil honneur. Mais, dès les xn° et x siècles, à côté de la noblesse et du clergé, la population prend peu à peu conscience de son droit à élever la voix dans les affaires publiques. Afin de gagner des forces, elle constitue des groupements.

L'histoire des Communes est la page la plus glorieuse des chroniques de l’époque; et dans le sein de ces Communes la tendance vers le groupement professionnel s’accentue. « Toutes les institutions sont inspirées par le principe de l’association*. » Le désir de posséder quelque influence dans les assemblées nationales, désir très légitime, gagna ces groupes nouveaux, si bien que vers le milieu du xrv° siècle, à la faveur du développement des mœurs publiques, siéger aux Etats ne fut plus un droit pour personne, el lès députés sortirent tous de l'élec-

1 P, Deschanel, la Décentralisation, p. 15.

? P, de Pascal, le Suffrage universel et la représentation professionnelle (l'Associalion catholique, janvier 1882, p. 29).

lion. L'influence des Corps de métiers se fit vivement sentir dans celle-ci, non seulement dans les limites de la commune, mais encore dans celles de la province et même de l'Etat.

Dans les Etats généraux et dans les Etats provinciaux, la façon dont les délégués étaient élus et les cahiers rédigés assurait une assez grande influence à des groupements à base économique. Ainsi, par exemple, les délégués du tiers pour une même sénéchaussée venaient de la ville ou de la campagne el apportaient leurs cahiers spéciaux qui étaient ensuite fondu en un seul. De même, dans les villes, entre les corporations. Toutefois par-dessus cette représentation des intérêts, subsistait celle des ordres, celle qui, dans tout l’ancien régime, fut vraiment nelte dans les assemblées de la province et de la nation.

La vraie représentation des intérêts apparaissait dans les Communes. Elle était surtout professionnelle et son existence d'alors est un argument en faveur d’une représentation professionnelle dans les hmites de la Commune moderne. Les corps élus des diverses villes d'autrefois n'étaient pas composés de même d'une ville à l’autre. Le mode d'élection n’était pas non plus uniforme ; 1l était surtout établi par les coutumes locales. Maisle caractère représentatif était toujours fortement constitué. L'organisme corporatif était le principe fondamental de l’organisme communal, Ceux qui dirigeaient les affaires publiques élatent les délégués non pas d’un certain nombre d'individus, mais de groupes, de collectivités, de forces sociales. « Sous l’ancien régime, écrit M. de Broglie..., dans les villes dont la population excédait 2000 âmes, les électeurs étaient élus dans le sein des diverses corporations d’où le corps des notables devait être tiré?, »

Aux xme et xivt siècles, la ville de Montpellier est admiistrée par un consulat formé à la suite d’une série d'opérations de choix et de tirages au sort. Il y avait sept échelles de métiers

1 Cf. Gasquet, Institutions de la France, p. 201. * De Broglie, Vues sur le gouvernement de la France, p. 34.

dont les chefs se réunissaient pour nommer cinq prud hommes par échelle. Parmi ces trente-cinq élus, le sort en désignait sept qui s'adjoignaient les douze consuls sortants à l'effet de choisir soixante citoyens capables de remplir les fonctions consulaires. Un cinquième de cette liste était pris par tirage au sort pour former le corps municipal. Depuis 1252, les douze sièges consulaires furent répartis entre les divers métiers. Mais en 1453 le Conseil de ville cessa de sortir de l'élection pour être nommé par le roi'.

Nîmes eut une organisation très semblable à celle de Montpellier?. À Marseille, cent chefs de métier étaient élus chaque année par leurs pairs et avaient la direction des affaires corporatives, la police des rues et des établissements publics. Six d’entre eux étaient délégués hebdomadairement pour administrer les affaires de la ville. Quant au pouvoir législatif, 1l était dévolu à un corps composé des trois syndics et des trois clavaires de la ville, plus soixante-onze citoyens pris parmi les bourgeois et les commerçants notables.

Les villes du Nord et de l'Est, comme Abbeville‘, Saint- Omer’, Troyes’, Strasbourg ? formaient leurs collèges électoraux des corps de métiers. Si certains de ceux-ci avaient une réelle prépondérance économique, ils la conservaient dans l'administration municipale.

Lors du renouvellement annuel du collège des échevins de la ville de Paris, une place sur douze revenait aux marchands ; six corps de méliers : drapiers, épiciers-apothicaires, merciers,

1 Germain, /listoire de la commune de Montpellier, L. F, p. 16.

2 De la Farelle, Étude sur le Consulat et les instilulions municipales de Nîmes, p, 14 à 31.

3 Méry et Guindon, {istoire analylique et chronologique des actes el délibéralions du Gorps et du Conseil de la Municipalité de Marseille, depuis le xe siècle Jusqu'à nos Jours.

4 Martin-Saint-Léon, Histoire des Corporations de méliers, p. 289.

5 Giry, {Listoire de Saint-Omer, p. 158,

6 Martin-Saint-Léon, Histoire des Corporalions de méliers, p: 281,

1 Ibid., p. 281.

Annales, INeSe LI 2 11

pelletiers, bonnetiers, orfèvres, veillaient à ce qu'il ne füt pas dérogé à celtusage. En 1700, ils réclamaient même l'entrée de deux deleurs membres au Conseil supérieur du commerce qui venait d’être créé!.

Enfin, à Lyon, les métiers affranchirent la ville de l'autorité de l'archevêque et, en 1320, on trouve à sa tête le guardiateur qui est un délégué royal et un Conseil de 12 membres issu de l'élection dans les corps de métier?. Cependant la prédominance de l'aristocratie marchande amène, en 1402, une révolte des artisans, qui d’ailleurs échoua. Un nouveau statut fut édicté, en vertu duquel, le 21 décembre, le corps de ville, composé du prévôt des marchands et de 12 échevins, se réunissait et nommait dans chacun des 72 métiers deux maîtres qui en devenaient les magistrats. A leur tour et le lendemain, ces 144 chefs de communautés, maîtres-gardes, se réunissaient pour élire 6 nouveaux échevins, le renouvellement du Conseil de ville se faisant par moitié, sans rééligibilité immédiate.

Une modification saillante fut apportée en 1595; alors s'ouvre la période prévôtale. Il y avait 1 prévôl et 4 échevins. Nouvelle réforme saillante en vertu des lettres patentes du 31 août 1764°. La municipalité lyonnaise comprenait 1 prévôt des marchands, 4 échevins, 1 procureur, 1 secrétairegreffier, 1 receveur et 1 trésorier. Pour la délibéraüon, il leur était adjoint 12 conseillers {art. 1). Dans des cas déterminés, le corps de ville se transformait en une assemblée de notables avec, en plus, 2 magistrats de la Cour des Monnaies et sénéchaussée et 17 personnes élues : 1 dans le chapitre, 1 dans le reste du clergé, 1 dans la noblesse, 1 dans les trésoreries de France, 1 dans le siège de l'élection, 1 dans la communauté des notaires, 1 dans l’ordre des avocats, 1 parmi les procureurs, 5 parmi les commerçants et 4 dans les arts et métiers (art. 14).

* Martin-Saint-Léon, Histoire des Corporalions de métiers, p. 324 et 326. ? Ibid., p. 269 et 270.

3 Archives municipales de la Ville de Lyon, Inventaire Chappe, L. X. p- 33.

En prenant une à une et de période en période les diverses organisations communales des villes de France sous l’ancien régime, on trouverait encore bien des exemples d'une représentation surtout professionnelle, mais où se glissent certains éléments de la représentation des intérêts. M. Hubert-Valleroux, auquel on ne peut que renvoyer sans cesse en pareille matière, reste surpris, après avoir approfondi les constitutions des villes du moyen âge « de la place que tiennent les corps de marchands et d'artisans dans leur organisation politique! ».

Malgré l’amoindrissement de leur rôle, ils tiennent encore une large place dans les élections aux Etats généraux de 1789. Dans les grandes villes, les habitants se réunissent par corporations d'arts et métiers, d'arts libéraux, de négociants, d'armateurs pour choisir des députés qui rédigeaient leurs cahiers.

A leur tour, ces premiers délégués en choisissaient d’autres dans leur sein. Ces délégués de second degré se joignaient à ceux des villes peu importantes et des communes rurales. Tous ensemble procédaient, au chef-lieu, à l'élection de délégués de troisième degré qui étaient les députés aux Etats généraux. En même temps, on rédigeait le cahier ?.

Ce n’est n1 sous les constitutions de la Révolution, ni sous celles de l’Empire qu’il faut songer à retrouver trace de la représentation des intérêts. Pendant toute cette période, les associations, qui seules peuvent servir de base à une pareille représentation, étaient exclues, soit en vertu de principes ultraindividualistes et, par une bizarre contradiction, au nom de la suprématie de l’Etat, soit par besoin de ne eréer aucune force compacte qui püt attenter à l’omnipotence du gouvernement impérial. Cependant Napoléon devait donner en 1814 l’Acte additionnel aux constitutions de l'Empire, en vertu duquel, « par une heureuse innovation, l’industrie et la propriété

1 Hubert-Valleroux, les Corporaltions d'arts el méliers, p. 9. 2 Cf. comte Catta, le Régime représentatif en France (Revue catholique des Institutions et du Droit, année 1890, 1°* série, p. 453),

manufacturière el commerciale devaient avoir une représentation spéciale! ». Cette représentation élait réservée à la Chambre. « Mais c'était encore le collège du département qui devait élire les représentants des intérêts commerciaux, sur une liste d'éligibilité dressée par les Chambres de commerce ? ». 23 sièges sur 629 étaient ainsi affectés, ce qui représente une bien faible proportion. La France était divisée en arrondissements commerciaux, et l'élection se faisait à deux degrés. Cette organisation présente une certaine analogie avec celle qui existe actuellement en Autriche.

Les Bourbons ne surent donner à la France qu’une représentation des intérêls basée sur un système censitaire *. Cette prépondérance vicieuse d'intérêts spéciaux et restreints, oclroyée par la charte de 1814, fut maintenue par celle de 1830. Quelle opposition saisissante avec les vues de Saint-Simon qui, à la même époque, ne désirait rien tant qu’un corps législatif élu d'après les principes de la « capacité positive et du travail? », et voulait que tout projet de loi, élaboré en Conseil d'Etat, fût au sein du corps législatif soumis au nouvel examen d’ &une Commission nommée par ce corps et formée d'hommes entendus sur la matière » !

A peine relève-t-on une trace de représentation professionnelle sous le second Empire, encore s’agil-1l d’un cas tout spécial et unique. Les délégués ouvriers à l'Exposition de Londres en 1862 furent élus au suffrage universel dans chaque corps de métier.

I, Pascaud, le Suffrage universel chez les principaux peuples civilisés, p: 1975.

A orrel-

3 Gras, les Chambres de Commerce (Annales de l'Ecole libre des sciences poliliques, année 1895, p. 728).

4 Cf. comte Catta, le Régime représentatif en France {Revue catholique des Institutions el du Droit, année 1890, 1°° série, p. 302 et 303).

° Religion Saint-Simonienne. A tous ! p. 18; également: G. Weil, Saint- Sunon el son œuvre, p. 160, 162, 188 et 189.

6 Religion Saint-Simonienne. À tous ! p. 18.

La tradition suivie depuis par l'Ecole de l'Association catholique, fut inaugurée en 1873 par la Commission des Neuf qui mentionnait au second paragraphe de l’article 2 du projet de résolution qu'elle songeait à soumettre à l'Assemblée nationale « l'organisation du suffrage universel » parmi les bases des lois constitutionnelles. Le centre droit et une fraction de la droite voyaient là un engagement d'obtenir la représentation des intérêts concurremment avec celle du nombret. Ces beaux projets tombèrent avec la tentative de restauration monarchique. [ls ne semblent pas avoir séduit les législateurs de la troisième République. Il n’est cependant pas douteux qu'en 1875 et 1884 les Chambres ont voulu représenter au Sénat des groupes sociaux?. Seulement elles ont estimé qu'il n'y en avait qu'un qui fût suffisamment intégré par son long passé : la commune admimistrative. Dans l'application de cette idée elles se trompèrent; elles ne donnèrent pas l'élection des sénateurs aux groupes sociaux qu'elles voulaient faire représenter. Les électeurs sénatoriaux sont les députés, les conseillers généraux, les conseillers d'arrondissement qui représentent les personnes, les départements, les arrondissements et cantons. Les délégués des communes n'étant plus seuls, voient diminuer leur importance, à ce titre. S'il s’agissait de faire représenter les communes, il n’y aurait point de représentants des autres divisions administratives. Les délégués des communes y perdent en autorité.

Au reste une distinction essentielle est négligée, celle qui porte sur la nature urbaine ou rurale de la commune. Enfin, il n’est nullement tenu compte de ia population de cette dernière. Par conséquent, en 1875 et en 1884 le législateur a fait fausse route ; il n’a pas eu assez de hardiesse pour tenter une représentation de tous les intérêts, mais s’en est tenu à la représenlation de certains seulement.

1 Chesnelong, la Campagne monarchique de 1873, p. 247.

2? Cf. Léon Duguit, l'Élection des sénateurs (Revue politique el parlemenfaire, n° du 10 septembre 1895, p. 465 et 466).

L'évolution historique de la notion de représentation des intérêts a fort heureusement un présent plus glorieux que son passé, soit en France, soit ailleurs. D'ailleurs elle s’est dégagée nettement, ensuite elle a captivé beaucoup d’esprits ; des projets d’organisalion dont elle serait l’âme ont vu le jour. Ces projets, on les rencontrera au fur et à mesure que l’on avancera dans la recherche d’une application à la France de la représentation des intérêts.

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Le moment est venu d'aborder résolument l'essai d’une application, dans le régime électoral français, de la représentation des intérêts. Deux façons de procéder se présentent aussitôt. L'une, par demi-mesure, timide, conserve les circonscriplions, les assemblées et les corps administratifs actuels pour plier aux exigences de cette organisation la représentation des intérêts. L'autre, hardie, vraiment novatrice, conçoit la représentation des intérêts sous la forme la plus parfaite possible et lui asservit l’organisation électorale, législative et exécutive ; elle garde des groupements et des corps existants ce qui ne la gêne pas et, pour le reste, elle modifie, remplace ou supprime purement et simplement.

A cette seconde façon d'opérer se rattache intimement la question de la décentralisation. Elle a fait l’objet de bien des études ; elle conduit à quelques concessions infimes du pouvoir central. Mais tant qu’on ne voudra pas marcher hardiment de l'avant, c’est-à-dire renoncer à une structure officielle sans souplesse, il n’y aura pas de vraie décentralisation.

Dans le sein de l'État, il existe des collectivités qui peuvent avoir une action à la fois utile et bien délimitée. Ces collectivités, pour M. Hauriou, constituent l’organisme national, autrement dit « la société positive », qui est « la société des

intérêts et des sentiments naturels !. » Aussi, «une fois la société organisée coopérativement, comme l'État doit partager avec elle l'administration et l’action collective, en même temps que la liberté d'association, il convient de réclamer dès maintenant deux réformes qui prépareront le partage : une décentralisaüon plus grande et la représentation des intérêts spéciaux dans les assemblées politiques? ». Et, en effet, reconnaître, donner corps aux intérêts spéciaux en dehors de l’intérêt général, c'est vouloir permettre le développement de ces intérêts dans leur sphère, leur accorder l’action et en même temps ne point les gèner dans l'exercice de celle-ci. Un simple contrôle suffit. Alors « la vraie décentralisation, ce serait de ressusciter en France la vie locale, la vie régionale ; ce serait d'organiser un cerlain nombre de grands centres universitaires, militaires, judiciaires, économiques, qui seraient capables de faire contrepoids à Paris ; ce serait enfin d’instituer des assemblées régionales, comme Prévost-Paradol le demandait, 1l ya trente ans, où se réuniraient les conseillers généraux de plusieurs départements *. »

A. — Le canton substitué à la commune.

L'augmentation d'indépendance, le self-government parhel, que la décentralisation créerait en France, profiteraientils aux divisions administratives actuelles? Ou bien, au contraire, de nouvelles seraient-elles appelées à en bénéficier el, dans ce cas, quelles seraient-elles? Voilà la question qu’il s'agit de résoudre en commençant par le bas de l'échelle administralive.

Les avis, en ce qui concerne le maintien de la commune,

! Hauriou, la Limitation de l'État (Revue politique el parlementaire, 10 mars 1896, p. 58).

? Ibid.

° J.-P. Lafitte, la Rentrée des Chambres (Revue politique et littéraire, 16 octobre 1897).

sont (rès partagés. Si quelques-uns, comme MM. Charles Maurras!, Clavé?, Séverin de la Chapelle ?, de Broglie‘, ete., ne pensent pas quelle puisse être supprimée, ni remplacée, d’autres, au contraire, en font bon marché, tels MM. Léon Donnat”, Emile Faguet, P. Deschanel?,

Le criterium, qui doit permettre de prendre parti, ne sera jamais autre que l'existence ou l'absence d'un ensemble d'intérêts apparus au cours de l'histoire, soit à la suite des événements, soit spontanément. Ces intérêts sont ou secondares où primordiaux. Jamais ils ne peuvent être négligés. «.....La communauté ne peut pas tout se permettre, el, tout d’abord, elle doit respecter, dans un pays libre, certains groupements historiques ou naturels*.» Des agglomérations se sont formées, dont les origines ont été diverses. Tantôt elles étaient dues à la multiplication et à l'extension d’une famille souche, tantôt aux conditions d'exploitation du sol, tantôt enfin, et c'est là la caractéristique du moyen âge, par un besoin essentiel de protection. Leur noyau a été un foyer, la terre, le château ou l'établissement religieux. Des intérêts purement communaux se sont dégagés qui, la plupart du temps, ont ensuite changé de nature jusqu’à ne plus garder le moindre trait qui pût rappeler l'origine du groupement. Mais tous ont été marqués plus ou moins du signe du particularisme et d'association tout à la fois qui les distingue des intérêts généraux.

Ils sont demeurés l'apanage d’associations particulières

1 Charles Maurras, Décentralisation, brochure.

2? Clavé, la Réforme administrative en France (Journal des Economisles, août 1871).

3 Séverin de la Chapelle, Nouvel organisme de la Souveraineté nalionale en France, p. 95. ;

4 De Broglie, Vues sur le gouvernement de la France, p 13 el 14.

5 Léon Donnat, {a Politique expérimentale, p. 405.

6 Emile Faguet, Décentralisateurs et Fédéralistes (Revue du Palais, mai 189).

7 P. Deschanel, la Décentralisalion.

8 A. Desjardins, De la liberté politique dans l'Etat moderne, p.11.

englobées par l'ensemble du pays, et, là, ils ont gardé une physionomie propre ?.

Mais est-ce bien à la commune telle qu’elle existe aujour- -d'hui qu'on peut reconnaître un pareil avantage? Il faudrait pour cela que ces organismes n’eussent subi aucune action arbitraire; que, sous prétexte de nécessités administratives, on n'eût point touché à leur constitution. En réalité (et 1c1 encore, la Révolution n’est pas restée inactive), le législateur a coupé, morcelé, si bien que près des 4/5 des communes de France n'ont pas 1000 habitants; la moitié en a moins de 500; 8.521 n'en renferment que 300, et même 653 n'en comptent pas 100°.

« N’est-1l pas manifeste, s'écrie M. Léon Donnat, à qui ces chiffres sont empruntés, qu'on s'est fourvoyé en transformant en corps politiques de si chétives agglomérations Ÿ? » Sont-ce bien là des centres d'intérêts? Ces quelques gens peuvent-ils avoir une vie commune intense, s'efforcer vers quelque résultat sérieux ? Lorsque M. Séverin de la Chapelle prétend voir en ces communes des personnes civiles ou morales qui ont «tout ce qui fait l'unité morale parmiles hommes: une origine, un centre, une langue, des souvenirs, une loi, des intérêts communs”», c'est qu'il les examine avec une loupe. Où voit-il un centre antique et solide? Ni l’église, ni la mairie ne sauraient lui suflire et pas davantage le plancher de danse. Les souvenirs? Un vieux pan de mur? La foire dernière? Ah! qu'ils sont mesquins! Et la langue, et la loi? Mais ce sont celles des communes voisines et même de tout un pays; ce ne sont

! De Broglie, Vues sur le gouvernement de la France, p. 13 et 14.

? «I y a en France des communes si faibles qu’en s'imposant au maximum à perpétuité, elles ne parviendront jamais à amortir le capital nécessaire à la construction d'une maison d'école. » (J. Breynat, les Cahiers de 1871, D 20)

Léon Donnat, la Politique expérimentale, p. 403. — E. Faguet, Décenlralisateurs el Fédéralistes (Revue du Palais, mai 1898, p. 269).

1 Séverin de la Chapelle, Nouvel organisme de la souverainelé nationale en France, P. 95,

point de ces choses de propriété locale qui puissent faire l'originalité d’un groupement communal.

C’est donc par manque d'envergure que pèche l’organisation communale française. La condensation des communes s’impose ; elle sera plus que le syndicat de communes créé par la loi de 1890; car à une fédération à peine liée par une administration d'ensemble mais fragile, elle substituera une unification permanente.

M. Emile Faguet trouve aimable de transformer en innovant le moins possible. Sentant toute l'insuffisance de la commune comme organe d'administration et de représentation des intérêts, M. E. Faguet regarde autour de lui et acquiert la persuasion que le canton est bien autrement qualifié pour une semblable fonction. Le canton est « la grande commune, le municipe ! ». « Le syndicat des communes, c’est le canton à l’état de nébuleuse? », et le canton est « le véritable élément de centralisation », « la véritable cellule provinciale, c’està-dire nationale * ». A son chef-lieu se passent une foule d'événements importants de la vie urbaine ou rurale : les foires, les comices agricoles, la conscription militaire. La justice de paix y siège. On y a institué des Commissions pour les écoles, les chemins, l’assistance. C’est un centre d’où l’on peut rayonner facilement à la circonférence et atteindre celle-ci dans un laps de temps réduit. Il est assez peuplé pour qu'on trouve dans son sein les éléments d’une bonne administration ; iln’est pas assez étendu pour que tous ses habitants n'aient pas les mêmes intérêts.

Les intérêts ont grandi en proportion de l'étendue territoriale ; ils se sont en même temps élevés ; ils ont acquis la netteté désirable pour qu'il soit possible de leur faire jouer un rôle dans la vie politique et administrative. Les corps que l’on

1E, Faguet, Décentralisateurs et Fédéralistes (Revue du Palais, mai 1898, p27):

Ibid RDA 272

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placera à la tête du canton seront assez considérables pour embrasser la représentation de tous les intérêts saillants. Toute ville, dotée d’une certaine population, 10.000 habitants, par exemple, sera à elle seule un canton, un canton urbain essentiellement, tandis qu'il y aura des cantons essentiellement ruraux et d’autres à la fois urbains et ruraux. Dans les uns, les intérêts dégagés seront surtout industriels, commerciaux et intellectuels : dans les autres, ils seront surtout agricoles; dans les troisièmes enfin, 1ls seront de toutes natures.

Voilà donc un territoire délimité et des intérêts s’y agitant. Il faut une administration à ce territoire et une représentation à ces intérêts. L'administration appartiendrait à un Maire, assisté d’un Comilé cantonal et entouré de Conseils canlo- ‘ naux, dont ils sera question un peu plus loin. La représentalion des intérêts serait réalisée dans la Chambre cantonale,

dont il s’agit maintenant d'étudier la composition.

B. — La Chambre cantonale.

Le propre des intérêts cantonaux est d’être relativement peu étendus ; par contre, ils sont multiples ; on peut presque dire que chaque corps de métier a le droit de mettre les siens suffisamment en avant pour qu'ils se présentent comme essentiels dans le canton. Cette diversité ne se relève guère que dans les cantons urbains ; dans les cantons ruraux, c’est l’agriculture d'une façon générale qui est la grosse affaire ; il n’y a pour ainsi dire qu'un intérêt unique.

Il peut se faire cependant qu’un, deux où même plusieurs genres de culture l'emportent sur tous les autres et qu’à leur développement soient attachées des questions spéciales. Dans le Midi, la vigne ; dans le Nord, la betterave; en Beauce, les céréales ; dans le Nivernais, les forêts se présentent avec ce caractère de prédominance d’une culture sur une autre. Il semble bien alors que ces genres spéciaux aient droit à une

représentation spéciale. Il en serait de même pour la pêche, pour l'élevage, la laiterie: en un mot, les industries fermières. Ainsi le plus souvent la Chambre cantonale des districts ruraux offrira l'aspect d’une Chambre à la formation de laquelle a présidé un principe de représentation des intérêts dans le domaine de l’agriculture.

Dès que l’on passe aux cantons semi-ruraux et semi-urbains ce principe s'impose davantage encore; il conduit à assurer tout d'abord une influence tant aux campagnes qu'aux villes : puis dans les premières des représentants aux cultures prédominantes; enfin, dans les secondes, des représentants aux groupements industriels, commerciaux, sociaux, etc., qui sont d’une importance suffisante.

Et cette dernière opération aura lieu tout comme dans les cantons exclusivement urbains. Là ce n’est pas tant la représentation des intérêts elle-même que la forme de représentation à la fois plus primitive et plus complexe qu'est la représentation professionnelle dont il y a lieu de faire l'application. Autrefois déja, bien que la formation des corps communaux dépendit des coutumes locales, sa vraie base étail cependant partout un régime représentatif non pas tant des individus que des groupes ; ceux qui dirigeaient les affaires publiques étaient les délégués non pas d’un certain nombre d'individus, mais de groupes, de collectivités, de forces sociales". « Jusqu'à la fin de l’ancien régime, dit Gasquet, les corps de métiers formèrent la masse du corps électoral et les cadres de l’éligibilité?. » Le désir d'assurer la représentalion des intérêts et le choix des plus capables conduisait à des combinaisons muluples et sou vent étranges. C’est ainsi qu'à Gaillac le premier consul devait être noble, le second bourgeois, le troisième marchand ou notaire, le quatrième artisan où paysanÿ. L'uniformité, qui

| Cf. de Broglie, Vues sur le gouvernement de la France, p. 39. 2 Gasquet, Institulions politiques et sociales de l’ancienne France, t, I,p. 180.

3 1bid.,p. 219.

i58 LA PRATIQUE

devait subsister jusqu'à la Révolution, fut établie par l’édit de mai 1765 octroyant non seulement aux trois ordres, mais encore aux professions libérales, au commerce, aux artisans une part dans la constitution des organes municipaux.

Rien ne semble aujourd'hui s'opposer à ce que l’on reprenne dans la Chambre cantonale l'idée d’une représentation professionnelle en groupant, il est vrai, autant que possible certaines professions nettement similaires.

L'administration cantonale est toute proche de ces intérêts ; elle les peut donc discerner et étudier malgré leurs dimensions moindres. On est, et il importe de ne pas l'oublier, dans un canton urbain, On commencera par tracer de grandes divisions du corps électoral. On ne peut d’abord que se rallier au premier vœu, formulé par le Congrès de décentralisation tenu à Angers en 1892, et en vertu duquel les intérêts matériels et moraux doivent être équitablement représentés dans l’organisation des conseils municipaux ?.

M. de la Bâtie, à la représentation de l'intelligence, Joint celle de la fortune“.

C’est la porte ouverte à la catégorie des rentiers. Mais il ne conviendrait pas de créer avec M. Romanet de Caillaud, comme une sorte de reflet de la loi électorale pour la Chambre des députés de Prusse, un corps électoral comprenant trois catégories d’électeurs qui correspondraient à une égale division des contribuables de la commune, par ordre des plus imposés.

Ce serait donner toute l'influence aux questions de fortune ; or, l’on s’est convaincu déjà que le régime censitaire n’est pas l'idéal pour la représentation des intérêts, sans compter qu'il n’est plus de notre époque.

Trois grandes divisions ont été déjà déterminées : industrie

Gasquet, Institutions politiques et sociales de l'ancienne France, P: 229. * Réforme sociale, 16 décembre 189», p. 878.

* De la Bâtie, la Vie communale en France (Réforme sociale, 16 janvier 1890, Pp. 3).

PR : LL * Romanet de Caillaud, De l'autonomie municipale.

et commerce, professions libérales, rentiers (V. Appendice I). La troisième sera toujours d’une nature plus hétérogène :; 1l serait difficile de la subdiviser, alors même qu’elle comprendrait, à côté de renliers, certaines personnes remplissant des fonctions dont le classement n’est pas possible avec les professions libérales ou l’industrie et le commerce. Il s’agit toul spécialement des fonctionnaires d'ordre purement administralif, tels que préfets, sous-préfets, ou bien relevant de l'administration des finances.

Quant aux autres fonctionnaires, leur place est toute indiquée dans certains groupes économiques ou de professions libérales. Les juges, conseillers, procureurs, etc., se réuniront aux avocats et aux avoués, les ingénieurs du gouvernement, de la province ou du canton aux ingénieurs privés, ete.

Souvent sont rentiers des gens qui, hier encore, exerçaient une profession ou une industrie. Personne ne sait mieux qu’eux ce qui leur convenait. Classer ex abruplo ces gens-là dans la classe des rentiers, c'est affaiblir d'autant les autres groupes des professions libérales et industrielles. Il ne sera donc pas mauvais de donner à ces rentiers le droit pendant quelques années encore de voter avec ces derniers groupes. Cette mesure aura encore le grand avantage de ne pas trop augmenter la classe des rentiers qui est d'une importance bien moindre que toute autre dans un système qui veut assurer une représentation presque professionnelle.

L'unité qui doit subsister dans le groupement des rentiers ne se retrouve plus dans celui des professions hibérales. Là 1] est facile de distinguer cinq classes :

1e classe 22 classe Ingénieurs, Médecins, Chimistes, Pharmaciens, Dessinateurs industriels, Dentistes, Architectes, Vétérinaires,

Géometres, etc. Etc.

3° classe 4 classe d° classe Avocats, Professeurs, Journalistes, Avoués, Instituteurs, Littérateurs, Notaires, Clergé, Peintres, Huissiers, Etc. Dessinateurs, Syndics, Graveurs, Magistrats, elc. Sculpteurs, etc.

Restent l’industrie et le commerce. Il y a presque toujours correspondance entre eux, celui-ci étant comme le prolongement de celle-là. C’est donc par groupes renfermant à la fois une industrie et le commerce qui en dépend, qu'il est possible de morceler le corps électoral économique. Il est vrai que dans un canton l’on rencontre des industries qui envoient au dehors leurs produits ou des commerces qui portent sur des objets venus du dehors, qui n’ont donc pas leur correspondant commerce ou industrie dans les limites de leur canton. Ce ne sera point une raison pour les traiter en quantités négligeables. Bien au contraire on les organisera, s’ils en valent la peine, en groupes électoraux particuliers, ou bien on les réunira à d’autres groupes avec lesquels ils présentent de sérieuses analogies. Par exemple, les banquiers, courtiers et agents de change,

Ces annexions porteront souvent sur des industries et des commerces correspondant entre eux; mais de trop minime envergure pour avoir droit à constituer à eux deux un groupe. On les rattachera donc à un groupe voisin. Le morcellement exagéré sera évité el cependant les intérêts de tous les membres de ces nouveaux groupes seront sauvegardés, parce qu'ils se üennent de fort près et peuvent être pris en mains par un seul et même représentant. Sur ces règles générales on peut établir, pour le cas le plus large, la liste des groupes électoraux sui vants!:

! On s’est inspiré de la division adoptée pour le classement des syndicats (Bulletin de l'Office du Travail, mai 1898, p: 363 et suiv.):