CHAPITRE

La grande supériorité de la représentation proportionnelle sur la représentation des minorités est de ne plus être une demi-mesure. La représentation proportionnelle pousse aussi loin que possible l'application du principe de justice et aussi de bonne politique, de l'égalité de droit pour tous les citoyens, ne le limitant plus au vote ni à une représentation empirique, mais le conduisant jusqu’à une représentation aussi adéquate que possible avec l’état du corps électoral.

Définir el justifier la représentation proporuonnelle d'une façon complète déborderait le cadre de cette étude’. Il en a été du reste suffisamment traité ci-dessus?. Mais encore ne s’agis-

1 On ne peut que renvoyer aux nombreux ouvrages parus sur la matière el à la note bibliographique du livre de M. Antony Besson, en Ja complétant de quelques indications. (Cette note se trouve dans l'ouvrage intitulé : Essai sur la représentation proportionnelle de la majorilé et des minorités). — J.-Paul Lafitte, la Représentation proportionnelle (Paris, 1898). Séverin de la Chapelle, Scrutin de liste fractionnaire et proportionnelle (/a Réforme économique, 16 mai 1897). Ern. Naville, Revue polilique el parlemenlaire, 10 septembre 1896 el 10 avril 1897. Ern. Naville, les Questions électorales en Europe el en Amérique (Genève-Bâle, 1871). Discussion de la motion Waullschleger au Conseil national suisse, en 1898 (Journal de Genève, n° des 22, 23 et 24 juin 1898). Laveleye, Essai sur les formes de gouvernement, bibliographie en note de la page 183.

? Supra, Introduction, et ['e partie, chap. 1er, C

sait-1l à ce moment-là que d’un point de vue général et en dehors de toute contingence avec d’autres théories du droit public interne. Depuis lors, cette étude a pris pour l’une de ses bases la théorie de la délégation par la Constitution.

Aussi, avant d'examiner l'introduction de la représentation proportionnelle dans un régime basé sur la représentation des intérêts, peut-il être nécessaire d'examiner si la représentation proportionnelle est, comme celle des intérêts, compatible avec la théorie de la délégation par la Constitution.

Or, en deux mots, la représentation proportionnelle s’accommode fort bien de la détention de la souveraineté par l'État et de la suppression du mandat, puisqu'elle tend, avec la théorie qui consacre ces deux points, à porter aux affaires les meilleurs d’entre les ciloyens d’une part, et, d'autre part, à dégager les courants d'opinion et à leur permettre d'exercer une influence dans la conduite des affaires publiques.

Elle excelle à faire que le vote soit bien une « désignation de capacités! ». Même c’est un de ses titres à l'admiration générale, que lui prêtent le plus volontiers ses partisans, que de prélever « le dessus du panier » parmi les candidats de tous les partis. Sans rien exagérer, 1l faut reconnaître qu'elle évite aux hommes d'élite les découragements des luttes stériles, les invite par là-même à rentrer dans la vie politique et leur donne mille chances d’être élus; car, enfin, « par la loi naturelle de la propre conservation personnelle le parti est poussé à se servir des plus hautes capacités individuelles qu'il renferme dans son sein? ».

Second point : la théorie de la délégation par la Constitution demande au vote de dégager les grands courants d'opinion du pays. C’est aussi à quoi prétendent les proportionnalistes. Et

1 Orlando, De la nature juridique de la représentation politique {Revue du droit public et de la science politique, janvier-février 1895, p 32).

2 Ibid., p. 35. Cela a été confirmé par l'expérience à Neuchâtel. Discours de M. Jeanhenry lors de la discussion de la motion Waullschleger (Journal de

s RTE Genève, n° du 23 juin 1898).

il est une réforme préliminaire que les uns comme les autres sont amenés à réclamer, c’est le rétablissement du scrutin de hste.

Celui-ci est, par conséquent, une conception de droit public qui en prépare deux autres, qui entre dans la constitution de l’une et de l’autre; on peut en déduire que ces deux dernières s’en trouvent rapprochées, liées jusqu’à la compatibilité.

Voilà done la représentation proportionnelle entrée dans le système dont la base juridique est la délégation par la Constitution, et dont le véritable élément pratique est la représentation des intérêts. On a vu déjà qu’entre celle-c1 et la représentation des minorités, 1l n’y avait d’analogie qu’en apparence. Il est évident que cette conclusion s’étend à la représentation proportionnelle qui n'est toujours qu’une représentation des minorités perfectionnée. En principe, soit! Mais en fait, la représentation proportionnelle et celle des intérêts ne vontelles pas se confondre ? Il suffit pour que cela se réalise que les intérêts et les opinions soient choses identiques, qu’en créant des circonscriptions sur la base des intérêts, on suive justement le tracé des limites entre les partis groupés d’après les opinions.

Cette concordance semble être un fait acquis, soit pour M. de Hauleville*, soit pour M. Nyssens?, qui voient dans la représentalion proportionnelle le vrai moyen d’assurer une juste représentation des intérêts. M. Félix de Breux, lui, ne pousse plus à l'extrême l'identification des deux réformes. S'il estime que la représentation proportionnelle puisse « jusqu’à un certain point » tenir lieu d’une représentation des intérêts, il préténd aussi que « l’organisation de la représentation des intérêls a l'immense avantage de la permanence et de la fixité® »,

! Revue sociale et politique, année 189r, n° 5, P. 446. 2STDidep.br0:

$ L'Association catholique, février 1892, p. 189 et 190.

Qu'est-ce à dire, en somme, sinon que l'une des deux réformes n'exclut pas l’autre, et que s1 l’une fait la part de ce qu'il ÿ a de permanent et de fixe dans le courant qui se dégage de l'opération électorale, l’autre donne l'idée de ce qui S'y trouve de changeant et de mobile. Or, le premier élément, celui qui subsiste loujours et avec des caractères tels qu’on peut bien dire qu’il ne se modifie guère, c’est justement l’intérêt, ou mieux, l'ensemble des intérêts. Mais ce n’est pas tout que d’avoir des intérêts ; on peut avoir une idée de ce qui serait le plus favorable à leur sécurité et à leur eXpansiOn ; cette idée embrasse le régime politique, le régime économique, les mille mesures que le législateur ou l'administrateur est appelé à prendre. Avoir cette conception qui est naturellement complexe, qui n’est peut-être pas toujours très raisonnée, qui peut être faite de préjugés ou d’héritages, qui naturellement relève, au fond, des intérêts, puisqu'elle est née à cause d'eux, c'est avoir une opinion.

Si donc une circonscriplion électorale, formée d'après les intérêts, est unanime sur ces intérêts, 1l n’en reste pas moins que, dans son sein, des divergences peuvent se produire sur les opinions qui sont les conceptions diverses que les électeurs se font des meilleures conditions pour que leurs intérêts communs subsistent et prospèrent. « Chaque union organique, dit Bluntschhi, forme une unité et décide en principe à la majorité. Toutefois, des raisons spéciales pourront fort bien légitimer une représentation proportionnelle de la minorité... » Cette minorité, qui s’est affirmée sur des opinions, peut être cependant d’une autre origine, c'est-à-dire qu'elle se sera formée de tous ceux qui, ne voulant pas du candidat générale- ment proposé, veulent voter pour un autre homme. Ce sont des minorités de ce genre qu’on trouvera certainement dans la plupart des cas, du jour où le peuple aura bien compris que son rôle est avant tout de choisir l'élite, du jour où on don-

1 Bluntschli, la Politique (trad, Riedmatten), p. 289.

nera une importance de première ligne au choix des députés. Les divergences au sein d’une circonscription électorale se produiront alors au moment de la désignation des candidats. Tels de ceux-ci qui plaisent à tels électeurs déplairont à d’autres qui ne les jugeront pas doués de la capacité voulue. Des listes adverses surgiront, et c’est entre elles qu'il s'agira de faire alors le calcul de proportionnalité.

En fin de compte, on aura des circonscriptions électorales assurant la représentation des intérêts, et au sein de ces circonscriptions la représentation proportionnelle donnant la représentation des opinions et des préférences à l'égard des divers candidats'. La décision de l’ensemble d’une circonscriplion mettra en lumière ses intérêts propres; quant à la décision de chaque individu, elle aura été surtout un indice de son opinion.

M. Ch. Benoist avait il bien entrevu cette double face de l'opération électorale lorsqu'il s’est attaqué si âprement à la représentation proportionnelle®? Il lui reproche de ne pas être organique, de ne pas correspondre à des organes de la nation ayant une fonction nelte, mais seulement à des groupements d'êtres, d'unités, de chiffres. Ce pourrait être un vice sérieux s’il n’y avait dans tout le régime électoral qu’elle seule qui püût être organique. Mais puisque la représentation des intérêts est bel et bien organique aux yeux de M. Ch. Benoist, qui la patronne avec une infinie sollicitude, 1l n’est plus aussi nécessaire que la représentation proportionnelle le soit pour être acceptable. Elle consent, en effet, à n’être qu’en sousordre, à ne se présenter que comme un sous-procédé de ce procédé qui est la représentation des intérêts.

Mais, d'autre part, avant de lui jeter à la face le reproche

M. Lambiotte demandait l'organisation du suffrage universel par la représenlalion proportionnelle, celle des intérêts et le referendum. (Chambre des Représentants belge, séance du 18 mars 1893, ses. ord., An. parl., Ch. Rep., p. 975.) C'est le système des 3 R., cher aux radicaux belges.

? Ch. Benoist, la Crise de l'État moderne, p. 177 etsuiy,

de M. Ch. Benoist, il conviendrait de prouver que les opinions ne sont pas aussi organiques que les intérêts. Et cela ne serait pas facile. Car, enfin, n'est-ce pas toucher à l'organisme même de la nation que de se préoccuper de sa forme de gouvernement, de son administration, des individualités appelées à diriger ? Or, ces questions-là sont choses d'opinion au premier chef.

Il est plus exact de dire que les opinions sont plus fugitives et moins susceptibles d'être classées que les intérêts. Mais ce n'est là qu'une affaire de plus ou de moins. L'essentiel est de voir si l’on atteint le but. En période électorale, des programmes s’élaborent, et que sont-ils, sinon l'expression des opinions ? Ils suffisent amplement pour dégager ces dernières et pour qu'il soit, par suite, possible de répartir entre leurs représentants les sièges qui reviennent à la circonscription électorale. D'autre part, des personnalités sont mises en vedette et rien n’est plus net que le mouvement du corps électoral se prononçant en faveur de l’une ou de plusieurs d’entre elles. £

Enfin, M. Ch. Benoist s’élève contre la prétention d’enfermer la vie entre des parenthèses algébriques ; 1l ne voit là que de la bonne arithmétique, incapable d'amener à la bonne politique. Ici encore, il importe de ne point oublier l'existence simultanée de la représentation des intérêts et de la représentation proportionnelle. C’est à la première que M. Ch. Benoist veut confier le soin d’embrasser la vie nationale. Qui l’en empêche? Si la représentation proportionnelle n’y aide pas, du moins n'est-elle pas un obstacle. Mais au fond, ny aide-t-elle pas en rendant l’œuvre plus complète? Les opinions sont des nuances correspondant aux couleurs que sont les intérêts ; elles sont à la fois eux et autre chose qu'eux. Si, dans la conception organique, les intérêts sont des mouvements, les opinions peuvent être envisagées comme de simples frémissements: ils sont donc toujours de la vie, moins nette ou plutôt moins apparente, mais qui circule cependant,

Les autres objections de M. Ch. Benoist relèvent de la critique générale de la représentation proportionnelle. Leur réfutation date de longtemps déjà. Il suffit pour la retrouver de se reporter aux muluples écrits des proportionnalistes, et notamment à celui qui les résume sur ce point, l’article de M.T. Naville, paru dans la Revue politique et parlementaire du 10 avril 1897.

Il y aurait mauvaise foi à prétendre que M. Ch. Benoist a toujours méconnu le principe de proportionnalité. Mais ce qui est vrai, c’est que ce principe se dédouble et que d’une de ses parties M. Ch. Benoist a su tirer parti.

Il faut, en effet, distinguer deux modes de proportionnalité en matière représentative.

L'un réalise la répartition des sièges entre les circonscripltions électorales au prorata du chiffre de la population. Il est vieux comme le monde, et lorsque M. Ch. Benoist l’emploie, il ne fait nullement acte de véritable proportionnaliste. A celte première forme, qui est antérieure à l'opération du vote, les proportionnalistes, en effet, en ajoutent une seconde qui, au contraire, est postérieure au vote. Elle prend les sièges attribués à la circonscription électorale par le premier calcul s'occupe de répartir ces sièges entre les partis qui ont lutté et ont donné la mesure de leur importance au sein de la circonseription électorale. Ici, M. Ch. Benoist s'arrête, critique et se détourne. Décidément, 1l n’est pas proportionnaliste.

S1 l'on revient au premier mode, l’ancien et l’universellement pratiqué, on se rend compte qu’il y a lieu de l'appliquer nettement 1c1 dans un cas unique, soit la détermination du nombre de députés que chaque province devra envoyer à la Chambre nationale. Cette élection, en effet, présente tous les caractères de celles qui sont actuellement pratiquées.

Quant aux sénateurs, ils sont en nombre fixe et égal pour chaque province qu'ils représentent en tant que personne morale.

9 22 C'est également le cas des membres de chaque Chambre

provinciale. Les membres des Conseils supérieurs sont formés par délégation des Conseils provinciaux correspondants, el suivant des chiffres de délégués généralement égaux de province à province. Mais ces chiffres peuvent cependant subir quelques légères modifications eu égard à l’importance des intérêts dans la province; mais encore celte importance ne saurait-elle pas toujours être calculée suivant le nombre des gens partageant ces intérêts. Mêmes observations en ce qui concerne la formation des Conseils provinciaux.

Il estenfin établi que, soit pour les Conseils cantonaux, soit pour la Chambre cantonale, une évaluation de l'importance des intérêts, d’après le nombre de ceux qui les partagent, risquerait d’être incomplète. Qu'elle ait lieu, soit, mais il faut qu'ensuite une correction intervienne, le cas échéant. Il y a, en effet, un élément d'appréciation de l'importance du groupe qui devra loujours entrer en ligne de compte, celui qui s’inspirera du rôle social du groupe.

Reste la véritable représentation proportionnelle. Quand l'appliquera-t-on? Toutes les fois qu'il y aura deux ou plusieurs représentants à nommer dans une circonscription, c'est-à-dire qu'elle interviendra dans toutes les élections, aussi bien générales que cantonales, pour la formation des diverses chambres et pour celle des Conseils de tous les degrés.

Le vole plural basé sur l’âge continuera à fonctionner ; quand il s’est agi de répartir les sièges, on a tenu compte du nombre des électeurs et non de celui des voix ; le second mode, la représentation proportionnelle, tient compte, non plus du nombre des électeurs ou des votants, mais de celui des voix uniquement, recherchant combien chaque hste en a obtenu, puis chaque nom d’une liste, mais ne se préoccupant pas de savoir si de ces voix plusieurs sont d'un même votant qui les possédait, partie au bénéfice de l’âge, et partie en vertu du nombre de sièges à pourvoir.

En effet, s’il y a 4 députés à nommer, un électeur aura déjà 4 voix dont il pourra porter une ou plusieurs sur un seul nom

en vertu du cumul. Mais, en outre, le même électeur, étant âgé de quarante-cinq ans, a droit à 3 voix pour une seule qu’a l'électeur âgé seulement de vingt et un à trente ans. Done tandis que celui-ci aura 4 voix pour une circonscription à 4 députés, l'électeur âgé de quarante-cinq ans aura droit à 4 >< 3 — 12 voix pour la même circonspription. En réalité, la situation respective des volants ne sera pas changée par le fait qu'il y aura une liste au lieu d’un candidat unique, puisque leurs divers nombres de voix, d’après l’âge, auront lous été multipliés par le même coefficient 4 qui est le nombre des sièges à pourvoir.

Seulement, pour la pratique, cette multiplication est nécessaire. En effet, on est obligé de donner 4 voix, à cause de la liste, au citoyen n’en ayant qu'une d’après l’âge. Cela entraîne forcément, afin de maintenir la différence créée par le vote plural même, à multiplier par 4 également les 3 voix que le citoyen de quarante-cinq ans possède de par son âge. On y gagnera en tout cas que tous les citoyens, ayant plus de voix, pourront mieux notifier leur choix, surtout s'ils jouissent de la faculté du cumul. Et, en particulier, les citoyens ayant droit à plusieurs suffrages à cause de leur âge pourront d’autant mieux faire valoir l'expérience, la maturité d'esprit, la pondération dont l'existence présumée chez eux leur a valu la faveur du vote plural.

Il n’a été question jusqu'ici que de la nomination des corps législatifs. Or, existe-t-il des corps exécutüfs qui soient élecis? EL, s'il en existe, faudra-t-il pour eux aussi appliquer la représentation proportionnelle ?

Le pouvoir exécutif sera confié :

1° Dans le canton, au maire et aux adjoints;

2° Dans la province, au préfet el aux secrétaires généraux :

3° Au centre, au Président de la République et aux Ministres.

Maires et préfets sont nommés par le pouvoir central. Adjoints et secrétaires généraux sont non pas tant élus que

désignés simplement, à raison d’un pour chaque service et, abstraction faite de la désignation pour le service voisin ; ils ont des attributions d’affaires et non de politique et de principes. Il ne s’agit plus de voter sur une liste; ce sont autant de désignations uninominales et, par suite, toute notion de proportionnalité disparaît.

Au reste, dans les organes non plus représentalifs, mais administratifs, il faut une réelle unité d’action; il ne s’agil plus tant de déhibérer et de débattre des questions que d’agir en vertu de résolutions prises après ces délibérations qui sont le propre des organes légiférants!.

Naturellement, cette remarque s'applique de même, et avec plus de raison encore, aux ministres. Les proportionnalistes se défendent avec énergie de vouloir introduire leur réforme dans les corps exéculifs? et ils s'empressent de critiquer les tentatives qui sont faites en ce sens.

En résumé, application de la représentation proportionnelle pour les seuls corps législatifs, mais pour tous les cas où 1l y a lieu d’élire deux ou plusieurs représentants : voilà pour le principe.

Pour la pratique, le système le meilleur, celui qui a l'avanlage d’avoir fait ses preuves en Suisse, semble bien être celui de la concurrence des listes, mais à une condition, c’est que le cumul et le quorum * lui soient adjoints.

1 Cf. Rapport fait par M. de Smet de Nacyer au nom de la Commission de revision. Ses. ord., 1892-1893. Parlement belge. { D. P., Ch. Rep., n° 115).

2 Ern. Naville, Question électorale (Journal de Genève, n% des 27 el 29 février, 1** mars 1896). Ern. Naville, la Représentation proportionnelle et le pouvoir exécutif (Journal de Genève, n° du 28 novembre 1894).

3 « Le quorum, dit M. A. Besson, est la détermination légale d’un minimum de suffrages auquel doit atteindre toute liste pour entrer en ligne de compte et tout candidat pour être élu. » (Essai sur la représentation proportionnelle de la majorité et des minorités, p. 197.) La loi fixera soit un tant pour cent, soit le quotient, soit une quote-part du quotient. Cette mesure est prise en vue d'éviter le fractionnement exagéré des partis.

Parti de l’idée que la démocratie, telle qu’elle est actuellement pratiquée en France, est toute superficielle, on s'est elforcé de prouver que le remède principal à ce vice mortel consistait à rapprocher, jusqu'à n’en fairequ’une seule et même chose, la démocratie du pays réel, vivant non pas dans sa généralité imprécise, mais dans ses moindres parties, ses multiples besoins, ses opinions variées, ses divers intérêts saillants.

Et, ce but étant posé, on a voulu voir, dans la représentation des intérêts, dans les méthodes d'administration, les systèmes électoraux qui la renforcent, en permettant de rendre son application plus nette et plus juste, tels que la décentralisation, l'électorat et l’éligibilité des femmes, le vote plural, la représentation proportionnelle, les réformes qu'il serait utile d’introduire dans le droit public interne de la France.

Il devait s’en suivre une transformation du corps électoral, non seulement dans la façon d'envisager chacune de ses unités, mais encore dans la façon de grouper ces dernières; 1l fallait en venir aux circonscriptions fonctionnelles, bases de la représentation des intérêts économiques et sociaux, englobées, pour les besoins de la pratique, dans des circonscriptions territoriales auxquelles un caractère nouveau était donné, celui de correspondre plus encore qu’à des besoins administratifs, à des

ensembles d'intérêts locaux et à la nécessité de leur représentation.

Ces groupements lerritoriaux gagnaïent, du reste, du même coup, en vertu de la vie propre dont ils étaient animés, le droit à une autonomie plus grande. La séparation efficace, pratique et définitive des intérêts locaux, des intérêts généraux était acquise. Elle se manifestait par l'établissement d'organes nouveaux à attributions étendues !.

Concurremment, les corps administratifs et représentatifs de l'Etat étaient appelés à se transformer dans leur nombre, leur composition, leurs fonctions et leurs rapports entre eux; cependant ils demeuraient reliés par leur origine aux organes provinciaux et cantonaux.

Le Parlement, les Conseils supérieurs, le Conseil d'Etat collaboraient à la confection des mêmes lois, mais en étant des corps représentatifs d'intérêts différents, de tous les intérêts du pays. C’est ainsi qu'après une modification des principes du droit public, débarrassé de la notion de souveraineté du peuple et de celle du mandat, mais appuyé, en échange, sur la théorie de la délégation par la Constitution et l’idée de représentation des intérêts, on aboutirait à un changement correspondant dans l'organisation représentative, administrative et gouvernementale (v. Appendice IIT ).

Est-ce à dire que la réforme du droit électoral et constitutionnel, exposée et réclamée dans la présente étude, ne présente point de lacunes? S'il s'en est rencontré qui fussent susceptibles de diminuer la force de la réforme proposée, peut-être même de la ruiner toute, on n’a pas hésité, chaque fois qu'on lesa découvertes, à les combler, soit en usant des moyens fournis par l’état de choses actuel, soit en apportant quelque procédé nouveau et qu'il füt possible de faire cadrer avec l’ensemble du système. Afin de conserver la représentation de l'intérêt général avec toute sa valeur, tout en assurant la représenta-

l TO cle Varia ) ë De Broglie, Vues sur le gouvernement de la France, p. 16.

tation des grands intérêts particuliers, on a fait appel, con- Jointement avec les Conseils supérieurs, à la Chambre des députés élue par le suffrage universel direct.

L'élite de la nation ayant été peu à peu éliminée de sa vraie place, c’est-à-dire des fonctions publiques, la représentation proportionnelle a été prise, afin de seconder la représentation des intérêts elle-même dans la réhabilitation de cette élite et dans sa réintégration à la tête du pays. Telles sont, à titre d'exemples, certaines des précautions prises.

Mais il est bien évident qu'on n'a pu tracer dans leurs moindres détails les règles du droit électoral nouveau, ni rédiger, article par article, la Constitution revisée qui en est l'indispensable conséquence. A vrai dire, un système s’est peu à peu et fatalement dégagé, puisque « toute idée nouvelle doit revêtir la forme de système », ce qui veut dire, pour Renan, « une forme partielle, étroite, qui n'arrive jamais à une réalisation pratique ». Renan estime, en effet, que c’est seulement « quand elle a brisé cette première écorce, qu’elle est devenue dogme social, que l’idée devient une vérité universellement reconnue et appliquée‘ ».

Autrement dit, l'idée revêt une forme simplifiée et par là même imparfaite, comme une maquette grossière d’où jaillira ensuite, et par degrés, la forme perfectionnée, affinée, faite pour le monde.

Fallait-il ici, à la gangue brute du système joindre celle non moins étouffante, à l'heure actuelle, pour la représentation des intérêts, d’une Constitution par chapitres et articles ? Fallait-il opposer une conception catégorique de la réforme à d’autres de ses conceptions non moins arrêtées, de telle sorte que la multiplicité encore accrue de celles-ci déroutât les esprits simplement curieux, et fournit aux adversaires l’argument si brutal, mais souvent si dangereux, des luttes intestines entre les partisans eux-mêmes d'une idée neuve? On a préféré

1 Lettres de 1848 {Revue de Paris, 16 avril 1896, lettre du 1er juillet 1848). Annales, N, S., IL f. 2. 23

grouper les résultats des études passées, poser des jalons pour des études futures et, finalement, pour l'avènement de la notion de représentation des intérêts comme « dogme social », (voir surtout la [re partie), plutôt que de présenter celle-ci sous forme d’une idole parachevée, ornée, intangible dont l'immutabilité même met en méfiance de prime abord, puis provoque le dédain et les risées.

On n’a pas eu la prétention de donner plus qu'un avantprojet, dans une question aussi vaste et complexe, relativement peu étudiée jusqu'ici.

Parfois, on s’est plu à pousser quelque peu loin l'examen de questions en apparence accessoires, telles, par exemple, que celles de la hiberté d’association et des syndicats obligatoires, du groupement provincial... Qu'il soit permis de dire qu'elles sont de toute importance ; l’une, en effet, touche à la formation plus ou moins aisée des groupements économiques ou sociaux, l’autre intéresse la rectification des limites attribuées aux groupements d'intérêts territoriaux. Et 1l en est d’autres encore dont on a voulu parler plus longuement : la substitution des provinces aux départements, la représentation des intérêts au point de vue international, la représentation proportionnelle.

Enfin, il est des conséquences des transformations proposées qui pourront effrayer à première vue et qui, cependant, se justifient très bien.

Notamment, puisqu'il s’agit de remettre la gestion des affaires publiques entre les mains des citoyens les plus capables, plus nombreux seront les hommes qui jouiront de cette faveur, plus on aura de chances (sous le bénéfice, bien entendu, d’autres garanties encore) de trouver parmi eux, en forte proportion, des représentants et des gouvernants dignes de la nation. C’est là, en outre, un moyen d'assurer la stabilité du gouvernement; car, plus ce dernier a de collaborateurs, moins il a d’adversaires!.

! Cf. Helleputte, Discours à la Chambre des Représentants belge (Association catholique, août 1892, p. 181).

Les luttes autour du pouvoir diminuant, le calme reparaît au sein de la nation ; les partis désarment ; à la concurrence, succède l’association.

« Touchant la bonne organisation du pouvoir dans une cité ou dans une nation, disait saint Thomas d'Aquin, il y a deux choses à considérer : la première, c’est que tous les membres aient une part au gouvernement, moyen de maintenir la paix au sein du peuple et de lui faire et défendre sa Constitution. »

De cette collaboration constante, dominée par la pensée que tout se fait pour le bien de chacun, en même temps que pour le bien de tous, devra forcément naître une conception rationnelle des rapports de l'individu et de l’ État. Le citoyen sentira qu'en vivant pour l'État, il ne vit pas exclusivement pour celui-ci, ainsi qu'il en était du sort des hommes de l’antiquité et qu'il faillit en être de celui que la Révolution voulait octroyer aux Français du temps'. Il aidera l'État à représenter non seulement l'intérêt général, mais aussi les intérêts particuliers, et, dans cette seconde tâche, il retrouvera l'État travaillant pour lui.

La situation des collectivités vis-à-vis de l'Etat sera la même. C’est un échange de bons procédés, le « aide-toi et l’État t’aidera » de l’École interventionniste ; c’est la solidarité sociale, le « un pour tous et tous pour un » des fédérations.

Animée de cet esprit, la France jouira d’une démocratie se rapprochant beaucoup de celle de l’Angileterre, « l'Angleterre qui, au lieu du dogme absolu de la souveraineté du one admet seulement le principe plus modéré qu'il n’y a pas de gouvernement sans le peuple, n1 contre le peuple”... »

A la multiplication des agents de représentation et d’administration va fatalement correspondre celle des corps représentaüifs et administratifs, d’abord parce qu'on ne peut rendre

1 Cf. Renan, la Réforme intellectuelle et morale de la France, — La part de la famille et de l'État dans l'éducation, p. 320.

? Renan, la Réforme intellectuelle el morale de la France, — La Monarchie conslitulionnelle en France, p, 240.

trop nombreuses les Assemblées; puis, parce qu’à tenir compte de catégories nouvelles d'intérêts, il faut mettre en regard de chacune d'elles, à tous les degrés de l’organisme gouvernemental, des corps chargés d’être ses interprètes, ses défenseurs et ses directeurs. « Quand, dans un État, la richesse de structure est grande, des rouages élémentaires ne suffisent plus”. » Reste à savoir si cette conformation plus compliquée de l'État est un signe de décadence ou de prospérité.

Les idées simples de communauté originaire des richesses naturelles et d’appropriation individuelle par la force seule ont été contemporaines de la vie isolée des hommes. De la réunion de ceux-ci en famille, tribu et nation plus ou moins étendue datent les coutumes et les mœurs, les hiérarchies et les gouvernements, les règles et les lois. Des notions composées, puisqu'elles devaient embrasser une collectivité d'individus et une série de rapports entre ces derniers, sont alors apparues, dont les applications ont été nécessairement composées. Il ne s’agissait plus de forces librement déchaînées, mais bien d’équilibrer et de régler ces forces. Or, « la force a le règne naïf, les procédés sommaires, tandis que le règne de l’équité est plein de complications et de sinuosités? ».

À qui incombait-il de faire régner l'équité suivant les règles établies en vertu d'elle sinon au gouvernement? qui allait participer des difficultés mêmes qui s’attachaient à cette mission, sinon celui qui en était investi, savoir le gouvernement ? Ce dernier donc, né avec les sociétés, suivant leurs évolutions progressives, pour être apte à les diriger, doit se modeler sur leur complexion ; 1l est, à ce prix, le meilleur.

Aussi doit-on reconnaître que «la simplicité n'est pas le propre des meilleurs gouvernements, non plus que des machines les plus parfaites? ». L'essentiel est qu'ils répondent aux

! Ad. Prins, la Démocralie et le régime représentatif, p. 191

? Dupont-White, l'Individu et l'État, p. 36.

3 À. Laugel, la France politique et sociale, p. 334. — « On pourrait formuler en principe que, plus un régime politique est simple, plus il se rapproche de

besoins des peuples, besoins qui vont se diversifiant et grandissant à mesure que la science et ses applications se perfectionnent et, par suite, prennent des places nettement distinctes dans la vie nationale. C’est donc bien vers une multiphcation des rouages du gouvernement qu'on est entraîné par la représentation qui dégage les divers intérêts.

Mais posséder des rouages en nombre suffisant n’est pas tout; il importe encore d'assurer l’ensemble de leur fonctionnement, de régler leurs rapports. Le gros problème demeure celui de l'équilibre des pouvoirs; et il n’est résolu qu'autant que l'on a trouvé un juste tempérament des fonctions publiques et de la représentation. Le triomphe de cette dernière, qui est essentiellement mobile, fait qu'il n’y a ni identité, ni unité de direction. Mais, d'autre part, si l’élément d'administration et de gouvernement l'emporte, surtout s’il reste seul, il est privé de tous renseignements sur les sentiments et les besoins de la masse, 1l se perd dans des idées trop générales, ou s'endort dans une sécurité dangereuse et un ordre, qui n’est qu'apparent, voisin de l’anarchie.

Un contrôle incessant et réciproque, une coopération combinée de telle façon que les mésintelligences soient le plus rares possible, l’aide mutuelle par la dispensation mutuelle de renseignements el de lumières qui permettent de voir les faits, les idées, les mesures nouvelles simultanément sous leurs différents et véritables jours : voilà, semble-t-il, les règles essentielles dont il conviendrait d’assurer au plus tôt le fonctionnement. Les unes sont déjà observées, au moins pour partie. Les autres ont été jusqu'ici méconnues ou mal comprises. On peut tenir compte de toutes dans une sage mesure, en faisant concourir tous les corps de l'Etat à l’œuvre de création et d’application de la loi, mais avec des rôles très différents, incomplets chacun en lui-même, mais se reliant les uns aux autres pour former un ensemble sans lacunes, n1 fissures.

l’absolutisme; au contraire, plus il donne de garanties à la liberté, plus il est compliqué. » (De Laveleye, Essai sur les formes de Gouvernement, p. 59.)

Les Conseils supérieurs, les Ministères, les Chambres s'éclairent les uns les autres, si bien que leur responsabilité propre, qui a subsisté, est augmentée. En effet, s'ils jugent au point de vue spécial que leur confie la Constitution, ils ont toute capacité en vertu de leur recrutement même et leurs erreurs deviennent de moins en moins excusables ; s’ils apprécient au point de vue de l'intérêt général, ils sont entourés d’autres corps dont ils reçoivent les avertissements, les opinions, qui les complètent ainsi, etils ne sont plus ignorants ni des difficultés, n1 des solutions qui peuvent être données.

L'organisation proposée dans cette étude, loin de créer l’anonymat de la responsabilité telle que la comporte le régime parlementaire, la laisse aux ministres ; bien mieux, elle la rend plus sérieuse par le développement des Conseils supérieurs. Sur ceux-ci, les ministres s’appuieront, de même que les Chambres: mais, demeurant les uns et les autres maîtres de leur opinion et de leur décision, ils ne pourront se retrancher derrière les observations et les votes des Conseils supérieurs. Ces derniers, cependant, exerceront une légitime influence ; d’où, pour eux aussi, une responsabilité. Avec le Parlement tout entier 1ls rendront compte de leurs actes à leurs électeurs, tandis que les ministres continueront à rendre compte des leurs au Parlement.

Toutefois, les chances de crises diminueront à proportion de l'augmentation de la responsabilité ministérielle, grâce à l’action constante des Conseils supérieurs. Ceux-ci, en effet, seront toujours là en intermédiaires, en conciliateurs entre le Gouvernement et les Chambres, sans demander, il est vrai, de capitulations de conscience ou d'opinion ni à l’un ni aux autres. Ils chercheront et fourniront le terrain d'entente sur ce qui est le plus conforme aux intérêts qu'ils représentent, sans cependant détourner l'attention ni des intérêts territoriaux sur lesquels veille le Sénat, ni de l'intérêt général dont la Chambre des députés à la sauvegarde. Ils ne porteront pas ombrage aux ministres qui ne leur doivent pas leur élévation et qui n’atten-

dent pas d’eux leur abaissement. Par leur contact de chaque Jour avec le Parlement, aux luttes intérieures duquel ils ne risquent pas d’être Fée ils gardent dans son sein une haute autorité.

Dans cette tâche médiatrice, ils seront toujours complétés par le Conseil d’État (section de législation) qui sera là pour harmoniser définitivement l’œuvre des autres corps de l’ État et aussi des corps locaux, puisqu'il devra, conjointement avec le Parlement, parer aux dangers d’une décentralisation trop prononcée.

Enfin, il est utile d’insister sur l'extension accordée au principe électif. Introduit largement, partout où cela est possible, mais avec des garanties de capacité, de maturité et d’expérence chez les élus, il grandit la responsabilité de ces derniers, en même temps qu'il rehausse la valeur du droit de suffrage.

Et ce droit de suffrage, lui, prend toute son ampleur, sans même qu'il soit besoin de le présenter plutôt comme un devoir, grâce à sa large attribution aux membres de la nation, grâce à sa multiplication sur chaque tête d’électeur par le criterium de l’âge correspondant à la supériorité économique, sociale et politique, grâce enfin à l'efficacité certaine et permanente accordée au vote par la représentation de tous les intérêts, de tous les groupes d'intérêts ou d'opinion proportionnellement à leur importance.

De tous les résultats désirables dont l’'énumération précède, il n’en est aucun auquel on puisse désespérer de parvenir, si l'on applique des lois introduites avec méthode.

Mais ces lois seraient cependant inefficaces si elles n'étaient appliquées par des hommes dignes d’elles, qui ne les diminueront pas en les pratiquant et les faisant pratiquer aux citoyens.

Or, si le corps électoral est de niveau inférieur, si les élus, en dehors de leurs dons naturels, ne possèdent pas une préparation spéciale qui les rendent définitivement aptes à être revêtus de la mission représentative ou gouvernementale, si même il n’est pas donné aux individus qui ont en eux les germes de

toute supériorité, de pouvoir fare épanouir ces germes et de s'imposer au respect et à la confiance de leurs concitoyens, les plus belles lois seront de nul effet. On peut même prétendre qu’elles ne verront pas le jour. Et, sans elles, surtout lorsqu'elles font défaut pour de pareilles causes d’affaiblissement du corps électoral et d’ostracisme des meilleurs citoyens, une société marche à la décadence. Révolutions et émeutes ne la sauveront pas. Alors on peut bien dire tristement avec Gustave Flaubert : « Fataliste comme un Turc, je crois que tout ce que nous pouvons faire pour le progrès de l’humanité ou rien, c’est absolu ment la même chose { ».

L'heure est peut-être venue pour la France de faire un retour sur elle-même, d'entreprendre toute une profonde réforme du suffrage universel, concurremment avec une réforme de mœurs, de coutumes et d’idées?,.

Mais pourquoi cette soif de rénovation ? Que s’est-1l donc passé? De Tocqueville répond : « La démocratie a été abandonnée à ses instincts sauvages; elle a grandi comme ces enfants privés de soins paternels, qui s'élèvent d'eux-mêmes dans les rues de nos villes et qui ne connaissent de la société que ses vices et ses misères. On semblait encore ignorer son existence, quand elle s'est emparée à l’improviste du pouvoir. Chacun alors s’est soumis avec servilité à ses moindres désirs ; on l’a adorée comme l'image de la force ; quand ensuite elle se fut affaiblie par ses propres excès, les législateurs conçurent le projet imprudent de la détruire au lieu de chercher à l’instruire et à la corriger ; et, sans vouloir lui apprendre à gouverner, ils ne songèrent qu'à la repousser du gouvernement. Il en est résulté que la révolution démocratique s’est opérée dans le matériel de la société, sans qu'il se fit, dans les lois, les idées, les habitudes et les mœurs, le changement qui eût été nécessaire pour rendre cette révolution utile. Aussi nous avons

! Correspondance, 1e série (1830-1850), p. 114. ? Cf. J. Simon, l’Ouvrière, préface, p. 10.

la démocratie, moins ce qui doit atténuer ses vices et faire ressortir ses avantages naturels; et, voyant déjà les maux qu’elle entraîne, nous ignorons encore les biens qu’elle peut donner!. »

Et de même qu'il voit les défauts des organisations démocratiques modernes, et les résultats auxquels ils ont conduit, de Tocqueville se représente aussi quel programme il faudrait suivre afin d'aboutir à une réforme féconde. On peut donc conclure avec lui qu’ «il faut instruire la démocratie, ranimer s'ilse peut ses croyances, purifier ses mœurs, régler ses mouvements, substituer peu à peu la science des affaires à son inexpérience, la connaissance de ses vrais intérêts à ses aveugles instincts, adapter son gouvernement aux temps et aux lieux ; le modifier suivant les circonstances et les hommes? ».

1 De la Démocratie en Amérique, t. I, p. 9 et ro. ? Tbid., p. 9.

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APPENDICE I