CHAPITRE®IV

Conclusion :

Le Rôle et l'Avenir de la Diplomatie suisse

« Qui n’a pas eu l’occasion de connaître la nature des affaires confiées à nos légations, écrivait en 1899 un publiciste suisse!, se fera difficilement une idée exacte de leur complexité. Outre les rapports à faire sur les événements politiques, sur les courants d’opinion et les combinaisons de la diplomatie européenne, surtout quand elle veut bien s'occuper tout spécialement de notre pays, il y a à traiter les grandes questions de démarcations, violations et différends de frontières, de canalisations de rivières et de la construction des lignes internationales de chemin de fer, puis les multiples réclamations douanières ; il s’agit de collaborer à la conclusion des traités de commerce et de douanes, à la rédaction des traités concernant la poste, le télégraphe et la monnaie, des conventions consulaires, des arrangements relatifs à l’établissement et au libre domicile, à l’extradition et à la compétence des tribunaux, à la propriété intellectuelle,

Ernest Roœthlisberger: Le rôle international de la Suisse dans Paul Seippel, la Suisse au XIXe siècle ; Lausanne, Payot et Berne, Franke, 1899; I, pp. 568-569. — M. E. Rœthlisberger a été secrétaire général de la seconde Conférence internationale de Genève (1906).

us ES 7 See

etc.; il s’agit aussi de faire beaucoup de démarches préliminaires pour préparer les expositions internationales, pnisque la Confédération encourage la participation à ces sortes de concours entre peuples dans l'intérêt de notre commerce d’exportation ».

«En outre, tous nos représentants diplomatiques sont chargés d’administrer quelques-uns des tro districts consulairesi constitués par la Suisse au dehors, et nos ministres à Buenos Avyres et à Londres ont été désignés expressément comme consuls généraux ?. En cette qualité, il faut venir en aide aux pauvres, aux orphelins, aux malades, rapatrier les gens qui ne peuvent plus être secourus, soutenir tous les intérêts, toutes les réclamations ou contestations légitimes, répondre aux demandes de renseignements, dresser les listes de contrôle des Suisses établis, s’occuper des affaires d’état-civil, régler des questions d’héritages, délivrer les sommes recueillies, faire des recherches sur les disparus et faciliter l'avenir aux nouveaux-venus ».

Ces lignes n’ont rien perdu de leur exactitude. Elles énumèrent sommairement les principales affaires confiées, dans la pratique courante, à nos légations. On y découvre même la distinction, très approximative il est vrai, qui apparaît au premier coup d'œil entre ces différentes

! Il y en a aujourd’hui 112. Cf. supra, p. 69.

? Au moment où l’auteur écrivait ces lignes, notre représentant à Londres était. en effet ministre-résident et consul-général ; il porte aujourd’hui le titre d'envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire.

® En cette qualité constitue une restriction fâcheuse qui tendrait à limiter aux seuls agents pourvus du titre de consul-général les devoirs énumérés plus bas, tandis que ces devoirs incombent à toutes les légations chargées d’administrer des districts consulaires (et toutes les nôtres sont dans ce cas), quels que soient les rang et titre de leurs chefs.

RDS

affaires. Les unes, en effet, sont de nature strictement diplomatique, c’est à dire politique, et d'intérêt national, les autres au contraire, rentrent plutôt dans les attributions des consuls et se rattachent à la défense des intérêts privés des ressortissants suisses. Ces dernières absorbent près des trois quarts de l’activité de nos légations et cette proportion ne doit pas nous étonner: d’une part, : la Suisse n’a pas d'emploi à tenir dans le jeu des alliances, ententes, groupements, rapprochements, tensions et détentes qui constitue pour la diplomatie des grandes puissances le souci dominant; d'autre part, le nombre des Suisses établis à l'étranger est considérable; on peut l’évaluer à trois cent cinquante ou quatre cent mille, chiffre éloquent, si on le compare à celui de la population du pays.

Le domaine propre de l’activité diplomatique, en Suisse comme dans tous les Etats, n’est pas délimité par des prescriptions légales. Dans chaque légation, c’est au chef de poste qu’il appartient de diriger, au moins dans ses grandes lignes, le travail politique de ses subordonnés. Les ministres reçoivent à cet effet, au moment de leur nomination, des instructions spéciales du Conseil fédéral et ces instructions sont complétées, modifiées ou renouvelées au fur et à mesure des besoins. S'ils ont le devoir de se conformer exactement à leurs instructions, les chefs de mission diplomatique n’en doivent pas moins en mainte occasion faire preuve d'initiative et favoriser chez leurs auxiliaires les initiatives intelligentes.

Au surplus, comme le disait naguère le Conseil fédéral, nos rapports internationaux sont, en temps ordinaire, assez simples de leur nature’. Ils concernent principale-

"I n’y a pas contradiction entre la présente citation et la précédente (cf. p 126) où il est parlé de la « complexité des affaires

nn PAC IR

ment le commerce et le trafic, les questions d’établissement et d'extradition, les rapports de frontière et la sauvegarde de l'intégrité du pays, les efforts faits, en Europe, pour résoudre certains problèmes intéressant l'humanité et la civilisation. Nous n'avons pas, comme les grands Etats, une politique d’expansion, des questions maritimes internationales, des colonies, des alliances ou des projets d’alliance. . . Ce n’est qu’exceptionnellement que se présentent des affaires compliquées, traînant en longueur pendant des années, telles que, par exemple, la question de la vallée des Dappes, celles de Savoie, des pensions espagnoles, du Gothard, la correction du Rhin, etc. Ce sont le plus souvent, ainsi que le montrent les rapports de gestion du Département politique, des événements isolés, des conflits plus ou moins graves qui se règlent généralement assez vite par la voie diplomatique 1».

Il serait donc inutile, et même nuisible, que des prescriptions trop minutieuses vinssent tracer à nos agents une ligne de conduite trop rigide en matière politique. Mais il en va autrement de leurs attributions consulaires. Celles-ci comportent en effet des mesures administratives, des actes d’autorité et de protection vis-à-vis des ressortissants considérés comme individus; elles nécessitent l’accomplissement de certaines démarches de portée juridique, la rédaction de certains actes dans des formes déterminées. À tout cela, il faut une réglementation attentive et complète.

Car, si l’activité de nos diplomates est, sur le terrain politique, dirigée avec une suffisante précision — pour

confiées à nos légations». De ces affaires, les rapports politiques internationaux ne forment, nous l’avons vu, qu’une faible partie.

1 Message du Conseil fédéral du 4 juin 1894, pp. 44-45. — Cité par la Feuille fédérale, 1909, IV, pp. 361-362.

le fond — par la teneur de leurs instructions et — pour la forme — par une tradition qui s'inspire à la fois des usages nationaux et des habitudes consacrées en droit des gens, leurs pouvoirs et leurs obligations en matière consulaire ne sauraient se passer d’une direction plus rigoureuse, plus uniforme et plus constante. Cette direction est donnée par le réglement consulaire du 26 mai 1875, moditié. à plusieurs reprises, par les conventions spéciales, concernant l'établissement et les consulats, qui lient la Suisse à l'Etat de leur résidence et par des arrétés du Conseil fédéral, comme par exemple celui du 27 juin 1879 sur {a coopération des agents diplomatiques et consulaires à la perception de la taxe militaire.

Outre l'administration d’un et parfois de deux arrondissements consulaires, nos légations ont, à teneur du règlement de 187$, une surveillance à exercer sur tous les consulats suisses existants dans les Etats où elles sont établies.

La répartition des attributions consulaires entre les divers fonctionnaires d’une légation n’est pas déterminée réglementairement. L'usage est de laisser aux secrétaires de chancellerie le soin des affaires courantes de nature consulaire. Quelques-uns d’entre eux ont même reçu du Conseil fédéral le titre de consult.

À toutes les attributions des représentants diplomatiques de la Suisse, tant à ce titre qu’à raison de leurs fonctions consulaires, il faut ajouter les pouvoirs que leur confère, en matière d’état-civil, la législation fédérale. Aux termes de Part. 13 de la loi du 24 décembre 1874 sur l’étatcivil, « le Conseil fédéral est autorisé à donner, là où

D NAStT

il le jugera utile, aux agents diplomatiques et consulaires de la Confédération à l'étranger, des attributions relatives à la constatation des naissances et des décès des ressortissants suisses, et à la célébration des mariages entre Suisses, et entre Suisses et étrangers ». Le Conseil fédéral n’a jamais fait usage de ce texte pour assimiler en l'espèce les pouvoirs des dits agents à ceux des officiers de l’étatcivil. Cependant, il faut noter que le Code civil du ro décembre 1907, qui doit entrer en vigueur le 1° janvier 1912 et abroger la loi précitée, contient une disposition analogue, mais beaucoup plus large, à son art. 41, al 3: « Le Conseil fédéral peut conférer les attributions d’officiers de l’état-civil aux représentants de la Suisse à l'étranger ».

Vis-à-vis du gouvernement auprès duquel ils sont accrédités, les droits et devoirs de ces derniers sont trop connus pour qu’il soit nécessaire de les mentionner ici. Rappelons seulement que leurs attributions consulaires ne leur donnent dans l'Etat où ils sont reçus d’autres droits que celui de légaliser certaines pièces et d'intervenir dans les assignations judiciaires f.

Nous n'avons fait que parcourir rapidement le champ d'action ouvert à nos agents diplomatiques. Ce champ est assurément vaste. Demeuré trop longtemps en friche, il est, depuis quelques années, soumis à une culture intensive et les eflorts de ceux qui le cultivent peuvent en accroître les ressources et en reculer les limites.

Il serait superflu d’insister sur le profit que retirerait le pays d’une augmentation de « rendement », si je puis ainsi dire, dans l’activité de notre représentation extérieure.

1 Reichesberg, Op. cit., II pp. 263-264.

Pour la réaliser, trois concours sont indispensables: celui des autorités fédérales, celui du peuple suisse, celui enfin des agents diplomatiques eux-mêmes et de leurs collaborateurs.

Aux autorités fédérales, il appartiendra de vouer aux problèmes que nous avons étudiés une attention constante, d'opérer les réformes dont l’expérience aura démontré la nécessité, de perfectionner en un mot, par de sages prescriptions une œuvre jeune encore, mais déjà féconde en résultats heureux.

Au peuple suisse, incombera la tâche de consentir les sacrifices exigés par le développement d'institutions qui doivent contribuer puissimment à rehausser le prestige du Pays tout en accroissant sa richesse, de prouver aux Suisses établis à l'étranger qu’il ne les oublie pas et de seconder les efforts faits par les pouvoirs publics pour leur venir en aide, d’effacer enfin les derniers vestiges de ses anciennes préventions contre la diplomatie.

Celle-ci, en effet, ne saurait vivre et travailler utilement si, à son œuvre, le pays demeurait indifférent ou hostile. Dans une démocratie comme la nôtre, trempée par l'expérience de six siècles, tout se fait par le peuple et pour lui, mais, à qui le sert, il ne marchande pas ses Sympathies. Que les diplomates s'appliquent donc à servir, de mieux en mieux, les intérêts vitaux de la nation: quand elle aura compris à quel point nos légations, nos consulats peuvent lui être utiles, elle aidera de toutes ses forces les autorité constituées à réaliser les réformes de droit public et administratif qui combleraient les vœux des agents diplomatiques et consulaires. Et ces derniers deviendront ainsi les artisans de leur propre sort dans la mesure où ils seront ceux de la prospérité nationale. À eux de comprendre le conseil que leur donne un des maîtres du droit international moderne et par lequel nous voulons terminer cette étude.

RE ACL rer on" CA LE) 2 LS

A LE Nine

QUn esprit public nouveau a répandu la sève d’une vie nouvelle dans le sein des sociétés modernes ; le droit diplomatique qui s'appuie sur le dogme de la souveraineté du peuple ne peut ressembler à celui qui reposait sur la théorie du droit divin. Autrefois, une direction unique, absolue, ne tenant compte que de ses convenances, présidait aux destinées des Etats; aujourd’hui, c'est l’opinion publique qui impose la marche des événements. Autrefois, l'agent diplomatique était lorgane d’une politique personnelle, l'instrument de l’ambition de son souverain ; aujourd’hui, il représente les intérêts généraux de son pays.... S'il a moins d'initiative, il lui faut, en revanche, des connaissances plus étendues et plus variées pour renseigner son gouvernement sur la situation du pays où il est accrédité: il n’a plus à suivre seulement le mouvement politique de ce pays; il doit avoir l'œil ouvert sur tout son mouvement économique et social De nos jours, le diplomate qui n'aura pas ajouté aux notions spéciales que sa profession exige des connaissances étendues sur tout ce qui constitue la richesse, la puissance, les progrès matériels et moraux des nations ne sera qu’un agent très médiocre. Les sociétés aristocratiques du passé pouvaient tirer parti de diplomates adroits, brillants et agréables ; la démocratie moderne a besoin d’agents honnêtes, sérieux et instruits 1. »

! Pradier-Fodéré, Trailé de droit international public, T, pp. XI et XIV.

Essai de Bibliographie

NB, — Cette bibliographie est forcément incomplète. Nous n’y avons mentionné que les ouvrages essentiels utilisés pour notre travail.

On trouvera dans la Feuille fédérale, 1893, III, pp. 180-185, un aperçu bibliographique indiquant un nombre assez considérable de documents à consulter, dont plusieurs ne figurent pas ici.

I. — Recueils de textes législatifs et publications officiclles de la Confédération (Berne, Wyss).

Recueil officiel des lois et ordonnances de la Confédération suisse, 1848-1873 ; 25 vol. in-80.

Id., nouvelle série, 1874-1909; 25 vol. in-8o.

Feuille fédérale suisse. — Est entrée en 1911 dans sa soixantetroisième année ; in-80.

IT. — Encyclopédies et dictionnaires.

BruDER (ADOLF) — Sfaatslexicon ; Freiburg in B., Herder, 1892; s vol. in-8°.

ReicusBerG (Dr jur.) — Handwôrterbuch der schweïixerischen Volkswirtschaft, Sozialpolitik und Verwaltung ; Bern, Verlag. Encyclopädie, 1905-1911, in-40 — Trois volumes parus, la publication se poursuit,

Voir surtout les art.: Gesandschaftswesen par M. J. Sieber et Poli-

tisches Departement, par M. G. Graffina.

STENGEL (D: KARL, FREIHERR VON) — Wôrterbuch des deutschen

Werwaltungsrechts, erster Band ; Freiburg in B., Mohr, 1890; in-8o. Art.: Gesandte, par Zorn.

III, — Recueils de textes historiques.

Anntliche Sammlung der äliern eidgenôssischen Abschiede; Editeurs divers, 1839-1856 ; 23 vol. in-4o.

Aklensammlung aus der Zeit der helvetischen Republik (1798-1803); Bern, Stämpfli, 1886-1905 ; 10 vol. in-40. :

Repertorium der Abschiede der eidgenssischen Tagsatzungen aus den Jahren 1803 bis 1813; 2e Auflage ; Bern, Wyss, 1886; in-4o.

Id. aus den Jahren 1814 bis 1848; Bern, Wyss, 1874-76; 2 vol. in-40,