RÉSUMÉ & CONCLUSION

La substitution dans le régime électoral du principe proportionnel au principe majoritaire était motivée à Genève par des considérations, à la fois théoriques et pratiques, que les réformistes précisèrent de bonne heure, et qu’on peut ramener à une courte série d'antithèses. Ils disaient :

1° Le système majoritaire est contraire à l'égalité, parce qu'il laisse sans représentants et prive ainsi de toute influence sur les affaires publiques une partie considérable des citoyens.

Le système proportionnel est conforme à l'égalité, parce qu'il accorde aux électeurs une part égale dans la nomination des représentants et une infiuence identique sur la gestion des affaires pnbliques.

R° Le système majoritaire est contraire à la vérité, parce que l’Assemblée ne représente pas la nation, que le pays légal ne concorde pas avec le pays vrai.

Le système proportionnel est conforme à la vérité,

parce qu'il fait de l'assemblée une photographie de la nation et qu’il assure ainsi l’accord des conseils “électifs et du corps électoral.

- 3° Le système majoritaire est contraire à la liberté, parce qu'il divise fatalement le peuple en deux partis exclusifs, parce qu'il force les électeurs à voter pour les candidats désignés par les comités de ces deux partis.

Le système proportionnel est conforme à la liberté, parce qu'il permet à toutes les opinions de se manifester, à toutes les voix de se faire entendre, à tous les électeurs de choisir souveramement entre les différentes listes et les divers candidats qui leur sont présentés.

4° Le système majoritaire entraine l’abaissement de l'ordre politique, parce qu’il ferme la porte des assemblées aux représentants des minorités et se prive ainsi des lumières qu'ils pourraient apporter dans les discussions.

Le système proportionnel relève le niveau des assemblées parlementaires, parce qu'il introduit dans les conseils les représentants de tous les intérêts, les défenseurs de toutes les opinions, les hommes les plus influents et les plus capables.

5° Le système majoritaire est contraire à la paix, parce qu’il dépose dans l'élection un germe artificiel de luttes. |

Le système proportionnel est conforme à la paix, parce qu'il écarte l'excitation factice des passions politiques.

Au point de vue de la justice et de la vérité, il est incontestable que le système proportionnel assure, dans les limites du possible, la représentation de tous et fait de l’assemblée l’image réelle du pays. — Pour s’en convaincre, il suffit de jeter les yeux sur les résultats des trois élections genevoises de 1892, 1895 et 1898 (1). On y verra que la représentation proportionnelle réalise ce qui peut être considéré comme l'idéal démocratique : le respect des droits de chacun procurant une assemblée qui donne la reproduction fidèle de la volonté nationale.

Aux yeux des réformistes, tout est là. Qu'il y ait ou non une majorité de gouvernement, ferme et durable, peu leur importe. Si cette majorité n'existe pas dans le corps électoral, elle ne doit pas exister dans le corps élu ; ou bien la souveraineté nationale est un vain mot. La démocratie représentative doit assurer le gouvernement du peuple par le peuple et non l’omnipotence d’un parti directeur.

On reproche à cette conception d'être essentiellement forraaliste et doctrinaire, de mener tout droit à l'anarchie.

Certes, c'est beaucoup trop dire. Avec le régime proportionnel, la majorité, au lieu d’être immuable, sera mobile et variable ; les questions seront étudiées

(1) Voir l’appendice.

pour elles-mêmes ; au lieu d’avoir une assemblée de partis, on aura un parlement d'affaires. Où est le mal? + Là où le pouvoir exécutif ne dépend pas du pouvoir législatif par la mise en jeu de la responsabilité ministérielle, le besoin d’une fixe et solide majorité ne se fait guère sentir.

Et puis les adversaires de la représentation proportionnelle lui reprochent à tort l'absence de majorité. Nous avons vu qu’elle tient à la situation spéciale du canton de Genève. Nous avons vu aussi que le même résultat se produisait avec le système majoritaire (1), et que les élections de 1898 paraissent avoir très nettement dégagé la prépondérance des partis de gauche (2).

Ce fait démontre que la représentation proportiontionnelle est un instrument de précision, un baromètre sensible, indiquant avec exactitude les variations de l'opinion publique. M. Ador le disait en excellents termes : « Elle n’a pas pour but de donner la majorité aux gens qui ne l'ont pas dans le pays, elle a pour but de mettre la majorité où elle est et de permettre, à côté de cette majorité, à toutes les opinions d’être représentées proportionnellement à leur force, de manière qu’elles puissent contrôler utilement l’action gouvernementale » (3).

C’est encore là un grand avantage de la représen-

(1) Le Grand Conseil de 1890-1892, élu sous le régime majoritaire, ne renfermait qu'une majorité politique de 2 à 3 voix.

(2) 52 voix contre 42.

(3) Mémorial, 1898-1899, tome I, p. 272.

tation proportionnelle; elle permet la libre constitution des partis politiques. Les différentes tendances qui partagent le pays se manifestent sans contrainte, et l’on ne voit plus ce dualisme mensonger et forcé que la lutte pour la vie engendrait dans le système majoritaire.

L'abolition de tout quorum, votée en 1892, le fait de n'exiger pas même le quotient, comme l'a décidé le Grand Conseil dans l'interprétation de la loi organique (1), poussent jusqu'aux dernières limites la faculté laissée à toutes les opinions de se faire entendre. L'expérience a prouvé qu'elles savaient en profiter. C’est peut-être une exagération qu'il faudra corriger,etla proposition de M.Rutty (1° février 1899) montre bien qu’on y a pensé. Mais de là à l'émiettement prédit, il y a loin.

Le morcellement indéfini semble peu probable, pour cette excellente raison que la représentation proportionnelle ne crée pas les divisions politiques, mais les constate simplement. La grosse erreur des anti-proportionnalistes a été de ne pas voir que celles-ci sont dues à des divergences d'intérêts et de vues, qu’elles peuvent se produire sous le régime majoritaire, qu'il leur est possible de cesser, même avec le système de la proportionnalité. — La preuve, c'est que les radicaux-nationaux qui, en 189), s'étaent séparés avec éclat du grand parti radical-

(1) Séance du 1? novembre 1898. Voir, à propos de la répartition, la discussion relative au cas de M. Vogt. £

libéral, sont rentrés dans son sein en 1895, dès que les motifs de dissension se sont évanouis.

“La constitution indépendante et autonome des différentes opinions est un bien, et la représentation proportionnelle l’a immédiatement réalisé. Au lieu de partis formés au moyen de coalitions et de compromis par la réunion de groupes à tendances similaires, on a des partis se présentant seuls, avec leur politique personnelle et un programme clairement défini.

La première application de la représentation proportionnelle en 1892 a séparé les catholiques des démocrates, les ouvriers des radicaux. Rien ne les empêche de s’allier dans le parlement pour les décisions à prendre ; mais on ne les voit plus dans la mêlée électorale combattre côte à côte avec des listes communes et des programmes identiques ; on ne voit plus les citoyens réduits à nommer des candidats qui, à leur égard, n’auront de représentants que le nom ; on ne voit plus les électeurs contraints par la rigoureuse discipline des comités rivaux.

A ce dernier point de vue. cependant, il ne faudrait point croire que les électeurs ont recouvré une indépendance absolue. La représentation proportionnelle a réduit les comités à leur rôle normal : ils présentent à la sanction du peuple les noms des candidats, ils ne les imposent plus.— Cela ne les empêche point de conserver encore une grande influence, et rien ne peut la supprimer. Il y aura toujours des hommes remuants qui entraineront les indifférents, des hommes influents qui décideront les hésitants, des

hommes compétents qui dirigeront les incapables, et il faut bien l'ajouter aussi, des politiciens qui s’imposeront à la masse apathique. — Seulement, les électeurs ont dans la radiation une arme redoutable ; d'un simple coup de crayon, et — différence fondamentale avec le système majoritaire — sans nuire à leur parti, ils peuvent écarter sans pitié ceux qu'ils jugent indignes de les représenter.

Cette liberté, que l’autonomie des groupes accorde aux électeurs, se changerait, d'après les adversaires de la représentation proportionnelle, en une étroite dépendance pour les candidats élus. Ceux-ci seraient liés par une sorte de mandat impératif vis-à-vis de leurs commettants.

Erreur profonde. Parce que les candidats seront plus sincères dans leurs proclamations, seront-ils pour cela moins libres dans leurs décisions ? Parce qu'ils se seront moralement engagés à soutenir tel projet, à demander telle réforme, abdiqueront-ils leur indépendance pour toutes les autres questions qui peuvent se soulever au cours de la législature ?

Le mandat impératif est resté un fantôme.

Il en a été de même pour la prédominance des intérêts particuliers sur l'intérêt général. On n’a pas vu ce développement des égoïsmes, ce déchainement des convoitises, cette floraison d'idées étroites et personnelles, que prédisaient les adversaires de la proportionnelle (1).

(1) On peut tout au plus signaler, dans les élections de 1898, l'appel

aux électeurs cyclistes, et aussi, à la rigueur, la constitution du groupe de l'alimentation.

- Sans doute, les électeurs pourront choisir des candidats qui leur promettent des satisfactions + matérielles immédiates, mais c'est une tendance à laquelle sont assez enclines les masses populaires. Sans doute, les députés seront bien souvententrainés par des considérations de parti, mais c’est un sentiment parfois très légitime, en tous cas inhérent aux luttes politiques. Les réformistes ne se sont jamais assigné pour tâche detransformer la nature humaine, et la représentation proportionnelle n'est point une panacée universelle destinée à guérir tous les maux de la société.

Son principal et presque son unique but, c’est d'assurer la réalisation de tous les avantages qu'offre le gouvernement représentatif, en première ligne la discussion sérieuse et éclairée des questions à résoudre.

Pour cela, il faut que tous les citoyens soient représentés dans l'assemblée par des hommes qui ont leur confiance et qu'ils jugent les plus capables de défendre les intérêts du pays. S'il est vrai, comme le soutient Montesquieu, que le peuple est très apte à bien choisir ses représentants, encore faut-il accorder à tous les citoyens cette faculté de se faire représenter. Par là même, la représentation proportionnelle serait un instrument de relèvement politique. Sans doute, on a dit que, par l'emploi de la radiation et du panachage, les chefs de parti seraient systématiquement écartés. L'expérience a démontré qu'il y avait là des manœuvres faciles à concevoir,

ou même à réaliser dans une élection fictive comme l'essai du 13 décembre 189{, mais que dans une élection sérieuse elles ne pouvaient se produire, que les plus éclairés et les plus influents seraient toujours les premiers élus.

Un dernier bienfait que les réformistes attendaient de la représentation proportionnelle était la fin des luttes ardentes qui marquaient chaque période électorale. |

Certes, il serait difficile de contester le caractère pacificateur de la réforme : chacun ayant sa place au soleil, la lutte devient moins äâpre et moins brutale ; la question de vie ou de mort ne se dresse plus redoutable devant les partis aux abois ; ils sont sûrs | d'avoir une représentation proportionnelle à leurs forces, et traversent plus calmes, plus dignes, la mêlée électorale.

Mais cela ne fait disparaître ni le parti pris, ni les combats acharnés ; les réformistes le savaient bien, et ils ne l'avaient pas caché.

M. Naville écrivait déjà en 1871 : « Les passions suivront leur cours, la lutte des intérêts continuera ; les faiblesses, les misères et les violences du cœur humain menaceront encore la marche de la société : les vices de l'organisation politique étrangers au système électoral continueront à produire leurs fruits malfaisants ; mais il n’existera plus, dans l'institution même qui est le lien de chaque citoyen à la marche de l'État, un germe de luttes artificielles et de passions factices. » (1)

(1) La question électorale en Europe et en Amérique, p. 191.

Ainsi donc, il ne faut rien exagérer; et, si la représentation proportionnelle est un progrès certain, elles ne mérite point les honneurs que certains réformistes lui prodiguaient avec un peu trop d’enthousiasme. Sous leur plume ou dans leur bouche on sent la forte conviction de j’apôtre qui veut imposer sa foi. C'était peut-être nécessaire pour lutter contre le parti-pris haineux de leurs adversaires, contre l'indifférence de la masse qu'il fallait persuader ; mais ce n'est pas un gage d'appréciation impartiale.

Les proportionnalistes ont souvent exagéré l’importance de la réforme qu'ils préconisaient, et, à l'inverse, ils ont grossi les inconvénients du régime dont ils revendiquaient la disparition ; leurs adversaires leur ont plus d’une fois reproché de raisonner sur les cas extrêmes : la lutte sanglante des partis, l'exclusion totale des minorités, la tvrannie de la majorité.

Cependant, à l'origine, le système majoritaire engendrait bien toutes ces conséquences. Plus tard, sous la pression des mœurs et de l'opinion, les partis en arrivèrent à un régime assez libéral de concessions et de compromis. Mais le souvenir du passé restait dans les esprits, et l’on n'oubliait pas que le principe majoritaire laissait possible le retour d'événements semblables.

C'est pour les empêcher à tout jamais de se

reproduire qu'on réclamait la reconnaissance officielle de la proportionnalité. On voulait rendre obligatoire ce qui était seulement facultatif, donner la sanction légale aux améliorations qu'avaient introduites les mœurs et l'opinion publique.

La représentation proportionnelle est venue transformer le fait en droit. C’est peu selon les apparences. C’est beaucoup, si l’on tient compte de ce fait que le système majoritaire s’était amendé sous l'influence de l’idée de justic: qui est à la base de la représentation des minorités.

Du reste, quand la représentation proportionnelle n'aurait apporté qu'une sincérité plus grande et un fonctionnement plus régulier dans les institutions représentatives, quand elle n'aurait fait que favoriser l'introduction et consacrer le maintien des améliorations apportées au système majoritaire, ce serait déjà un immense mérite; et ce serait une raison suffisante pour en demander l'introduction dans les pays qui ne la possèdent pas encore.

IT

En France, la demande à été faite par plusieurs propositions de lois (1). Au point où nous en sommes arrivés, 1l nous sera facile de conclure quel accueil il convient de leur faire.

(1) Pour les élections législatives :

Proposition de MM. Dansette et Le Gavrian portant rétablissement du scrutin de liste et organisation de la représentation proportion-

Si l'on se place sur le terrain des principes, le doute ne paraît guère possible. La représentation proportionnelle seule est compatible avec la conception démocratique du gouvernement représentatif.

Avec le système majoritaire, la grosse moitié des électeurs est privée de représentants (1); l'égalité se trouve détruite, le suffrage universel devient un mot dépourvu de signification.

L’'essence de la démocratie est de donner à tous les citoyens une influence identique sur la direction des affaires publiques. ;

Pour cela, i! faut reconnaitre à tous, non seulement la faculté de voter, mais aussi — et c'est bien différent — la faculté d'élire. Or, le système actuel réserve ce droit aux seuls électeurs qui obtiennent la majorité dans leur circonscription ; le système

nelle (dépôt le 14 mars 1896. — Journal Officiel, annexe n° 1956, p. 601).

Proposition de M. l'abbé Lemire, ayant pour objet la représentation proportionnelle des partis dans les assemblées législatives (dépôt le 25 juin 1896. — Journal Officiel, annexe n° 1961, p. 609).

Pour les élections municipales :

Proposition de M. Mirman (Chambre des Députés, séance du 18 décembre 1899),

(1) Voir le détail des chiffres dans la brochure de M. Henri Avenel: : Comment vote la France, 1894.

Voir aussi les statistiques de M. Victor Turquan, la représentation proportionnelle, études de législation et de statistique comparées ; Paris, Pichon, 1885, et de M. Maurice Vernes (R. B. novembre 189%).

porportionnel l'accorde à tous, dans la mesure du possible, et présente sous ce rapport une incontestable supériorité.

A un second point de vue, la représentation proportionnelle parait logiquement s'imposer Le but du gouvernement représentatif étant l'exercice de la souveraineté nationale, et celle-ci revenant nécessairement à la majorité du pays, l'assemblée élective doit être composée de manière à dégager sûrement la volonté de cette majorité.

Or,avec le système actuel, il arrivera souvent que l'assemblée ne représentera point la majorité réelle de la nation. La moitié des électeurs au moins n'est pas représentée. Dès lors, dans son unanimité, le corps électif dégage à peine la majorité du pays ; s'il y à partage, il ne donne plus que l'avis d'une minorité (1). |

Avec le système proportionnel, au contraire, il v a concordance parfaite entre le pays légai et le pays vrai; le gouvernement représentatif, comme l'égalité démocratique, au lieu de rester un mot, devient une réalité.

Au point de vue théorique, la représentation proportionnelle se justifie donc aisément. — En pratique, son efficacité est beaucoup plus contes-

(1) Voir les curieux exemples cités par M. Béchaux, Le scrutin de liste proportionnel, Paris, Guillaumin, 1855.

table. — Sans doute, le système présente des avantages certains (1); mais peut-être aussi a-t-il des inconvenients graves.

À cet égard il faut distinguer entre les élections législatives et les élections municipales. Pour les premières, la représentation proportionnelle semble moins utile et pourrait être dangereuse. Pour les secondes, au contraire, elle paraît très recommandable.

En ce qui concerne les élections législatives, l'introduction du système proportionnel n'offre pas grande utilité. En effet, par suite de la division du corps électoral en circonscriptions nombreuses, tous les partis se trouvent représentés à la Chambre des Députés, et le sont même dans une mesure sensiblement en rapport avec leur importance véritable. (2)

Bien entendu, la proportion ainsi obtenue n’a rien de mathématique, ni de régulier; elle dépend entièrement du hasard.

Pour faire disparaître ce caractère problématique et approximatif, on pourrait recommander l'introduction du système proportionnel, si d'autre part il était conciliable avec le régime parlementaire.

Or les deux institutions paraissent en fait incompatibles.

(1) M. Szleilles, op. cit., lui en assigne au moins trois : 1° Education politique du corps électoral ; 2° Représentation approximative mais suffisante des intérêts sociaux ; 3° Bonne confection des lois.

(2) Voir Avenel, 0p. cit, p. 37.

Il est certain que le bon fonctionnement du régime parlementaire suppose l'existence d'une majorité de gouvernement ferme et stable. La représentation proportionnelle, permettant la formation efficace de tous les groupements qui atteignent le quotient, ne semble pas très favorable à la constitution de cette majorité, surtout dans un pays divisé comme le nôtre.

Je sais bien quon peut éviter l'émiettement excessif par l'introduction d'un quorum supérieur au quotient. Je sais bien que le Parlement, à côté d'une fonction politique exerce aussi une fonction législative. Je sais bien que, si le pays est divisé, en bonne logique l'assemblée représentative doit l'être également ; que s'il n’y à pas de majorité dans le peuple, il ne doit pas y en avoir dans le Parlement.

Ceux donc qui préfèrent la sincérité du suffrage universel à la marche Satisfaisante du parlementarisme pourront réclamer quand même l'adoption du système proportionnel. Seulement, pour réussir, ils auront encore à surmonter un obstacle légal,

L'introduction de la représentation proportionnelle suppose la substitution du scrutin de liste au scrutin uninominal. Il est clair que pour opérer une répartition entre les groupes, il faut des circonscriptions nommant un certain nombre de représentants. Le rétablissement préalable du scrutin de liste est en quelque sorte une question préjudicielle qui retardera d'autant la discussion sérieuse de Ja réforme dans le domaine législatif.

Pour les Conseils municipaux, la situation est bien

différente. Ici, la représentation proportionnelle est

“utile à réaliser, facile à introduire, favorable à la gestion communale.

L'exemple de Genève nous permettra d’ailleurs de ürer un argument d'analogie, qui aurait peut-être été un peu risqué sur un terrain plus vaste ; car, comme le dit très bien M. Charles Benoist, « les cantons suisses sont placés dans des conditions toutes spéciales et ne sauraient prêter argument pour des pays qui ne sont pas la Suisse, puisque les élections politiques elles-mêmes y ont toujours quelque chose de local et presque de communal (1). »

Dans nos élections municipales, la représentation proportionnelle est d’une grande utilité, parce que la division en circonscriptions n'existe pas comme palladium des minorités. — D'autre part, la pratique du scrutin de liste v rend facile l'introduction du système proportionnel.

Le terrain semble tout préparé, d'autant mieux que la nécessité d'une majorité ferme ne s’y fait aucunement sentir ; il s’agit avant tout de questions administratives, pour lesquelles la représentation des différents intérêts peut étre considérée comme un précieux avantage. — En outre, dans la mesure où les Conseils municipaux ont des attributions politiques, dans la nomination des délégués séna-

(1) La crise de l'État moderne : L'organisation du suffrage universel, — Paris, Firmin Didot, 1897, p. 140.

toriaux, la représentation proportionnelle donnerait à tous les partis la possibilité de concourir à l'élection de la Chambre haute ; ce serait un avantage minime, j'en conviens ; mais un bien n’est jamais à dédaigner, si petit soit-1l.

L’utilité de représenter les minorités dans les élections communales paraît, du reste, assez fortementsentie aujourd’hui; les demandes de referendum municipal et de sectionnement électoral en sont une preuve significative.

On réclame le referendum, parce qu'on n'a pas confiance dans les assemblées élues, parce qu'on se rend compte qu'il y a de grandes chances pour qu'elles ne représentent pas la majorité réelle de la population. Les Conseils généraux votent le sectionnement dans les grandes villes pour permettre aux minorités de n'être pas complètement éliminées des assemblées municipales.

Il n'y a point de bon motif pour en rester là et s'opposer à la représentation proportionnelle. On ne peut objecter qu'elle introduirait la politique dans des élections administratives, puisque c'est chose

faite déjà.

Resterait à déterminer le système d'application.

On n'a que l'embarras du choix entre les nombreuses variantes qui ont été proposées, et dont nous avons, au cours de cette étude, examiné les principales.

Pour se guider dans cette recherche, il ne faudra point perdre de vue que la première qualité d’un bon

Système électoral est d’être facilement compris par ceux qui sont destinés à en faire usage.

© La loi organique genevoise a paru suffisamment claire à M. l'abbé Lemire, pour qu'il la reproduise intégralement dans sa proposition de loi (1). M. Charles Benoist la trouve inintelligible : « Que voulez-vous que dise à la moyenne des électeurs le système de la concurrence des listes avec double vote simultané ? (2) »

S1 on juge le système trop compliqué, on peut maintenir notre mode actuel de votation, qui revient en somme au vote par suffrages, et le perfectionner dans la suite par l'adjonction du vote cumulatif. C’est une variante qui a eu la vogue à Genève pendant une longue période, de 1875 à 1890.

En ce qui concerne la répartition, la base du quotient avec attribution des excédents aux plus fortes fractions, qui est la solution adoptée par la loi genevoise de 1892, nous paraît la plus satisfaisante.

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En fin de compte, nous conclurons que, si l’ajournement de la représentation proportionnelle dans les élections législatives peut se justifier par des

(1).C'est aussi le sentiment de M. Paul Laffitte qui la publie in extenso dans sa brochure sur La Représentation proportionnelle. Paris, Calmann-Lévy, 1897, — de M. Ch. Baggio, qui s'en inspire dans son opuscule sur Les principaux systèmes et procédés électoraux, et la représentation proportionnelle en France et en Suisse. Carvin (Pas-de-Calais), 1897.

(2) Op. cit., p. 141.

raisons non de principe, mais de fait, il n'v a aucun motif plausible de la rejeter pour les élections municipales.

L'esprit de parti et la routine pourront écarter momentanément la réforme; mais elle reviendra, car elle s'impose. Depuis quelque temps déjà un mouvement se dessine dans notre pays en faveur de la R. P (1). Certes, il est bien lent et bien timide encore ; mais, quand la question sera mieux connue, il s’accentuera sans aucun doute et finira par devenir un irrésistible courant.

L'exemple de Genève nous montre que les progrès de la cause peuvent être longs, mais qu'aussi les institutions ont leur logique inflexible, et qu'on a beau faire : un jour ou l’autre, il faut la subir.

La représentation proportionnelle est une conséquence forcée du suffrage universel. À côté de nous, la Belgique et la Suisse l’ont déjà compris. Chez nous, on commence à le comprendre (2).

Craint-on de se lancer dans l'inconnu? Les élections municipales paraissent un champ d'expérience tout indiqué. Si le fonctionnement de la représentaton proportionnelle s'y montre satisfaisant, ce sera un motif de plus pour introduire la réforme dans le domaine supérieur des élections législatives.

(1) On désigne couramment la réforme sous ces deux lettres dans los pays qui qui s'en sont le plus occupés, la Belgique et la Suisse,

(2) La Commission, chargée d'examiner la proposition de M. Mirman sur l'introduction de la R. P pour les Conseils municipaux, vient en effet d'adopter l'article 1°" qui proclame le principe même de la représentation proportionnelle (17 mars 1900).