LE REMPLACEMENT EN CAS DE VACANCES

Quand une vacance se produit dans une assemblée élective pour une cause quelconque, on pourvoit en général au remplacement par des élections complémentaires.

Dans un système de représentation proportionnelle, celles-ci présentent une difficulté spéciale. Si on leur applique le principe de la majorité, on rompt toute l'harmonie du système. Si on les soumet à la

règle de la proportionnalité, on risque fort de détruire l'équilibre entre les différents groupes. En effet, du moment que tous les partis concourent à l'élection complémentaire, ceux que les vacances n’ont point diminués verront leur part s’accroitre au détriment de ceux qui ont leur députation à compléter : l’exacte proportion peut être singulièrement compromise.

Si on pouvait assurer au parti qui a perdu un ou plusieurs représentants, le droit exclusif délire leurs remplaçants, ces dangers n’existeraient pas. Mais il est évident que le moyen légal d'arriver à un pareil résultat fait défaut et que le plus simple est de décréter la suppression des élections complémentaires.

Est-ce à dire pour cela qu'on laissera vacants jusqu'au renouvellement de l'assemblée, les sièges qui viennent de perdre leurs titulaires ? Nullement. L'Association réformiste proposait dès 1867 et le législateur adopta en 1892 un moyen fort ingénieux de pourvoir aux remplacements : c'est l'institution de la suppléance.

L'article 108 disposait : « Lorsque dans l'intervalle de deux élections ordinaires du Grand Conseil, il y a vacance d'un ou de plusieurs sièges par suite d'optiou, d'invalidation, de non acceptation, dedémission ou de décès, le ou les candidats qui ont obtenu à l'élection générale le plus de suffrages après le dernier élu de la liste où la vacance s’est produite, sont élus en remplacement. »

En conséquence, dans les procès-verbaux dressés pour constater le résultat des élections dans les différents collèges du canton, les candidats non élus de chaque liste sont inscrits d’après l’ordre de leurs suffrages, à l'effet de pourvoir aux cas de remplacement ; ce sont des représentants éventuels destinés à devenir députés au fur et à mesure des vacances produites. De cette façon, l’exacte proportion entre les partis se maintient pendant toute la durée d’une législature.

La suppression des élections complémentaires résulte donc comme une conséquence logique du principe de la proportionnalité.

Cependant, il est un cas où leur nécessité s'impose ; c'est l'hypothèse où les suppléants viennent à manquer. Elle sera peu fréquente, car les partis prendront leurs dispositions pour avoir un nombre suffisant de remplaçants ; la loi de 1892 ne l'a même pas prévue. Elle s’est produite cependant aux élections de 1898, la liste des libertins ayant présenté un seul candidat, qui fut élu. Pour éviter cet inconvénient à l’avenir, une proposition de M. Rutty, (1% février 1899; est venue demander que toute liste porte au moins cinq candidats éligibles ; 1l y a de grandes chances pour qu’elle passe prochainement dans la législation électorale du canton de Genève.

Si, malgré cela, il arrive encore que des listes soient épuisées, force sera bien de recourir aux élections complémentaires ; mais, en dehors de ce cas, leur suppression reste la règle.

Par une bizarre contradiction, le législateur de 1892, après avoir posé le principe, s’empresse d'y déroger dans l’article 108 in fine : « Si le nombre des sièges à pourvoir dans un même collège dépasse 8 à la Rive Gauche, 7 à la Ville et 4 à la Rive Droite, le Conseil d'Etat fait procéder à une élection complémentaire. »

Comme motif à l'exception on invoquait cette considération qu'alors les vacances étaient assez importantes pour justifier une élection nouvelle, et que d'ailleurs il était excessif de ne pas consulter le corps électoral pendant toute la durée d’une législature, soit une période de trois ans.

Le Conseil d'État disait, à ce propos, dans son rapport du 15 août 1892: « Il ne serait pas possible de conserver comme candidats éventuels pendant toute une législature les citovens dont les noms sont sortis de l’urne électorale avec un nombre quelconque de suffrages ». En effet, les derniers candidats des listes secondaires ont un chiffre de voix qui ne dépasse guère de 200 à 300 ; c’est peu dans des collèges qui ont de quatre à six mille votants.

La disposition de l’article 108 in fine devait engendrer une difficulté d'application aux élections du 10 novembre 1895. |

Certains députés ayant été nommés dans plusieurs collèges, leur option eut pour conséquence d'élever à onze le nombre des sièges à pourvoir dans le collège de la Ville. Or, nous savons que sept vacances suffisent dans ce collège pour motiver une élection

complémentaire. L'application de l’article 108 ne devait souffrir, semble-t-il, aucune difficulté.

< Elle en souleva pourtant. L'article débutant par ces mots: Lorsque dans l'intervalle de deux élections ordinaires du Grand Conseil il y a vacance ….., on en concluait généralement qu'il visait les vacances survenant au cours d'une législature. « Les options qui suivent une élection ordinaire, disait le Genevois, ne sont que la conséquence de cette élection et doivent être considérées comme faisant partie de opération générale (1) ».

En 1895, le Grand Conseil se rangea à cette interprétation et proclama élus les candidats éventuels des listes où figuraient ceux qui venaient d'opter.

Un recours (2) fut intenté contre cette décision, comme étant contraire à l'esprit et à la lettre de la loi.

D'après les recourants, la volonté évidente du législateur de 1892 avait été d'admettre les élections complémentaires, chaque fois que les vacances dépasseraient les limites prévues, sans qu'il y ait à distinguer si l’on était au début ou au cours de la législature. La preuve, c’est qu’on avait voulu éviter ainsi la nomination de candidats ayant un trop petit nombre de suffrages.

Du reste, la plupart des cas prévus par l’article 108 : option, invalidation, non acceptation, se produisent

(1) Numéro du 22 novembre 1892.

(2) Recours électoral intenté le 23 novembre 1895 par MM. Alph. Frey, Émile Ador, Cherbuliez, notaire, Raisin, avocat, Roguin, professeur.

au moment de la constitution du Grand Conseil et non une fois que ce corps est constitué.

Le Grand Conseil se déclara incompétent pour trancher la question, mais le Conseil d'Etat proposa le 15 janvier 1896 une modification destinée à donner à la loi plus de clarté sur ce point.

Son projet, amendé par la commission, est devenu la loi du 25 janvier 1896, ainsi conçue :

Art. 108. — Tout député élu dans plusieurs collèges doit, dans la séance constitutive du Grand Conseil, opter pour l'un des Collèges.

Art. 108 bis. — Lorsqu'à la séance constitutive du Grand Conseil, il y a, pour un motif quelconque, vacance d'un ou plusieurs sièges dans un ou plusieurs collèges, le ou les candidats qui ont obtenu le plus de suffrages, après le dernier élu de la liste où la vacance s'est produite, sont élus en remplacement.

Toutefois, ces candidats doivent avoir réuni au moins la moitié plus un de la moyenne des suffrages valables obtenus par les candidats de la liste à laquelle ils appartiennent. Dans le cas contraire, le Conseil d'État doit faire procéder à une élection complémentaire.

Art. 108 fer. — Lorsque, dans le cours d’une législature, il y a vacance d’un ou de plusieurs sièges, le ou les candidats qui ont obtenu à l'élection générale le plus de suffrages, après le dernier élu de la liste où la vacance s'est produite, sont élus en remplacement, s'ils ont réuni au moins la moitié plus un de la moyenne des suffrages valables obtenus par les candidats de la liste à laquelle ils appartiennent.

Toutefois, il y a lieu de procéder à une élection complémentaire, soit si la liste est épuisée, soit si le nombre des sièges à pourvoir dépasse 8 à la Rive gauche, 7 à la Ville et 4 à la Rive droite.

Le premier soin de la loi de 1896 est de distinguer es deux hypothèses que la loi de 1892 avait gonfondues.

Avant de les examiner, il faut préciser le sens des expressions : la moit'é plus un de la moyenne des suffrages valables obtenus par les candidats de la liste à laquelle ils appartiennent.

Le meilleur moyen de les éclairer est de prendre un exemple. Supposons qu’un groupe présente à l'élection principale six candidats qui obtiennent respectivemant 600, 550, 500, 450, 70 et 50 suffrages. La moyenne de ces nombres, c’est-à-dire leur somme divisée par 6, donne 370, dont la moitié est 185.

Par conséquent, tout suppléant qui n'aura pas au moins 186 voix ne pourra être élu; dans notre exemple, les deux derniers ne le seraient point.

Cela posé, voyons les deux cas prévus par la loi de 1896.

Première hypothèse. — La vacance se produit à la séance constitutive du Grand Conseil.

Elle donnera lieu au remplacement par suppléance.

Si les candidats éventuels n’ont point obtenu le quorum exigé, le Conseil d'État doit faire procéder à une élection complémentaire.

Si la liste ne contient pas assez de candidats pour pourvoir aux sièges vacants, on retombe alors dans le domaine de l’article 102, c’est-à-dire dans une seconde répartition entre toutes les autres listes.

Deuxième hypothèse. — La vacance se produit au cours de la législature.

En principe, on applique la règle de la suppléance.

Par exception, il sera procédé à une élection complémentaire : 1° si les suppléants n’ont point le minimum de suffrages requis ; 2° si la liste est épuisée, si les candidats éventuels font défaut ; 3° si le nombre des sièges à pourvoir dépasse le nombre qui avait déjà été fixé en 1892.

Bien entendu, quand une élection complémentaire a lieu, les résultats qu'elle fournit se substituent à ceux des élections qui l'ont précédée. En cas de vacances, on prend les suppléants parmi les candidats qui ont figuré à la dernière élection, et non parmi ceux quiont été portés à l'élection primitive.— La loi ne le dit pas en termes explicites, mais cela résulte clairement du rapport de la commission (1).

Par cette analyse des modifications apportées en 189%6 à la loi organique sur la représentation proportionnelle, il est facile de se rendre compte que l’introduction d'un quorum pour les suppléants va mulüplier le nombre des élections complémentaires, c'est-à-dire les chances de rompre l'équilibre entre les différents partis. C'est là un immense inconvénient.

Par contre, l'innovation à cet avantage d'empécher l'élection, par voie de remplacement, de représentants ayant un nombre de suffrages dérisoires.

L'avantage compense-t-il l'inconvénient? Peutêtre.

(1) Mémorial, 1895-96, annexe, page 103.

En tout cas, il eùt été plus logique d'admettre les

élections complémentaires là seulement où leur

«nécessité s'impose, à savoir dans l'hypothèse où les suppléants font défaut.

La loi de 1896 marque, en somme, la revanche des partisans du quorum sur les partisans de la proportionalité pure. Elle a du reste été suivie en cela par la proposition de M. Rutty (1).

C'est un obstacle de plus à l’émiettement que les élections de 1898 semblent avoir dévoilé comme un danger possible du principe proportionnaliste.

APPRÉCIATION GÉNÉRALE suR LE SYSTÈME GENEVOIS DE REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE

On a fait à la loi de 1892 et au système qu’elle consacre deux grands reproches.

1° Elle n’assure pas la liberté complète des électeurs, parce qu'elle se préoccupe des groupes bien plus que des individus.

2° Elle permet certaines manœuvres et entraine

(1) Nous avons examiné séparément ses principales dispositions Il est bon de les présenter ensemble pour montrer le lien qui les unit.

1° Toute liste déposée doit être revêtuüe de 20 signatures au moins.

2° Elle doit contenir au minimum 5 candidats éligibles.

3° Pour avoir droit à la répartition, une liste doit atteindre le quotient électoral.

des complications qui sont susceptibles de fausser le bon fonctionnement du mécanisme.

Ces deux griefs sont en partie fondés.

Tout d’abord, il est certain que la loi de 1892 n’assure point la liberté électorale entière. C'est là, du reste, un défaut inhérent au système de la concurrence des listes.

L'élection représentative est une délégation de pouvoir, qui suppose la liberté des suffrages, et qui a pour but de substituer à l’ensemble des électeurs uu corps restreint de députés. Elle doit donc être à la fois personnelle et proportionnelle.

Or, de ces deux caractères, le système de la concurrence des listes ne reproduit guère que le second ; il fournit avant tout la représentation proportionnelle des partis et non la représentation personnelle des électeurs.

M. Naville lui-même le reconnaissait : « La représentation proportionnelle a l'inconvénient de maintenir la division des électeurs en divers partis, au lieu de laisser les suffrages se réunir d’une manière absolument libre sur les candidats. Cet inconvénient est prodigieusement atténué par le fait que les partis peuvent se former en nombre indéterminé ; il subsiste cependant à quelque degré » (1).

(1) La question électorale en Europe et en Amérique, 1871, p. 192.

Nom

Seul, le système du quotient permet d'obtenir, en même temps qu'une répartition proportionnelle des sièges, la pleine liberté des électeurs.

Là, en effet, chaque citoyen désigne les candidats de son choix et les range suivant l’ordre de ses préférences ; pour cbtenir un représentant, il n’est pas nécessaire qu'il se rattache à un parti politique déterminé, il lui suffit d’être d'accordavec un nombre de ses concitoyens égal au quotient; par là aussi, chaque groupe obtient un chiffre de députés en rapport avec son nnportance numérique. C'est Ja représentation idéale : personnelle dans sa base, proportionnelle dans son résultat.

Aussi le premier système exposé par l'Association réformiste était celui du quotient (1); et, plus tard, M. Naville, tout en recommandant pour son pays le système de la concurrence des listes, ne cachait pas ses préférences théoriques vour l’autre procédé (2).

Quoiqu'il en soit, le système Andræ-Hare n'eut jamais une bien grande vogue dans le canton de Genève ; il constituait une modification trop profonde aux habitudes suivies. Le système des listes concurrentes paraissait plus en rapport avec la

(1) Il fut recommandé par M. Naville, dans son rapport du 21 nov. 1865, sur la réforme du système électoral, et organisé par M. Rivoire dans la Pratique du nouveau système électoral, (système pur du quotient), 20 mars 1866.

(2) Voir, dans La Question électorale en Europe et en Amérique, la 4° partie intitulée : Théorie et pratique des élections représentatives, p. 195 à 241.

pratique du scrutin de liste, et à partir de 1867, il fut seul proposé par les réformistes.

La question se posait alors de savoir si le système était totalement inconciliable avec l'indépendance des électeurs.

On le crut au début quand on adopta l'ordre de préférence. Mais on reconnut vite qu'il y avait là une atteinte trop grave à la liberté des électeurs, et on s'empressa de restituer aux citoyens la faculté de radiation et de panachage.

Le législateur de 1892 n’a fait que consacrer définitivement ce résultat en repoussant le système de M. Dubois-Miéville pour adopter le projet de M. Frey.

Néanmoins, son œuvre porte l’empreinte de la lutte continuelle entre ces deux principes opposés, l'indépendance absolue des électeurs d’une part, et de l’autre leur rattachement forcé à un parti déterminé. Finalement, la loi de 1892 apparaît comme une transaction, où chacun des deux principes l'emporte tour à tour.

D'une manière générale, le caractère proportionnel domine l'élément personnel ; la représentation des groupes passe avant celle des individus.

Toute une série de dispositions en découle.D'abord le fait que les listes sont officiellement présentées par les partis politiques ou groupes d’électeurs ; qu'en conséquence, tout candidat ne figurant pas sur les listes officielles ne peut être valablement élu ; qu’à l'inverse, toute voix accordée à un candidat figurant sur une liste officielle compte en même

temps pour un suffrage au parti qui l’a présenté. Ce sont là autant de restrictions à l'indépendance des électeurs, autant de causes qui peuvent dénaturer la libre expression de leur volonté. Il faut encore signaler dans cet ordre d'idées la suppression déguisée des candidatures communes.

D’autres dispositions montrent qu’on veut obtenir avant tout l’exacte proportionnalité, par suite la représentation de partis. L'introduction des suffrages de liste, qui permet, sans désigner un seul candidat, d'attribuer à un parti (à condition toutefois d'indiquer sa dénomination en tête du bulletin) un nombre de suffrages égal à celui qu'on obtiendraiten choisissant nominativement autant de candidats qu'il y a de députés à élire. — L'institution de la suppléance, qui fige en quelque sorte la représentation pour toute une législature, dans le but unique de ne point rompre l'équilibre établi entre les divers groupes. — Le fait qu’une liste peut obtenir plus de sièges qu'elle n’a présenté de candidats. — Enfin, l’énorme différence de voix qui peut exister entre les candidats élus. Prenons, au hasard, le résultat des élections de 1895, dans le collège de la ville de Genève : nous y voyons un radical-libéral échouer avec 1.914 suffrages, et un indépendant élu par 262 voix ; à côté, dans la Rive droite, ce sera un socialiste nommé avec 275 suffrages, et un radical biackboulé avec plus de 1.300 voix.

Notez que c’est là non point un fait exceptionnel, mais une conséquence normale du système ; on la

retrouve à n'importe quelle date et dans n'importe quel collège.

Au premier abord, cela semble étrange, presque

révoltant. — Allez faire comprendre aux électeurs unpareilrésultat, s'écriaient les partisans du système majoritaire. — Les proportionnalistes répondaient :

dans votre système, il y a des candidats qui ne passent pas au collège de la Ville avec 5.000 voix, et d’autres qui passent à la Rive droite avec 2.900 suffrages.

A mon sens, la réponse n'a pas grande valeur. Ici, la différence existe de collège à collège, tandis que de l’autre côté elle se manifeste de groupe à groupe dans l’intérieur d'une même circonscription.

La réponse à l’objection me paraît plus simple. Il suffit de constater qu'il n’y a point d'autre moyen d'assurer la proportionnalité, et qu'il faut choisir entre la représentation personnelle des individus ou la représentation mathématiquement exacte des groupes.

Les restrictions apportées par la loi de 1892 à l'indépendance des électeurs ont en effet pour unique motif la nécessité, la force des choses. Aussi, chaque fois qu'il est possible de garantir sans inconvénients le libre exercice du droit de vote, le législateur ne manque pas de le faire. La preuve en est dans le maintien de la radiation et du panachage, malgré les critiques adressées à ces deux procédés comme devant être une occasion de manœuvres et une source de complications.

Nous passons ici au second reproche qu'on adressait à la loi organique.

Bien des manœuvres avaient été prédites quant à la votation, bien des complications quant au dépouiilement. À en croire les adversaires de la proportionnelle, son application devait donner lieu à des difficultés sans nombre. Ces prédictions sinistres n'ont été confirmées par MARATENCe que dans une assez faible mesure.

Les premières élections faites en 1892 furent très favorables au système. Dans la séance du 31 mai1893, M. Gavard, l’un des chefs les plus éminents du parti radical, déclarait n'avoir jamais vu dans sa vie politique « de manifestation populaire aussi digne et, en somme, aussi imposante par ses résultats... Nous avons vu, disait-il, les partis marcher au scrutin dans un ordre parfait, avec une discipline rare, éliminer d'emblée et d'avance toutes les petites manœuvres qui auraient été susceptibles de modifier et de fausser le résultat de la consultation populaire. » (1)

La seconde application du système, faite aux élections de 1895, fut moins satisfaisante. Quelques imperfections se dévoilérent dans les dispositions de la loi relatives aux élections complémentaires.

Le remède était bien simple ; il suffisait d'éclaircir

(1) Mémoriul, 1892-93, p. 871.

la loi sur les points obscurs, de modifier les articles défectueux. C’est ce qu'est venue faire la loi du 25 janvier 1896. Cela ne prouvait absolument rien contre le système.

Les élections de 1898 donnèrent lieu à de nouvelles difficultés.

Le quotient est-il nécessaire pour figurer à la répartition ? Comment doit se faire l'attribution des sièges laissés vacants par l'insuffisance d'une liste ? Autant de questions sur lesquelles la loi était muette ou ambiguë, et qui furent tranchées en des sens opposés.

La commission, qui examine en ce moment la proposition de M. Rutty, viendra modifier la loi sur ces points et sur d’autres encore (1).

Remarquons une fois de plus que les difficultés tiennent simplement à une rédaction défectueuse de la loi. Elles ne prouvent rien contre l’application du système; à fortiori, n'ont-elles aucune force contre le principe.

M. Rutty le disait avec grande raison. « Les rouages ont un peu grincé, les questions soulevées ont montré que cette loi était, comme toutes les lois de ce monde, les lois électorales surtout, très loin d'être parfaite, mais qu'elle pouvait être améliorée (2). »

(1) Par exemple : la forme extérieure des listes, l'option des candi-

dats communs, l'introduction d'un quoruin de 5 °/,, la multiplication des lieux de vote, peut-être aussi la suppression du panachage, etc.

(2) Il n'est pas inutile de rappeler que la loi tessinoise, votée en 1891, a été modifiée en 1892, que celle de Neuchâtel l'a été en 1894. La

D'ailleurs, suivantle mot profonddeJules Simon(1),

.« Pour apprécier une loi, ce n’est pas à l'idéal qu'il

convient de la comparer, mais à la réalité qu’elle remplace. »

M. Gavard s’inspirait de cette paroie, lorsque, en 1896, il adressait au Grand Conseil cette vibrante péroraison : « On dira que la proportionnelle est un casse-tête chinois, on dira qu'elle peut conduire à certaines difficultés d'interprétation légale. Il n’y a, Messieurs, qu'à corriger la loi organique actuellement en vigueur. Mais nous ramener au système majoritaire avec ses injustices, ses imperfections, avec la possibilité de majoriser une fraction importante du pays sans lui accorder même la garantie légale d’une représentation au Grand Conseil, je dis que ce serait consacrer le retour à une véritable iniquité électorale ; et, quant à moi, j'avoue que je n’y préterai pas la main et que je n’y accorderai pas mon vote (2).»

représentation proportionnelle apparaît ainsi comme une matière qu'il n’est pas facile de bien régler du premier coup et sans tâtonnements.

(1) Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques, décembre 1883, p. 886.

(2) Mémorial, 1895-96, tome I, p. 168.