CHAPITRE XLIV

La difficulté que j'ai déjà éprouvée à expliquer à des Européens la nature de l'Etat américain, parce qu'il n'y a rien de semblable en Europe, se présente de nouveau lorsque nous voulons nous rendre compte de la manière dont les organes du gouvernement que nous avons décrits fonctionnent ensemble dans la pratique. Dire que l'Etat est inférieur à la nation mais plus important qu'une municipalité, c'est dire une chose évidente et peu instructive; car l'Etat a cela de particulier qu'il combine quelques-uns des traits qui caractérisent une nation en Europe, et une nation seulement, avec d'autres qui appartiennent aux municipalités.

L'Etat paraît grand ou petit, selon le point de vue auquel on le considère. Il est grand, si on considère sa sphère d'action et son droit de contrôle tout-puissant dans cette sphère, qui comprend le maintien des lois et de l'ordre, presque tout le champ de la jurisprudence civile et criminelle, la surveillance des gouvernements locaux, un pouvoir illimité d'établir des impôts. Mais si nous demandons : Quels sont les hommes qui dirigent cette grande machine gouvernementale, jusqu'à quel point intéresse-t-elle les citoyens, quel degré de respect leur inspire-t-elle? les vastes proportioBS que nous avions admirées s'amoindrissent, les hommes sont insignifiants, le peuple s'y intéresse de moins en moins. Les pouvoirs des autorités de

l'Etat sont ceux d'un Parlement européen; mais ils sont entre les mains d'hommes dont la plupart sont moins distingués et moins respectés par leurs compatriotes que les membres des conseils municipaux de Manchester ou de Cologne. Plusieurs Etats dépassent en superficie et en population quelques anciennes monarchies européennes. Mais le plus souvent, leurs annales ne sont illustrées ni par un événement remarquable ni par un personnage éminent.

On rencontre encore une autre difficulté quand on décrit le fonctionnement du gouvernement des Etats : ce sont les innombrables différences de détail entre les divers Etats. Le cadre organique du gouvernement est partout semblable ; mais il fonctionne plus ou moins bien selon le caractère, les habitudes, les idées, l'éducation et les traditions des habitants de l'Etat. Un Européen me dira: « Choisissez un Etat type et décrivez-le ». Mais TEtat type n'existe pas. Le Massachusetts ou le Connecticut est un bon exemple de la Nouvelle-Angleterre, le Minnesota ou l'Iowa un bon exemple du Sud-Ouest; la Géorgie ou l'Alabama montre les maux qui troublent toujours le Sud, mais qui sont sans doute compensés par de grands avantages ; New- York et l'IUinois montrent le contraste entre les tendances d'une populace de ville ignorante, et les fermiers sérieux et prudents des comtés ruraux. Mais prendre un de ces Etats comme type et demander au lecteur de supposer que ce que j'en dis s'applique également aux quarantequatre autres Républiques de l'Union, ce serait le lancer dans un dédale inextricable. Il faut donc que je me contente de parler d'une façon générale, en insistant sur les points qui indiquent des tendances à peu près semblables dans presque tous les gouvernements de l'Uiiion, et en priant le lecteur européen de se rappeler que les exemples tirés d'un Etat particulier (car d'où les tirerait-on?) ne sont pas nécessairement vrais de tous les autres, parce que la vie est soumise ailleurs à des conditions différentes. Les gouvernements des Etats ont tous^ comme je l'ai fait

remanquei% un air de famille avec le gouvernement national ou fédéral. Gela est dû non seulement au fait que les systèmes des treize anciens Etats servirent en grande partie de modèle au gouvernement fédéral, mais aussi à l'intluence que la Constitution fédérale a exercée depuis 1789 sur ceux qui ont rédigé ou amendé les Constitutions des Etats. Ainsi la Constitution fédérale a été à la fois père et enfant. Là où les Constitutions diffèrent de celle de TUnion, elles en diffèrent toujours parce qu'elles sont plus démocratiques. Elle exprime encore les doctrines de 1787 ; elles expriment les vues d'une époque plus récente, où les idées démocratiques ont été plus dominantes, et où des hommes moins prudents que les sages de la Convention de Philadelphie ont donné une forme légale aux croyances populaires. Non seulement dans le mode de nomination des juges, mais dans la courte durée pour laquelle les Etats permettent de nommer les fonctionnaires et d'élire les sénateurs, on aperçoit cette différence qui se manifeste encore plus nettement dans les relations entre la législature et le Pouvoir exécutif. Le Pouvoir exécutif national est séparé de la législature d'une manière qui paraît étrange aux Européens, mais du moins il est tout d'une pièce. Le Président est le chef suprême ; ses ministres sont ses subordonnés ; il les a lui-même choisis parmi ses amis politiques. Ils agissent d'après ses ordres, il est responsable de leur conduite. Mais dans les Etats il n'y a rien qui ressemble même de loin à un Cabinet. Les principaux fonctionnaires exécutifs sont élus directement par le peuple. Ils sont indépendants du gouverneur de l'Etat, à qui ils ne doivent pas leur nomination. Ils ne sont point soumis à ses ordres, sauf pour certains points spécifiés dans les lois, et il n'est pas responsable de leur conduite puisqu'il ne peut pas la contrôler. Il n'est pas nécessaire que le gouverneur appartienne au parti qui a la niajorité dans la législature à ce momentlà, et de même les autres fonctionnaires de l'Etat peuvent ne pas être du même parti que le gouverneur (1). Il peut (1) Ainsi le Massachusetts a élu en 1801 (et de nouveau

se faire même qu'ils aient été élus à une époque différente et pour plus longtemps.

L'Européen qui étudie le mécanisme du gouvernement des Etats — fort peu l'ont étudié jusqu'ici — est dérouté tout d'abord par un système qui est le contraire de tout ce qu'il espérait rencontrer.

Il se demande comment ce système peut fonctionner. On comprend le système d'après lequel une législature gouverne par l'intermédiaire de fonctionnaires qu'elle a en droit ou en fait choisis et qu'elle maintient au Pouvoir. On peut comprendre aussi le système dans lequel l'Exécutif^ tout en étant indépendant de la législature, se compose d'hommes qui agissent d'un commun accord, sous un chef qui est directement responsable devant le peuple. Mais ne lui manquera-t-il pas" toutes les conditions nécessaires pour une action harmonieuse et efficace, à ce système dans lequel tous les fonctionnaires de l'Exécutif sont indépendants les uns des autres, sans être soumis à la législature? Ils n'obéissent à personne. Ils ne sont responsables que devant le peuple qui n'existe sous une forme active et concrète qu'une fois tous les deux ans, le jour des élections^ au moment où il jette son bulletin dans l'urne. Gela semble la négation de tout système, et paraît se rapprocher davantage du chaos.

Quand l'Européen s'efforce de pénétrer ce mystère, ses amis d'Amérique, d'ordinaire si obligeants, ne lui viennent guère en aide, simplement parce qu'ils ne comprennent pas sa difficulté. La lumière se fait dans son esprit quand il s'aperçoit que les affaires executives d'un Etat ne sont pas de nature à rendre une politique nécessaire, dans le sens européen du mot, et que l'harmonie dans les vues et dans le but ne sont pas nécessaires chez ceux qui les dirigent. Tout ce qui a un caractère politique appartient «^ la législature et à la législature seule.

en 1892) un gouverneur démocrate, mais les autres fonclionnaires appartenaient au parti républicain.

Comparez le président fédéral au gouverneur d'un Etat. Celui-là s'occupe de la politique étrangère, celui-ci ne s'en occupe pas. Celui-là nomme à une multitude de fonctions, celui-ci ne nomme presque personne. Celui-là commande aux armées de terre et de mer, celui-ci n'a sous ses ordres que la milice qui est insignifiante en temps ordinaire. Le premier a les postes, les Etats n'ont point de service postal particulier. Il reste peu de chose au gouverneur en dehors de son veto, qni est une fonction plutôt législative qu'executive; de son devoir de maintenir Tordre^ qui ne devient important que pendant une émeute ou une insurrection; et de la fonction presque machinale 'qui consiste à représenter l'Etat dans certaines affaires de simple routine, dont les principales sont : les demandes à un autre Ëlat de l'extradition d'un criminel, la fixation des élections des membres du Congrès et des législatures, la réception des rapports des fonctionnaires de l'Etat. Ces fonctionnaires, même les plus puissants, même ceux qui correspondent aux ministres du Cabinet du gouvernement national, ne sont que de simples employés chargés d'un certain travail, par exemple de recevoir ou de distribuer les recettes de l'Etat, d'une manière fixée par les lois, et ce travail est d'ordinaire contrôlé par d'autres fonctionnaires ; ou bien ce sont des commissaires chargés de faire des enquêtes, d'inspecter et de faire des rapports, sans pouvoir prendre en quoi que ce soit une détermination importante. La politique est en dehors de leurs fonctions; même dans les détails des affaires executives, leur liberté d'action est très limitée. Ils ont certainement tous^ le gouverneur et ceux qui sont au-dessous de lui, des occasions de spéculer et de faire des détournements; mais les moins scrupuleux s'abstiennent d'en profiter, de crainte qu'un comité législatif ne fasse une enquête et n'obtienne sa mise en accusation comme conséquence de son rapport. Gomme ils ne sont là que pour deux ou trois ans, ils sentent que leur position est très incertaine; mais le désir de faire consciencieusement leur

devoir afin d'être réélus serait plus grand si le peuple avait l'habitude d'élire plus souvent des hommes capables et compétents. Malheureusement beaucoup d'Etats obéissent aux mêmes traditions pour leurs fonctionnaires et pour le Congrès ; quand un homme a joui d'une fonction, même s'il a déployé beaucoup de zèle pour le bien public, ils prétendent que c'est le tour d'un autre.

La raison pour laquelle le système que j'ai décrit rapidement va doucement son chemin, c'est que l'Exécutif a peu de chose à faire, et relativement peu d'argent à dépenser. 11 y a deux raisons pour lesquelles il a si peu de chose à faire. Le gouvernement local est tellement développé que dans tous les Etats américains le comté, la cité, la ville, le district scolaire ont entre leurs mains beaucoup de fonctions qui appartiennent en Europe à l'autorité centrale. Ces divisions secondaires limitent l'étendue du pouvoir de l'Etat, de même que l'Etat limite l'étendue du pouvoir central. L'autre raison, c'est que, dans les divers Etats, la législation a été portée jusqu'à ses limites extrêmes. Les législatures ont fait des lois sur des sujets qu'on laisse en Europe à la discrétion de l'Exécutif, de sorte que l'Exécutif n'a aucune liberté d'action, et que les fonctionnaires exécutifs ne sont que les mains du cerveau législatif, qui les dirige àTaide de lois très minutieuses dans les détails, qui indique avec soin l'affectation de chaque crédit et qui les surveille par ses comités inquisitoriaux.

La conséquence naturelle de cet arrangement, c'est que les hautes fonctions de l'Etat ne confèrent ni beaucoup d'honneur ni beaucoup de pouvoir. On apprécie un poste pour le traitement qui y est attaché et pour les occasions qu'il offre d'obliger ses amis ou d'obtenir une commission sur certains contrats. Cependant, dans les grands Etats, le poste d'attorney-general ou de contrôleur est souvent recherché par des hommes capables. Un gouverneur d'Etat n'est cependant pas encore une quantité négligeable. Dans certains Etats, il reste encore quelque chose comme un parfum

d'autrefois autour de cette fondions, comme par exemple au Massachusetts où les traditions du siècle dernier furent renouvelées par l'homme éminent qui fut à la tête de la République pendant la guerre de sécession et qui réussit à stimuler et à diriger le patriotisme des citoyens. Aujourd'hui personne ne voudrait, comme M. Jay en 1795, échanger le poste de chief justice des Etats-Unis contre celui de gouverneur de son Etat, mais on a vu un ministre du Cabinet, iM. Folger, il y a quelques années, chercher à quitter son poste pour obtenir celui de gouverneur d'un grand Etat comme New-York. Dans tous les Etats, en sa qualité de premier magistrat et de dépositaire de l'autorité de l'Etat, le gouverneur, peut d'un moment à l'autre, devenir le pivot sur lequel repose l'ordre public. Dans les émeutes de 1877 en Pennsylvanie, ce fut l'absence accidentelle du gouverneur, alors en voyage dans l'Ouest^ qui permit aux rebelles de réunir des forces. Pendant les troubles récents qui ont été le résultat de grandes grèves dans l'Ouest, surtout de celles des employés des chemins de fer, Faction immédiate des gouverneurs a maintenu ou rétabli l'ordre dans plusieurs Etats; tandis que l'indécision des gouverneurs voisins a donné aux grévistes l'audace d'arrêter le travail, ou de molester les ouvriers qui avaient été engagés pour les remplacer. De même, dans une crise commerciale, comme celle qui régna dans toute l'Union en 1837, au moment où les citoyens sont saisis d'une terreur panique, et que la législature hésite, l'initiative du gouverneur peut faire beaucoup, et les yeux du peuple se tournent naturellement vers lui. Le droit qu'il a de suggérer des remèdes législatifs, droit dont il n'use pas d'ordinaire, devient alors très important, et il peut abréger ou augmenter la crise dont souffre le peuple.

Ce n'est cependant pas comme magistrat exécutif qu'un gouverneur se fait une bonne ou une mauvaise réputation, c'est par le Pouvoir quasi-législatif qu'il a d'accepter les bills

votés par la législature ou d'y opposer son veto. On juge ordinairement du mérite d'un gouverneur d'après le nombre et la hardiesse de ses veto ; et on peut voir, comme cela m'est arrivé dans l'Etat de New-York en 1870, un gouverneur se présenter au peuple pour se faire réélire, sous prétexte qu'il avait résisté, dans bien des circonstances importantes^ à la volonté des représentants du peuple, volonté qui avait été exprimée par les votes des deux Chambres. Si des gouverneurs en appellent ainsi au peuple, et souvent avec succès, ce n'est pas seulement parce que le peuple a peu de confiance dans la législature, c'est aussi, et cela lui fait honneur, parce qu'il respecte le courage. Le peuple aime avant tout un homme fort ; de même que les électeurs anglais donnent la préférence à un candidat qui refuse avaler des toasts ou de recevoir les ordres d'une clique.

Les Américains considèrent par conséquent le gouverneur comme le contre-poids de la législature; c'est pourquoi ils trouvent que l'Etat a plus à gagner qu'à perdre à ce que le président appartienne au parti qui est en minorité dans la législature. On peut se rendre compte de la manière dont se produit ce phénomène en observant les différentes méthodes qui sont employées pour le choisir. Il est élu par le suffrage universel dans l'Etat tout entier. Les représentants sont élus par les mêmes électeurs, mais chacun dans son district. Ainsi un parti peut avoir la majorité dans un vote général de l'Etat, tout en étant en minorité dans plus de la moitié des districts électoraux. C'est ce qui arrive dans l'Etat de New-York, en moyenne deux années sur trois. Le vote en masse donne la majorité au parti démocrate, parce que les Démocrates ont une majorité écrasante dans la cité de New- York et dans quelques autres grands centres. Mais dans les districts ruraux et dans la plupart des petites villes, le parti républicain possède une majorité suffisante pour l'emporter dans la plupart des districts. Par conséquent, tandis que le gouverneur est ordi-

nairement un démocrate, la législature est souvent républicaine. Les ennuis qui pourraient résulter de l'opposition de ces deux pouvoirs ne sont guère à redouter^ parce que les questions qui divisent les partis nationaux n'ont qu'un rapport très lointain avec les affaires de l'Etat. On peut espérer en retirer quelque bien, parce qu'un gouverneur du parti contraire est plus disposé à s'opposer aux méfaits du Sénat ou d'une Chambre hostile et à les faire ressortir devant le public qu'un gouverneur qui appartient au groupe de la majorité, dans la législature, car ce dernier a des raisons de s'entendre avec la majorité, avec Tespoir d'avoir sa part dans les bénéfices qui peuvent être réalisés (1).

C'est ainsi que nous sommes ramenés à la législature. Dans les divers Etats, la législature est de beaucoup la force la plus puissante, de sorte que nous pouvons presque l'appeler le gouvernement et ignorer toutes les autres autorités. Voyons comment elle fonctionne sans cette direction que donne un ministère exécutif aux Chambres des pays libres en Europe.

De même que le système du gouvernement des Etats ressemble au gouvernement national, de même une législature d'Etat ressemble au Congrès. Dans la plupart des Etats, elle exagère les défauts caractéristiques du Congrès. Elle a moins d'hommes capables et honorables parmi ses membres. Les chefs reconnus par leur parti sont encore

(1) Quelquefois cependant l'hostilité entre le gouverneur et le Sénat entraîne des difficultés. Il y a quelque temps, le Sénat de New-York a refusé avec persistance de confirmer les nominations de fonctionnaires que le gouveneur avait faites, et ainsi il a fait rester à leur poste, lonf^çtemps après l'expiration de leur période légale, plusieurs fonctionnaires qui ont continué de toucher leur traitement parce que de nouveaux fonctionnaires n'avaient pas endore été nommés à leur place. On considérait que le Sénat avait mal agi; mais le gouverneur n'inspirait aucune confiance, et de plus il n'avait aucune autorité morale et ne méritait pas d'en avoir.

plus rares. Elle est entourée de tentations relativement plus grandes. Elle est surveillée par une opinion publique moins vigilante et moins intéressée. Mais avant de rechercher quels sont les hommes qui remplissent les palais législatifs, voyons quelles sortes d'affaires les y attirent.

On peut classer sous trois chel^ la matière de la législation dans un Etat :

I. — Les lois civiles ordinaires^ c'est-à-dire les contrats» les dommages, les héritages, les rapports entre les familles, les délits, la procédure civile et criminelle.

II. — Les lois administratives, qui comprennent les règlements sur le gouvernement local, municipal ou rural, sur les travaux publics, l'éducation, le commerce des liqueurs, la vaccination, la falsification des produits, les établissements charitables et les prisons, l'inspection des mines et des fabriques. Elles comprennent aussi les lois générales sur les compagnies, les chemins de fer, le travail, les lois sur les impôts locaux ou sur les impôts de l'Etat, et sur la dette publique.

III. — Des mesures d'un caractère local et spécial, comme ce qu'on appelle en Angleterre « des bills privés », c'est-à-dire des bills par lesquels la législature confère la personnalité juridique aux Compagnies du gaz, des eaux, des canaux, de chemins de fer^ ou par lesquels elle accorde des immunités sous forme de monopole ou de privilèges à ces compagnies, ou modifie leurs statuts, enfin des bills par lesquels elle constitue en corps politique des cités et de petites localités et par lesquels elle règle leurs affaires.

Si l'on compare ces trois classes d'affaires, dont les deux premières ne sont pas séparées par une ligne de démarcation bien nette, on verra que les bills de la seconde classe sont plus nombreux que ceux de la première, les bills de la troisième plus nombreux que ceux des deux autres ensemble. Les lois civiles ordinaires, celles qui nous guident ou nous protègent dans les rapports de la vie quotidienne, et sur lesquelles sont basés les neuf dixièmes

des procès entre les citoyens, ne changent guère d'une année à lautre dans les Etats d'Amérique. Plusieurs Etats de l'Ouest et quelques-uns de l'Est ont fait des expériences hardies en matière de divorce, d'autres ont ajouté au Gode de nouveaux crimes, et amendé leur procédure légale. Mais les lois commerciales, aussi bien que celles qui régissent la propriété et qui fixent les droits civils, restent assez stables. Le peuple est satisfait de l'état de choses actuel^ et les hommes de loi usent de leur influence pour empêcher la législature de racommoder les lois. 11 y a plus d'activité législative dans les questions de la seconde classe, que j'ai appelées administratives, parce qu'elles impliquent l'action de l'Etat ou d'une de ses parties. A chaque session on fait de nouvelles expériences dacis cette voie, et il en résulte que le gouvernement étend de plus en plus son champ d'action, en s'immiscant dans les affaires des citoyens, et en essayant de faire des choses que les citoyens ne semblent pas faire ou ne font pas bien (1). Mais la législation générale ou « publique » est étouffée par la législation des « bills pmvés » qui forment la troisième classe de lois. Les bills simplement locaux ou spéciaux dépassent partout en nombre les bills généraux, mais ils les dépassent considérablement dans les Etats qui, comme la Virginie ou le Mississipi (jusqu'en 1890), n'exigent pas que les compagnies soient formées conformément aux lois générales (2). Les Américains réfléchis condamnent ces bills

(Ij Voir les chapitres sur « Laissez-Faire » dans le Tome IV.

Plusieurs de ces mesures sont préparées en dehors de la législature par des associations qui introduisent leur desiderata dans un bill, donnent ce bill à un ou à plusieurs membres, et obtiennent qu'il soit voté, peut-être même sans discussion. C'est ainsi que non seulement les associations ouvrières, telles que les chevaliers du travail, et les associations de fermiers (Grangers), mais encore l'union chrétienne de tempérance des femmes, les médecins, les dentistes, les laitiers font adopter les lois qu'ils désirent.

(2) En 1890, la législature du Kentucky adopta 176 lois d'ordre général et 1752 lois locales ou « bills privés».

170 FONCTIOiNNEMENT DES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS

spéciaux, non seulement parce qu'ils mettent la confusion dans les lois générales, mais aussi parce qu'ils fournissent l'occasion, si le législateur n'y prend pas bien garde^ de tripoter et de commettre des injustices à l'égard de certains individus ou de certaines localités, dans l'intérêt d'un groupe de spéculateurs. Ils sont une source de scandales dans tous les Etats. L'abondance de ces bills offre encore un autre danger dans les législatures des Etats, car ils sont aussi une cause incessante de corruption. Proposés dans un but pécuniaire par une compagnie déjà créée ou par un groupe d'hommes qui désire former une compagnie, ces bills sont adoptés grâce à l'intrigue et à de grands sacrifices d'argent. On distribue de grosses sommes aux quelques hommes influents qui mènent le Sénat ou l'Assemblée et des sommes moindres à la foule des membres qui sont accessibles à ces arguments solides et qui ne se soucient pas des autres. C'est la possibilité de tirer ainsi partie d'un siège dans la législature qui y attire plusieurs membres dans les Etats qui offrent, comme New- York, la Pennsylvanie, l'illinois, un champ fertile aux vastes entreprises pécuniaires. Là où il y a un cadavre, les vautours ne manquent pas de se réunir.La puissance deTargent, qui est surtout formidable dans les grandes compagnies, attaque principalement les législatures de ces grands Etats ; mais elle se fait sentir dans presque tous. Dans la plupart des Etats, il n'y a qu'une petite minorité des membres de la législature qui consente à se laisser corrompre ; et cependant^ même dans ces Etats, l'occasion qu'offrent ces nombreux bills locaux et spéciaux de se rendre important, d'obliger ses amis, d'obtenir quelque chose pour sa localité et d'affermir ainsi son influence locale, est suffisante pour faire désirer un siège dans la législature surtout à cause de ces bills, et pour faire négliger à la plupart des membres les hautes fonctions que possèdent ces Assemblées, c'est-à-dire le devoir de faire des lois générales. On peut appliquer à ces Républiques, mais avec un sens nou-

veau, le fameux dicton : corruptissima republica plurimœ leges.

Il y a une forme de cette législation spéciale qui est particulièrement attrayante et pernicieuse. C'est le droit de fixer par une loi la Constitution municipale et le gouvernement elTectif des cités. Les cités croissent si vite que toutes les entreprises qui s'y rattachent sont particulièrement tentantes pour les spéculateurs. Les recettes des villes sont si considérables qu'elles offrent un riche butin à ceux qui arrivent à en avoir le contrôle. Les suffrages d'une cité sont assez importants pour donner un très grand pouvoir à ceux qui en sont les maîtres, et pour leur permettre de faire une bonne affaire avec les meneurs politiques de la Chambre législative. C'est pourquoi le contrôle exercé par la législature sur le gouvernement des cités est une branche très importante du travail législatif, un moyen d'avoir de l'autorité pour les politiciens intrigants, un moyen de s'enrichir pour les affamés; et s'il ne procure point la gloire aux malfaiteurs, il épouvante certainement les honnêtes gens (1).

Maintenant que nous avons vu quelles sont les principales occupations de la législature d'un Etat, nous sommes à même de rechercher quelle sera probablement la qualité des personnes dont elle se composera. Les conditions qui déterminent la qualité des membres d'une législature sont les suivantes :

L -- Le système des choix par les conventions de partis. Comme ce système sera décrit dans quelques chapitres

(1) Quoique ce remaniement du gouvernement des cités soit très préjudiciable quand les cités sont grandes, il est cependant fréquent même là où les cités sont petites. Par exemple dans le Wisconsin, Etat de l'Ouest qui n'a qu'une grande cité (Milwaukee) la législature a voté en J88o environ oOO lois accordant des. chartes à des cités tu remaniant les chartes existantes et remplissant 1342 pages de texte imprimé. Toutes les autres lois de l'année ne remplissaient que 600 pages. — Discours prononcé parle D>- Albert Shaw (en 1888) à l'Université de Gornell.

de la troisième partie, je me contenterai de dire ici qu'il empêche le succès des bons candidats et qu'il favorise celui des mauvais.

II. — L'habitude de ne choisir, pour représenter un district, qu'un habitant de ce district. Cette habitude diminue le champ du choix, et non seulement elle exclut les hommes compétents qui viendraient des autres parties du pays, mais elle empêche encore les hommes capables de se lancer dans la politique, car s'ils perdent leur siège pour leur propre district, ils ne peuvent pas rentrer dans la législature comme représentants d'un autre.

III. — Le fait que la capitale des Etats — c'est-à-dire la ville où se réunit la législature et où résident les principaux fonctionnaires — est ordinairement une petite ville, éloignée de la cité ou des cités les plus peuplées de l'Etat, et par suite une ville peu attrayante au point de vue social, peu favorable aux hommes d'affaires et aux avocats, et aussi, soit dit en passant, plus à l'abri d'unç opinion publique vigilante que dans une grande cité où la presse est curieuse et voit tout. Les Pennsylvaniens qui seraient heureux de siéger dans la législature, si elle se réunissait à Philadelphie, y tiennent bien moins parce qu'elle se réunit à Ilarrisbourg. Un citoyen éminent du Connecticut me disait que dans ce petit Etat tout le monde pouvait se rendre à Hartford en quelques heures, même en partant du coin le plus éloigné, tandis qu'un membre de la législature de rillinois ou du Wisconsin était souvent obligé de quitter sa famille et d'habiter Springfield ou Madison pendant la durée de la session, parce que ces capitales sont très éloignées des frontières de ces vastes Républiques. Il croyait que c'était là une des raisons pour lesquelles la législature du Connecticut était supérieure à celles des autres Etats.

IV. — La nature des affaires qui sont soumises aux législatures des Etats. Comme je l'ai déjà expliqué, la plus grande partie de ces affaires n'intéresse que fort peu le

peuple et n'a jamais une grande portée politique. Ces affaires ne sont pas sans importance. Rien n'est plus important que de restreindre le nombre des lois spéciales, et d'arracher les cités aux griffes d'un voleur. Mais cette importance est au-dessus de l'intelligence du peuple en général, parce que les maux qu'il faudrait empêcher sont répandus dans une multitude de bills, dont chacun pris à part est insignifiant, mais qui tous ensemble ruinent le pays. C'est pourquoi l'homme politique supérieur se donne rarement la peine d'entrer dans la législature d'un Etat, tandis que les hommes qui joignent à une grande probité le talent et l'énergie, sont trop occupés par les devoirs de leur profession ou par leurs affaires, pour entreprendre la triste besogne d'un membre de la législature, c'est-à-dire pour aller se disputer dans des comités à à propos de bills sur le gaz ou sur une ligne de chemin de fer, ou s'efforcer de faire voter quelque mesure avantageuse pour la localité qui les a élus.

Dans cette énumération des conditions qui font baisser la valeur des membres, je n'ai point parlé des traitements qui leur sont alloués, parce qu'ils n'ont pas une grande importance. Ils attirent bien sans doute quelques individus pauvres, des fermiers besogneux et des avocats à moitié morts de faim. Mais quoiqu'ils attirent ces hommes-là, ils n'empêchent point ceux qui leur sont supérieurs en mérite d'être élus. Peut-être les représentants auraient-ils un sentiment plus vif de leurs devoirs publics si le travail législatif n'était pas payé du tout. Mais au point de vue pratique, je suis persuadé que la suppression des traitements ne donnerait pas à l'Amérique de meilleurs législateurs. Les inconvénients qui écartent delà législature les hommes supérieurs, et les avantages qui attirent les hommes inférieurs resteraient les mêmes; et ils ont peut-être raison ceux qui disent q&e les sièges de ceux qui ne reviendraient pas si on leur supprimait leurs cinq dollars par jour seraient occupés par d'autres qui trouveraient le moyen de

se faire un revenu aussi considérable d'une manière moins honnête.

D'après ce que l'on vient de voir, il est inutile de dire que les législatures des Etats ne sont pas des Assemblées dont le caractère soit bien élevé. Les meilleures semblent être celles des Etats de la Nouvelle-Angleterre, particulièrement celle du Massachusetts, où les traditions vénérables qui régnent dans une ancienne République réussissent, insuffisamment il est vrai, à maintenir la dignité de l'Assemblée et à y faire entrer des hommes honorables. On est fondé à dire, d'après les meilleurs témoignages, que cette législature est réellement honnête, et qu'elle fait assez bien son travail. Elle est cependant composée d'hommes inférieurs à ceux des Cours générales d'il y a soixante ans, et pendant ces dernières années elle a encore baissé. Le Gonnecticut a un bon Sénat et une assez bonne Chambre des représentants. On dit qu'elle est assez honnête, quoiqu'elle renferme quelques démagogues. Le Vermont est pur ; le Nevv^-Hampshire est moins honnête, et on reproche aux électeurs de cet Etat de se laisser corrompre. Viennent ensuite les Etats du Nord-Ouest, où la population, composée presque entièrement de fermiers qui cultivent la terre dont ils sont propriétaires, envoie des membres qui représentent assez bien l'intelligence moyenne et qui sont très peu au-dessous du niveau de la moralité moyenne. Il n'y a pas de traditions dans ces Etats, et il y a déjà des compagnies assez riches pour corrompre les membres et se faire ensuite payer leur silence. C'est pourquoi on peut s'attendre à trouver parmi les législateurs des politiciens de la pire espèce. Mais la proportion de ces hommes est peu élevée dans des Etats comme le Michigan, l'Iowa, le Minnesota, l'Orégon ; il n'y en a guère plus de cinq pour cent, et les autres membres sont souvent ignorants et bornés, mais honnêtes et bien intentionnés. Dans rOhio et l'Indiana, la proportion des brebis galeuses est un peu plus élevée.

Il est difficile de donner une idée générale des Etats du Sud, d'abord parce qu'il y a de grandes différences entre les Etats, et ensuite parce qu'ils sont encore dans un état de transition qui se terminera, paraît-il, par une amélioration. On peut dire^ d'une manière générale, que leurs législatures sont inférieures à celles du Nord-Ouest, quoique l'on trouve dans la plupart des Assemblées quelques hommes d'un mérite et d'un talent exceptionnels. Le Kentucky et la Géorgie sont parmi les meilleurs Etats; le Mississipi et TArkansas ont la réputation d'être parmi les moins honnêtes. La Louisiane, gâtée par la Nouvelle-Orléans, est sans aucun doute le plus mauvais Etat.

Au rang le plus bas se trouvent les Etats qui ont reçu un très grand nombre d'immigrants européens, parce qu'ils possédaient les plus grandes cités, et qui sont complètement tombés entre les mains de gens sans scrupules et habiles à diriger les partis. New- York, Philadelphie, Baltimore, Chicago^ Cincinnati, San-Francisco ont fait de leur mieux pour empoisonner les législatures des Etats dans lesquels elles se trouvent, en remplissant ces Assemblées de membres d'un caractère très inférieur, et en étant ellesmêmes les centres d'immenses capitaux accumulés. Ils ont mis la force la plus puissante et la plus corruptrice en contact avec la matière la plus faible et la plus corruptible. Aussi le monde a rarement vu le sabbat de sorcières d'agiotage, de corruption, de vols, de la prostitution du Pouvoir législatif devant les intérêts privés, dont la Pennsylvanie et l'Etat de New-York ont été lethéâtre. Naturellement, dans ces Etats, la majorité n'est pas composée d'hommes tarés, car la majorité des membres vient des districts ruraux ou des petites villes, où régnent l'honnêteté et l'ordre comme dans l'Amérique du Nord et de l'Ouest en dehors de quelques grandes cités. Plusieurs d'entre eux sont des fermiers ou de petits avocats, qui viennent avec l'intention de bien faire ; mais ils tombent entre les mains d'intrigants qui abusent de leur inexpérience et exploitent leur

ignorance ! Un des plus habiles et des plus actifs parmi les hommes politiques de la jeune génération américaine dit{l) :

« Lorsqu'un certain nombre d'hommes, dont plusieurs sont pauvres, quelques-uns peu scrupuleux, et les autres élus par des électeurs trop ignorants pour leur demander un compte exact de leurs actions, arrivent à un poste où ils possèdent un très grand pouvoir temporaire, qui les oblige à prendre des décisions sur des questions intéressant la prospérité de grandes compagnies et d'individus très riches, il y a beaucoup de chances pour que ces hommes se laissent corrompre. Or, tous ceux qui ont eu à s'occuper de la législation au point de vue pratique savent fort bien qu'à Albany il y a beaucoup de gens corrompus, beaucoup de malhonnêteté politique, beaucoup de lâcheté morale, beaucoup de gens qui acceptent des présents et se font acheter. Cependant je crois que les membres honnêtes sont plus nombreux que les autres. Les représentants venus des districts ruraux sont ordinairement de braves gens, des fermiers aisés, de petits avocats, ou des marchands qui font bien leurs affaires ; ce sont ordinairement des hommes intelligents, paisibles et honnêtes. Ils ont souvent l'esprit étroit, ils sont lents à concevoir une idée ; mais quand ils l'ont acceptée, ils s'y attachent avec ténacité. Généralement ce sont des hommes nés en Amérique, mais ceux qui sont venus d'ailleurs sont devenus complètement américains par leur manière de voir et leur façon de penser. Les pires législateurs viennent des grandes villes. Ce sont ordinairement des étrangers presque sans instruction, dont les idées morales sont très vagues, et dont l'ignorance est si profonde qu'elle en serait comique si elle n'avait point quelquefois sur nos lois des effets aussi désastreux. C'est à cause de leur ignorance, plus encore qu'à cause de

(1) M. Théodore Roosevelt, dans le Ccntury Magazine avril 1885.

leur nature vicieuse, qu'il est si difficile de faire voter de bonnes lois ou d'empêcher les mauvaises de passer ; et parmi les éléments contre lesquels nous avons à lutter pour avoir un bon gouvernement, celui-là est le plus irritant » (1).

Le même écrivain continue en disant que, après avoir siégé dans trois législatures de l'Etat de New- York, il a pu se convaincre qu'un tiers environ des membres était prêt à se laisser acheter. Cependant, ajoute-t-il, quoique le caractère de ces hommes lût connu de tous leurs collègues et de la « coulisse » (lobby), il était rarement possible de les condamner. Plusieurs membres de ce tiers corrompu n'étaient pas entrés dans la législature avec l'intention d'en tirer profit, mais ils avaient été corrompus par les autres. Ils s'étaient aperçus que l'on ne pouvait pas se distinguer par des moyens légitimes, et lorsque la tentation était venue, ils étaient tombés, parce qu'ils avaient une conscience faible et qu'ils n'avaient point les connaissances de Thomme d'Etat. Ou bien ils désiraient avant tout faire passer quelque mesure locale que leurs électeurs désiraient particulièrement, et ils avaient vu qu'ils ne pouvaient obtenir l'appui de certains autres membres qu'en devenant les complices des tripotages ou des « vols » que ces membres proposaient : Ou bien ils devaient leur siège à un homme influent ou à une puissante compagnie, et ils étaient obligés de voter selon les ordres de leur « possesseur » (2).

(1) Tous ceux qui ont l'expérience des Assemblées législatives admettront que l'ignorance et la stupidité font plus de mal que les mauvaises intentions, parce qu'elles sont plus communes et qu'elles sont le jouet des hommes malintentionnés.

(2) « Il vint, devant un comité (de la Chambre de New-York), dont j'étais membre, un bill parfaitement juste en faveur d'une compagnie; la majorité du comité, c'est-à-dire six membres, était formée d'homme» tout à fait malhonnêtes, qui s'opposèrent au bill avec l'espoir de se faire payer pour cesser leur opposition. Quand j'avais consenti à me charger du bill, j'avais stipulé que la •compagnie ne payerait pas un centime pour le faire adopter. Il

Un membre corrompu a plusieurs manières de gagner de l'argent. L'une^ la plus courante, consiste à se faire donner pour son vote de l'argent ou quelque chose d'équivalent. Une autre consiste à obtenir par son vote l'appui d'un groupe de ses collègues pour une autre mesure qui l'intéresse particulièrement, par exemple pour une mesure qui fera augmenter la valeur des terrains dans le voisinage d'une cité. Ceci c'est le « log-rolling », et il est très difficile de Tempêcher, car sous sa forme la plus inoiïensive on le distingue à peine du prêté-rendu légitime qui doit exister dans toutes les Assemblées législatives. On . considère cependant ce système comme très nuisible, et quatre nouvelles Constitutions, celles du Nord-Dakota, du Montana,, de ridaho, et du Wyoming, contiennent des clauses d'après lesquelles il doit être considéré comme un genre de corruption et puni en conséquence. Une troisième manière c'est le «black-mailing «(tribut). Un membre introduit unbill qui est dirigé spécialement contre une grande compagnie particulière, par exemple une compagnie de chemins de fer, ou bien dans lequel il propose de changer les^ lois générales de façon à porter préjudice à cette compagnie ou à un groupe de compagnies. Il laisse entendre secrètement qu'il désire « voir » les directeurs ou les avocats de la compagnie, et le plus souvent il se laisse ache-

devint par conséquent nécessaire desavoir qui exerçait une pression sur les membres récalcitrants, et par suite à qui ces membres devaient leur situation politique. Trois étaient au pouvoir d'hommes politiques locaux du même parti qu'eux-mêmes, et également tarés; un autre était entre les mains d'un politicien dont la réputation était médiocre et qui habitait une autre cité; le cinquième, un démocrate, était « possédé » par un fonctionnaire fédéral républicain ! et le sixième par le président d'une compagnie de tramways. Quelques lettres de ces deux derniers personnages obligèrent les deux derniers membres à changer d'attitude à l'égard du bill avec une souplesse étonnante. »

M. Théodore Uoosevelt, op. et loc, cit.

ter par eux. Dans ce cas, il ne retire point son bill jusqu'au dernier moment afin d'empêcher un autre membre de jouer le même tour. Même dans les Etats du Nord-Ouest il y a ordinairement un groupe de ces membres tarés, qui trouvent que les 300 dollars de traitement ne sont pas suffisants, et qui augmentent leurs revenus législatifs en prélevant cette sorte d'impôt sur les compagnies de l'Etat. Ce moyen (qui porte le nom de « strike » n'est pas tout à fait inconnu dans la Nouvelle-Angleterre, où l'on a souvent introduit un bill en faveur de la journée de dix heures pour effrayer les grandes compagnies et les autres capitalistes et les obliger à décider l'auteur à le retirer par les moyens qui sont au pouvoir des capitaHstes. Toutes les compagnies de chemins de fer importantes ont un ou plusieurs agents sur place pendant toute la durée de la session de la législature^ pour surveiller les bills qui sont introduits et les comités qui s'en occupent. Cet agent s'en rapporte quelquefois aux amis de la compagnie pour faire échouer le bill, et a recours aux expédients ordinaires pour lui créer des amis. Mais il est souvent meilleur marché et plus facile de donner satisfaction à l'agresseur (1). Naturellement les comités sont des foyers d'intrigues, et la présidence d'un comité est la position qui offre à un homme sans scrupules le plus d'occasions favorables. Autour des comités bourdonne cet essaim d'agents que les Américains appellent « lobby » (coulisse), et qui viennent

^1) Le président d'une compagnie de chemin de fer de l'Ouest, homme capable et honnête, me disait qu'il était obligé d'avoir toujours un homme qui surveillait le travail des Chambres pendant la session, dans la capitale de l'Etat où se trouvait sa ligne, et d'employer toute sorte de moyens pour faire échouer les bills dirigés contre la compagnie, parce que s'il ne le faisait pas, les actionnaires seraient ruinés. Il déplorait cette nécessité. C'était un Etat relcltivemeut bon, mais les fermiers avaient tellement de préjugés contre les chemins de fer, que de mauvais bills avaient des chances de passer, et qu'il fallait avoir recours à des remèdes énergiques.

solliciter les membres, les menacer d'ennuis dans leur district électoral, les importuner par toutes sortes de raisons et de promesses, leur payer des dîners, des cigares, des liqueurs (1).

Dans ces Etats démoralisés, le Sénat est plutôt pire que la Chambre^ tandis que, dans les bons Etats, le Sénat est ordinairement supérieur à l'autre assemblée (2). Il y a à cela deux raisons. Gomme le Sénat est plus petit, — à New- York, il y a 32 sénateurs contre 128 représentants — le vote de chaque sénateur a plus d'importance, et s'il est à vendre, il se paye plus cher. Toutes choses égales, une tentation plus forte a plus de chance de vaincre la vertu ; et toutes choses sont égales, car il est tout aussi difficile de faire retomber la responsabilité sur un sénateur que sur un membre de l'Assemblée, et le poste n'est pas plus honorable. La seconde raison, c'est que les intrigants adroits et expérimentés arrivent à se faire nommer au Sénat où leur pouvoir (y compris la confirmation des nominations) est plus grand et leur voix plus précieuse. Les plus capables restent, mais comme le fait d'être capable comprend aussi l'absence de scrupules, cela revient

(1) «Un sénateur, que l'on connaissait généralement sous le nom de « Gibbs le scélérat », passa à Albany deux ans, pendant lesquels il fit ses « affaires » si impudemment que ses électeurs refusèrent de l'y renvoyer; mais l'année d'après il se présenta de nouveau avec cajme et il pria ses électeurs de le nommer parce qu'il était sans argent et qu'il voulait mettre ordre à ses affaires avec son traitement de sénateur, qui est de 1.500 dollars, (7.500 fr.)! » — M. J. B. Bishop, de New-York, dans un article qui a pour titre : Money in City Elections, p. 6.

(2) Quelques-uns de ceux qui m'ont donné des renseignements ue sont pas de cet avis ; et quelques-uns croient que la proportion des hommes corrompus, même à Albany, est inférieure à celle qu'indique Mr. Roosevelt. Les écrivains de l'école pessimiste croient qu'elle est plus élevée. Je donne, ici comme ailleurs, ce qui me paraît être l'opinion la plus vraisemblable, quoique je puisse dire, comme Hérodote au sujet delà légende de Gyrus : « que je connais trois autres séries d'histoires ».

à dire que l'on a en pratique la sélection naturelle des plus mauvais.

Je vais sortir de ce marais infernal pour faire quelques observations qui me paraissent s'appliquer aux législatures des Etats en général, et non pas uniquement aux plus dégradées.

L'esprit local, extraordinairement fort partout en Amérique, les domine complètement. Un membre n'est pas un membre nommé par son district pour l'Etat, et obligé de songer d'abord à la prospérité générale de la République. Il est le membre qui représente Brownsville ou Pompey ou le septième district, et ainsi de suite, selon le cas. Son premier et son principal devoir, c'est d'obtenir pour son district tout ce qu'il peut en argent ou sous forme de lois. Ne lui parlez point de l'intérêt général, car cette considération n'a aucun poids si elle est contraire aux intérêts du coin de terre qu'il représente. Qui plus est, ses collègues du même parti le considèrent comme le seul défenseur des revendications de cet endroit, et le seul autorisé à parler des affaires de cet endroit. S'il approuve un bill qui intéresse cette localité et rien que celle-là, son opinion est décisive. Personne n'a le droit d'intervenir. Cet usage est accepté d'autant plus volontiers qu'il sert les intérêts particuliers de chaque membre, tandis qu'ils sont rares les membres qui ont des vues plus larges, et qui cherchent à défendre les intérêts de l'Etat et les principes généraux d'une sage législation. Quand telle est la doctrine acceptée, aussi bien que la coutume invariable, le « log-rolling » devient naturel et presque légitime. Puisque chaque membre est le seul juge pour toutes les mesures qui ont rapport àson district, tous les autres membres appuient celui qui propose un bill local^ dans l'espoir que celui-là les appuiera à son tour dans des circonstances semblables. Celui qui s'oppose à un mauvais bill d'un autre dans l'intérêt de l'Etat, est certain que cet autre s'opposera à ses propres bills, et probablement avec succès^ quelque utiles qu'ils soient.

J'ai signalé (chap. xiv-xvii), en parlant du Congrès, les défauts qui proviennent du manque de chefs reconnus et d'hommes obligés par leurs fonctions à représenter et à protéger les intérêts du peuple en général. Ces défauts, on les retrouve dans les législatures des Etats, sur une plus petite échelle sans doute, mais sous une forme plus grave, parce que les membres sont en général moins intelligents et moins bien contrôlés par l'opinion publique. Il n'y a personne chargé de s'opposer à ces mesquins intérêts de clocher ; personne qui ait le devoir de combattre les propositions d'un groupe bruyant, propositions dont les hommes réfléchis aperçoivent le danger final et les effets pernicieux.' 11 y a des membres qui représentent des districts, mais il n'y en a point qui représentent le peuple de l'Etat. C'est ainsi que beaucoup de mauvais bills et beaucoup de bills inutiles sont adoptés. Et quand il se présente une question difficile, il arrive que pas un membre n'est capable de la comprendre et de proposer une solution. Quelquefois, le gouverneur les tire d'embarras en nommant une commission d'hommes instruits qui sont chargés de préparer et de proposer à la législature une loi sur cette question. Quelquefois, une clause de la Constitution ordonne que les juges fassent un rapport sur tous les défauts du système afin que les reformes nécessaires soient votées. Tels sont les moyens détournés auxquels on a recours pour suppléer à l'incapacité des législateurs, et à l'absence d'un système qui permettrait au Pouvoir exécutif et au pouvoir législatif de coopérer à la même œuvre.

Les législateurs des Etats, surtout ceux de l'Ouest^ sont d'abord très remuants, ils ont des connaissances très limitées et ils apprécient très mal les intérêts essentiels du pays : tous ces défauts les rendent plutôt dangereux. Comme ils ne se réunissent que pendant quelques semaines tous les ans ou même tous les deux ans, ils sont d'une activité effrayante pendant ces quelques semaines, et ils adoptent des lois dont on ne saisit les résultats que plu-

sieurs mois plus tard. C'est pour cette raison, et aussi par peur des tripotages, que les « bons citoyens » de ces Républiques attendent avec inquiétude la session législative, et qu'ils saluent le départ des représentants avec le sentiment qu'ils sont délivrés d'un danger. Je demandai une fois au gouverneur d'une République de TOuest s'il s'entendait bien avec la législature. « Je ne dirai pas que ce sont de malhonnêtes gens, me répondit-iL mais le spectacle le plus agréable de Tannée, c'est le moment où je vois les pans de leurs redingotes disparaître au coin de la rue à la fin de la session. »

Cet esprit remuant et le caractère général de la législation des Etats se manifestent par le nombre immense de bills introduits pendant chaque session. Très peu de ces bills sont adoptés, parce que la durée de la session est trop courte^ ou bien parce que les comités s'inclinent devant des iniïuences contraires.

On introduisit (pendant les sessions de 1885 ou 18^6) :

Dans l'Alabama . .

» le Keiitucky. .

» riliinois . . .

» la Pennsylvanie » New-York . .

1469 bills 442 adoptés 2390 y> 1400 »

Dans dix Etats, le nombre des bills introduits fut de -12.449 dont 3.798 furent adoptés. Ces bills étaient pour la plupart locaux ou spéciaux (1).

(1) Même parmi les lois qui paraissent dans les codes des Etats sous le titre de lois générales, il y en a beaucoup qui ont un caractère local ou spécial. En consultant les lois que la Louisiane a adoptées en 1886, je trouve que sur 96 lois classées comme des lois générales. 30 sont réellement des lois locales ou spéciales. En 1887, on adopta dans le Nébraska 114 lois générales, dont 24, qui étaieijt classées parmi les lois générales, étaient réellement locales ou personnelles, et 17 étaient considérées comme des lois spéciales. Dans le Minnesota, en 1887, sur 265 lois classées comme générales, 36 paraissent être, d'après leurs

En 1889, on a introduit aux législatures de onze Etats 40.838 bills publics dont 1.878 seulement ont été adoptés, outre 3.639 lois privées qui ont été adoptées dans quatre de ces Etats (1). Dans la Caroline du Sud, pendant quatre années de 1882 à 1888, sur 900 lois votées, 253 seulement avaient rapport à des questions d'ordre général. Des lois conférant la personnalité à des compagnies, réglant des héritages, permettant de changer de nom, déchargeant des individus ou des sociétés de leurs dettes, avaient occupé une grande partie du temps de la législature, aux frais du public et au grand détriment de l'Etat. Cependant la Caroline du Sud n'est pas un Etat où il y ait beaucoup de capitaux ni beaucoup de grandes entreprises. Dans des Etats plus prospères, la place qu'occupent toutes ces petites questions insignifiantes, serait occupée par des bills sur les chemin s de fer, sur des compagnies et sur des cités. Les législatures sont pour les Etats une source de grandes dépenses, et les résultats de leur travail sont plutôt nuisibles qu'utiles.

« Dans la Caroline du Sud, où la session est courte, le secrétaire d'Etat dit que la législature coûte 52.000 dollars. Mais en Pennsylvanie, pour une session de 158 jours^ la dépense s'élève à 686.500 dollars (3.432.500 fr.). AuConnecticut, la dernière session de 90 jours a coûté 98.000 dollars, tandis que les dépenses générales de la législature de Californie s'élèvent à 130.000 dollars pour une session de 60 jours. Les frais d'imprimerie, de voyage et autres

titres, locales ou spéciales. Mais il n'est pas toujours facile de découvrir le contenu d'après le titre, aussi y a-t-il peut-être un plus grand nombre de lois spéciales. Certains Etats (par exemple le Wyoming) interdisent maintenant de faire des lois privées.

Comme je l'ai fait remarquer dans un chapitre précédent, le nombre total des bills de toutes sortes introduits en 1885 au Parlement anglais, qui est la seule autorité législative pour 38 millions d'habitants, a été de 481, dont 282 sont passés.

(1) Je prends ces chiffres dans le discours présidentiel de M. Henry Hitchcock à l'association du barreau américain à la réunion annuelle de l'association en 1890.

doivent être ajoutés aux frais ci-dessus pour se faire une idée des charges que s'imposent les contribuables des Etats pour se faire faire de mauvaises lois. Ces charges varient entre 1.000 et 4.000 dollars par jour pour chaque session législative, ce qui fait à peu près, pour tous les Etats réunis, et en y comprenant le Congrès, une somme d'au moins 10.000.000 de dollars (50 millions de francs), autant qu'il est possible dele savoir. Et ce n'est point là une dépense exceptionnelle, mais le prix de la législation courante (1).» Ce qu'il y a déplus frappant chez ces législateurs d'Etat, c'est latimidité. Pas un ne songe à se faire une opinion personnelle. Pour tout ce qui a rapport aux intérêts des districts, chaque membre est naturellement l'humble serviteur de ses électeurs. Dans les questions de parti irritantes (il y en a peu, et la plupart sont personnelles), il suit son parti. Dans les questions de politique générale, il regarde de quel côté souffle le vent; il est prêt à voter tout ce que son parti, ou une partie active de son parti, peut réclamer, même s'il y est opposé en secret, et qu'il essaie sournoisement de faire échouer la mesure proposée. Ce manque d'indépendance a quelques bons césultats. Il permet à une petite minorité d'hommes dévoués, soutenus par quelques journaux de faire voter des réformes auxquelles la majorité est indifférente ou hostile. Ainsi dans des Assemblées très dépravées de New-York et de Pennsylvanie, on a récemment adopté des bills qui améliorent les chartes des cités, qui créent le scrutin secret, et qui établissent même un meilleur système de nomination des fonctionnaires. Quelques réformateurs énergiques vinrent à Albany et à Harrisbourg avec Tintention de joindre leurs forces à celles du petit groupe de membres honnêtes qui luttaient en faveur d'un bon gouvernement. Tantôt par la peur et tantôt par des flatteries, ils décidèrent la majorité du Sénat et de la

(1) Adresse de M. W. A. Butler ù l'Association du barreau américain en 1886.

Chambre à adopter des mesures qui étaient contraires aux intérêts des politiciens de profession. 11 y a environ dix ans, deux ou trois nobles dames très habiles parvinrent, en restant à Albany pendant la session, à faire introduire des réformes dans les établissements de charité de la cité de New- York. L'ignorance et l'insouciance des ce professionnels » de la .politique, qui n'aperçoivent pas toujours les résultats des changements législatifs, et qui ne voient pas au delà de trois mois devant eux, aident à rendre possibles de semblables triomphes. Et ainsi, de même que, d'après la Bible, la colère de l'homme chante la louange du Seigneur, de même les fautes des politiciens servent la cause de la justice.

Dans les lois récentes de plusieurs Etats, surtout de ceux de l'Ouest, on remarque un mélange singulier de philanthropie et d'idées humanitaires qui se confondent avec les folies et les tripotages exposés ci-dessus, comme des fils d'or et d'argent entrelacés avec une trame de toile à sac malpropre.

Tous les ans, les législatures adoptent des bills pour limiter la vente des liqueurs, pour empêcher la vente des livres et journaux obscènes ou démoralisateurs, pour protéger les femmes et les enfants, pour faire disparaître les loteries et les maisons de jeu, pour améliorer le sort des aveugles, des fous, des pauvres. Ces lois montrent que les législateurs s'intéressent très vivement et de plus en plus à toutes les bonnes œuvres. Elles s'expliquent, non point seulement par le pouvoir que possède une minorité active de faire ce qu'elle veut contre une foule d'hommes dont le gain personnel est le seul but, et qui par suite ne s'entendent plus pour les autres choses, mais encore par la sympathie qu'éprouvent les législateurs pour la moralité et pour la souffrance, surtout dans les districts ruraux. Les politiciens corrompus d'Albany eux-mêmes se laissèrent toucher par les prières des dames généreuses que j'ai citées plus haut. 11 ne faudrait pas non plus considérer le

représentant ordinaire comme un méchant homme, simplement parce qu'il prend part à une spéculation ou qu'il vote une loi injuste contre une compagnie de chemins de fer. L'idéal moral de l'Amérique occidentale n'est pas le même que celui de l'Angleterre, de même que l'idéal moral de l'Angleterre difïère de celui de la France ou de l'Allemagne. Il est à la fois plus haut et plus bas. Certaines fautes excitent la colère et engendrent le dégoût en Amérique beaucoup plus qu'en Angleterre ; d'autres sont plus facilement pardonnées et plus vite oubliées. A cette dernière catégorie appartient le peu d'exactitude dans l'accomplissement des devoirs politiques. Les journaux accusent tout le monde ; il est difficile à un citoyen de savoir qui est innocent ou coupable. Il se fait une sorte de compromis dans son propre esprit ; le citoyen se dit que personne n'est tout à fait noir et que tout le monde est gris. Et il pense ensuite que ce que tout le monde fait ne peut pas être un grand crime.