CHAPITRE XLIII

Les systèmes financiers en vigueur dans plusieurs Etats offrent à l'homme d'Etat pratique et à celui qui étudie la politique comparée, le champ d'étude le plus vaste et le plus instructif qui se présente dans toute la série des institutions américaines. Il serait très désirable qu'un homme, muni de toutes les connaissances spéciales nécessaires, les examinât au point de vue théorique, et présentât sous une forme concise les résultats de son examen. Je ne saurais entreprendre ce travail, non seulement parce que je ne possède point ces connaissances spéciales, mais encore parce que le sujet est trop vaste, et qu'il est difficile de se procurer en Europe les matériaux indispensables. Il faut moins chercher ces matériaux dans les Constitutions des Etats que dans leurs lois, et dans les rapports présentés par les fonctionnaires du département des finances, et par les commissions spéciales nommées de temps à autre pour étudier cette question ou une branche de cette ques-' tion. Tout ce que je puis essayer de faire ici, c'est de dire un mot des lignes les plus saillantes de ce sujet, et de recueillir dans les Constitutions quelques exemples des dangers que redoute le peuple des Etats et des remèdes qu'il a proposés.

Ce que j'ai à dire se rattache aux idées suivantes :

But pour lequel l'Etat a besoin d'impôts.

Formes des impôts.

Exemptions d'impôts.

Manières de percevoir les impôts.

Limites au droit d'imposer.

Dette de l'Etat.

Restrictions apportées au droit d'emprunter.

I. Le budget de l'Etat est rarement élevé, par rapport à la richesse des habitants, parce que les principales dépenses de l'administration sont supportées non par l'Etat, mais par ses subdivisions, les comtés et surtout par les cités, et par les villes. Les principales dépenses dont se charge un Etat en tant que corps constitué sont : 4° Les traitements de ses fonctionnaires exécutifs et judiciaires, et les frais de la procédure judiciaire qui s'y rattachent, tels que les indemnités accordées aux jurés et aux témoins. 2° La milice volontaire de l'Etat. 3° Les institutions de charité et autres institutions publiques, telles que les asiles d'aliénés, les universités, les écoles d'agriculture de l'Etat, etc. (1) les crédits affectés aux écoles (2). ¥ Les prisons d'Etat, généralement peu nombreuses, puisque le comté entretient sa prison. 5" Les monuments de l'Etat et les travaux publics, y compris, dans quelques cas, les canaux. 6^ Lintérêt de la dette de

(1) Les Constitutions de la Louisiane et de la Géorgie permettent à l'Etat de fournir des bras et des jambes de bois aux anciens soldats confédérés; le Mississipi ordonne de le'ir faire une pension, à eux ou à leurs veuves.

(2) Tous les Etats ont mis de côté pour l'entretien des écoles, des écoles d'agricultures et d'arts et métiers, et pour les autres établissements d'éducation et les institutions de bienfaisance, y compris souvent les universités, des sommes considérables produites parla vente de terres des pays de l'ouest, que le gouvernement fédéral leur avait données dans ce but à diverses époques, à partir de 1875, et aussi quelquefois par la vente de terres dont les Etats avaient «à l'origine affecté le produit à ces établissements. Jusqu'en 1888, le gouvernement des Etats-Unis a donné, pour que le produit en soit affecté à renseignement, 7 7.488.192 arpents de terre (acres).

l'Etat. Des impôts perçus dans chaque Etat d'après les lois de l'Etat à ce sujet, une petite partie est prise par l'Etat lui-même et consacrée à payer les dépenses qui lui incombent (i). En 1882, sept Etats seulement percevaient, pour les besoins de l'Etat, des impôts s'élevant à plus de 2.000.000 de dollars. En 1891, les recettes brutes de New- York s'élevaient à 21.243.639 dollars (pop. en 1890, eOOO.OOO); del'Ohio, à3.419.000dollars (pop. 3.680.000). Ce sont là de petites sommes, si on les compare à la population et à la richesse de ces Etats, ou aux impôts prélevés par les autorités locales pour les besoins locaux. Elles sont petites aussi en comparaison de ce qui est perçu pour le compte de l'Union fédérale sous forme de contributions indirectes (2).

II. — Le gouvernement national perçoit ses impôts sous la forme de contributions indirectes, de droits de douane et de droit d'accise. Cependant, il a le droit d'établir des impôts directs et il a largement usé de ce droit pendant la guerre civile. Maintenant (1894), il a établi un impôt sur le revenu, dont sont exempts d'ailleurs les petits revenus. D'un autre côté^ les recettes des Etats proviennent presque complètement des contributions directes, car la Constitution fédérale interdit aux Etats d'établir des droits d'importation et d'exportation, à moins d'y être au-

(1) Dans l'Etat du Connecticut (population en 1883, 650.000hab.) le revenu total des impôts était en 1883-1884 de 8.524.776 dollars (42.583.880 fr.) ; les impôts étaient perçus et distribués comme suit :

L'Etat. . 1.462.328 dollars.

Comtés 1.131.766 —

Villes 2 808.682 -

Cités et bourgs . . . 1.636.957 — Districts des écoles . . 1.485.043 —

(2) Des droits de timbre furent établis aussi pendant la guerre civile, mais maintenant le gouvernement national les a supprimés.

torisés par le Congrès, et dans ce dernier cas les droits que le Congrès les a autorisés à percevoir doivent être versés au Trésor fédéral. Le principal impôt de l'Etat est un infipôt sur la propriété, basé sur une évaluation de la propriété, et généralement de toute la propriété^ immobilière et mobilière, qui se trouve soumise à la juiidiction des impôts.

L^évaluation est faite pardes fonctionnaires qu'on appelle estimateurs {appraisers) ou répartiteurs (assessors), et qui sont nommés par les communautés locales, d'après les lois générales de l'Etat (1). Ils ont pour devoir d'évaluer toute propriété imposable, c'est-à-dire toute propriété de quelque nature qu'elle soit, qu'ils peuvent découvrir ou trouver dans la sphère de leur autorité. Comme la contribution à donner à l'Etat ou au comté dans cette sphère est proportionnelle à la quantité et à la valeur de la propriété imposable, les répartiteurs locaux et les propriétaires ont un motif évident d'évaluer la propriété au-dessous de sa valeur réelle, car ils soulagent ainsi la communauté d'une partie de son fardeau. L'Etat essaie par conséquent de corriger leur travail en créant ce qu'on appelle un Conseil d'égalisation {a Board of Equalization), qui compare et revoit les évaluations faites par les divers fonctionnaires locaux, afin de taire évaluer justement et de la même manière toutes les propriétés des diverses localités, et de leur faire supporter leur part exacte des fardeaux publics. De mêm.e, le comté a souvent son Conseil d'égalisation qui surveille et rectifie les évaluations des villes et des cités qu'il renferme. Cependant, ces Conseils ne réussissent pas à établir une évaluation réellement égale, et le comté ou la ville honnête, qui indique à peu près la valeur de sa propriété, en souffre, en payant plus que sa part. On évalue la propriété à un prix bien inférieur à sa valeur réelle. Dans le Con-

(1) Ceci n'est peut-être pas vrai dans tous les détails pour tous les Etats, mais représente seulement les usages d'une manière générale.

necticut, par exemple, la loi ordonne de prendre pour base la valeur marchande, mais l'évaluation varie entre un tiers et les trois quarts de cette valeur (1). On se plaint partout en Amérique de l'échelle très variable d'après laquelle les répartiteurs font leurs évalutions et des inégalités qui en résultent.

Un mal encore plus grave, c'est qu'une très grande partie de la propriété imposable échappe aux impôts. On ne peut pas cacher les terres ou les maisons ; un fonctionnaire zélé peut découvrir les bestiaux et le mobilier. Mais une grande partie, souvent la plus grande partie de la fortune d'un homme riche, se compose de ce que les Américains appellent « la propriété intangible », de billets à ordre, d'obligations, de rentes, d'hypothèques sur les pays de l'Ouest (2). Il est impossible d'atteindre celte richesse, à

(1) La commission spéciale des impôts, dans le Conneclicut,dit dans un rapport récent (1887) très cJair et très intéressant : « Un des grands défauts de l'application pratique de nos lois sur les impôts, c'est l'inégalité de la répartition et de l'évaluation. Gela se voit dans les difîérences qui existent entre les villes. On sait fort bien que, rarement et dans un très petit nombre de villes, les répartiteurs évaluent la propriété foncière à ce qu'ils savent être sa valeur réelle. Au contraire, ils font d'abord cette évaluation et ensuite ils inscrivent dans leur liste une somme qui varie entre 33 et 75 7o de cette valeur. Ils font des réductions semblables dans l'évaluation de la propriété mobilière, mais ici il y a encore moins d'uniformité et par suite plus d'injustice » (p. 8). u Les mobiliers d'une valeur de plus de 500 dollars représentent 9.500 dollars dans une de nos villes, tandis qu'une ville voisine, dont la population est deux fois moindre, déclare une valeur de 12.900 dollars » (p. 16.)

(2) Les effets ou les actions, même s'ils appartiennent à une compagnie étrangère à l'Etat, n'occasionnent aucune difficulté, parce que tous les Etats soumettent à un impôt les compagnies et les sociétés qui sont dans leur territoire, et la plupart ont adopté le principe que, si les actions d'une compagnie étrangère à un Etat ont été imposées par un autre Etat, elles ne seront pas imposées de nouveau dans la main de celui qui les possède et qui a sa résidence dans un autre Etat. Les lois

moins que le possesseur veuille bien la déclarer ; et même si l'on oblige le propriétaire à faire sous serment une déclaration des biens imposables qui lui appartiennent, il a intérêt à ne pas indiquer ce genre de propriété. La commission du Connecticut dit dans son rapport :

« La proportion de ces valeurs intangibles par rapport aux autres genres de propriété imposable a diminué régulièrement d'année en année. En 1855, elle était à peu près de 10 Vo de la valeur totale, en 1865 de 7 1/2 7o, en 1875 d'un peu plus de 5 Vo et en 1885 de 3 3/4 Vo- Néanmoins, pendant cette période, le nombre et la valeur des chemins de fer des Etats, des actions des villes et des prêts hypothécaires de l'Ouest ont considérablement augmenté, et les citoyens de toutes nos villes ont placé de fortes sommes de cette manière. Pourquoi ne figurent-elles pas dans la liste de la propriété imposée? Les termes de la loi sont explicites, et les amendes infligées pour infraction à la loi sont aussi sévères que possible... La vérité, c'est qu'aucun système de lois ne pourra jamais atteindre directement la plus grande partie de la propriété intangible. On ne la voit pas, et le propriétaire ne la déclare pas volontairement, on peut tout au plus, dans la plupart des cas, faire des conjectures. De plus, dans un gouvernement libre, les individus ont l'habitude déjuger par eux-mêmes de la justice et de la valeur des lois, et ils ne sont que trop portés à profiter du doute quand ils peuvent interpréter la loi en leur faveur. La forme même du serment qu'il prononce au sujet de la répartition des impôts lui permet de se soustraire à la loi, car on lui demande de déclarer sa propriété qu'il sait ou qu'il croit être imposable et dont il se souvient. Celui qui ne croit pas qu'un prêt sur une ferme de l'Ouest ou une action de chemin de fer d'un autre Etat devraient être soumis à un impôt, est trop souvent porté à jurer que, d'après

des Etats et les répartiteurs d'impôts peuvent très bien arriver à atteindre dans chaque Etat la propriété de la société ellemême.

lui, ils ne sont pas soumis à l'impôt. D'après la loi actuelle, c'est peut-être une charge pour la conscience d'un grand nombre, mais c'en est une pour la propriété d'un très petit nombre, non pas parce qu'il y en a peu qui devraient payer, mais parce qu'il y en a très peu que l'on puisse obliger de payer. On cache ordinairement les billets et les obligations aux répartiteurs qui, d'ailleurs, ne font pas de grands efforts, dans la plupart des villes, pour les découvrir (1). Le résultat, c'est qu'un très petit nombre de personnes et de villes très honnêtes, un petit nombre de propriétés supportent tout le fardeau de cet impôt. Tel a été le résultat des lois de ce genre dans tous les Etats. »

Une comparaison entre les listes des sommes soumises à l'impôt et les registres des testaments montra à la commission que, en 1884, plus d'un tiers des biens mobiliers soumis à la répartition, dans l'Etat du Gonnecticut, avaient échappé à l'impôt, et que la proportion était encore bien plus grande en 1886. En présence de cette constatation, ils recommandèrent c( d'effacer des listes tous les articles de propriété intangible ». Les inventaires des propriétés des décédés dans leurs testaments, et les déclarations faites par ces mêmes personnes aux répartiteurs « montrent, pour ne pas dire autre chose, peu de points de contact ». Le Gonnecticut est une République qui dépasse la moyenne presque à tous les points de vue. Dans toutes les parties du pays, on entend dire la même chose (iî). Les déclarations

(1) Un ancien répartiteur d'une de nos principales villes disait qu'il avait essayé, étant en fonctions, de faire entrer dans la « grande liste » ce genre de propriété, et qu'il avait réussi à découvrir et à ajouter plus de 200.000 dollars ; mais il ajoute : « Ce fut peut-être la cause de ma défaite aux élections suivantes. » De même dans la Virginie de l'Ouest, un répartiteur qui trouvait la déclaration d'un négociant fausse menaçait de la lui faire faire sous serment. « Si vous le faites, lui dit le négociant, je voterai contre vous la prochaine fois. »

(2) La commission des impôts de la Virginie occidentale,

envoyées au sujet des contributions à payer sont rarement sincères ; et non seulement une grande partie de la propriété se trouve exemptée des charges qui devraient peser sur elle d'après la loi, mais la conscience publique est démoralisée par les nombreux serments que les contribuables sont obligés de prêter avec l'intention de ne pas en tenir compte et de ne pas dire la vérité. C'est là un grand mal, et un autre système, quel qu'il fût, serait certainement préférable (1).

en 1884, dit : « A présent, tous les impôts sur la propriété invisible sont payés par quelques citoyens particulièrement consciencieux, par les veuves, les exécuteurs testamentaires, et les tuteurs des aliénés et des enfants. En fait, il est rare qu'un commerçant un peu malin déclare avoir beaucoup de billets à ordre, d'actions ou d'argent. La vérité, c'est que, dans la Virginie occidentale, ce genre d'impôts est aussi volontaire et peut être considéré de la même façon qu'un don à l'église du voisinage ou à l'école du dimanche. » Les rapports des commissions de divers autres Etats disent la même chose. Voyez, particulièrement, le rapport de la commission des impôts de Baltimore, 1886 ; et le rapport complémentaire d'un membre de la commission du Maryland, M. Richard T. Ely, qui a réuni et exposé beaucoup de témoignages instructifs sur l'inutilité des efforts tentés pour imposer la propriété intangible (Baltimore, 1888). Une commission de Boston, en 1891, conseilla d'imposer seulement la propriété immobilière, parce que, disait-elle, en imposant les biens personnels, comme l'ordonnent les lois du Massachusetts, on impose deux fois beaucoup de choses.

(1) Le juge Poster, dans le cas de Kirtland v. Hotckkiss, ^2 Conn. liep., p. 449. — De môme M. David A. Wells, commissaire spécial pour les impôts, devant la législature de New York, dit dans son rapport : « Le serment, en tant que contrainte ou comme garantie de la vérité dans les déclarations officielles, a cessé presque complètement d'être efficace ; en d'autres termes, le parjure direct ou implicite est devenu tellement commun qu'on ne s'en préoccupe presque pas. Tel est le témoignage à peu près unanime des fonctionnaires qui ont eu à appliquer fréquemment, pendant les dernières années, les lois sur la perception d%s impôts dans la Nation et dans les Etats. »

Le professeur E. A. Seligman, dans un excellent article paru dans le Volitkal Science Qiiarterlij, mars 1890, résume ainsi

Il n'y a probablement pas un seul Etat dans l'Union dont on ne put dire la même chose. Dans l'Ohio, par exemple, le gouverneur fait les remarques suivantes dans un message spécial d'avril 1887:

« La grande majorité des biens mobiliers de cet Etat n'est pas déclarée, mais elle est complètement et frauduleusement soustraite à l'impôt. Le public semble croire qu'il y a des injustices et des inégalités dans la répartition des impôts, et qu'il n'y a point de mal à frustrer l'Etat, quoiqu'on soit obligé de faire pour cela une fausse déclaration et de commettre un parjure. Cette offense contre TEtat et contre la morale est trop fréquente parmi les gens riches, qui ont la réputation d'être honorables, et qui occupent une position correspondante dans la société. »

Dans l'Etat de New-York, l'évaluation des biens mobiliers diminua de 1871 cà 1884 de 107.184.371 dollars, et en 1888, les biens mobiliers ne payaient que 10 Vo des impôts et les biens immobiliers 90 7o- En Californie, les biens mobiliers furent imposés sur une valeur de 220.000.000 de dollars, et en 1887 sur une valeur de 164.000.000 de dollars, tandis que pendant ces quinze années, la propriété immobilière montait de 417.000.000 de dollars à 791.000.000.

Je me suis arrêté sur ces faits, non seulement parce qu'ils montrent les difficultés inhérentes à l'impôt sur la propriété, difficultés naturellement plus grandes dans un pays où plusieurs Etats situés à côté l'un de l'autre ont le droit d'établir les impôts comme il leur plaît, mais aussi

ses r^'^ns contre l'impôt sur la propriété : « L'impôt actuel surf a, g^Kriété, pour avoir voulu imposer les choses intangibles auss'f ^^n que les choses tangibles, pèche contre les lois essentielles de l'uniformité, de l'égalité et de l'universalité de l'impôt. Il accorde une prime à la malhonnêteté et démoralise la conscience publique. Il fait de la déception un système et de la friponnerie une science. Il pèse plus lourdement sur ceux qui peuvent le moins payer. Il fait peser un. double impôt sur un homme et accorde au suivant une immunité complète. »

parce qu'ils servent à expliquer l'amertume qu'éprouvent les fermiers américains aussi bien que le peuple contre les capitalistes. La plus grande partie de la richesse accumulée par ces derniers échappe à l'impôt, tandis que le fermier qui est propriétaire de ses terres, aussi bien que l'ouvrier qui consacre ses économies à la maison dans laquelle il demeure, est taxé et imposé d'après cette propriété visible. En réalité, on peut dire de la plupart des Etats que, avec le système actuel des taxes, plus une ville est grande, plus est petite la proportion des biens mobiliers atteinte par l'impôt (car il est plus facile de cacher ces biens dans les grandes villes), et plus un homme est riche, moins sont élevées par rapport à ses biens les contributions qu'il paye à TEtat (1). Ajoutez à cela que le riche ressent moins, relativement à son revenu, le fardeau des impôts indirects, puisque le tarif protecteur n'élève pas seulement le prix des articles de luxe mais, encore celui de toutes les choses nécessaires, sauf certains aliments (2).

^i)Dans l'Iowa,le vérificateur des comptes de l'Etat écrivait dans son rapport, il y a quelques années : « La partie de la propriété qui échappe le plus à l'impôt est celle qui paye les plus gros dividendes » ; et dans le Kentucky : « La propriété du petit propriétaire est d'ordinaire évaluée proportionnellement beaucoup plus haut que celle de son riche voisin. »

(2) Un publiciste expérimenté du Massachusets m'écrit au sujet de ce passage dans mon livre : « Si un Etat force un individu à faire une déclaration complète de ses biens mobiliers et qu'un autre Etat ne le fasse pas, le capital tendra à s'en aller du premier au second. Dans le Vermont, par exemple, on oblige tout individu à faire, sous peine d'amende et sous la foi du serment, une déclaration de tous ses biens mobiliers, et le résultat parait être que le capital sort de cet Etat. » — Dans l'Etat de New-York, la loi impose la propriété intangible, mais si un individu ne déclare rien, les répartiteurs ont l'ordre de le taxer d'après ce qu'ils savent ou supposent ; et la somme fixée devient une affaire d^ « négoce ».En pratique, il n'y a que les fidéicommissaires elles sociétés qui fassent une déclaration, les capitalistes n'en font pas. C'est un cas de mauvaise loi tempérée par la violation de celle-ci. »

Outre rimpôt sur la propriété, qui est la principale source des recettes^ les Etats mettent un impôt sur certains commerçants ou sur certains métiers (1), quelquefois

Dans le Massachusetts, l'usage de chaque ville dépend surtout des répartiteurs. A Boston, le bureau central a décidé de ne laisser échapper personne et pendant vingt ans il a augmenté tous les ans les évaluations jusqu'à ce que la victime ait fait une déclaration. D'abord les gens hésitaient à quitter la ville avant le l^"" mai (la répartition se fait à cette époque), mais cette hésitation ne fut pas de longue durée, et maintenant presque tous les capitalistes ont des maisons de campagne où ils se rendent à un moment où la saison est encore froide. Ici ils sont reçus à bras ouverts par les répartiteurs qui sont heureux d'accepter ce qu'ils veulent bien payer, et leur influence, leurs impôts, leurs dons sont perdus pour la cité. Quelquefois les répartiteurs d'une ville de province se mettent dans la tête de serrer la vis comme les autorités de la cité, et alors il se produit un beau désordre. Comme les gens riches résident dans un quartier de la ville de province, on s'adresse à la législature pour obtenir que la ville soit divisée, et le voisinage de Boston est ainsi coupé en morceaux petit à petit.

(1) La Caroline du Nord donne à la législature le pouvoir de taxer tous les genres de commerce, toutes les professions et les asiles. L'Arkansas, en 1868 (art. X, § 17), ordonna à son assemblée générale d'imposer « tous les privilèges, toutes les professions et tous les métiers qui ne sont pas réellement utiles à la société », et elle ajouta que toutes les autres branches en seraient exemptées. Mais comme il trouva sans doute difficile de déterminer les métiers qui sont inutiles, il supprima cette clause dans sa Constitution de 1874, et maintenant il permet d'imposer seulement « les marchands ambulants, les colporteurs, les bacs, les expositions, les privilèges ».

Les personnes ou les choses qui peuvent avoir à payer un droit de licence ou une taxe de métier, sont les suivantes, dont quelques-unes sont mentionnées dans un Etat, les autres dans un autre : les colporteurs, les marchands ambulants, les commissaires-priseurs, les courtiers, les commissionnaires du mont-depiété, les négociants, les commissionnaires en marchandises, « les personnes qui vendent d'après échantillons », les directeurs de spectacles forains, les prestidigitateurs, les aubergistes, les ponts à péage, les bacs, les télégraphes, les courriers (c'est-à-dire

50US forme de licence^ de taxes sur les franchises dont jouit une société, d'impôts sur les actions de chemin de ier ou (dans quelques Etats) d'impôts sur les successions collatérales. On a eu rarement recours jusqu'ici à ce qu'on appelle les ce droits de décès », c'est-à-dire aux droits de succession par testament, ou par legs ou aux droits de succession, et on n'a guère fait usage de l'impôt sur le revenu. Cependant cinq Etats permettent de l'établir. Quant à la capitation, l'usage varie beaucoup. Quelques Constitutions (l'Ohio par ex., l'interdisent^ comme « injuste et oppressif » ; d'autres ordonnent de l'établir ou (comme le Nord -Dakota) permettent à la législature de rétablir, tandis que la moitié des Etats n'en dit rien. Là où il existe, la loi ordonne quelquefois de l'employer pour les écoles ou pour d'autres institutions utiles qui sont spécifiées, telles que des secours aux pauvres, afin que les pauvres, qui peut-être ne payent pas d'autre impôt direct, sentent qu'ils doivent contribuer aux dépenses publiques, surtout à celles dont ils bénéficient eux-mêmes directement. L'impôt de capitation est toujours peu élevé, 1 à 8 dollars : quelquefois (comme au Tenessee) on en fait une condition préalablement nécessaire pour jouir de la franchise électorale. On le fait rarement payer aux femmes ou aux mineurs.

Dans quelques Etats, les sociétés « étrangères », créées par un autre Etat ou domiciliées dans un autre Etat, payent des impôts plus élevés que celles du pays. ILe New-IIampsire réussit à chasser de son territoire les compagnies d'assurances « étrangères » en leur faisant payer un impôt.

On commence à trouver des exemples d'un impôt proies gens chargés du factage), les épiciers, les marchands de liqueurs, les assurances, les agents pour les brevets d'invention, les personnes ourles sociétés qui jouissent de privilèges, [les banques, les chemins de fer, les animaux domestiques nuisibles.

gressif sur les héritages, et sur le revenu comme dans quelques cantons suisses. La Californie a essayé, par sa fameuse Constitution de 1879, d'imposer deux fois la même propriété.

On cherche toujours à frapper les Compagnies dotées de la personnalité, surtout les banques et les chemins de fer (1).

Les Constitutions récentes enjoignent souvent à la législature de veiller à ce que ces entreprises soient imposées convenablement et, quelquefois, elles lui interdisent de se priver jamais du droit d'imposer une société, de peur, sans doute, que ces puissantes compagnies n'achètent à une législature complaisante l'exemption de toute charge publique. Cependant la manière d'imposer ces compagnies varie d'un Etat â l'autre, et il n'y a aucune méthode nette et précise.

in. — Dans la plupart des Etats, certaines catégories de propriétés sont exemptes d'impôts. Ce sont, par exemple, les édifices et autres propriétés de l'Etat, ou d'une localité, les cimetières, les écoles et les universités, les établissements d'éducation, les institutions ou les sociétés charitables, scientifiques, littéraires, agricoles, les bibliothèques publiques, les églises et autres édifices ou propriétés dont on se sert pour les besoins de la religion, le mobilier, les outils et instruments nécessaires à une ferme, l'argent déposé à la Caisse d'épargne. Souvent aussi, on stipule que la propriété mobilière au-dessous d'une certaine somme ne sera point soumise à l'impôt, et quelquefois aussi les ministres de là religion sont exemptés de l'impôt jusqu'à un certain revenu (comme par exemple dans l'Etat de New-York, 1.500 dollars.)

Aucun Etat n'a le droit d'imposer les bons du Trésor, les

(1) Pour les banques, voir la Constitution de l'Ohio de 1851, art. 12, § 3, et un article sur les impôts que payent les sociétés, par M. E. A. Seligman, dans Political Science Quar terly, ju'in 1890. Le peuple détestait autant les banques il y a cinquante ans que les chemins de fer maintenant.

certificats de rente, ou autres valeurs émises par le gouvernement fédéral ou sous son autorité, y compris les billets qui circulent sous le nom de « greenbacks ». Tel est le droit d'après l'interprétation de la Constitution fédérale, et le Congrès a fait une loi dans ce sens. Cette doctrine a donné naissance à des questions difficiles à résoudre; TEtat éprouve des difficultés à établir ses impôts, car les personnes qui désirent échapper à l'impôt sont tentées d'échanger leur propriété intangible contre ces titres exempts d'impôt, avant de faire leur déclaration.

IV. — Quelques-uns des impôts de l'Etat, tels que les licences ou les impôts sur les compagnies, sont levés directement par les fonctionnaires de l'Etat. Mais d'autres, particulièrement l'impôt sur la propriété, qui produit de fortes recettes, sont perçus par les autorités locales. L'Etat fixe la somme de recettes dont il a besoin, puis il répartit celte somme entre les comtés, et quelquefois même directement comme en Nouvelle-Angleterre, entre les villes, selon leurs moyens, c'est-à-dire selon la valeur de la propriété qui se trouve sur leur territoire (1). De même les comtés répartissent, entre leurs cités et leurs villes, selon la valeur de la propriété imposable, non seulement ce qu'ils ont euxmêmes à payer à l'Etat mais encore la somme qu'ils veulent lever pour les besoins du comté. Ainsi, lorsque les autorités d'une ville répartissent et perçoivent les impôts d'un citoyen, elles perçoivent en même temps trois séries distinctes d'impôts, les impôts de l'Etat, ceux du comté et ceux de la cité ou de la ville. Elles gardent les derniers pour les besoins locaux (2) et donnent les deux premiers aux au-

(i) Telle qu'elle a été fixée par les répartiteurs et les conseils d'égalisation. ^

(2) Quelquefois cependant, la ville (town ou township) en tant que corps constitué, paye à l'Etat sa part de l'impôt de l'Etat, au lieu de désigner au citoyen la part qu'il donne pour l'Etat.

torilés du comté, qui retiennent leur part, et donnent à l'Etat ce qui lui revient. Cette manière de percevoir évite des ennuis et des dépenses, et le contribuable voit sur la même feuille tout ce qu'il a à payer.

V. — Certains Etats, instruits par leur triste expérience de l'insouciance des législatures, limitent dans la Constitution la somme d'impôts que l'Etat pourra percevoir pendant une année quelconque pour ses besoins. Ainsi, en 1876, le Texas interdisait de lever sur la propriété un impôt supérieur à 1/^2 7o de l'évaluation (non compris la somme nécessaire pour payer l'intérêt de la dette), et depuis il a réduit le tant pour cent à 0.35 (1). Le Nord-Dakota a fixé 0.4 7o> le Montana 0.3 7o- Une clause semblable existe au Missouri et dans quelques autres Etats de l'Ouest. Nous verrons tout à l'heure que cette restriction a été imposée très fréquemment aux cités et aux petites localités. Quelquefois, la Constitution stipule qu'on ne lèvera que les impôts qui sont nécessaires aux besoins courants de l'Etat. Voilà un règlement que le Congrès aurait bien fait d'observer, car les excédents de recettes poussent aux dépenses extravagantes et inutiles et donnent à la législature l'occasion de faire des tripotages (2j.

On pourrait croire que l'intérêt personnel du peuple suffirait pour obtenir l'économie et limiter les impôts. Mais outre le danger d'une législature corrompue, on a souvent fait remarquer que dans beaucoup d'Etats une grande partie des électeurs ne paye pas d'impôts à l'Etat. Ainsi, le pouvoir d'imposer des charges est entre les

(i) Malgré cela, en mars 1888,1e Texas avait un excédent de 2.000.000 de dollars au Trésor de l'Etat, de sorte que le gouverneur fut obligé de convoquer la législature en session extraordinaire pour disposer de cet excédent et empêcher qu'il en eût Tannée d'après.

(2) Sir T. More approuve dans son Utopia une loi des Macariens qui interdit à leur roi d'avoir jamais plus de 1.000 livres sterling dans le Trésor public.

mains de gens sur qui ces charges ne pèsent pas directement, et qui supposent qu'ils n'ont aucun intérêt à limiter des impôts qu'ils ne payent pas. Cependant, au point de vue des finances de l'Etat, ce fait n'a pas eu de graves inconvénients ; et le mal réside surtout dans Tabsence d'un contrôle efficace des dépenses et dans le fait que (comme au Congrès) le comité des affectations de crédits est distinct de celui qui fixe les recettes et par suite les impôts.

Voici encore un autre exemple de la tendance à restreindre l'imprévoyance des représentants : plusieurs Constitutions leur interdisent d'accorder des crédits par une loi à un individu ou à une compagnie, d'autoriser à payer les sommes réclamées à l'Etat d'après un contrat qui ne l'engage pas strictement et légalement, ou d'abandonner les droits que l'Etat peut avoir sur les chemins de fer ou sur d'autres compagnies. En lisant ces clauses multiples, on est tenté de croire que la législature ressemble à un lapin qui cherche à sortir de son trou pour ravager toutes les récoltes voisines, et que le peuple des Etats a été forcé de fermer toutes les issues, parce que c'était le seul moyen de s'opposer à cet irrésistible penchant au mal.

VI. — Rien ne mérite plus d'attention dans ce système financier que l'histoire des dettes des Etats, de leur accroissement effrayant, et des efforts qu'a faits le peuple, après en avoir été effrayé, pour en réduire la somme et pour les empêcher de croître à l'avenir.

ïlyaenvironsoixante-dix à quatre vingts ans, tout le monde était plein d'espoir. C'était l'époque où les vastes et riches pays de l'Ouest, qui forment maintenant les Etats de l'Ohio, de rindiana,derillinois^ duMichiganet du Missouri étaient ouverts à la civilisation et colonisés. Il en fut de même, il y a cinquante ans, à l'époque où les chemins de fer firent leur apparitioij et prirent une extension merveilleuse, en remplissant rapidement d'habitants les terres qui bordent le Mississipi. Alors les Etats, les comtés et les cités se mirent à l'œuvre avec ardeur pour développer les res-

sources qui étaient partout autour d'eux. Les Etats, aussi bien que les petits groupements de la population, se mirent à faire des routes, des canaux et des chemins de fer; ils lancèrent des sociétés commerciales ou prirent des actions de ces sociétés, ils créèrent ou subventionnèrent des banques, ils s'embarquèrent dans des centaines d'entreprises qu'ils étaient incapables de diriger ou de surveiller, ou bien ils se portèrent garants de ces entreprises. Quelques entreprises échouèrent lamentablement, tandis que, dans d'autres, des spéculateurs s'emparèrent des bénéfices tout en laissant les charges à l'Etat.

Ea dette des Etats qui s'élevait, en 1825 (il y avait alors vingt-quatre Etats), pour toute l'Union, à la somme totale de 12.790.728 dollars (63.953.640 fr.), avait atteint en 1842, 203.777.916 dollars (1.018 889.950 fr.) (1) et en 1870, 352.866.898 dollars (1.764.334.490 francs) (2).

Pendant les dernières années de cette période, cet accroissement fut du aux emprunts contractés par les Etats du Nord pour lever et équiper des troupes qui devaient servir dans la guerre civile. Leur intention était de se faire rembourser par le Trésor de l'Union. On avait fait faire aussi beaucoup de travaux avec l'argent emprunté et dépensé, et les Etats (au nombre de trente-sept en 1870) possédaient une bien plus grande quantité de propriétés imposables Néanmoins, cette somme immense qui augmentait toujours épouvanta le peuple, et, comme on le sait, quelques Etats répudièrent leur dette. La diminution de la dette totale qui s'élevait, en 1880, pour trente-huit Etats et trois territoires, à la somme de 290.326.643 dollars, était due en partie à cette répudiation. En 1890, la somme

(1) En 1838, on calcula que, sur la dette totale de 170.800.000 dollars, les Etats avaient dépensé 60.200.000 dollars pour leurs canaux, 42.800.000 dollars pour les chemins de fer, et 52.600.000 dollars pour l^s banques.

(2) Je prends ces chiffres (qui ne comprennent pas le fonds d'amortissement) dans le bulletin du recensement de 1890.

totale (pour quarante-quatre Etats et deux territoires) était de 223. 407.883 dollars. Même après que l'on eût arrêté l'accroissement des dettes des Etats (de la manière que j'indiquerai tout à l'heure), les petits groupements, les villes, les comtés, et surtout les grandes cités restèrent dans la même voie. Les anciennes tentations se présentaient de nouveau, et les risques semblaient moindres parce qu'une municipalité est plus directement intéressée qu'un Etat à ce que l'argent soit bien dépensé et les garanties accordées pour des entreprises utiles. Les dettes municipales ont augmenté, surtout dans les grandes cités, avec une dangereuse rapidité. La plus grande partie de la dette des Etats avait été contractée pour faire ce qu'on a appelé « des améliorations intérieures » (travaux publics) ou des choses qui se rattachaient à ces travaux. 11 en est autrement de la dette des cités : une partie est due aux primes accordées à des volontaires de la guerre civile ; mais une grande partie doit être attribuée à une administration très relâchée et follement dépensière, et encore plus au vol, pratiqué par des moyens que j'indiquerai plus loin, mais facilité par l'habitude de subventionner des compagnies dont les entreprises font espérer aux citoyens de grandes choses, et ausssi par l'habitude de prendre des actions de ces compagnies.

YIL — Le mal s'accrut jusqu'au jour où le malade en fut terrifié et y porta remède en insérant dans la Constitution des clauses qui limitaient le pouvoir des législatures au point de vue des emprunts. Heureusement, on s'était aperçu du mal assez tôt pour que les nouveaux Etats pussent profiter de l'expérience de leurs prédécesseurs. Pendant les quarante-cinq dernières années^ les B^ats qui ont fait une Constitution y ont inséré une section qui limite le pouvoir de la^ législature et ^des Assemblées locales au sujet des emprunts, et qui souvent pourvoit aussi à la libération des engagements existants. Le vote d'une loi pour contracter un emprunt d'Etat est entouré de garanties

spéciales, telles que la condition de réunir une majorité des deux tiers dans chacune des deux Chambres. Il est interdit de contracter un emprunt pour payer ou pour entreprendre des travaux publics (source abondante de tripotages et de gaspillages^^ comme le montre l'exemple du Congrès). Il y a toujours une clause d'après laquelle la loi qui ordonne un emprunt doit créer un fonds d'amortissement pour payer la dette en quelques années. Enfin, dans la plupart des Constitutions, la dette totale est limitée à une somme minime par rapport à la population et aux ressources de l'Etat (1). Ainsi le Wisconsin fixe son maximum à 200.000 dollars (un million de francs), le Minnesota et riowa à 250.000 dollars, FOhio à 750 000 dollars ; le Wyoming à un et l'Idaho à un et demi Vo de la valeur de la propriété imposable évaluée par les répartiteurs ; le Nébraska à 400.000 dollars; le prudent Orégo à 50.000 dollars, et le grand et riche Etat de la Pennsylvanie avec une population de plus de 5.300.000 habitants (Const. de 1873, art, 20, § 4) à 1.000.000 de dollars (2).

Dans les quatre cinquièmes des Etats, y compris tous ceux qui ont des Constitutions récentes, il est interdit à la législature « de donner ou de prêter la garantie de l'Etat pour venir en aide à un individu, à une compagnie, à une corporation municipale ou autre, ou à engager le crédit de l'Etat de quelque façon que ce soit pour le payement d'une dette présente ou future d'une société, d'une corpo-

(1) Les dettes contractées pour étouffer une insurrection ou repousser une invasion sont exemptées de ces restrictions.

(2) New-Yorii (Const. de i846, art. 7, §§ 10-12) fixe aussi le maximum à un million de dollars, mais il permet de faire des lois pour contracter un emprunt nécessaire à « un seul travail ou un seul objet », à condition que l'on établisse en même temps un impôt suffisant pour payer la dette en dix-huit ans, et que cette loi soit soumise au peuple et approuvée par lui par voie de suffrage. Les Constitutions récentes permettent fréquemment d'augmenter la dette, si cette mesure est approuvée par le peuple par un vote spécial.

ration municipale ou autre (1) », ou de prendre des actions d'une société, ou de s'embarquer, en aucune façon, dans une entreprise lucrative. Plusieurs Constitutions interdisent aussi à l'Etat de se charger des dettes d'une corporation particulière ou municipale.

Le peuple étend même aux Assemblées locales les précautions qu'il prend pour sauvegarder sa liberté financière. Plusieurs Constitutions récentes limitent ou enjoignent à la législature de limiter le droit d'emprunt des comtés, des cités, des villes, et quelquefois des districts scolaires, à une somme ne dépassant pas un tant pour cent de la valeur imposable fixée par les répartiteurs dans le territoire en question. C'est ordinairement 5 7o (ex. l'Illinois, Const. de 1870, art. 9, § 12), quelquefois 7 V, (Pennsylvanie, Const. de 1873, art. 9, § 8), 10 Vo à New-York (amendement de 1884), au Wyoming 2 «/o (mais les travaux des eaux et des égouts ne sont pas compris dans cette somme). Quelquefois aussi, on fixe à une certaine somme le montant des impôts que les autorités locales ont le droit de lever pendant n'importe quelle année, par exemple 1/2 7o de l'évaluation des répartiteurs (2). Dans tous les Etats, sauf sept, il est interdit aux comtés, aux cités ou aux autres autorités locales constituées, de se porter garants d'une entreprise ou d'une compagnie, de se charger de ses engagements, de prendre des actions ou de lui donner son concours. Quelquefois cette prohibition est absolue, d'autres fois elle dépend de conditions qu'il suffit d'observer. Par exemple, il y a des Etats où le peuple d'une cité peut, par un vote spécial, avec une majorité des deux tiers ou des trois cinquièmes,

(1) La Constitution de Missouri de 1875 (art. 4, § 45), Constitution dont les restrictions et les clauses financières sont nombreuses et instructives. Des termes semblables se trouvent dans presque toutes les Constitutions de l'Ouest et du Sud, et aussi dans quelques Constitutions récentes de l'Est.

(2) Voir les clauses très détaillées de la Constitution du Missouri de 1875.

OU une simple majorité des contribuables (Colorado), autoriser à contracter une dette que la municipalité ne pourrait contracter elle-même par l'intermédiaire des organes ordinaires de son gouvernement. Quelquefois, il est enjoint à la municipalité qui contracte une dette de pourvoir en même temps à son extinction à l'aide d'un fonds d'amortissement. Quelquefois, les restrictions s'appliquent seulement à une catégorie particulière d'entreprises, par exemple aux banques et aux chemins de fer. Les différences entre les divers Etats sont innombrables ; mais la tendance générale, c'est de protéger de plus en plus le peuple contre les dettes locales et contre Textravagance des municipalités. Et quiconque connaît ces autorités locales et les tentations, bonnes ou mauvaises, auxquelles elles sont exposées, ne se plaindra point de cette rigueur (1).

Il y a des cas où cette restriction au droit d'emprunt ou au droit d'établir des impôts est un inconvénient pour une municipalité, parce que des travaux publics très coûteux le deviennent davantage s'il faut les faire par morceaux. Le conseil municipal de Brooklyn n'a pas pu faire récemment tout à la fois une grande rue qui aurait été un véritable bienfait pour la cité, et elle dépensera beaucoup plus d'argent pour acheter les terrains morceau par morceau. Mais les législatures des Etats et les municipalités des villes ont fait tant de mal en se mêlant d'entreprises qui avaient un caractère public, et les abus résultant du pouvoir illimité d'entreprendre des travaux publics ont été si grands, que le peuple aime mieux supporter de temps à autre les inconvénients inséparables de la restriction.

« Une liste de ces maux comprendrait le gaspillage du domaine public ; l'enrichissement d'intrigants dont le but a été d'obtenir tout ce qu'ils ont pu par de belles promesses, et puis d'éviter, autant et aussi longtemps que possible, de

(1) Dans une note du chap. li, placée à la fin de ce volume, j'ai donné quelques spécimens des clauses constitutionnelles qui limitent le droit d'emprunt des autorités locales.

tenir ces promesses; la corruption de la législature; la perte du crédit de l'Etat ; de grandes dettes publiques contractées à la légère ; les recettes de l'Etat dépensées à la légère ; le nnécontentement public, parce que le public ne croit pas que les entreprises qui sont soutenues par les deniers publics et soi-disant pour le bien du public, soient dirigées dans l'intérêt du public ; et enfin une grande panique financière, un écroulement, un désastre (1). »

Les clauses dont j'ai parlé ci-dessus ont eu pour effet de réduire régulièrement les dettes des Etats, quoique la richesse du pays augmente rapidement. Entre 1870 et 1880, cette diminution s'est élevée à 25 % P^""^ 1^^ dettes des Etats, et à 8 V^ pour celles des comtés, des villes et des districts scolaires. Pendant les dix années suivantes de 1880 à 1890, les dettes des Etats ont diminué de 67.218.760 dollars (la moitié de cette diminution est due à l'amortissement des dettes des Etats du Sud) ; mais les dettes des comtés se sont élevées de 124.105.027 dollars à 145.048.045 dollars et les dettes des districts scolaires de 17.580.682 à 36.701 .948 dollars. Dans les cités, non seulement il n'y eut pas de diminution de 1870 à 1880, mais il y eut une augmentation de plus de 100 %, sans doute de 130 7o- En 1890, la dette totale des municipalités de plus de 4.000 habitants s'élevait, moins le fonds d'amortissement, à 646.507.644 dollars contre 623.784.262 dollars en 1880, mais à cause de l'augmentation de la population la somme qui était de 45 dol. 06 par tête en 1880 était tombée à 31 dol. 69 en 1890 (2).

On peut expliquer de différentes manières cette différence extraordinaire entre les cités et les Etats. D'abord, les cités ne peuvent pas répudier leurs dettes, tandis que les Etats souverains le peuvent et le font (3). Ensuite, on a récemment

(1) GooLEY — Con^st. Limit., p. 266.

(2) Je prends ces chiffres dans le bulletin n° 176 du recensement de 1890.

(3) Dans certaines parties de la Nouvelle-Angleterre, la dette

introduit dans les Constitutions des Etats des restrictions au droit d'emprunt des municipalités. Mais la principale cause se trouve dans les conditions du gouvernement des grandes cités où la richesse est plus considérable qu'ailleurs et où cette richesse est aussi beaucoup plus à la disposition d'une multitude d'électeurs ignorants. Plusieurs des grandes cités se trouvent dans des Etats qui n'ont que depuis peu, ou qui n'ont pas encore imposé des restrictions suffisantes au droit d'emprunt des conseils des cités. Or, les conseils des cités, comme nous le verrons bientôt, ne sont pas seulement des administrateurs incapables, ils sont encore portés à faire faire des travaux publics qui offrent des occasions de spéculer, ou même de faire des détournements de fonds en masse.

de la cité, de la ville, ou d'une municipalité, est aussi la dette personnelle de chaque habitant et est par conséquent une excellente valeur.