REMÈDES AUX DÉFAUTS DU GOUVERNEMENT DES ETATS

tionnaires, siégeaient dans les Chambres et en dirigeaient les délibérations. Cependant on n'a jamais songé à appliquer aux Etats américains le système de Cabinet que nous avons en Angleterre ; et l'exemple des législatures provinciales du Canada, dont chacune a un ministère responsable composé de membres des Chambres, n'a pas été imité. Ceux qui fondèrent les gouvernements des Etats ne désiraient pas placer dans l'Assemblée représentative des chefs exécutifs. Probablement, ils redoutaient que le gouverneur ne fût trop indépendant, parce qu'il n'était pas responsable devant la législature. La création récente de divers fonctionnaires ou conseils administratifs a, jusqu'à un certain point, porté remède aux maux causés par l'incompétence des législatures, car ces fonctionnaires ou ces conseils préparent fréquemment des bills qu'introduit un membre de la législature, et qui passent sans opposition, peut-être même sans que personne s'en aperçoive, sauf un très petit groupe de membres. Somme toute, les rouages exécutifs fonctionnent bien, mais, d'après quelques publicistes judicieux, ils pourraient être perfectionnés simplement en laissant au gouverneur le droit de nommer les principaux fonctionnaires, au lieu de les faire élire par le peuple. Cet arrangement tendrait à mettre plus d'unité dans les plans et dans les actes du gouvernement. Les désaccords qui se produisent dans la pratique entre le gouverneur et la législature ont principalement rapport aux nominations, c'est-à-dire à des questions personnelles qui n'intéressent pas la politique de l'Etat.

Les défauts réels du système de gouvernement des Etats résident surtout dans la composition et dans la conduite des législatures. Ce sont les suivants :

Infériorité de la majorité des hommes qui composent ces Assemblées, au point de vue des connaissances, de l'habileté et quelquefeis de la conscience.

Imprévoyance en matière de finances.

Négligence quand ils votent des bills administratifs.

Manque de méthode quand ils s'occupent de bills locaux ou spéciaux.

Impossibilité pour l'opinion publique de contrôler suffisamment la législation, et surtout les bills locaux et spéciaux.

Le résultat pratique de ces défauts, c'est que les législatures ont fait contracter aux Etats ou aux cités de grandes dettes qui n'auraient pas dû être contractées. Les législatures ont agi ainsi pour permettre de faire de folles expériences en fait de législation, et pour autoriser une multitude d'entreprises particulières, dans lesquelles les droits et les intérêts publics deviennent le jouet des spéculateurs^ ou une source de bénéfices pour les propriétaires d'un monopole. Gomme conséquence secondaire, les législateurs eux-mêmes ont été démoralisés et toutes les entreprises des Compagnies sont devenues l'objet de préjugés peu justifiés.

Quels sont les moyens ou les remèdes que l'on a proposés pour limiter ou supprimer ces maux? Ceux qui ont suivi mon étude sur les hommes dont se composent les législatures et sur les méthodes de travail de ces hommes, ont compris qu'il fallait des remèdes puissants, parce que sans cela les résultats auraient été encore pires. Tous les remèdes ont pour but de limiter le Pouvoir législatif, et on peut les diviser en quatre séries.

D'abord il y a la division de la législature en deux Chambres. On peut faire passer une loi en fraude dans une Chambre, mais l'argent peut manquer pour la faire passer dans l'autre. Un projet extraordinaire, soi-disant dans l'intérêt des fermiers, ou des éleveurs ou des employés de chemins de fer, peut éveiller suffisamment l'attention des hommes sensés, pendant qu'il est en discussion à l'Assemblée, pour qu'ils empêchent le Sénat de l'adopter. La simple tendance qu'ont deux Chambres à ne pas être d'accord est considérée comme un bienfait par ceux qui prétendent, comme le font les Américains, que toute nou-

velle loi doit faire plus de mal que de bien. La plupart des bills sont mauvais '■ — donc, il faut en tuer autant qu'on peut. De plus, même dans des législatures corrompues, comme celles de New-York ou de Pennsylvanie, chaque Chambre trouve du plaisir à dévoiler les fraudes de l'autre, même si elle n'y trouve pas son intérêt.

En second lieu, il y a le veto du gouverneur. Les Américains y attachent un très grand prix, comme le montre le fait suivant : en 1789, il n'y avait qu'un Etat, le Massachusetts^ qui accordât ce droit à son premier magistrat, tandis que maintenant tous les Etats, sauf quatre, le lui accordent. Quelques Constitutions (y compris toutes les Constitutions récentes) contiennent une clause salutaire d'après laquelle le gouverneur peut rejeter un ou plusieurs articles d'un bill de crédits (quelquefois de n'importe quel bill) tout en approuvant l'ensemble du bill. Ce droit donne au gouverneur une grande autorité et lui permet d'empêcher le gaspillage des ressources de l'Etat dans de mauvaises entreprises. Le droit de veto, dans lequel le peuple des Etats a la plus grande confiance, montre bien les avantages de la responsabilité concentrée dans les mains d'un seul homme. Quand ils choisissent un gouverneur pour représenter l'autorité collective de TEtat tout entier, les citoyens lui imposent le devoir d'examiner chaque bill et d'en peser la valeur. Il ne peut pas se retrancher derrière la volonté des représentants du peuple, parce qu'il a été nommé pour surveiller et pour modérer ces représentants du peuple, comme un agent de police surveille un individu suspect. Il est obligé de rejeter un bill non seulement s'il lui paraît enfreindre la Constitution de l'Etat, mais encore s'il le trouve en quoi que ce soit nuisible au public, sous peine d'être lui-niême soupçonné de négligence ou pême de complicité dans quelque projet malhonnête. La législature a le droit de ne pas tenir compte du veto, et d'adopter le bill à la majorité des deux tiers; mais même si les deux tiers des membres sont fa-

vorables à une mesure, il peut se faire qu'ils hésitent à recourir à ce moyen violent, lorsque le veto a tourné du côté d'un bill la lampe de l'opinion publique. Il y a naturellement de très grandes différences entre les gouverneurs et entre les divers Etats, au point de vue de l'honnêteté avec laquelle il est usé de ce droit ; car il peut servir, et il sert quelquefois, à un gouverneur affilié à un a ring », pour empêcher toute réforme de passer. Mais c'est partout un pouvoir réel et efficace ; et il a rendu de grands services dans les grands Etats où l'importance des fonctions de gouverneur décide quelquefois des hommes capables et courageux à se faire élire (1).

Troisièmement, l'Etat impose des limites à la compétence de la législature. J'ai déjà parlé de quelques-unes de ces restrictions, dont les plus nombreuses et aussi les plus importantes en ce moment ont rapport aux bills locaux ou spéciaux (qu'on appelle en Angleterre des bills (( privés »). Ces bills détruisent l'harmonie et la simplicité des lois et font perdre du temps à la Chambre ; mais surtout ils sont si fréquemment une source de spéculations et de tripotages (2), qu'il y aurait un très grand avantage à

(1) Quoique l'existence de ce remède tende à diminuer l'opposition que les membres honnêtes font aux mauvais bills parce qu'ils savent que le veto les arrêtera, ce mal est moins à craindre que ne le serait la suppression du veto.

(2) « Dans douze Etats il. est interdit à la législature de créer, autrement que par une loi générale, des corporations, et même des municipalités ; et dans treize autres de créer des corporations par une loi spéciale, sauf des municipalités ou d'autres corporations auxquelles aucune autre loi n'est applicable. Dans quelques Etats, on ne peut créer par une loi spéciale que des municipalités, des établissements de charité et des pénitenciers. Ces clauses n'ont pas'été introduites pour empêcher la formation de Compagnies privées. Au contraire, dans tous ces Etats, il existe des lois générales qui permettent aux Compagnies de s'organiser avecla plus grande facilité. Mais les défauts de quelques-unes de ces lois qui n'ont pas réussi à empêcher les maux contre lesquels elles ont été faites, obligent les législateurs à se demander

les supprimer complètement ou à ne les conserver que pour les cas où un bill spécial est absolument nécessaire.

Les prohibitions constitutionnelles dont j'ai parlé produisent jusqu'à un certain point ce résultat. Grâce à ces prohibitions, l'illinois, par exemple, a réduit à oOO pages les lois d'une session, et Flowa à une moyenne de 200 à 250 pages, tandis que les lois du Wisconsin remplirent 2.000 pages en 1885, parce que^ dans cet Etat, il y avait moins de restrictions.

Mais les puissances du mal ne cèdent pas sans lutter. On a, pour éluder ces règles^ essayé toutes sortes de moyens dont quelques-uns réussissent. Par exemple, la Constitution de New-York interdit de faire des lois spéciales au sujet du gouvernement des cités. On fait une loi applicable aux cités de plus de lUO.OOO habitants mais de moins de 200.000. Il se trouve qu'il n'y a dans l'Etat qu'une ville qui soit dans ce cas, c'est Buffalo^ mais, comme il pourrait y en avoir d'autres, la loi est générale, et la prohibition de la Constitution ne l'atteint pas. De

si, en évitant le Scylla de la législation spéciale, ils ne sont pas tombés dans le Gharybde de la franchise accordée à tort et à travers. Un jour viendra peut-être, où l'on se conformera aux recommandations de la commission des Chemins de fer de Nev^^- York, et où ceux qui voudront construire une nouvelle ligne seront obligés de fournir une meilleure raison, pour la créer et pour avoir le droit d'expropriation, que la chance de forcer une Compagnie déjà établie à acheter leur ligne, — ou, si ce plan échoue, l'alternative de laisser vendre la ligne après avoir été déclarés « déchus ». — Hitchcock, State Constitidions, p. 36. « I.e favoritisme et la spéculation ont beau jeu lorsqu'une loi spéciale est nécessaire pour autoriser une Compagnie à se former et pour accorder des faveurs et des privilèges spéciaux, car la législature peut se laisser corrompre et ne pas imposer à la Compagnie des obligations équivalentes aux avantages qu'elle obtient. C'est à c^ droit de créer des Compagnies privées qui sont dus les deux tiers des intrigues de couloir, des spéculations, du log-roUing (faveurs réciproques), des fraudes et des malhonnêtetés que l'on voit si fréquemment dans nos législatures. » — Ford, Citizens' Manual, II, p. 68.

même, la Constitution de l'Ohio stipule que la législature ne pourra point « faire de lois spéciales pour créer des corporations ». Mais en 1890 la législature fit près de cinquante lois de ce genre ; elle échappait à la clause de la Constitution en n'employant dans la rédaction de la loi que des termes généraux, qui en fait ne s'appliquaient qu'à une seule localité. Une loi autorisait par exemple les villages de 1.903 habitants au moins et de 1.912 habitants au plus à émettre des actions pour faire une usine à gaz ; une autre permettait à toutes les cités de 15.4-35, d'après le recensement de 1890, d'établir un impôt pour l'entretien des bibliothèques (1).

On élude encore d'une autre manière les clauses contre la législation spéciale ; c'est en faisant des lois qui semblent être générales parce qu'elles sont présentées sous forme d'amendements à des lois générales. Voici un exemple récent. La Constitution de l'Etat de New-York interdit à la législature de faire des lois privées ou locales pour constituer des villages en corps politique, ou pour autoriser à construire des ponts. En 1885, la législature fit une loi générale sur l'incorporation des villages, à laquelle elle ajouta des clauses générales sur les ponts. L'année suivante, elle adopta la loi ci-dessous que je cite textuellement. Cette loi amende celle de 1885, en stipulant qu'elle sera applicable non plus à tous les comtés de l'Etat, mais seulement au comté de Westchester, à l'exclusion de deux villes de ce comté. C'est donc doublement une loi « privée ou locale », mais la clause prohibitive de la Constitution a été éludée (2).

(1) M. Hitchcock (dont l'adresse contient l'exemple de l'Ohio) ajoute que la Cour suprême de l'Ohio a considéré ces moyens évasifs comme inconstitutionnels ; mais on continue d'en user, car les législatures, les villages et les cités essaient d'en tirer parti.

(2) La Constitution du Nord-Dakota (§ 70) interdit expressément de tourner ainsi la loi.