CHAPITRE

Loi qui amende le chapitre 291 des lois de 1870, intitulée « loi sur r incorporation des villages. »

Adopté le 4 juin 1886 : les trois cinquièmes étant Village. présents.

Incorporation Le peuple de l'Etat de New- York, représenté dans le Act de 1885, sur Sénat et l'Assemblée, adopte la loi suivante : les ponts, ap- Section 1. — La section II du chapitre 450 des lois plicable seule- de 1885 est amendée comme suit : ment à une par- Section 2. — Tous les comtés de cet Etat sont tie du comté exempts des clauses de cette loi, sauf le comté de de Westches- Westchester, toutefois cette loi ne sera pas appliter. cable aux villes de Greenburgh et Mount-Pleasant

dans le dit comté de Westchester.

Section 3. — Cette loi aura son effet immédiatement.

Dans les Etats où l'on a fréquemment éludé les clauses de la Constitution, le Gode est devenu très confus^ parce que l'on ne peut savoir si une loi est générale ou spéciale qu'en l'étudiant attentivement.

Le lecteur a sans doute remarqué dans l'en-tête de la loi citée plus haut les mots « les trois cinquièmes étant présents ». C'est une des nombreuses sauvegardes que l'on impose aux législatures des Etats. J'en ai cité d'autres au chapitre xl. L'abondance de ces clauses, dans les Constitutions récentes, montre que tous les efforts que l'on a faits pour porter remède aux divers symptômes n'ont pas réussi à déraciner le mal, et les détails de plus en plus nombreux donnent une idée des innombrables moyens évasiis que le peuple cherche à prévenir (1).

(1) Par exemple, il est quelquefois stipulé qu'on n'introduira aucun bill pendant une certaine période après le commencement ou avant la fin de la session, afin d'empêcher les membres

Le génie inventif des législateurs américains trouve ou fait bien des trous dans le réseau dont le peuple a essayé de l'envelopper à l'aide de la Constitution. Cependant^ quoique toutes les restrictions dont j'ai parlé aient été quelquefois violées ou éludées, elles ont, en somme, produit de bons résultats. L'ennemi est tenu en échec, et on l'empêche de faire beaucoup de mauvaises lois. La législature abandonne des bills, parce qu'ils sont trop manifestement contraires à la Constitution, et qu'il est inutile de les examiner. Les membres les plus ignorants ne se rendent pas toujours compte des difficultés. Us sont à peine capables de lire la Constitution, et la nature de son opération légale ne les dépasse pas moins que la cause du tonnerre ne dépasse les chats. Un de mes amis, qui siégea pendant plusieurs années dans l'Assemblée de New-York, fut une fois importuné par un membre irlandais qui le suppliait de soutenir un petit bill. Il lui répondit qu'il ne le pouvait pas, parce que ce bill était contraire

de faire passer certains bills ea fraude pendant les derniers jours.^On élude cette clause après la période fixée par la Constitution, en introduisant un nouveau bill sous forme d'amendement à un bill déjà introduit, dont toutes les parties disparaissent et sont remplacées par le nouveau bill, sauf le dispositif de la loi. Donc, le membre qui croit avoir l'occasion d'introduire un bill après l'expiration de la période constitutionnelle, prend soin d'introduire à temps de faux bills, sur lesquels il pourra en greffer d'autres, sans se préoccuper du caractère ou du contenu des premiers. Le faux bill avait peut être rapport à l'incorporation de la cité de Siam. Un des électeurs de ce membre lui écrit pour lui demander l'autorisation lé^iislative de construire une digue dans la Wild Cat River (Rivière du Chat Sauvage). Immédiatement, après avoir supprimé tout ce qui suit le dispositif, et qui se rapporte à la cité de Siam, on ajoute au bill un amendement qui stipule uniquement que John Doe est autorisé à construire une digue dans la Wild Cat River. C'est avec ce titre et sous cette forme qu'il est adopté. Mais la Chambre change le titre, le met en rapport avec l'objet du bill, et la loi est votée, sans que la Constitution ait été violée. » — Cooley. Const. Limit. p. 169, note. *

à la Constitution. « Oh, monsieur Robert, répliqua l'Irlandais, il ne faut jamais permettre à la Constitution de séparer des amis. »

Il y a des bills auxquels le gouverneur ne peut pas s'empêcher de mettre son veto, parce qu'ils violent une restriction constitutionnelle ; tandis que plusieurs bills qui passent devant lui sains et saufs, tombent devant les Cours de justice. On peut ajouter qu'il appartient nécessairement aux juges de faire respecter les restrictions constitutionnelles, parce que, si le cas leur est soumis dans un procès entre deux individus, ils sont obligés de dire si oui ou non une loi dépasse les limites marquées par la Constitution ou si un amendement constitutionnel a été dûment voté (1).

On me fera peut-être observer que la position des juges

(1) Voici un exemple remarquable de la manière dont les Cours de justice font respecter au pied de la lettre les restrictions constitutionnelles. Ils'agit du sort d'un amendement récent à la Constitution de riowa sur la prohibition des liqueurs. Cet amendement avait été adopté par les deux Chambres de la législature de l'Etat; dans deux législatures successives, il avait été soumis au peuple et adopté à une forte majorité, il avait été publié par le gouverneur et il était entré en vigueur. On découvrit qu'une Chambre de la première législature avait négligé, par la faute de son secrétaire, « d'écrire l'amendement en entier dans son journal », comme l'ordonne la Constitution. Le cas fut soumis à la Cour suprême de l'Iowa qui déclara que, par suite de cette irrégularité, l'amendement n'avait pas été dûment adopté et était nul.

La Cour suprême du Wisconsin a récemment donné un exemple de l'importance que peut avoir l'action des Cours quand il s'agit de faire respecter les restrictions constitutionnelles qui sauvegardent les droits du peuple. Elle a déclaré nulle la nouvelle distribution de l'Etat en districts en vue des élections des membres de la législature, parce qu'elle était contraire à une clause constitutionlielle qui stipule que les districts doivent être aussi égaux que possible. Il faut pouvoir s'opposer au « gerrymandering «j et c'est là le seul moyen de faire respecter les lois.

de l'Etal diffère matériellement de celle des juges fédéraux de deux façons. Ceux-ci ne sont point nommés par un Etat, et sont par conséquent plus indépendants quand ils ont à se prononcer sur un conflit entre la Constitution ou les lois d'un Etat et la Constitution ou les lois fédérales. De plus ils sont nommés à vie, tandis que les juges des Etats ne sont élus dans leurs fonctions que pour quelques années, et sont obligés de songer à leur réélection. Peut-on s'attendre dans ce cas à ce que le juge de l'Etat montre une égale hardiesse, quand il s'agit de déclarer inconstitutionnelle une loi de l'Etat? N'offenserâ-t-il pas la législature et les chefs de parti qui la mènent, en se déclarant contre eux?

On peut répondre que, s'il déplaît à la législature en se prononçant contre la validité d'une loi inconstitutionelle, le juge risque de déplaire au peuple en se prononçant en faveur de la loi ; et il vaut mieux plaire au peuple qu'à la législature. Le peuple en général ne sait peut-être rien de la question, mais les hommes de loi la connaissent mieux, et ils ne manquent pas de dire ce qu'ils en pensent. Les hommes de loi demandent à la Cour de les protéger contre la négligence et la malhonnêteté de la législature, et ils condamnent toujours un juge qui manque à son devoir. C'est pourquoi les juges y manquent rarement. Ils bouleversent sans façon les lois de l'Etat et, il est rare qu'Usaient à s'en repentir. Leur position n'est dangereuse que dans un cas. Quand le peuple désire très vivement une réforme^ et que, par les clauses d'une nouvelle Constitution ou par ses clameurs, il a obligé la législature à adopter une mesure qui doit porter remède à un mal pressant, il est à craindre qu'il s'irrite contre le juge qui déclare cette mesure inconstitutionnelle. C'est une chose qui est souvent arrivée et qui peut toujours arriver quand les juges ne sont élus que pour une courte période, car leur position instable leur enlève malheureusement une partie de leur énergie. En 1786, la Cour suprême de Rhode-Island déclara qu'une loi que

la législature venait de voter était nulle, parce qu'elle était contraire aux clauses de la charte coloniale (c'était encore à ce moment-là la Constitution de l'Etat), qui accordait à tous les accusés le droit d'être jugés par un jury (1). Les membres de la législature étaient furieux ; ils sommèrent les juges de comparaître devant eux et d'expliquer les motifs de leur décision. Ils essayèrent de les destituer, ils ne le purent pas ; mais à la fm de l'année, quand jeurs fonctions prirent finales juges ne furent pas réélus par la législature. Dans rOhio, la législature adopta en 1805 une loi que le juge Pease déclara contraire à la Constitution de TEtat, aussi bien qu'à la Constitution fédérale , et qu'il refusa de faire exécuter. En 1808, la Chambre le mit en accusation devant le Sénat de l'Ohio, ainsi qu'un autre juge de la Cour suprême qui avait agi de concert avec lui, mais ils furent acquittés. En 1823, la Cour suprême du Kentucky déclara nulle une loi faite par la législature pour venir en aide aux débiteurs. La Cour donna pour raison que cette loi violait la clause de la Constitution fédérale sur l'obligation des contrats, en faisant des billets d'une banque d'Etat une monnaie légale. Les juge^ furent mis en accusation, mais il fut impossible de réunir la majorité des deux tiers nécessaire pour obtenir leur condamnation. Alors la législature irritée supprima la Cour elle-même et créa une nouvelle Cour d'appel, à laquelle le gouverneur nomma de nouveaux juges. L'an-

(1) Voir plus haut 1. 1, p. 350. — La loi était faite pour mettre en circulation du papier-monnaie que tout le monde devait accepter sous peine d'amende. Ceux qui refusaient d'accepter les billets de la banque de l'Etat au même titre que les espèces d'or ou d'argent devaient payer cette amende, après une condamnation sommaire, sans être jugés par un jury. On ne pouvait point avoir recours à la Constitution des Etats-Unis, puisqu'elle n'existait pas encore. A ces juges de Rhode-Island appartient Thonneur, non seulement d'avoi» résisté à une multitude excitée, mais encore d'avoir donné dans l'histoire d'Amérique un des premiers exemples de l'exercice d'une fonction salutaire. Ils déclarèrent que ce cas ne rentrait point dans leur juridiction.

cienne Cour tint bon et soutint énergiquement que la nouvelle Cour était inconstitutionnelle. Après une lutte acharnée, la nouvelle législature rapporta en 1825 la loi qui créait une nouvelle Cour. Ainsi, la justice et la raison finirent par l'emporter. En 1871, la législature de l'Illinois fit une loi dont le but était d'appliquer une clause de la Constitution de 1870, mais le juge Law^rence déclara cette loi inconstitutionnelle, au grand désappointement des fermiers, qui en attendaient de très bons résultats. Il ne fut point mis en accusation, mais quand il voulut se faire réélire bientôt après, il fut battu uniquement à cause de cette décision (1).

(1) Voici ce que raconte à ce sujet M. Hadley dans son livre sur les transports par chemin de fer (cité par D. Hitchcock dans l'Essai dont j'ai déjà parlé) : « La Convention constitutionnelle de rillinois, en 1870, fit une déclaration importante au sujet du contrôle des tarifs des chemins de fer par l'Etat, et c'est pour se conformer à cette déclaration que la législature fit, en 1871, une loi établissant un système de tarif maximum. C'est cette loi que le juge Lawrence déclara inconstitutionnelle. Bientôt après, il se présenta et ne fut point réélu pour cette unique raison.

La défaite du juge Lawrence montra la portée du mouvement des fermiers. Ceux-ci voulaient obtenir ce qu'ils considéraient comme leur droit, et ils ne voulaient pas qu'une barrière constitutionnelle fût opposée à la volonté populaire. Les formalités de la loi n'étaient plus à leurs yeux qu'un détail technique. Ils étaient très près du point où commencent les révolutions. Ils ne franchirent pas ce point. La loi de 1873 évita l'obstacle que le juge Lawrence avait opposé à la loi de 1871. Au lieu de fixer directement des tarifs maximum, elle stipula que les tarifs devaient être raisonnables, et ensuite elle choisit une commission qu'elle chargea d'établir des tarifs raisonnables. » Le courage du juge Lawrence ne fut pas par conséquent inutile ; il lui coûta son poste, mais il servit le peuple et fit respecter la loi.

En 1890, le comité exécutif de l'alliance des fermiers du Minnesota demanda l'abolition de la Cour fédérale, qui avait récemment déclaré que la législature de l'Etat n'avait pas le droit de fixer les tarifs du transport des marchandises en chemin de fer ; et il ajoutait : « Nous appelons l'attention sur ce fait, que les citoyens de l'Angleterre, à qui nous devons en grande partie la forme de notre gouvernement, ne permettrait

Ces exemples montrent que les Cours ont eu à lutter afin de pouvoir s'acquitter librement des devoirs que les Constitutions leur imposent.

Mais le petit nombre de ces conflits montre que cette liberté est maintenant généralement reconnue, et qu'elle est^ du moins pour le moment, en dehors et au-dessus des orages des passions populaires (1).

On voit, d'après ce que j'ai dit, que les juges sont un des rouages essentiels du gouvernement des Etats. Mais ils le sont uniquement en tant que juges, et non pas parce qu'ils ont des pouvoirs et des devoirs politiques. Ils n'ont pas été chargés spécialement, pas plus que les juges fédéraux, de restreindre la législature ou de se prononcer sur la validité de ses actes. 11 n'y a pas, soit dans les Constitutions des Etats, soit dans la Constitution fédérale, un seul mot qui accorde aux Cours ce droit ou tout autre droit en dehors de ceux dont doivent jouir toutes les Cours de justice. Quand ils déclarent inconstitutionnelle une loi de TEtat, ils le font simplement en interprétant les lois de l'Etat, que ce soit la loi fondamentale ou les lois inférieures, de même qu'un juge anglais pourrait déclarer nulle une ordonnance royale, parce qu'elle dépasse les pouvoirs accordés par la loi du parlement d'après laquelle l'ordonnance a été rendue. Un juge d'une Cour de comté en Angleterre aurait à ce sujet les mêmes devoirs qu'un juge de Cour d'appel. De même, le juge le plus humble d'un Etat américain est obligé de se prononcer sur la constitulionnalité d'une loi.

Jusqu'ici nous avons examiné les restrictions imposées à

jamais à un groupe de juges d'annuler une loi du parlement... Là le peuple est réellement tout-puissant. Voulant protéger le droit de propriété, nous avons créé une machine qui menace de détruire les droits ^e l'homme. »

(1)11 y a naturellement d'autres exemples de juges mis en accusation et destitués; mais je ne parle ici que des cas où ils l'ont été pour avoir déclaré nulle une loi de la législature.

la compétence de la législature, et aux méthodes de sa procédure. Nous arrivons maintenant au quatrième et au dernier moyen qu'emploient les Etats américains pour modérer la législature. Il est très simple, pour ne pas dire enfantin. Il consistée fixer la durée de la session législative? Autrefois, ces Assemblées siégeaient, comme le parlement anglais, tant qu'elles avaient des affaires à régler. Ces affaires ne prenaient pas beaucoup de temps. Quand elles étaient réglées, les fermiers et les avocats désiraient rentrer chez eux et ils s'en allaient. Mais lorsque la classe des professionnels de la politique augmenta, ces saines tendances n'eurent plus de prise sur une partie des membres. Leurs affaires, c'était la politique, et ils n'en avaient pas d'autres pour les rappeler dans leur foyer (1). Ils avaient même un motif de prolonger la session ; ils faisaient ainsi durer plus longtemps leur traitement législatif, qui leur était payé à la journée. A partir de ce jour, les contribuables eurent intérêt à raccourcir la session. Ils avaient encore plus d'intérêt à diminuer le nombre des spéculations, le gaspillage de l'argent et la distribution des franchises dont les représentants s'occupaient exclusivement.

C'est pourquoi, la plupart des Etats ont fixé le maximum de durée de la session. Plusieurs fixent cette durée d'une manière absolue ; mais quelques-uns ont préféré supprimer le traitement de leurs législateurs à partir du jour où la session doit prendre fin, de sorte que, si les représentants continuent de se livrer à l'œuvre de la législation, ils n'ont pour récompense que leur propre vertu (2). L'expérience a

(1)Le parlement anf,'lais trouva que ses membres s'absentaient trop fréquemment, de sorte que, au xvi® siècle, il décréta « qu'aucun chevalier ou bourgeois n'aurait le droit de s'en aller avant la fin de la session parlementaire » ; et il infligea aux membres qui s'en allaient, sans l'autorisation du Speaker, l'amende suivante : « ils perdaient toutes les sommes auxquelles leur traitement leur donnait droit ».

(2) Ainsi la Constitution de FOrégon, par exemple, fixe à

cependant montré que ces sessions absolument limitées offrent un danger. Il peut se faire que les bills soient volés à la hâte et à la légère sans avoir été sérieusement examinés. Quelquefois, il arrive que l'on adopte en un clin d'œil, pour ainsi dire, un bill que le peuple réclame ardemment ; or, si l'on avait eu plus de temps pour l'examiner, on en aurait vu les dangers. Récemment, la législature de ^Io^va repoussa un mauvais bill sur les chemins de fer, parce qu'une discussion prolongée et complète en montra les points faibles (la durée de la session n'est pas limitée dans l'Iowa). C'est pourquoi quelques Etats ont étendu considérablement la durée de leur session. La Californie a porté récemment de 60 à 100 le nombre de jours pendant lesquels les représentants peuvent être payés ; et le Colorado, en 1885, a porté de 40 jours à 90 le maximum de sa session, tout en élevant de 4 à 7 dollars par jour le traitement législatif. Beaucoup de Constitutions récentes ont essayé d'un autre expédient qui est peut-être meilleur. Ils ont rendu les sessions moins fréquentes. Autrefois, toutes les législatures se réunissaient une fois par an. En 1890, dans tous les Etats sauf cinq, elles pouvaient ne se réunir qu'une fois tous les deux ans (1). Pendant ces dernières années, sept Etats au moins ont remplacé leur session annuelle par une

3 dollars par jour le traitement des membres, mais stipule qu'ils ne recevront pas plus de 120 dollars en tout, ce qui limite pratiquement la session à quarante jours. Le Texas est un peu plus libéral, car sa Constitution se contente de réduire le traitement de 5 dollars à 3 après soixante jours ; et, à ce tarif réduit, les membres peuvent continuer de légiférer tant quils veulent. Tous les Etats qui fixent la durée de la session se trouvent au Sud ou à l'Ouest, sauf la Pennsylvanie et le Maryland qui sont obligés de restreindre leurs législatures par tous les moyens en leur pouvoir. En Géorgie, la session, qui est de quarante jours, peut être prolongée par un vote des deux Chambres à la majorité des deux tiers.

(1) Mais quelquefois la législature en s'ajournant tient ainsi une seconde session.

session biennale. Il ne paraît pas que les intérêts de la République se ressentent de cette suspension de l'action du principal organe du gouvernement (1). Au contraire, ces Républiques marchent si bien sans législature, que quelques esprits hardis se demandent s'il ne faudrait pas pousser plus loin ce principe. Gomme dit M. Butler :

« Il me semble à peine croyable qu'un peuple, qui prétend occuper le premier rang dans la sphère des gouvernements populaires, désespère de porter remède aux maux chroniques de la législation, et ne puisse les atténuer qu'en les rendant intermittents. La tranquillité dont on jouit pendant ce qu'on appelle les « off-years » (années où ils sont absents) fait accepter au peuple des Etats qui ont adopté ce système le risque de voir le mal s'aggraver avec le retour de l'année législative et des anciens symptômes. Les secrétaires d'Etat quej'ai interrogés à ce sujet sont tous du même avis : ils certifient que le système biennal n'a aucun inconvénient pour le peuple ; et un secrétaire d'Etat du Nébraska^ à qui je demandais si ce système n'offre point d'inconvénients publics, me répondit : « Aucun ». Le public aurait un très grand avantage à ce que la législature ne se réunît qu'une fois tous les quatre ans. y>

Les Américains semblent raisonner de la manière suivante : « Puisque la législature est loin d'être honnête, et qu'elle est naturellement portée à faire le mal, moins elle aura de chances de faire du mal, mieux cela vaudra. Si elle se réunit, elle fera de mauvaises lois. Empêchons-la donc de se réunir. »

Au point de vue pratique, ils ont sans doute raison. En tant que fils de puritains, ils sont conséquents dans l'application de la doctrine du péché originel. Mais pour une

(1) Cependant, comme les membres sont en général nouveaux et ne connaissent pas leur travail, ils sont certainement plus dangereux quand ils n'assistent qu'à une session pendant la durée de leur mandat, qu'ils ne le sont à la seconde session, s'il y en a deux.

démocratie autonome, on peut dire qu'ils en sont arrivés à un assez triste résultat.

N'y a-t-il pas, dira-t-on, de remède plus simple ? Pourquoi tous ces efforts pour traiter les divers symptômes de la maladie, au lieu de chercher à guérir la maladie ellemême ? Pourquoi ne pas réformer les législatures, en décidant les honnêtes gens à en faire partie, et en les soumettant constamment à la critique de l'opinion puhlique?

On trouvera dans la partie III de cet ouvrage la réponse à cette question qui est très juste. Je me contenterai de faire remarquer ici que les meilleurs citoyens ont trouvé qu'il était très difficile de réformer les législatures. Ils en ont conclu qu'il valait mieux traiter tous les symptômes pour lesquels on pourrait trouver des remèdes, et attendre que le virus se portât sur un autre point avant de s'en préoccuper. « Après tout^ disent-ils, la maladie n'est que douloureuse et ennuyeuse, m.ais elle ne met pas la vie du malade en danger, elle ne diminue même pas ses forces. Ce que les législatures peuvent faire de pire, c'est de gaspiller de l'argent, et de tenter des expériences absurdes dont le bon sens populaire ne tardera pas à voir la folie. Tout homme doit porter sa croix, et la nôtre est relativement légère. » Tout cela est assez vrai, mais ne tient pas compte de deux choses importantes : la première, c'est que les organes constitutionnels du gouvernement tombent dans un discrédit de plus en plus grand; la seconde^ c'est que l'immense influence dont jouit la richesse et l'autorisation accordée aux capitalistes et surtout aux compagnies de faire un mauvais usage des droits publics, ont donné naissance parmi le peuple à des idées qui l'entraîneront tôt ou tard à réclamer des lois nouvelles et dangereuses.

Cette étude que nous venons de terminer sur le gouvernement des Etats suggère diverses réflexions.

D'abord l'importance politique des Etats n'est plus aussi grande qu'elle Tétait dans les premiers jours de la République. Quoique les Etats aient augmenté considéra-

blement en richesse et en population, ils ont décliné par rapport au gouvernement central. L'excellence des lois de l'Etat et les mérites de l'administration de l'Etat ont moins d'importance qu'auparavant parce que la main du gouvernement national se fait sentir plus fréquemment. Les questions dont s'occupe l'Etat ont une grande influence sur le bien-être des citoyens, mais elles ne frappent pas son imagination comme celles que traite le Congrès, parce que cette dernière Assemblée fixe les relations de la République avec le reste du monde et agit sur tous les pays qui se trouvent entre les deux océans. Au début, l'Etat était une République isolée qui se suffisait à elle-même. Maintenant il n'est plus qu'une partie d'un tout bien plus vaste, qui semble absorber lentement ses fonctions et arrêter sa croissance, comme le grand arbre arrête la croissance des arbustes audessus desquels ses immenses rameaux ont commencé de répandre leur ombre.

Je n'ai pas l'intention de laisser entendre que le peuple a cessé de s'intéresser à l'Etat; loin de là. Le peuple est fier de son Etat, même là où il n'y a rien dont il puisse être fier. L'amour ardent de la concurrence qu'éprouvent tous les Anglais, leur fait désirer vivement que leur Etat surpasse les Etats voisins par le nombre des pendules qu'il fabrique, des porcs qu'il tue, des citrouilles qu'il cultive, que leur étoile brille d'un aussi vif éclat que les quarantequatre autres sur le.drapeau national. Mais si ces Républiques, étaient auxyeux des citoyens,ce qu'elles étaient à l'époque de la Révolution, si elles commandaient avec la même loyauté, et avaient autant d'influence sur le bien-être individuel,on ne laisserait pas à des professionnels ou à des hommes de troisième ordre les législatures des Etats. La vérité, c'est que l'Etat est devenu quelque chose de plus petit. Il conserve son pouvoir légal sur les citoyens et ses droits légaux contre le gouvernement central. Mais il n'inspire pas aux citoyens le même intérêt qu'autrefois. Les citoyens ne disent pas, comme Ames en 1782, que leur Etat c'est leur

pays (1). Le gouvernement central Téclipse d'un côté, de l'autre les grandes villes empiètent sur ses attributions. La population d'une seule cité est quelquefois le quart ou la cinquième partie de toute la population de l'Etat ; et cette cité s'intéresse davantage à ses affaires qu'à celles de l'Etat : les fonctionnaires de la cité sont déjà égaux ou même supérieurs à ceux de l'Etat.

Remarquez cependant que si les progrès de l'Union ont relativement rapetissé l'Etat, l'accroissement de la population dans l'Etat a changé le caractère de l'Etat lui-même. En 1790, sept des treize Etats avaient chacun moins de 300.000 habitants, et un seulement en avait plus de 500.000. En 1890, 27 Etats avaient plus d^un million d'habitants chacun; et neuf de ces Etats en avaient plus de 2 millions. Il faut s'attendre, malgré les chemins de fer et les télégraphes, à ce que les citoyens se connaissent moins bien entre eux, à ce qu'ils connaissent moins bien les hommes qui les gouvernent, à ce qu'ils s'intéressent moins aux affaires de leur Etat qu'à l'époque où cet Etat n'était pas plus peuplé que le comté de Bedford ou de Somerset en Angleterre. Ainsi les avantages du gouvernement local ont presque disparu des Etats américains. Ce sont des groupements locaux en ce sens qu'ils n'ont pas de grands intérêts nationaux à défendre. Mais ce ne sont pas de vrais groupements locaux, parce que leurs membres ne peuvent pas connaître intimement leurs affaires ni s'y intéresser vivement. Hamilton avait peut-être raison de croire qu'il faudrait subdiviser les grands Etats (2). Dans tous les cas.

(l)Même en 18U, Josiah Quincy disait au Congrès : « Monsieur, je l'avoue, le pays que mon cœur aime le plus, c'est la République du Massachusetts. C'est là qu'est mou foyer; c'est là que se trouvent les tombes de mes ancêtres. »

(2) On objecte cependant qu'il y a quelques grands Etats où l'influence néfaste d'une grande cité est tenue en échec par les électeurs plus sérieux des campagnes. Si ces Etats étaient subdivisés, la subdivision qui contiendrait la grande cité serait à la

c'est au fait que le peuple ne s'intéresse pas directement aux affaires locales, qu'il faut attribuer quelques-uns des défauts des législatures.

La principale conclusion que nous tirons de l'étude des législatures d'Etat les plus corrompues, c'est que le Pouvoir n'entraîne pas nécessairement la responsabilité. J'aurais honte d'écrire une pareille platitude, si ce n'était pas une de ces platitudes que l'on oublie ou qu'on néglige constamment. On sait fort bien que^ dans la vie privée^ la richesse^ les titres de noblesse ou toute autre sorte de pouvoir peuvent aussi bien pervertir l'homme que l'ennoblir, rabaisser ou élever en lui le sentiment du devoir. Et cependant on s'exprime d'ordinaire comme si l'on croyait que la nature humaine change dès qu'un homme entre dans la vie publique, et que la simple possession des fonctions publiques, chez l'électeur ou chez le législateur, porte le fonctionnaire à s'acquitter convenablement de ses devoirs.

Nous savons que le Pouvoir ne rend pas les hommes plus honnêtes dans les gouvernements despotiques, mais nous avons l'air de croire qu'il produit ce résultat dans les gouvernements libres. Chacun de nous admettrait, si l'on nous posait cette question, que le Pouvoir seul ne suffit pas, qu'il faut ajouter au Pouvoir, pour l'électeur, un intérêt direct dans le choix d'hommes honnêtes, pour le législateur, la responsabilité devant les électeurs, et pour tous les deux, un certain savoir et le sentiment de l'honneur. L'étude des législatures des plus mauvais Etats

merci de cette multitude. La question n'a pas encore pris un caractère pratique, parce que jusqu'ici aucun Etat n'a demandé à être divisé. Mais il se produit actuellement au Kansas un mouvement en faveur de la division de cet Etat en deux par une ligne allant du nord au sud.

Le Texas est le seul Etat qui ait (d'après la loi qui l'a admis) le droit de se diviser en plusieurs Etats sans en demander l'autorisation au Congrès.

La raison d'Hamilton semble avoir été la peur que les Etats ne devinssent trop puissants pour le gouvernement national.

montre que ce qui manque ce n'est pas une opinion publique saine, car cette opinion publique existe, mais une méthode qui permettrait à cette opinion publique d'exercer une action efficace sur les représentants. En effet, lorsque ceux-ci sont laissés à eux-mêmes, et qu'ils n'ont ni le sentiment de l'honneur pour les guider, ni une bonne réputation à perdre, ils sont au moins aussi malhonnêtes dans la vie publique qu'ils le seraient dans la vie privée. Ils ont beau agir sur une grande échelle et avoir de grands intérêts matériels à surveiller^ ils n'en deviennent pas meilleurs. New-York et la Pennsylvanie sont de beaucoup les Etats les plus vastes et les plus riches de l'Union. Ils ont, de l'aveu de tous, les plus mauvaises législatures.