CHAPITRE VI

Les pouvoirs et les devoirs du Président comme chef du pouvoir exécutif Fédéral sont les suivants :

Le commandement de l'armée et de la marine Fédérales ainsi que de la milice des différents Etats lorsqu'elle est appelée au service des Etats-Unis.

Le droit :

De conclure des traités, mais sur et avec l'avis et le consentement du Sénat. Ce consentement pour être valable doit avoir été donné par les deux tiers des sénateurs présents.

De nommer les ambassadeurs et les consuls, les juges de la Cour suprême et tous autres hauts fonctionnaires Fédéraux après avis et avec le consentement du Sénat.

De gracier les personnes qui ont commis des délits contre les Etats-Unis^ sauf au cas d'« impeachment ».

De convoquer les deux Chambres dans les circonstances extraordinaires.

De s'opposer (c'est-à-dire de renvoyer pour nouvel examen) aux Bills ou résolutions votés par le Congrès ; le CiOngrès a le droit de maintenir son vote après nouvel examen, mais il faut pour cela que ce vote réunisse dans chaque Chambre une majorité des deux tiers.

Le devoir :

De mettre le Congrès au courant de la situation de l'Union et de lui proposer telles mesures qu'elle comporte.

De commissionner tous les fonctionnaires des Etats-Unis. De recevoir les ambassadeurs étrangers.

De veiller à rexécution fidèle des lois.

Les attributions du Président se divisent en quatre classes et concernent :

Les affaires étrangères ; L'administration du pays ; La législation; Les pouvoirs de nomination.

La direction de la politique étrangère serait pour le Président une fonction de la plus haute importance, si l'Amérique, l'heureuse Amérique ne se tenait dans un monde à part, à l'abri des agressions des puissances européennes, et plus forte que les autres Républiques du Nouveau Continent, sans avoir, du moins à l'heure actuelle, de raisons pour les attaquer. Néanmoins, le Président ne dispose pas en cette matière d'un pouvoir absolu. Il ne peut pas déclarer la guerre ; c'est l'affaire du Congrès, mais il n'est pas douteux qu'il ne puisse^ comme le Président Polk l'a fait en ISIS-^G, amener les choses à un tel point qu'il devienne impossible au Congrès de reculer devant la déclaration de guerre. La majorité des deux tiers du Sénat est nécessaire à l'approbation des traités, et, pour s'assurer ce concours, il est indispensable pour le pouvoir Exécutif d'être en communication pour ainsi dire constante avec le Comité des affaires étrangères de cette Assemblée. La Chambre des Représentants n'a pas le droit d'intervenir en ces matières; pourtant, elle vote souvent des résolutions conseillant une certaine ligne politique ou blâmant celle qui est suivie ; quelquefois, aussi, elle invite le Sénat à appuyer ses manifestations d'opinion et à leur donner ainsi plus de poids. Le Président n'est pas lié par ces résolutions, et plus d'une fois il s'est refusé à en tenir compte. Toutefois, comme

certains traités, particulièrement les traités de commerce, ne peuvent venir à effet qu'à l'aide de dispositions législatives, et qu'aucune guerre ne peut être commencée sans le vote de crédits , la Chambre des Représentants trouve là un moyen indirect d'exercer sur les décisions du Président une réelle influence. Les attributions présidentielles en cette matière soulèvent des questions délicates dont quelques-unes n'ont pas encore reçu de solution ; elles ont été laissées dans le vague par la Constitution, peut-être parce qu'il ne pouvait en être autrement. Dans tous les pays libres, la délimitation des domaines respectifs des pouvoirs législatif .et exécutif, en ce qui concerne la politique extérieure, est très difficile; la raison en est que tandis que la publicité et le contrôle du Parlement sont nécessaires pour assurer la protection du peuple, la promptitude et la discrétion sont les conditions essentielles des succès diplomatiques. Pratiquement, cependant, du moins pour les affaires courantes, le Président est indépendant de la Chambre des Représentants. Quant au Sénat, il peut bien empêcher le Président de ne rien conclure, mais il ne peut pas le forcer à agir. Ce magistrat suprême pu plutôt son secrétaire d'Etat, car le Président a rarement le temps de prêter à la politique étrangère une attention soutenue et constante, dispose d'une initiative qui échappe à tout contrôle et lui permet de bouleverser le pays en dehors ou d'exciter ses passions au dedans.

En temps de paix, les pouvoirs du Président sur l'administration intérieure du pays ne sont pas considérables. La part la plus importante dans les domaines législatif et administratif appartient aux gouvernements d'Etats, et l'administration Fédérale est réglementée par des dispositions spéciales qui ne laissent que peu de prise au pouvoir exécutif. En temps de guerre, surtout lorsqu'il s'agit d'une guerre civile, il n'en est pas de même et l'autorité du Président grandit alors rapidement. Grâce à son litre de commandant en chef de l'armée de terre et de mer, au devoir qui lui incombe

<( d'assurer l'exécution fidèle des lois »,il réunit dans ses mains tous les pouvoirs que les circonstances comportent. Le point de savoir jusqu'où s'étendent en droit ses pouvoirs lorsqu'ils ne s'appuient pas sur des décisions du pouvoir législatif est très discuté. Il n'est pas possible d'invoquer le précédent du Président Lincoln pendant la première partie de la Guerre de Sécession, puisque tous les actes accomplis par lui à cette époque, y compris sa proclamation prononçant la suspension de l'Habeas Corpus ont été plus tard légalisés par le Congrès, mais ce qui est certain, c'est que le Congrès peut faire du Président ce qu'il fit de Lincoln, presque un dictateur. A nulle époque, la puissance de la raison de guerre n'apparut avec plus de force qu'en 1862 et 1863, lorsqu'on vit le Président Lincoln, sans autorisation préalable des Chambres législatives, proclamer l'émancipation de tous les esclaves dans les Etats révoltés, bien qu'au point de vue légal ces Etats fussent censés continuer à faire partie de l'Union (1).

Il appartient au pouvoir exécutif aussi bien qu'au Congrès d'exécuter les dispositions de la Constitution garantissant à chaque Etat la forme républicaine du gouvernement : et un Etat peut, sur la demande de sa législature ou de son pouvoir exécutif, lorsqu'il est impossible de convoquer la Chambre, obtenir la protection de l'Union en cas de dissensions intestines. Dans certaines circonstances, comme dans la Louisiane, en 1873, où deux partis se disputaient, les armes à la main, le gouvernement de l'Etat, ou lorsqu'une insurrection éclate, comme dans le Rhode- Island en 1840-42, ce droit d'intervention acquiert une importance considérable puisqu'il permet au Président ( c'est généralement à lui qu'incombe ce devoir) de pro-

(1) Il était formellement déclaré que la proclamation ne s'appliquait ni aux Etats non séparatistes, ni aux territoires des Etats séparatistes qui avaient été reconquis par les armées du Nord. L'esclavage fut définitivement aboli en droit dans toute l'Union par le treizième amendement constitutionnel de 1863.

clamer le gouvernement de son choix (1). Heureusement ce cas ne s'est présenté que très rarement.

Le Président a le droit de communiquer avec la nation au moyen d'adresses ou de proclamations : cette prérogative ne lui est pas conférée expressément par la Constitution, mais elle découle de ses fonctions. Les occasions pour lui d'en user ont été peu fréquentes. Il est admis qu'un Président, à son avènement, doit faire paraître un Message dans lequel il expose ses opinions sur les questions à l'ordre du jour. Washington adressa, aussi, au moment où il quitta le pouvoir, une proclamation d'adieu ; son exemple fut suivi par Jackson, mais l'imitation que fit ce dernier de ce célèbre document fut regardée comme un acte de vanité et universellement blâmée. On considère comme de mauvais goût pour un Président de prononcer des harangues, et Andrew Johnson s'est fait le plus grand tort en tombant dans ce travers. En revanche^ le Président conserve tous les droits

(1) Dans le cas de la Louisiane on employa les troupes fédérales ; dans le cas du Rhode-Island, le Président autorisa l'emploi de la milice de ^lassachussets et de Connecticut, mais les troupes du Rhode-Island furent suffisantes pour réprimer la rébellion ; l'instigateur de cette révolte fut convaincu de haute trahison envers l'Etat et emprisonné. Voyez sur ce droit du Président d'assurer l'ordre et le maintien du gouvernement républicain dans les Etats le cas de Luther contre Borden (7 How 42) et le savant article du Juge T. M. Cooley dans la Revue internationale de janvier 1875. Voici ce que dit l'auteur de cet article. « Le devoir de garantir aux Etats la forme républicaine du gouvernement et de les protéger contre les violences, les dissensions intestines, est un de ceux qui sont imposés aux Etats-Unis. Cela veut dire que l'accomplissement de ce devoir n'incombe pas exclusivement au pouvoir législatif, mais aussi aux autres pouvoirs, ou, tout au moins que plus d'un pouvoir doit ou peut en être chargé. » Jusqu'à ce jour, c'est le Congrès qui a assumé la responsabilité de la garantie de la forme républicaine, tandis que c'est au Président que les Etats se sont adressés pour demander protection contre les troubles intérieurs. Selon la nature du cas, le pouvoir judiciaire peut avoir à s'occuper un peu ou pas du tout des questions qui se posent sur cet article de la Constitution.

qui appartiennent au commun des citoyens y compris celui de voter aux élections Fédérales, ainsi qu'aux élections d'Etat dans son Etat d'origine. Et il a même, quelquefois, pris une part active, bien que discrète, aux réunions de son parti.

En ce qui concerne la législation, la situation du Président revêt un caractère particulier. Le Roi d'Angleterre fait partie intégrante de la législature; en théorie, le Parlement est son Grand Conseil qu'il convoque et qu'il préside; par lui il est mis au courant des désirs du peuple et avec lui il discute les moyens d'y donner satisfaction (1). C'est comme membre de la législature qu'il approuve les « bills » qui lui sont présentés. Quant à l'expression « veto » elle éveille dans l'esprit l'idée d'une autorité supérieure chargée de sanctionner ou de rejeter les lois, mais ne désigne pas, heureusement, le droit du Roi d'arrêter les décisions prises par un Conseil qu'il est censé présider, bien que maintenant il n'assiste plus qu'à l'ouverture et à la clôture des sessions. En Amérique, le Président n'est membre d'aucune des Chambres du Congrès. Autorité distincte, il a été, dans un but de protection contre le pouvoir législatif, associé par le peuple à l'œuvre législative et armé du droit spécial, lorsqu'il désapprouve une loi, d'en retarder la mise en vigueur (2). Autre différence : le Roi d'Angleterre peut prendre l'initiative de

(1) La division actuelle du Parlement en deux Chambres, délibérant chacune à part sous la présidence d'un président spécial (dans une des Chambres le président est nommé par le Roi qu'il représente, dans l'autre il est choisi par ses collègues, mais son élection est soumise à la ratification du Roi) ne détruit nullement, il est à peine besoin de le faire remarquer, la théorie d'après laquelle le Roi, les « Lords »» et les «Commons » constituent le Conseil commun de la Nation.

(2) L'expression « veto » ne fut pas employée à la Convention de 1787 ; le droit du Président était désigné parle mot « refus qualifié ».

la proposition des lois. Sous l'ancienne Constitution, et cela dura jusqu'au milieu du xv^ siècle, les lois étaient faites par lui, mais a après l'avis et le consentement de^ Lords spirituels et temporels et des Communes (1) ». Aujourd'hui, en fait, presque toutes les mesures importantes sont proposées au Parlement par ses ministres qui sont supposés agir d'après ses instructions. En Amérique, le Président ne peut pas présenter de bills soit directement, soit par l'intermédiaire de ses ministres parce qu'ils n'ont pas place au Congrès (2). Tout ce que la Constitution lui permet dans cet ordre d'idées est de mettre le Congrès au courant de la situation de la Nation, et de lui proposer les mesures que son expérience de l'administration lui fait considérer comme nécessaires. Ce dernier devoir, il l'accomplit au moyen de Messages à l'adresse du

(Ij Au xiv'^ siècle, les lois anglaises portent la mention qu'elles sont faites par le Roi « par conseil et par assentiment » des Lords et de la bourgeoisie. Les mots « par autorité » des Lords et des Communes apparaissent pour la première fois la onzième année du règne de Henri VI (1433). Depuis la première année du règne de Henri VII ;148o) la formule employée est, en substance, la même que de nos jours : « Ainsi décidé par sa très Majesté la Reine, sur et avec l'avis et le consentement des Lords Spirituels et Temporels et des Communes et par l'autorité d'icelles. »

(2) Toutefois le Congresaional Globe (n° du 14 juiile 18G2) rapporte que « le président (pro tempore) du Sénat lut le message suivant de la part du Président des Etats-Unis : « Citoyens du Sénat et de la Chambre des Représentants : Ci-joint un projet de Bill destiné à fixer le principe d'une indemnité à accorder aux Etats qui auront aboli l'esclavage dans l'étendue de leur territoire. Je recommande expressément et instamment le vote de ce Bill tel qu'il est rédigé — Abraham Lincoln ». — Là-dessus une seconde lecture du Bill fut faite, et un débat s'éleva sur le point de savoir si le Président avait le droit de présenter des documents de cette nature. Dans la Chambre des Représentants, le Message en entier fut renvoyé à l'examen du Comité spécial d'Emancipation. C'est là, semble t-il, le seul cas où un Président ait présenté un projet de Bill.

Congrès. Le plus important est celui qu'il envoie au début de chaque session.

George Washington avait l'habitude de prononcer ses adresses au Parlement, comme font les Rois d'Angleterre ; il se rendait au Congrès pour ouvrir la session dans une calèche attelée de six chevaux avec un cérémonial rappelant un peu celui des monarques anglais. Jefterson, lorsque vint son tour en 1801, soit par simplicité républicaine, comme il le prétendait, soit parce qu'il manquait, disait la critique, de qualités oratoires, introduisit la coutume, qui a été suivie jusqu'à nos jours, d'envoyer des communications écrites. Le plus souvent, le Message examine les questions à Tordre du jour et indique les remèdes législatifs qu'il paraît nécessaire d'apporter aux maux dont souffre le pays. Mais comme le Président ne présente pas debill, et, qu'à supposer qu'il le fît, il ne trouverait aucun ministre pour les développer et les soutenir, puisqu'ils ne font pas partie des Chambres, le Message est un coup de fusil en l'air sans résultat pratique. C'est plutôt un manifeste, une déclaration d'opinion et de politique qu'un projet législatif. Le Congrès reste indifférent, ses membres vont leur chemin et proposent de leur côté des bills.

Autrement important est le rôle du Président dans la dernière phrase de la confection des lois ; là, il a des moyens d'imposer sa volonté. Chaque fois qu'un bill lui est présenté, il est libre de le signer et, ce faisant, il lui donne le caractère d'une loi, mais il peut aussi ne pas l'approuver ; dans ce cas, il en fait retour dans les dix jours à la Chambre d'où il émane en faisant connaître les motifs de son refus. Si les deux Chambres reprennent de nouveau le bill et le votent avec une majorité des deux tiers dans chaque Chambre, il devient aussitôt loi sans que la signature du Président soit nécessaire (1). Lorsque le bill ne réunit pas cette majorité, il tombe.

(1) Si le Congrès s'ajourne dans les dix jours qui sont accordés au Président pour faire le renvoi du Bill, le Bill tombe. Le fait par

L'usage arbitraire qu'avaient fait George III et ses gouverneurs de colonies du droit de refuser les bills passés par les Assemblées législatives coloniales avait été l'une des causes principales de la Révolution de 1776. Il faut louer les Américains d'avoir inscrit dans la Constitution de 1789 une disposition en apparence anti-démocratique (cette disposition exislait, cependant dans la constitution de Massachussetsde1780) (1) Elle a produit d'excellents résultats. La plupart des Présidents en ont fait un usage modéré, et seulement après avoir reconnu qu'il existait des raisons sérieuses pour temporiser ou compris qu'ils auraient l'appui du pays contre la majorité du Congrès. Les Présidents tracassiers ou opiniâtres ont été le plus souvent battus, et les Chambres ont obtenu gain de cause en donnant à leurs bills la majorité réglementaire des deux tiers. Washington lit « retour », c'est-à-dire opposa son veto, à deux bills seulement. Ses successeurs jusqu'en 1830 en arrêtèrent sept. Jackson fut plus audacieux dans l'emploi de ce droit, et ses adversaires ne manquèrent pas de critiquer son attitude comme contraire à la Constitution. Toutefois, jusqu'à la nomination du président Cleveland, en 1885, le nombre total des vetos ne dépassait pas 132 en 96 ans, y compris ce qu'on appelle les vetos de poche (2). M. Cleve-

le Président de retenir le Bill dans ces circonstances jusqu'à la fin d'une session est appelé dans le langage trivial « un veto de poche ».

(1) La constitution de l'Etat de New- York de 1877 donnait un veto au gouverneur et aux juges de la Cour suprême agissant de concert.

(2) Sur ces 132 (quelques uns-comptent seulement 128), 21 émanaient de Johnson et 43 de Grant ; John Adams, Jefferson, J.-Q. Adams, Van Buren, Taylor et Fillemore n'opposèrent dans aucune circonstance leur veto. (W.-H. Harrison et Garfield moururent trop tôt pour avoir eu l'occasion de s'en servir). Parmi les vetos les plus importants, on peut citer ceux opposés par Johnson à plusieurs Bills de Reconstruction (ils passèrent, d'ailleurs, de nouveau avec la majorité réglementaire de» deux tiers), celui relatif à la circulation du papier-monnaie qu'on a appelé r Inflation mil opposé par Grant, et celui du « Dépendent Pension Bill »

land opposa son veto à 301 bills, la plupart concernant des pensions en faveur de personnes ayant servi dans les armées du Nord pendant la Guerre de Sécession (1). Bien que presque tous eussent été adoptés sans opposition, deux seulement repassèrent après le veto. Le seul Président qui ait agi sans prudence dans l'usage de son droit de veto a été Andrew Johnson. Dans le cours de sa lutte avec le Congrès qui dura trois ans^, il fit retour des principaux 'bills relatifs à la politique de « Reconstruction », mais il se heurta dans les deux Chambres à une forte majorité et les bills furent promptement, malgré son veto, votés de nouveau.

Au lieu d'exciter le mécontentement du peuple en résistant aux décisions de ses représentants, un Président conquiert le plus souvent de la popularité en faisant de son droit de veto un usage courageux. Cette attitude dénoie chez lui de la fermeté et montre qu'il a une ligne de conduite et qu'il n'hésite pas à l'appliquer. La nation a souvent de bonnes raisons de se délier du Congrès, qu'elle sait capable d'obéir aux plus mauvaises influences privées ou de se laisser entraîner par les bruyantes factions du dehors ; elle est portée à considérer l'homme de son choix comme le gardien du Congrès, et approuve l'extension que la pratique a donnée à son droit de veto. Le « refus qualifié » du président fut proposé par la Convention de 4787 dans le but de protéger la Constitution et en particulier le pouvoir exécutif contre les empiétements du Congrès. Le

opposé par Cleveland. Jusqu'en 184S, aucun Bill ne passa après un veto. Les Présidents ont quelquefois (Lincoln l'a fait plus d'une fois) présenté des objections en signant les Bills, elle Congrès en a tenu compte en votant des dispositions supplémentaires.

(1) Sur ces 433 Bills frappés de veto, 29 seulement repassèrent, la de ceux-ci sous la présidence de Johnson. Les chiffres diffèrent suivant les auteurs. J'ai adopté les chiffres de M. E. Mason dans son article si clair et si intéressant de Yllariard 'Historical Monoijraphs, Boston, 1891.

Président a été amené à s'en servir chaque fois que le besoin s'est fait sentir pour combattre les mesures qu'il juge dangereuses, soit dans leur principe, soit dans leurs résultats probables.

Le succès de l'institution du veto paraît s'expliquer par deux raisons. La première est que le Président, étant un magistrat électif et non héréditaire, est responsable devant le peuple dont il supporte le poids. 11 est, à ses yeux, un organe destiné à corriger la précipitation et le manque de réflexion de ses représentants que les auteurs de la Constitution estimaient les plus redoutables de leurs défauts, mais il a surtout la mission de réfréner leur tendance, dont l'expérience a révélé le péril, à céder aux injonctions de quelques groupes d'électeurs ou à leurs convoitises personnelles. La seconde raison est que le veto ne produit d'effet qu'à la condition pour le Président de réunir dans chacune des Chambres du Congrès une minorité de plus d'un tiers ; il trouve, dans une minorité de cette importance partageant sa responsabilité, un encouragement à résister aux menaces de la majorité, tandis que s'il n'a pas d'appui solide dans l'opinion publique, son opposition sera aisément annihilée. Ce système est préférable à d'autres qui ont été tentés, tel que celui de la Constitution française de 1791 (1) dans lequel, pour triompher du veto du Roi, il était nécessaire de voter pendant trois années consécutives le même projet de loi ; il donne, en effet, au pouvoir exécutif le droit simplement de retarder l'adoption d'une mesure urgente peut être, ou désirée par la grande majorité des membres des Assemblées législatives. Dans son fonctionnement, le droit de veto du Président constitue un très intéressant exemple de la tendance des constitutions non écrites ou flexibles à s'écarter de la

(1) En France la majorité se voyait dans Timpossibilité d'obtenir gain de cause à moins d'attendre trois ans : elle n'en était que mieux disposée à renverser la Constitution.

96 POUV^OIRS ET DEVOIRS DU PRESIDENT

lettre delà loi, et de celle des constitutions écrites ou rigides, à la respecter religieusement. A cet égard, la théorie légale stricte des droits du chef de l'Etat est exactement identique en Angleterre et en Amérique. Mais, tandis qu'il est aujourd'hui, admis par tout le monde que le devoir du Roi d'Angleterre est d'approuver tous les bills votés par les deux Chambres du Parlement, nonobstant ses sentiments personnels qui peuvent le pousser à les blâmer (1), il n'en est pas moins reconnu comme du devoir d'un Président américain d'examiner avec conscience et indépendance tous les bills qui lui sont soumis, sans penser à s'abriter derrière les Représentants du peuple ou à leur sacrifier son opinion personnelle (2).

(1) La reine Elisabeth, enlS97, donna son assentiment à quarantetrois Bills sur quarante-huit qui avaient été votés dans la session; Guillaume III refusa son approbation à cinq Bills. Le droit de veto fut appliqué pour la dernière fois en Angleterre en 1707 par la reine Anne, à l'occasion d'un Bill relatif à la milice écossaise. M. Todd (Du gouvernement parlementaire dans les colonies anglaises, II, p. 319) rapporte qu'en 18o8 les promoteurs d'un Bill privé sur un chemin de fer furent invités à apporter certaines modifications à leur projet, faute de quoi le pouvoir royal ne reculerait pas devant l'application de son droit de veto ; les modifications réclamées furent faites.

(2) La désuétude dans laquelle est tombé en Angleterre le « droit de veto » ne doit pas être seulement attribuée au déclin de l'autorité de la Couronne, mais aussi à ce fait que depuis la Révolution le roi n'agit qu'après avoir pris l'avis des ministres responsables, et que ceux-ci ont nécessairement une majorité dans la Chambre des communes. Dès lors, un bill ne peut pas être voté en opposition des ministres, sauf le cas rare où ceux-ci seraient menacés dans leur existence ; et même alors, ils auraient la faculté d'en empêcher l'adoption en conseillant au roi de proroger ou de dissoudre le Parlement avant que le projetait passé par toutes les étapes. En 1868, un bill (le bill de suspension de l'Eglise irlandaise) fut voté à la Chambre des communes, grâce aux efforts dé M. Gladstone : il était dirigé contre le Ministère Tory qui était très attaqué ; mais il fut rejeté en seconde ^lecture à une forte majorité par la Chambre des Lords. Si le Ministère avait compris que ce bill eût des chances

Le Président a la charge de l'administration Fédérale tout entière et la responsabilité de son bon fonctionnement ; il est juste^ par suite, qu'il ait le droit de choisir ses subordonnés pour l'aider dans sa mission executive. Toutefois, comme il pourrait abuser d'un pouvoir aussi considérable, la Constitution lui associe le Sénat et exige l'avis et le consentement de ce corps politique dans les nominations qu'il fait (1). Ce droit de confirmation est devenu un facteur politique de la plus haute importance. Dans la pensée des auteurs de la Constitution, cette prérogative n'avait probablement pour but que de permettre au Sénat de faire échec au Président en écartant les candidats incapables de remplir les fonctions pour lesquelles il se proposait de les commissionner ; elle devait changer de caractère. Le Sénat a toujours, sauf dans sa lutte avec le Président Johnson, laissé au Président la plus grande latitude dans le choix de ses ministres ; en revanche, il s'est de bonne heure reconnu le droit de rejeter les candidats pour toutes les autres fonctions, et cela pour toutes sortes de raisons, par exemple parce qu'il n'approuve pas leurs affiliations politiques, ou simplement parce qu'il désire dépiter le Président. Il n'y a pas très longtemps les sénateurs de l'Etat où venait de se faire la nomination par le Prési-

d'être adopté par cet te Assemblée, il se serait trouvé en présence du cas que je viens de citer et il ne lui serait resté qu'un moyen de salut, la dissolution du Parlement.

Lorsqu'il fut question d'introduire le veto dans la Constitution do 1789 au profil du Président, on fil remarquer que ce droit ne serait jamais appliqué, parce qu'en Angleterre le roi ne se hasardait pas à s'en servir. Wilson dans sa réplique fit observer que la conduite des rois dAngleterre dans ce cas ne trouvait pas seulement son explication dans la tradition mais aussi dans le moyen qu'ils avaient de faire tomber un l)ill à la Chambre des Lords en créant de nouveaux pairs. Elliot, Dchalrs, 11, p. 472.

(1) Le Congrès peut, toutefois, abandonner au Président seul la nomination des titulaires de tels emplois inférieurs qu'il jugera bon.

dent à un emploi fédéral émirent une autre prétention ; comme ils étaient les principaux intéressés dans les nominations de cette nature et les plus qualifiés pour être écoutés par les autres sénateurs, ils invoquèrent le droit de décider souverainement de ces questions. Cette proposition, une fois acceptée par leurs collègues, ils firent le siège du Président. Ils insistèrent auprès de lui pour qu'avant de faire une nomination dans un Etat il consultât les sénateurs de cet Etat appartenant à son parti et se laissât ^guider par eux. Cette combinaison tournait à l'avantage de tous les sénateurs également ; elle donnait, en eiïet, à chacun le droit de décider des nominations aux fonctions fédérales auxquelles il tenait le plus, c'est-à-dire à celles de son propre Etat; d'autre part, les sénateurs étaient assurés de l'adhésion de leurs collègues auxquels était garanti un droit analogue lorsqu'il s'agissait de leurs propres Etats. Les sénateurs du parti opposé à celui du Président n'avaient, cela va sans dire, pas de réclamations à lui adresser, puisque les places étaient réservées aux hommes du parti. Lorsque les sénateurs d'un Etat étaient du parti du Président, ils se concertaient entre eux au préalable sur le candidat à présenter. Grâce à ce système auquel on donne le nom de « la Courtoisie du Sénat », le Président se trouvait enchaîné pour les nominations ; le refus d'accepter le candidat du sénateur, ou des sénateurs de l'Etat intéressé, l'exposait à voir le Sénat refuser son agrément. De leur côté, les sénateurs obtenaient par ce moyen un très grand nombre de faveurs qui leur permettaient de récompenser leurs partisans, d'exercer un contrôle sur les fonctionnaires fédéraux de leur Etat et de se créer une faction entièrement dévouée à leurs intérêts (1). Plusieurs Présidents se cabrèrent sous

(1) La Chamlire des Représentants ne pouvait pas permettre au Sénat d'absorber tout le patronage fédéral, et on a essayé d'une sorte d'arrangement : les sénateurs se sont réservé les fonctions les plus importantes de l'Etat et les membres de la Chambre des

le joug-, et quelquefois firent passer leurs candidats, soit en faisant un marché avec les sénateurs, soit en bataillant ferme avec ceux d'entre eux qui voulaient leur imposer leurs créatures. Mais il était généralement plus prudent pour eux de céder ; il était facile à un sénateur offensé de se venger d'une défaite, en jouant au Président de mauvais tours sur d'autres questions; d'autant plus que la confirmation des nominations ayant lieu en séance secrète, les intrigants n'avaient pas à craindre le public. Les sénateurs avaient, d'ailleurs, une autre ressource : ils pouvaient faire remarquer qu'ils savaient mieux que personne ce qui renforcerait leur parti, et que leurs candidats avaient tout autant de chances d'être bons que ceux qui avaient été recommandés au Président par des amis personnels. Telles sont les raisons qui assurèrent et assurent encore aujourd'hui le succès de ce système, malgré l'atteinte qu'il a reçue à la suite du conflit de 1881 entre le Président Garfield et l'un des sénateurs de New- York, M. Roscoe Gonkling. Ce dernier, à la suite du refus de M. Garfield de nommer son candidat à un emploi fédéral vacant dans son Etat, donna sa démission de sénateur, et décida son collègue, M. Platt, à le suivre dans sa retraite. Tous deux demandèrent à la législature d'Etat de New-York de les réélire : ils espéraient être réélus, obtenir, ainsi, l'approbation de leur conduite et avoir raison du Président. Mais la législature d'Etat, dans laquelle une faction hostile aux deux sénateurs était devenue puissante, ne réélut pas MM. Gonkling et Platt ; elle porta son choix sur d'autres candidats et, en fin de compte, la victoire resta à M. Garfield. La nation, qui avait suivi avec le plus grand intérêt cette lutte, témoigna bruyamment sa joie de ce dénouement inattendu.

Représentants ont été autorisés à recommander des candidats pour les emplois inférieurs, dans les limites, naturellement, de leur cîrconscriptiou électorale.

Il est à peine besoin d'ajouter que la » Courtoisie du Sénat » n'aurait jamais atteint son développement actuel sans l'extension qu'a pris sous et depuis la présidence de Jackson le « système des dépouilles ». Dans ce système, les titulaires des emplois fédéraux sont remerciés à l'avènement d'un nouveau Président, et obligés par lui de céder la place à d'autres candidats dont il veut, au moyen de places,, récompenser les services ou s'assurer le concours (1).

Le droit du Président de révoquer les titulaires de fonctions fédérales a donné lieu à de nombreuses controverses sur lesquelles je n'ai pas le temps de m'arrêter. On ne trouve pas dans la Constitution un seul article ayant trait à ce sujet. Peu de temps après sa mise en vigueur, la question se posa de savoir si le Président avait le droit, lorsqu'il s'agissait de nominations soumises à la ratification du Sénat, de prononcer, sans l'assentiment de cette assemblée, la révocation des titulaires. Ilamilton avait, dans le Fédéraliste (il y a des raisons de croire qu'il a plus tard changé d'avis), contesté ce droit au Président, prétextant qu'il n'avait jamais pu être dans les intentions des auteurs de la Constitution de mettre entre ses mains un pouvoir aussi exorbitant et aussi dangereux. Madison, peu après l'adoption de la Constitution, déclarait, au contraire, non douteux, le droit de révocation du Président. Suivant lui, le chef du pouvoir exécutif devait avoir comme subordonnés des hommes en lesquels il pût placer toute sa confiance et, d'autre part, qu'est-ce qui l'empêchait de découvrir chez ceux-là mêmes qu'il avait nommés des défauts rendant impossible leur maintien en fonctions? C'était aussi la manière de voir du Chief Justice Marshall.

Lorsque la question fut examinée au Sénat sous la pré-

(1) Voir chapitre lxv, Volume IV, sur le « système des dépouilles » .

sidence de Washington, le Congrès, dominé peut-être par la loyauté absolue de ce grand citoyen, digne du respect de tous, adopta la théorie de Madison, et reconnut le pouvoir de révocation comme le droit exclusif du Président. Il en fut ainsi jusqu'en 1860. A cette époque un conflit s'éleva dans les deux Chambres du Congrès entre le Président Johnson et la majorité républicaine. En 1867, le Congrès, dans la crainte qu'un grand nombre de fonctionnaires qui avaient pris parti pour lui contre le Président ne fussent révoqués par ce magistrat, votèrent une loi, connue sous le nom de Tenure of Office Act; elle exigeait le consentement du Sénat pour les révocations des fonctionnaires, même des membres du Cabinet du Président, et laissait seulement à ce dernier le droit de les suspendre en dehors des sessions du Congrès. La légalité de cette loi votée dans l'ardeur de la lutte a été très discutée, et on est, aujourd'hui, à peu près unanime à en blâmer l'esprit. Lorsque le Président Grant succéda à Johnson, en -1869, elle fut profondément modifiée et, en 1887, elle fut abrogée.

Sans doute, il est dangereux — \esi/stènwdes dépouilles le démontre par 3es résultats — de laisser tous les emplois publics à la disposition d'un chef du pouvoir exécutif, esclave de son parti, faisant de sa puissance un usage exclusivement politique. Et, cependant, d'un autre côté, il faut bien reconnaître qu'un Président devrait être libre de choisir ses principaux conseillers et ses ministres, et qu'il lui est bien difficile d'assurer le bon fonctionnement des services civils, môme les plus infimes, s'il ne lui est permis d'en révoquer les titulaires que pour des raisons déterminées, telles que celles qu'on peut invoquer devant un jury.

La Constitution laisse au Congrès le droit d'investir les Cours de justice ou les « chefs des services publics » des nominations aux emplois inférieurs. Cette disposition a été inspirée par le désir d'enlever au Président la dési-

gnation des titulaires d'un grand nombre d'emplois ; d'autre part, l'Act de Réforme du Service Civil de 1883 a établi, pour près de 34 000 de ces postes, des examens d'aptitude. Toutefois, plusieurs de ces emplois dont on peut fixer approximativement le chiffre à 3 500, parmi lesquels plus de 2 000 emplois de maîtres de postes et 600 dans les finances, restent dans les attributions du Président. Il est bon d'ajouter qu'en ce qui concerne les nominations dont disposent ses ministres, il peut en être appelé à lui dans le cas où des discussions s'élèveraient entre l'un d'eux et les politiciens acharnés en faveur de leurs créatures. Cette question de nomination est en temps ordinaire absorbante au point de ne laisser au chef de l'Etat que peu de loisir pour s'occuper de ses autres fonctions.

La description que fait Artemus AVard d'Abraham Lincoln, poussé de chambre en chambre dans la Maison Blanche par une marée de solliciteurs de fonctions publiques, est à peine exagérée. Du 4 mars, date de son avènement au pouvoir, jusqu'au mois de juillet suivant, où il fut tué d'un coup de revolver, M. Garfield fut engagé d'une façon pour ainsi dire constante dans les affaires de patronage (1). Pourtant l'influence du Président en ces matières est loin d'être aussi grande qu'on pourrait le penser. Il lui faut compter avec le Sénat : il est tenu de récompenser ceux qui ont fait campagne pour les hommes auxquels il doit son élection, de distribuer des places un peu dans tous les Etats, afin de maintenir en bonne humeur les grands Electeurs, et, d'une façon générale, de fortifier son parti « en faisant quelque chose » pour ceux qui ont travaillé ou travailleront pour lui. Bien qu'en pratique les postes inférieurs soient laissés à la nomination des sénateurs ou

(1) On raconte qu'un ami rencontrant M. Lincoln à l'époque de la Guerre lui dit : « Vous paraissez anxieux, Monsieur le Président ; y aurait-il de mauvaises nouvelles de la Guerre ? — Non, répondit le Président, ce n'est pas la Guerre ; c'est ce maître de poste de Brownsville, Ohio ».

membres du Congrès pour leurs Etats ou leurs districts respectifs, les réclamations et les compétitions auxquelles ils donnent lieu sont pour lui une cause d'embarras sans fin : quant aux postes plus lucratifs, ils sont assez nombreux pour rendre le choix difficile et faire des ingrats et des mécontents. Dans tous les pays, les hommes d'Etat considèrent l'exercice du patronage comme la plus désagréable de leurs fonctions, et plus ils sont consciencieux, plus ils en sont ennuyés. Personne ne profitera plus que le Président d'un remaniement complet du service civil. Le système actuel fait de lui un tireur de ficelles, et le travail qui lui est imposé est indigne d'un homme de haute intelligence et peut même ne pas lui convenir. Par contre, le patronage du Président constitue entre les mains d'un intrigant habile un instrument d'une puissance considérable. Il lui donne la faculté de rendre service à une foule de gens, de lier leurs intérêts aux siens, de confier des postes importants à ses créatures. C'est à ce privilège qu'il doit l'autorité dont il dispose sur son parti dans le Congrès et, par suite, dans l'œuvre législative ; c'est à lui, aussi, qu'il faut attribuer son influence sur son parti dans les différents Etats et, comme conséquence, sur la nomination des candidats au Congrès. Malheureusement plus son patronage est utilisé de cette façon, plus il a de chances de s'écarter de son but, qui est de pourvoir le pays de bons fonctionnaires.

Aux époques tranquilles, le pouvoir du Président n'est pas considérable. Retenu à chaque moment par la nécessité d'amadouer son parti, ce haut magistrat est à un tel point absorbé par le côté trivial et mécanique de son rôle qu'il lui reste peu de loisir pour préparer de grands projets politiques. 11 ne peut, d'ailleurs, les mener à bonne fin qu'avec le concours du Congrès, souvent jaloux,indifférent ou hostile. Quant aux questions législatives, il a sur elles moins d'influence que le président de la Chambre des Fieprésentants : en d'autres termes, son autorité y est, pour ainsi dire, nulle

Bien dilTérente est sa situation dansles temps troublés. A la fois commandant en chef des armées et tête du pouvoir civil et exécutif, il acquiert, alors, une très grande responsabilité. Abraham Lincoln concentra dans ses mains plus de pouvoirs qu'aucun Anglais n'en a eu depuis Olivier Cromwell. Il est vrai que, pour des raisons spéciales, les lois ordinaires furent suspendues pendant la Guerre de Sécession. Mais il en sera toujours de même dans les crises semblables, et cette suspension fait du Président une sorte de dictateur.

Ces cas exceptionnels mis de côté, on est obligé de reconnaître que, sauf en ce qui concerne son patronage, le prestige et l'autorité du Président n'ont que peu grandi depuis ces cinquante dernières années, c'est-à-dire depuis le temps d'Andrew Jackson. Celui-ci fut le dernier Président qui, moins par ses fonctions que par son ascendant personnel et sa fermeté, sut imprimer à son parti, de son fauteuil présidentiel, une direction conforme à ses vues. Ici encore apparaît la nécessité, pour conserver aux choses leur caractère, d'une constitution rigide ou suprême. A défaut de cette main de fer, le Président n'aurait pas manqué, dans un pays où les événements importants se sont pressés et où l'opinion publique change si vite avec l'expérience des événements, de monter ou de descendre, de gagner ou de perdre de sa force.

Dans aucun pays de l'Europe, il n'existe de personnage comparable au Président- Etudions les pays de régime parlementaire comme l'Angleterre, l'Italie, la Belgique : il ne ressemble ni à leur souverain, ni à leur premier ministre ; celui-là n'est pas le moins du monde un chef de parti, et celui-ci n'est, en réalité, pas autre chose. Le Président, s'il a moins de prestige, a une plus grande autorité qu'un roi d'Europe. Ses pouvoirs, à l'heure actuelle, peuvent être moins importants que ceux d'un premier ministre d'Europe, mais ils sont plus sûrs, parce qu'au lieu de dépendre du bon plaisir d'une majo-

rite parlementaire, ils durent jusqu'à l'expiration de son mandat. On est amené naturellement à le comparer au Président de la République française. Toutefois, tandis que celui-ci a un premier ministre et un cabinet dépendant de la Chambre sur lesquels il se repose et qui réclipsent, en Amérique le cabinet du Président est une partie de lui-même et n'a rien à faire avec le Congrès. Quant au Président de la Confédération suisse, il est simplement le président, pour une année, du Conseil fédéral administratif (Bundesrath), et ne peut être considéré comme le chef du pouvoir exécutif de la Nation.

La difficulté de formuler une appréciation exacte des pouvoirs du Président vient de la difiérence d'aspect de ces pouvoirs en temps de paix ou en temps de crises. Les Républiques auraient, semble-t-il, intérêt à empêcher ces différences, et, pourtant, elles ne sont pas rares chez elles : la Rome antique et les cités italiennes du Moyen-Âge nous en donnent un exemple. On ne saurait mieux comparer en temps ordinaire le Président qu'au chef ou à l'employé principal d'un grand établissement, dont la fonction essentielle est le choix des subordonnés, l'administration intérieure étant réservée aux directeurs. Mais lorsque les affaires étrangères prennent une tournure critique ou que des désordres dans l'Union exigent son intervention — lorsque, par exemple, le devoir lui incombe de réprimer une insurrection ou de prendre parti entre deux Etats rivaux en soutenant l'un d'eux par la force armée — tout peut dépendre de sa décision, de son courage, de son dévouement loyal aux principes de la Constitution.

On croyait, autrefois, que la force des monarques héréditaires résidait dans ce qu'ils tiraient leurs pouvoirs d'eux-mêmes et non du peuple. Un Président est puissant pour des raisons exactement opposées, parce que ses droits lui viennent directement du peuple. Nous aurons souvent l'occasion de remarquer que nulle part l'opinion publique

n'est plus puissante qu'en Amérique, que nulle part elle n'est plus forte par elle-même, cela veut dire plus indépendante du mécanisme ordinaire d'un gouvernement. Aujourd'hui, le Président est censé représenter le peuple au même titre que les membres des Chambres législatives. L'opinion publique gouverne, aussi bien qu'eux, par lui et à travers lui, et le rend populaire même contre un Congrès élu par le peuple. C'est là un fait qui ne devrait pas échapper aux philosophes européens qui cherchent dans la consolidation du principe héréditaire un remède aux défectuosités des gouvernements parlementaires. Et c'est aussi un fait qui devrait nous mettre en garde contre les dangers que fait courir l'attribution des pouvoirs présidentiels à un homme choisi directement par le peuple. Voici l'opinion, à ce sujet, d'un auteur très apprécié (i) :

« Nos orateurs prennent plaisir, avec une ferveur patriotique digne d'admiration, à étalilir des distinctions entre leur propre pays et les autres pays, et à déclarer que chez nous la loi est souveraine maîtresse, et que le fonctionnaire le plus élevé n'est que l'humble serviteur de la loi, tandis que même dans la lil3re Angleterre le monarque est irresponsable et jouit de la plus complète immunité personnelle. De telles comparaisons sont fausses et peuvent devenir dangereuses. En combien de matières le pouvoir exécutif en Amérique n'est-il pas en réalité plus puissant qu'en Angleterre I Avons-nous le droit de dire que le Président est plus le serviteur de la loi que la reine/ Peut-être, si nous étions sin -

(1) Le juge T. M. Cooley, dans la Bcvue Internationale de janvier 1873. 11 cite les paroles d'Edouard Livingstone : « L'étalage de zèle pour le service public cache toujours des actes d'oppression, et les peuples sont, quelquefois, ainsi faits qu'ils le considèrent comme un exemple d'énergie en leur faveur, tandis qu'il est, en réalité, une atteinte mortelle à leurs droits. Dans aucun gouvernement ce résultat ne se produit plus facilement que dans une République : l'esprit de parti, inséparable de son existence, aide à l'illusion. On assure l'impunité à un chef de parti, on l'applaudit même dans bien des circonstances pour des actes qui feraient trembler un tvran sur son trône. »

cères, devrions-nous reconnaître que le danger de voir le pouvoir exécutif attenter à la loi est plus grand en Amérique que dans les pays où le magistrat suprême arrive au pouvoir en dehors du peuple et où, comme conséquence, la vigilance de la nation est aiguisée par une méfiance naturelle ».

Bien que les derniers Présidents n'aient jamais cherché à étendre leurs pouvoirs, on est généralement porté en Amérique à être jaloux de l'autorité du Président et à mettre en garde les citoyens contre ce qu'on appelle « le pouvoir d'un seul homme ». Le général Ulysse S. Grant, n'était, certes, pas un homme à jouer les tyrans, et, cependant, l'hostilité dont il fut l'objet de la part de tant de personnes qui n'avaient pas à se plaindre de son administration, et qui se manifesta au moment où il fut candidat pour la troisième fois à la présidence, ne fut pas seulement motivée par le précédent de Washington, mais aussi par la crainte des dangers que feraient courir aux institutions républicaines des réélections successives d'un même homme à la présidence. Cette terreur paraît chimérique à un Européen. Que, dans l'avenir, un homme réellement grand acquière sur son fauteuil présidentiel plt\s d'autorité que ne l'ont fait ses prédécesseurs, la chose est possible, et j'en dirai autant de la papauté et du trône d'Angleterre. Le Président, en effet, occupe une situation des plus brillantes, et il lui est facile, de la plate- forme où il se tient, d'imprimer ses idées (s'il en a) sur le peuple. Mais il est moins aisé d'imaginer un Président renversant la Constitution existante. Sans armée permanente, sans moyens d'en créer, il est à la merci du Congrès qui peut le mettre en échec en lui refusant les crédits. Il n'y a pas d'aristocratie susceptible de se grouper autour de lui. Chacjue Etat constitue un centre indépendant de résistance. Il ne pourrait réussir un coup d'Etat qu'en faisant appel au peuple contre le Congrès, et on ne voit pas le Congrès soumis à la réélection tous les deux ans entrer en lutte avec le peuple. Pour concevoir l'hypothèse d'un

Président dangereux pour la paix publique, il faut supposer une situation confinant à la guerre civile et le Président mettant les ressources du pouvoir exécutif au service de l'un des belligérants déj«^ fort et organisé. A nos yeux, le danger, en admettant son existence, serait d'un autre côté. Plus une communauté s'accroît, moins, semble-t-il, elle a de respect pour une Assemblée législative, et plus elle se sent attirée vers un homme. Un Président ambitieux, se sachant soutenu dans le pays par la majorité, aurait, peut-être, la tentation de violer la loi, et de priver la minorité de la protection qu'elle trouve dans cette loi. Il pourrait devenir un tyran, non pas contre les masses, mais avec les masses. Toutefois, rien dans l'état actuel de la politique en Amérique ne justifie ces craintes.

GIIAPIÏHE YII

Le Président a été non pas le citoyen indépendant et supérieur rêvé par les auteurs de la Constitution, mais, tout au moins pendant ces soixante dernières années, un homme de parti, le plus souvent très peu au-dessus de la moyenne par son caractère et ses capacités. Et, cependant, cette magistrature suprême a réalisé le but principal pour lequel elle avait été créée. Les erreurs qui ont été commises dans la polilique extérieure ou dans l'administration intérieure doivent être rarement imputées à la fonction elle-même ou aux fautes de son titulaire. Quand on relitl'histoire de l'Europe depuis ces cent dernières années, c'est plus qu'on ne pourrait en dire de n'importe quelle monarchie. Néanmoins, les fautes imputables aux royautés héréditaires — fautes plus graves que ne le supposent généralement les Anglais, pleins d'admiration pour la prudence dont la Couronne fait preuve pendant le règne actuel, — ne doivent pas nous faire oublier certains défauts accessoires de la présidence américaine et, peut-être, de tout système dans lequel le chef de l'Etat est élu pour une période déterminée.

Dans un pays où il n'y a ni trône héréditaire, ni aristocratie héréditaire, une fonction élevée bien au-dessus de toutes les autres, est un trop grand stimulant pour l'ambition. Ce diamant étincelant ne cesse de miroiter devant les yeux des hommes d'Etat en vue : plus puissant qu'aucune

no CONSIDÉRATIONS SUR LA PRESIDENCE

dignité dans une monarchie européenne, il les leurre (comme il a fait de Clay et de Webster) et les détourne du droit chemin. Celui qui brigue la présidence — et tous les hommes politiques au-dessus de l'ordinaire en sont là

— a les motifs les plus sérieux pour ne pas se faire d'ennemis. Un grand homme d'Etat devrait, au contraire, être préparé à s'en créer. Une chose est d'essayer de se rendre populaire — un homme impopulaire n'aura jamais d'influence

— et une autre de rechercher la popularité en flattant tous les groupes de son parti. Là est la tentation commune aux aspirants à la présidence.

Un second défaut est la multiplicité des élections présidentieUes. Elles ont lieu chaque quatre ans et jettent le pays, pour plusieurs mois, dans une réelle agitation sans motif bien sérieux. Peut-être en effet, lorsqu'aucun conflit sérieux ne divise les partis politiques, le mieux serait-il de laisser l'administration en fonctions continuer tout simplement son chemin. La Constitution, cependant, exige une élection ; le mécanisme en sera coûteux et compliqué, l'agitation générale ; et si les questions irritantes n'existent pas, il faudra les créer (i). Les politiciens de profession, qui ont un intérêt personnel dans le résultat qui se résume pour eux dans le gain ou dans la perte d'un emploi, mènent ce qu'on appelle une « campagne » : le pays est .bouleversé et cette excitation (peut-être factice) commence au milieu de l'été, lorsque chaque parti choisit ses candidats, jusqu'à la première semaine de novembre,

(1) En Angleterre aussi, il y a nécessairement une campagne électorale, une au moins tous les six ou sept ans, lorsqu'une élection générale a lieu et quelquefois plus souvent. Mais il est bon de remarquer qu'en Angleterre, 1° il n'y a qu'une période de bouleversement; tandis qu'en Amérique les élections au Congrès en sont une seconde ; 2" la période électorale est généralement plus courte (de trois à six semaines et non quatre mois) ; 3" il existe le plus souvent des questions très importantes qui divisent les partis politiques et sur lesquelles la nation doit se prononcer.

époque à laquelle la lutte prend fin. Il sortira, peut-être, de cette bataille un certain profit au point de vue politique, mais il aura coûté cher. 11 est inutile d'ajouter que le plus grand désordre règne alors dans les afTaires, principalement dans les finances, et que beaucoup d'argent est dépensé en pure perte.

Un autre inconvénient de ces élections multiples arrivant à périodes régulières est le changement qu'elles entraînent dans la politique. Même lorsque le nouveau Président appartient au même parti que son prédécesseur, il prend habituellement un nouveau Cabinet. N'est-il pas, en effet, obligé de récompenser les hommes qui lui ont spécialement prêté leur concours? Un grand nombre de titulaires des offices inférieurs sont changés, et des hommes qui ont appris leur métier cèdent la place à d'autres qui ont tout à apprendre. Appartient-il au parti adverse^, les déplacements des fonctionnaires sont encore plus marquants et ont pour conséquence une orientation différente de la politique. Le mal serait bien plus grand encore, n'était le peu d'importance du rôle des Etats-Unis dans la politique extérieure où le besoin de continuité se fait plu.s sentir que partout ailleurs, et la coopération du Sénat dans les questions s'y rattachant, dont le résultat est de corriger les divergences d'opinion entre un Président et ses prédécesseurs.

Quatrièmement. Le fait d'être rééligible une fois, mais (en pratique) une fois seulement, a sur le Président une action néfaste. Poussé par le désir d'être renommé, il est amené à faire des bassesses aux groupes de son parti, ou à se servir de son patronage pour se concilier des influences politiques qui mettront son nom en avant à l'élection suivante. D'un autre côté, s'il se trouve dans sa seconde présidence, il n'est guère porté vers les intérêts de la nation, parce qu'il voit sa mort politique proche. Peut-être objectera-t-on que ces deux inconvénients se corrigeront réciproquement, que le Président sera désireux dans sa pre-

mière période de gouvernement de conquérir le respect de la nation et que dans la seconde il n'aura aucun motif pour céder à la pression injuste des chefs de son parti. On ajoutera, sans doute, que pour faire disparaître ces inconvénients et les remplacer par des avantages, il suffirait que le Président fût inéligible pour la période suivante, mais éligible pour une période future. Mais on oublie que ce système aurait pour résultat forcé de faire tous les quatre ans dans la politique cette brèche qui se produit actuellement tous les huit ans seulement. Il aurait, par exemple, empêché la réélection d'Abraham Lincoln, enl8G4.

Les objections formulées contre le système actuel firent une profonde impression sur l'esprit des fondateurs de la Confédération du Sud de 1861 à 1865, et ils décidèrent d'étendre à six ans la durée des pouvoirs de leur président, mais avec cette réserye qu'il ne serait pas rééligible.

Cinquièmement. Un Président, [à la veille de quitter ses fonctions, est un président sans énergie. Pendant les cinq mois qui suivent l'élection de son successeur et durant lesquels il reste au pouvoir, il néglige, sauf dans le cas d'extrême urgence, de prendre des résolutions nécessaires ou de s'embarquer dans une politique nouvelle qu'il n'aura pas le temps avant son départ de mener à bonne fin. Il en est, surtout ainsi, lorsque son successeur appartient au parti adverse (1).

(1) M. E.-A. Freeman (Ilhloire du Gouvernement Fcdcr al, 1,302), rappelle un curieux exemple tiré de Polybe (IV, 6-7), signalant une situation identique à Tépoque de la Ligue achéenne : (c Les Etoliens choisirent, pour commencer la campagne, l'époque où les pouvoirs annuels du général Achéen arrivaient à expiration, pensant que. les Achéens manqueraient sûrement de direction. Aratos, le général élu, n'avait pas encore pris possession de son commandement. Tunaxenos. le général sortant, ne voulut pas, à quelques jours seulement de sa retraite, engager une action énergique et finit par remettre le commandement aux mains d' Aratos ». L'ex-

En dernier lieu, le résultat d'une élection peut être douteux, non pas parce que chaque candidat aura obtenu le même nombre de voix, des dispositions légales empêchant ce résultat, mais parce que des contestations s'élèveront sur la validité des votes émis dans les Etats ou dont les Etats font retour. La difficulté qui surgit en 1876 ne pourra pas, depuis la loi de 1887, se renouveler, tout au moins exactement dans la même forme. En revanche, des cas peuvent se présenter dans lesquels les retours des votes d'un Etat seront contestés par le parti dont le candidat se trouve lésé, comme ayant été notoirement obtenus par la fraude ou par la force. Il n'est pas d'élection présidentielle où des accusations de cette nature ne se produisent et ces accusations ne sont malheureusement pas toujours sans fondement. Qu'un vent de déloyauté souffle et agite les masses à l'occasion d'une élection réellement importante, et tout est à redouter. Le peuple, en 1877, dans une élection moins sérieuse, eut assez d'empire sur lui-même pour triompher des passions des chefs de parti ; mais dans l'hypothèse que nous signalons, n'cst-il pas à craindre qu'il ne se laisse entraîner par le courant?

D'autres observations sur le Président, en tant que rouage du gouvernement, trouveront leur place lorsque nous examinerons les rapports des pouvoirs exécutif et législatif. Contentons-nous simplement de faire remarquer que, môme en tenant compte des défauts que nous venons de signaler, l'institution de la présidence, sans être une des meilleures inventions de la Constitution américaine, ne doit pas être considérée comme un échec. Le problème de l'établissement d'un pouvoir exécutif stable dans un pays démocratique constitue une immense difficulté, et ce qui n'est pas un échec mérite d'être appelé un succès. Le Président a, pen-

pédient imaginé par Timoxeaos pour so lirer d'affaire n'aurait pas pu se produire dans des jïoiivernements comme Rome, TAngleterre ou les Ktats-Unis.où « le rè^^ue de la loi » est observé d'une façon autrement stricte qu'elle ne l'était dans les llépubliques de la Grèce.

dant plus de cent ans, imprimé à l'administration intérieure de la nation une direction ferme et efficace.Une ou deux fois, par exemple, lorsque Jefferson fit l'acquisition de la Louisiane, et que Lincoln prononça l'émancipation des esclaves dans les Etats révoltés, il a fait preuve de courage et d'autorité, et n'a pas hésité à donner à la Constitution une interprétation douteuse mais nécessaire et que la postérité a approuvée. Sous sa surveillance^ la Constitution a fonctionné d'une façon régulière et stable^ alors que le Congrès a été bouleversé par les luttes des partis, paralysé par les dissensions des deux Chambres, ou affaibli par le manque de chefs éminents. Le pouvoir exécutif a été capable, dans les jours de danger, de s'élever presque à la hauteur de la dictature,— il en a été ainsi pendant la Guerre de Sécession, — et, après la paix, de reprendre la place que lui assigne la Constitution. Il n'a pas montré plus de tendances à rabaisser les autres autorités de l'Etat qu'à préparer la voie à une Monarchie.

Nous autres. Européens, nous sommes frappés des défauts d'un système qui plonge la nation chaque quatre ans dans un tourbillon d'agitation et met le Pouvoir suprême de l'Etat aux mains d'un chef de parti choisi pour une courte période (1). Mais il est un autre aspect sous lequel il est bon de considérer l'élection présidentielle, et dont rimportance est mieux appréciée en Amérique qu'en Europe. Cette élection est un appel solennel et périodique à la nation ; elle lui permet d'envisager sa situation, la façon dont les affaires ont été conduites, l'attitude des deux grands partis. Elle remue le peuple et le secoue mieux que toute autre chose, oblige chaque citoyen non seulement à réfléchir sur les affaires publiques, mais à se pro-

(1) Ces défauts, conséquence de l'élection populaire, ne sont pas forcément inhérents à la présidence ; en France, par exemple, le Président est choisi par les Chambres, et l'interposition, entre lui et le pouvoir législatif, d'un ministère responsable suffit pour le rendre moins esclave des partis.

CONSIDÉRATIONS SUR LA PRÉSIDENCE Ho

noncer en faveur de l'un ou de l'autre parti. Elle est l'expression directe de la volonté de douze millions d'électeurs, une force devant laquelle tout doit s'incliner. Elle donne • au peuple le sentiment exact du devoir national et développe, au moment des grandes crises, son patriotisme. Une élection présidentielle est quelquefois, comme en 1800, et surtout en 1860 et en 1864, un tournant de l'histoire. En apparence, ce n'est rien de plus que la désignation d'un administrateur qui n'a d'autre moyen d'exercer son influence sur la politique que le refus d'approuver les bills qui lui sont soumis. En réalité, c'est la manifestation par le peuple donne son opinion sur toutes les questions qu'il se sent capable de décider. Il est curieux d'établir un parallèle à ce point de vue entre cette élection et une élection générale de la Chambre des Communes en Angleterre. L'élection générale à la Chambre des Communes paraît faite sur la profession de foi des candidats, sur leurs préférences au sujet des questions diverses à l'ordre du jour, mais c'est souvent un vote par lequel la nation confère le pouvoir exécutif à quelque homme d'Etat éminent. Les élections de 1868, 1874 et 1880, entre autres, ont été la manifestation de la volonté du peuple désireux de placer à la tète du Gouvernement M. Gladstone ou M. Disraeli. Par contre, en Amérique où une élection présidentielle est censée n'avoir d'autre but que le choix d'un Président, elle est fréquemment unenronsultation du peuple sur la politique, une condamnation de l'attitude d'un parti, une indication donnée à l'autre parti d'avoir à suivre une ligne différente.

Le choix de chefs de. parti comme Présidents n'a pas eu en Amérique tous les inconvénients qu'on pouvait redouter. Néanmoins, l'étude du fonctionnement de la monarchie constitutionnelle en Angleterre, en lîelgique, en Italie, par exemple, ou celles des constitutions des colonies britanniques qui en sont la reproduction et dans lesquelles le gouverneur, nommé par la, Couronne, se tient, comme un

magistrat inamovible, éloigné des luttes de partis, fait naître naturellement dans l'esprit quelques réflexions. Lorsqu'on compare les institutions de ces pays avec la présidence américaine, on est frappé des mérites du système qui ne réunit pas dans une même fonction et la dignité suprême et la toute-puissance. En plaçant le chef en titre du pouvoir exécutif en dehors et au-dessus des partis, il donne aux fonctionnaires civils et militaires la conviction d'être plutôt les serviteurs de la nation que d'une section de la nation, et les pousse à faire preuve,, dans leur service, d'un égal zèle et d'un égal dévouement sans se préoccuper du parti au pouvoir. Un gouvernement de parti peut être nécessaire et, à notre avis, est nécessaire. Cette nécessité n'en est pas moins regrettable, et tout ce qui tend à diminuer son influence néfaste sur le mécanisme administratif aussi bien que dans les rapports du gouvernement avec les puissances étrangères, tout ce qui sert à former un idéal patriotique d'honneur et de respect, à faire de la nation un ensemble majestueux se perpétuant de siècle en siècle, alors que les partis politiques se constituent et se désagrègent pour se reconstituer encore, tout cela fortifie et ennoblit la République et, en même temps, ses citoyens.

Bien entendu ces observations ne s'appliquent à la Monarchie qu'en tant qu'institution politique. Socialement parlant, le Président américain ne lïiérite que notre admiration. Il est simplement le premier citoyen d'une nation libre. — Il tire son prestige de lui-même et non pas d'un titre, d'un costume ofliciel, d'insignes spéciaux à ses fonctions. A l'origine, on avait proposé, sans doute en souvenir de ce qui s'était passé sous la République anglaise du xvijo siècle, de lui décerner le titre de « Sa Grandeur » ou de « Protecteur des Libertés des Etats-Unis ». D'autres étaient partisans «d'Excellence » (1), et Washington, disait-

(1) Pour ridiculiser cette proposition, les membres du Congrès

on, inclinait pour l'expression de « Haute Puissance » en usage en Allemagne. Les traits du Président en exercice ne se retrouvent ni sur les monnaies, ni sur les timbres-poste (1). Sa résidence à Washington, appelée officiellement « La Maison Executive » et familièrement « La Maison Blanche » est un bâtiment avec uni façade en stuc et un portique supporté par des piliers d'ordre corinthien. Construite, dit-on, sur le modèle de la maison du duc de Leinster à Dublin, elle est située dans un parc, et a plutôt l'aspect d'une grande villa suburbaine que d'un palais. Les appartements sont spacieux, pas suffisamment cependant, pour la foule des invités, les jours de réception. Le traitement annuel du Président est seulement de 50000 dollars (250000 fr.)^ et ne lui permet pas de dépenses exagérées; ce n'est pas, du reste, ce qu'on attend de lui.

Washington, qui, même jusqu'à la guerre, était une bourgade fangeuse habitée par des nègres, avec quelques grandes maisons de distance en distance, est devenue une des plus belles capitales du monde. On y trouve tout ce qui rend la vie agréable et plaisante. Centre de la société politique et de la société diplomatique, elle tend aussi à devenir une ville d'hiver où affluent de tous les points du continent les hommes à la lête d'une grosse fortune et ayant des loisirs. C'est une ville où une cour pourrait être créée, si un Président voulait s'en donner la peine, mais nul ne l'a tenté jusqu'à ce jour, et il est probable qu'il en sera toujours ainsi, celui qui occupe la magistrature suprême et sa femme étant rarement préparés par leur vie antérieure

appartenant au parti démocratique avancé demandèrent pour le Vice-Président, ce fonctionnaire plus décoratif qu'utile, le titre de « Son Excellence superflue ».

(1) Les portraits qui figurent sur les timbres-poste américains sont ceux de plusieurs Présidents décédés : Washington, Jefferson, Jackson, Taylor, Lincoln, Grant, Garfield, et de quelques hommes d'Etat éminents, tels que Franklin, Ilamilton, Clay, Webster, Scott, Perry, Stanton.

à donner le ton à la mode. Toutefois, l'intluence exercée par la femme du Président Hayes, dame digne de respect à tous égards et dont l'ardente propagande en faveur de la tempérance amena la création de plusieurs sociétés qui portent son nom, montre que la compagne du Président peut trouver des champs d'action à son activité, en mettant à profit pour le bien public, la situation élevée qu'elle occupe. Sa popularité ne fera que s'en accroître, surtout si elle possède des charmes et des dons naturels.

Le critique européen, fatigué de l'obséquiosité servile et de l'adulation hypocrite dont on entoure sur la rive orientale de l'Atlantique les familles régnantes qu'on flagorne en public et qu'on critique dans l'intimité, ressent une impression éminemment consolante de l'étude des relations sociales du Président américain et de son peuple. Il remarque chez celui-ci un grand respect pour la fonction présidentielle et un égal respect pour l'homme qui l'occupe, si, du moins, rien dans sa conduite ne lui a fait perdre son estime. Il n'y a dans cette attitude aucune trace de servilité ou d'avilissement, mais un sentiment de déférence simple et sincère pour l'homme qui personnifie la majesté de la nation ; tel le respect dont les Romains les plus fiers entouraient l'institution du consulat, alors même que le consul en exercice était « un homme nouveau » comme Cicéron. La curiosité et la familiarité des visiteurs qui se pressent à la Maison Blanche les jours de réception est, quelquefois, exagérée ; cette habitude tend, pourtant, à disparaître, et les Présidents ont, aujourd'hui, plus de raisons de se plaindre des persécutions auxquelles ils sont incessamment en butte de la part des journalistes. Entre le cérémonial de George Washington se faisant conduire au Congrès, le jour de l'ouverture de la session, dans sa calèche à six chevaux, avec des piqueurs et des valets de pied en livrée, et la sim.plicilé toute d'ostentation du citoyen Jefîerson s'y rendant à cheval, seul, et attachant, à son arrivée, sa monture à la grille, le Président a pris

CONSIDERATIONS SUR LA PRKSIDENCE ilO

un juste milieu (1); son attitude, tient à la fois, de celle du maire d'une grande ville anglaise, le jour des fêtes publiques, et de celle d'un ministre d'un Cabinet européen en tournée politique. On l'accompagne et on le fête, on le traite de toute façon comme le premier ; mais l'esprit d'égaiité qui régne en maître dans le pays a poussé chez les Américains de trop profondes racines pour qu'il puisse espérer qu'on lui adressera la parole en tremblant et avec de cérémonieuses révérences, Il n'a pas de garde militaire, pas de chambellan, pas de pages : son existence de tous les jours est l'image de la simplicité. Sa femme a le pas sur toutes les autres dames, mais reçoit des visites et les rend comme les autres dames ; il est entouré de moins d'apparat et de pompe que les gouverneurs de colonies anglaises, même de seconde classe, et, à plus forte raison, que les vice-rois de Tlnde et de l'Irlande.

L'opinion publique commence à s'apercevoir en Europe que la monarchie qu'on avait l'habitude de considérer comme dangereuse au point de vue politique, et utile au point de vue social, a acquis maintenant depuis qu'on lui a rogné les griffes, une valeur politique, mais que son utilité sociale est plus contestable. Dans les Etats-Unis, les démocrates les plus enclins au soupçon — et il y en a 'qui trouvent les fonctions du Président trop monarchiques — ne peuvent pas reprocher à ce magistrat suprême d'avoir essayé de constituer une Cour et encore moins d'avoir créé ces germes morbides qui prennent naissance dans les Cours d'Europe. Aucun Président n'ose enfreindre le décorum social comme l'ont fait si souvent les souverains d'Europe ; il serait, d'ailleurs, le premier à en souffrir.

(1) D'après M. II. Adams {Première Prcsidcnce de Jefferson^ vol. I, p. 197), Jefferson se serait rendu à pied à son inauguration. »