CHAPITRE V

Tous les écrivains qui entreprennent la description du système américain sont obligés de suivre la division américaine en trois pouvoirs : Exécutif, Législatif, Judiciaire. Je commencerai par le pouvoir exécutif, le plus simple des trois.

Le Président a été créé par la Constitution de 1789. Sous la Confédération il n'y avait qu'un membre présidant le Congrès, mais pas de chef de la nation.

Quelles furent les causes qui rendirent nécessaire la création d'un Président? La crainte de la Monarchie, d'un gouvernement fort et d'un gouvernement centralisé était générale en 1787. George ill était un objet de haine ; il est resté un épouvantail dans l'imagination des enfants des générations suivantes. La Convention se heurta à de réelles difficultés dans le choix d'un mode satisfaisant de nomination du Président, et il faut bien reconnaître que celui qu'elle a adopté est loin d'avoir donné de bons résultats. La conception qu'une République peut se passer d'un chef unique, conception avec laquelle l'expérience de la Suisse moderne nous a familiarisés, pouvait être suggérée aux Américains par ces exemples de l'antiquité auxquels ils aimaient à recourir. Toutefois, il fut décidé de bonne heure, dans les débals de 1787, que le pouvoir exécutif central devait résider dans une seule personne; et jamais, dans les discussions qui eurent lieu à la

suite du vote de la Constitution ceux qui critiquèrent les attributions du Président ne songèrent à contester l'utilité de son existence.

On doit trouver l'explication de ce fait moins dans le désir des Américains d'imiter la Constitution britannique que dans l'habitude qu'ils avaient, comme citoyens des Etats, des fonctions du Gouverneur d'Etat (quelques Etats lui donnaient même le nom de Président), et dans le dégoût que leur inspirait la faiblesse dont le Congrès avait fait preuve sous la Confédération, aussi bien dans la direction de la guerre que dans l'administration générale du pays après la conclusion de la paix. 11 avait été prouvé qu'une Assemblée manquait de décision et de vigueur et l'opinion publique réclamait un homme. Peut-être, les craintes que pouvait faire naître la situation prépondérante qui allait être faite à un homme furent diminuées dans une large mesure par la* présence de George Washington. Il présidait la Convention et tout le monde, avant même la clôture des débats, le désignait comme le futur Président de l'Union. La création de ces hautes fonctions semblait se justifier par l'existence d'une personne faite pour les remplir, et dont l'influence acquise 'et le jugement sûr étaient de nature à corriger les défauts que l'on regardait comme caractéristiques de la démocratie, la tendance à se laisser aller aux premières impulsions, le manque de respect pour l'autorité, l'incapacité de suivre une ligne de conduite. ^

Hamilton se rendait si bien compte de la nécessité de créer un pouvoir exécutif assez puissant pour assurer l'ordre dans le pays, qu'il proposa de nommer le chef de l'Etat quamdiù se benc gesserit, c'est-à-dire ci vie, sous réserve qu'il pourrait être mis en accusation et destitué. Cette proposition ne fut pas adoptée, bien qu'elle eût l'appui de personnes dont les sentiments démocratiques ne pouvaient être contestés, tels que Madison et Edmond Randolph ; mais presque tous les hommes de bon sens, y

compris tous ceux qui avaient de la démocratie une meilleure opinion qu'Hamilton lui-même, reconnurent que les dangers d'une guerre étrangère, dangers qui étaient infiniment plus sérieux dans l'enfance de la République qu'ils ne l'ont été, en réalité, dans la suite, exigeaient la concentration de tous les pouvoirs exécutifs dans une seule main. D'autre part, chacune des Républiques de l'Amérique avait un fonctionnaire auquel la Constitution d'Etat donnait une autorité executive pour balancer le pouvoir législatif d'Etat, et on était amené, dès lors, à considérer comme une chose naturelle l'établissement d'un haut Magistral Fédéral.

Après avoir décidé qu'il y aurait un Président, les hommes d'Etat de la Convention, en gens pratiques qu'ils étaient, n'essayèrent pas de le tirer de toutes pièces de leur cerveau, mais étudièrent les modèles existants. Ils firent une copie agrandie du gouverneur d'Etat, ou, ce qui est en termes différents la même chose, une copie réduite et perfectionnée du monarque anglais. Leur Président est George 111 diminué d'une partie de ses prérogatives par l'intervention du Sénat dans les traités et dans les nominations, d'une autre partie par la limitation de son action aux affaires fédérales; en même temps, son mandat, au lieu d'être à vie, est fixé à quatre ans, et son prestige aussi bien que son influence s'en trouvent atteints (1). Son traitement est trop faible pour lui permettre d'avoir une Cour ou de

(1) Lorsque les Romains eurent chassé leurs rois, ils ne supprimèrent pas, en réalité, la fonction : ils firent de leur Consul une sorte de roi annuel, mais amoindri par la courte durée de son pouvoir et par la présence d'un autre consul avec des attributions égales. De môme, les Américains eurent l'espoir de rabaisser leur Président en fixant à son mandat un terme rapproché et en affaiblissant le pouvoir qu'ils lui hissaient ; dans ce but, ils créèrent une autre autorité, lui donnèrent certaines fonctions executives, et décidèrent que son consentement serait nécessaire à la validité de certains actes exécutifs du Président. Cette autre autorité est le Sénat, dont nous nous occuperons plus tard.

LE PRÉSroENT 67

corrompre le pouvoir législatif; il ne peut pas davantage séduire la vertu des citoyens par la collation de titres de noblesse, puisque ces titres sont définitivement prohibés. Entouré de ces mesures de précaution, il devait, dans la pensée des auteurs de la Constitution, ressembler au gouverneur d'Etat ou au monarque anglais, être le chef dit pouvoir exécutif, se tenir en dehors et au-dessus des partis politiques. Il avait la mission de représenter la Nation de même que le gouverneur représentait l'Etat. On espérait que l'indépendance de sa position, la certitude de n'avoir rien à gagner ou à craindre du Congrès lui donneraient la liberté de s'occuper exclusivement du bien-être du peuple. Cette conception nous la voyons apparaître dans le mode adopté pour l'élection du Président. La nomination directe par le peuple, au suffrage universel, du premier magistrat de l'Etat aurait provoqué une surexcitation dangereuse et développé outre mesure l'ambition des candidats n'apnt d'autres qualités que celles qui flattent la populace. L'abandon de ce choix au Congrès aurait subordonné Torgane exécutif à l'organe législatif, en violation du principe de la séparation des pouvoirs ; d'autre part, le Président, au lieu d'être l'élu de la Nation, serait devenu la créature de la (action qui l'aurait porté au pouvoir. C'est pojur ces raisons que fut adopté le système d'une double élection, peut-être avec une vague réminiscence des méthodes usitées encore à cette époque à Venise pour le choix du Doge, et en Allemagne pour celui de l'Empereur romain. La Constitution prescrit à chaque Etat de choisir un nombre d'Electeurs présidentiels égal au nombre de ses représentants dans les deux Chambres du Congrès. Quelques semaines plus tard, ces Electeurs se réunissent, dans chaque Etat, au jour fixé par la loi et donnent par écrit leurs votes pour le Président et pour le Vice-Président (1) Les votes sont transmis sous

(i) A l'origine, la personne qui recueillait le plus grand nombre des suffrages était censée avoir été élue Président, et celle qui ve-

pli cacheté à la capitale, et, là, ouverts par le président du Sénat en présence des deux Chambres et comptés. Pour soustraire les Electeurs présidentiels à l'influence des factions, on a pris la précaution de décider qu'aucun membre du Congrès et qu'aucun fonctionnaire fédéral ne pourraient faire partie de ce collège électoral. Grâce à cette méthode, les citoyens les plus honorablement connus de chaque Etat peuvent, dans le calme et dans la réflexion, et en parfaite indépendance de jugement, désigner celui qu'ils estiment le plus apte à exercer la Magistrature suprême de l'Union. Leurs mérites personnels les ont fait choisir eux-mêmes comme Electeurs et ils sont plus qualifiés que les masses populaires pour confier les fonctions de Président à un homme capable et honorable. En outre, comme les votes sont comptés ensemble et non par Etat, chaque voix d'Electeur garde toute sa valeur. Un Electeur peut être en minorité dans son propre Etat, et cependant, son suflfrage, en s'ajoutant à ceux des Electeurs des autres Etats en faveur du même candidat, peut exercer une influence sur le résultat final.

Aucune partie de leur œuvre ne paraît avoir être regardée par les auteurs de la Constitution avec plus de complaisance que celle-ci, (1) bien qu'aucune ne leur ait causé plus d'inquiétudes. Aucune, non plus, n'a plus complètement trompé leur attente. Les Electeurs présidentiels sont devenus une dent de roue dans la machine gouvernementale et rien de plus, une simple combinaison pour per-

nait ensuite Vice-Président. Ce système entraînait une confusion : il fut modifié par le douzième amendement constitutionnel, adopté en 1804, qui établit, pour l'élection du Président et du Vice-Président, des scrutins distincts.

(1) « Le mode de nomination du premier Magistrat des Etats- Unis est à peu près la seule partie du système à laquelle la critique ne se soit pas attaquée, ou qui ait reçu des adversaires de la Constitution une légère marque d'approbation. » Le Fédéraliste, N° LXVIII, cf. n° 1. Voir aussi. les observations de M. Wilson dans la Convention de Pennsylvanie ; EUiot, Dcbatcs. vol, II.

mettre à la volonté du peuple de se manifester. Leurs qualifications personnelles importent peu. Ils n'ont aucune indépendance ; ils sont choisis à raison de l'engagement qu'ils ont pris — engagement d'honneur seulement, mais qui, depuis 1796, n'a jamais été violé, — de voter pour un candidat déterminé. En les nommant, le peuple a virtuellement nommé le Président, et la chose même que les hommes de ■1787 voulaient éviter est arrivée : le Président est élu par un vote populaire. Voyons comment ce fait s'est produit.

Dans les deux premières élections présidentielles (en 1789 et 1792) l'indépendance des électeurs ne fut pas en question : le nom de Washington réunissait tous les suffrages et les partis politiques n'avaient pas encore acquis leur plein, développement. Cependant, dans l'élection de 1792, il avait été généralement admis que les Electeurs, partisans d'une certaine politique, voteraient pour Clinton comme leur second candidat (c'est-à-dire pour la Vice-Présidence) et ceux d'une opinion différente pour John Adams. Dans la troisième élection (1796), on n'exigea des électeurs présidentiels aucun engagement, mais la bataille se fit sur le terrain des partis politiques : le jour du vote pour l'élection présidentielle elle-même, quelques suffrages s'éparpillèrent bien sur d'autres noms, mais, en réalité, il n'y avait devant le pays que deux candidats, John Adams et Thomas Jefferson ; il était entendu que les Electeurs du parti fédéraliste voteraient pour le premier, tandis que ceux du parti républicain (démocrate) (1) réserveraient leurs voix au second. La quatrième élection fut une véritable lutte de partis; le mot d'ordre avait été donné d'avance dans chaque parti. Fédéralistes et Républicains eurent leurs candidats pour la présidence et la vice-présidence ; ils les présentèrent au pays, et autour de leurs

(1) Le parti qu'on appelait alors Républicain est désigné depuis soixante-dix ans environ sous le nom de Démocrate. Le parti qualifié aujourd'hui, de Républicain n'a pris naissance qu'en 1834.

noms la bataille fit rage. On ne songeait plus à laisser aux électeurs leur liberté et à respecter le secret de leur vote; on comprenait qu'un événement de cette importance ne devait et ne pouvait être décidé que par la nation seule. Depuis ce jour, on n'a jamais essayé de rendre à ce système de double élection son caractère véritable et primitif. En 1876, on émit l'idée, pour en finir avec les contestations auxquelles donnait lieu l'élection du Président, de s'en remettre au libre choix des Electeurs ; mais cette idée n'eut aucun succès. Depuis lors, on ne s'est plus occupé de la personnalité des Electeurs. Leur importance est^ aujourd'hui, si minime que pour renseigner le votant sur la liste d'Electeurs patronnée par son parti, on met souvent en haut du bulletin de vote contenant leurs noms, le nom du candidat recommandé pour la présidence. Ainsi, l'indépendance des Electeurs n'existe plus. 11 n'y a pas à la regretter; s'il en avait été autrement, à en juger par ce qui est arrivé dans des cas à peu près analogues, les Electeurs seraient tombés si complètement sous le contrôle des factions politiques que leurs votes auraient été la simple manifestation de la volonté des chefs de parti. L'élection par le peuple est, quels que soient ses défauts, un système plus sain ; il permet au peuple de rejeter des candidats que pourraient recommander quelques politiciens sans vergogne.

Ce changement est, aujourd'hui» devenu complet et' définitif, grâce à la méthode qui a prévalu dans le choix des Electeurs. La Constitution laisse chaque Etat libre d'adopter le mode de nomination des Electeurs qu'il juge le meilleur, et, à l'origine, plusieurs Etats confièrent cette mission à leurs législatures. Avec la diffusion des idées démocratiques, le système de nomination des Electeurs par le peuple, adopté dès le début par la \irginie, par la Pennsylvanie et par le Maryland, s'étendit peu à peu dans tous les Etats ; en 1832, un seul Etat, la Caroline du Sud conservait le mode de désignation par la

législature. Elle finit par l'abandonner en 4868, et, aujourd'hui, l'élection par le peuple constitue la règle générale, bien que chaque Etat ait le droit de revenir à l'ancienne méthode (1). Dans quelques Etats, les Electeurs furent pendant un certain temps choisis par districts, comme les membres de la Chambre des représentants. Mais le système du vote populaire unique dans toute l'étendue de l'Etat rencontra une faveur croissante, parce qu'il était tout à l'avantage du parti qui était temporairement le plus puissant dans l'Etat. En 1828, un seul Etat, le Maryland, continuait à demeurer fidèle au vote par district; il finit par adopter, en 4832, le système du gênerai ticket. A partir de cette année, jusqu'en 4891, ce système fut en usage dans tous les Etats ; à cette époque, le Michigan revint au système des districts, parce que le parti le plus fort dans sa législature trouvait là un moyen de s'assurer quelques districts, partant, quelques Electeurs de son opinion, tandis qu'il n'aurait pas eu la majorité avec l'autre système. (Ce fait se passait ^n 4892) (2). En résumé, la question de l'élection présidentielle se pose devant le peuple. Les partis désignent leurs candidats respectifs, ainsi que nous l'exposons plus loin (chapitres lxix et lxx) ; une terrible campagne de dis- "Cours et de harangues, d'articles de journaux, de promenades dans les rues, de processions aux llambeaux s'engage et se poursuit avec acharnement pendant quatre mois ; la nomination des Electeurs présidentiels a lieu dans le commencement de novembre, le même jour dans

(1) Le Colorado fut admis dans njnion en 1874. Lélection présidentielle devait avoir lieu au mois de novemijre de la même année et il n'eut pas le temps de voter une loi donnant au peuple le droit de nonmier des électeurs; il en laissa le choix à sa législature. Maintenant les Electeurs présidentiels sont élus par le peuple comme dans les autres Etats.

(2) Le Michigan a abrogé cette loi en 1893 et procède aujourd'hui à l'élection.par « bulletin général ».

toute l'Union, et lorsque le résultat est connu, la bataille est terminée ; la réunion qui suivra et dans laquelle les Electeurs voteront dans leurs Etats respectifs n'est qu'une question de forme.

Jusqu'ici la nomination du Président par les Electeurs peut paraître simplement un moyen détourné de connaître le sentiment du peuple. C'est plus que cela, et cette pratique a plusieurs conséquences singulières qui n'avaient pas été prévues par les auteurs de la Constitution. Elle a, en réalité, donné à cette élection le caractère d'une élection par les Etats. Qu'arrive-t-il en effet avec le système du gênerai ticket? C'est que, le plus souvent, lorsqu'une liste d'électeurs a triomphé dans un Etat, tout le poids de cet Etat est jeté dans le plateau de la balance en faveur du candidat de cette liste (1). Dans l'élection de 1884, New- York avait à nommer trente-six Electeurs. Chacun des partis présenta sa liste ou « bulletin » de trente-six Electeurs présidentiels pour l'Etat ; ils étaient astreints à voter pour le candidat du parti, M. Blaine ou M. Cleveland. La liste démocrate (celle où figuraient les trente-six électeurs de M. Cleveland) arriva en tête avec une majorité de 1100 sur un nombre de votants supérieur à 1 100 000.

(1) D'habitude une liste, lorsqu'elle passe, passe entière ; il serait en effet insensé pour les partisans d'un candidat de voter pour quelques Electeurs seulement d'une liste et non pour tous, puisque la seule fonction de leurs Electeurs est de voter pour leur candidat. Toutefois, il est rare que les Electeurs d'une liste obtiennent tous également le même nombre de voix, et il arrive même quelquefois que, lorsque le scrutin est clos, un ou deux Electeurs du parti vaincu se trouvent élus. Dans la Californie, en 1880, un des six Electeurs qui figuraient sur la liste démocrate était, pour des raisons personnelles, très impopulaire ; il ne fut pas nommé, les cinq autres le furent. Semblable fait se produisit dans la Californie, dans l'Ohio et dans l'Orégon en 1892, oii un Electeur appartenant à la liste qui fut battue fut élu ; et dans le Dakota du Nord on vit, spectacle surprenant, la désignation d'un Electeur de chacun des trois partis : Républicain, Démocrate et « Populaire ».

De cette façon, les trente-six suffrages dont disposait New-York se trouvèrent assurés à M. Gleveland et ce furent eux qui déterminèrent l'issue de la lutte dans l'Union; près de 10 000 000 de votants y avaient' pris part. Les centaines de mille suffrages qui furent donnés à New-York à la liste Blaine ou républicaine n'allèrent pas renforcer la majorité qu'elle avait obtenue dans d'autres Etats, mais furent totalement perdus. Aussi qu'arrivet-il? C'est que pour les élections présidentielles la bataille est très vive dans les Etats douteux, où les grands partis sont à peu près d'égale force, et languissante, au contraire, dans ceux où l'on peut déterminer à l'avance de quel côté ira la majorité. En effet, du moment qu'il importe peu qu'une minorité soit forte ou faible, à quoi bon faire des efforts pour l'augmenter, sachant qu'elle ne pourra jamais devenir majorité ? Autre résultat, un candidat peut très bien et a été, en fait (1), élu Président, tout en obtenant dans la nation une minorité de voix.

Puisque telle a été la destinée du système de 1787, à peine est-il besoin de faire remarquer que le Président idéal, l'homme grand et bon, au-dessus et ea dehors des partis, qui devait être choisi par des électeurs justes et impartiaux, n'est pas non plus resté intact. L'idéal fut réalisé une fois, mais une fois seulement, dans la personne de George Washington . Son successeur à la présidence (John Adams) était l'un des chefs de l'un des grands partis

(4) C'est ce qui est arrivé en 1876, où M. Hayes obtint, de l'aveu môme de ses partisans, 2o2 000 suffrages de moins que M. Tilden, et en 1888 où les voix qui allèrent à M. Harrison furent de 9o 534 inférieures à celles de M. Glevelaud. Un résultat étrange de ce système est que l'octroi du droit de suffrage aux nègres se soit tourné contre le parti républicain qui en était l'auteur. A la suite de l'augmentation du nombre des votants, les Etats du Sud eurent droit à 37 Electeurs présidentiels de plus, et dans les élections de 1880, 1884, 1888, 1892, tous ces nouveaux Electeurs ont appartenu au parti démocrate.

alors constitués. Le parti adverse, avec quelques interruptions, a duré jusqu'à notre époque. Jetïerson, le successeur de John Adams, en était le chef, et son élection fut le point de départ de son triomphe. Presque tous les Présidents qui ont suivi ont été élus comme chefs de parti par un vote de parti, et se sont crus obligés de suivre la politique des hommes qui les ont portés au pouvoir (1). Ainsi au lieu d'avoir un Président Olympien, supérieur aux factions, l'Amérique a, malgré elle, reproduit le système anglais de gouvernement exécutif dans les mains d'une majorité de parti. Ce système, elle l'a même poussé plus loin, puisqu'en Angleterre le chef en titre de l'Etat, au nom duquel tous les actes administratifs sont passés, se tient dans sa dignité et dans son isolement en dehors des questions de parti. Les inconvénients du système américain sont manifestes ; en pratique, ils sont, cependant, moins considérables qu'on ne pourrait le croire : dans la responsabilité de sa haute situation, dans son titre de représentant de la Nation, le Président trouve à ses passions un frein et un modérateur, et, sauf en ce qui concerne la question de patronage, il a rarement agi comme instrument de parti, ou cherché à abuser de ses pouvoirs administratifs au détriment de ses adversaires politiques.

La Constitution n'assigne pas de limites à la rééligibilité du Président. Il peut être nommé de nouveau tous les quatre ans et atteindre, ainsi, le terme naturel de son existence. Toutefois, la tradition a supplanté la loi. Elu en 1789, Washington consentit à être réélu en 1792. Mais, à l'expiration de cette seconde période, il refusa formellement de se

(1) James Monroe fut élu Président en 1820, en quelque sorte à l'unanimité, mais la raison en était que l'un des deux partis avait été à ce moment écrasé, et ne présentait pas de candidat. J.-Q. Adams, le successeur de Monroe, n'est pas non plus, à proprement parler, un chef de parti. Après lui, tous les Présidents furent des hommes de parti.

représenter, donnant comme raison te danger que ferait courir aux institutions républicaines la présence constante de la même personne à la tète du gouvernement. Jefferson, Madison, Monroe et Jackson suivirent ce précédent, et ne cherchèrent pas, pas plus que leurs amis ne le firent pour eux, à être réélus au terme de leur mandat. Après eux, aocun Président ne fut réélu, à l'exception de Lincoln, jusqu'au général Grant. Grant fut Président de 1869 à 1873, et de 1873 à 1877 ; à cette époque, >l. Hayes fut nommé. En 1880, une tentative fut faite pour rompre, en faveur de Grant, la tradition non écrite. Chaque parti, ainsi que nous l'exposerons plus longuement au cours de cet ouvrage, désigne ses candidats dans une réunion plénière de ses membres, qu'on appelle la Convention Nationale. Dans la Convention du parti républicain de 1880 un puissant groupe de délégués mit en avant le nom de Grant comme candidat du parti ; ils invoquaient, pour justifier l'honneur de celte troisième présidence, les services spéciaux qu'il avait rendus. S'il n'y avait pas eu, parmi les républicains euxmêmes, une section personnellement hostile à Grant ou plutôt à ses partisans, peut-être la tentative eiil-:elle réussi, bien que très probablement la candidature Grant n'eût pas abouti le jour de l'élection présidentielle. Mais la section hostile trouva la prévention du peuple si forte contre l'idée d'une troisième présidence qu'elle parvint, en faisant appel à la tradition, à battre dans la Convention les partisans de Grant, et à obtenir la désignation de M. Garfield, dont le nom sortit victorieux à l'élection finale. Ce précédent est généralement considéré comme ayant ûxé la tradition, parce que le général Grant, dont Kadministralion avait, cependant, été marquée par de graves fautes, était une figure exceptionnellement populaire. Il est peu probable que, pour bien des élections à venir, on se départisse, en faveur d'autres candidats, d'un principe qui a été affirraé contre lui.

La Constitution (Amendement XII, qui reproduit sur ce

point l'article XI, § 4 originel) exige pour l'élection du Président « une majorité de tous les Electeurs nommés ». A supposer que cette majorité ne soit pas obtenue par un candidat, c'est-à-dire que les votes soient tellement disséminés entre les divers candidats que sur le nombre total des Electeurs (qui était en 1888 de 4(11, et qui est, maintenant, depuis y Acte de Répartition de 1891 de 444) nul ne réunit la majorité absolue (c'est-à-dire, au moins 22.S voix), le choix passe à la Chambre des Représentants, qui doit désigner comme Président l'un des trois candidats qui ont recueilli le plus de suffrages. Dans la Chambre des Représentants, le vote a lieu par Etats : la majorité de tous les Etats (actuellement 23 sur 44) est nécessaire pour l'élection. Comme tous les membres d'un Etat faisant partie de la Chambre n'ont qu'un vote collectif, il en résulte que, s'il y a entre eux partage égal, le vote de cet Etat est perdu. Ce cas se présente-t-il dans la moitié des Etats, ou les Etats éparpillent-t-ils leurs votes de façon à ne donner à aucun candidat une majorité absolue, il n'y a pas d'élection de Président et le Vice-Président devient Président.

L'élection du Président n'est venue à la Chambre des' Représentants que deux fois. En 1800, subsistait encore la règle que le candidat qui obtenait le plus de voix était élu Président et celui qui arrivait après, Vice- Président : Jefferson et Aaron Burr recueillirent un égal nombre de suffrages. Les Electeurs partisans de Jefferson avaient eu l'intention de le nommer Président, mais comme ils avaient tous, aussi, voté pour Burr, aucun résultat n'était acquis. Après une longue lutte, la Chambre des Représentants, saisie de la question, élut Jefferson. Les esprits avaient atteint le paroxysme de l'excitation, et si Jefferson avait échoué grâce aux voix des Fédéralistes qui le haïssaient plus que Burr, ses partisans auraient, peut-être, pris les armes (1). En 1824, André Jackson réunit 99 suffrages

(.1) Le résultat du vote dans deux Etats fut longtemps douteux :

d'Electeurs, et ses trois compétiteurs (J.-Q. Adams, Cranford et Clay) 102 entre eux. Le choix de la Chambre des Représentants se porta sur J.-Q. Adams; treize Etats votèrent pour lui, contre sept pour Jackson et quatre pour Cranford (1). Avec ce système de nomination du Président, la volonté du peuple peut être encore plus faussée qu'avec la méthode de votation par les Electeurs présidentiels. Supposons, en effet, que les vingt-trois plus petits Etats votent, par l'intermédiaire de leurs représentants à la Chambre,, pour le candidat A, et les vingt et un plus grands pour le candidat U, le candidat A sera nommé; et, cependant, la population des Etats qui lui ont été favorables est bien inférieure à celle des autres.

Il paraît avoir été dans les intentions de la Constitution, bien que son texte ne soit pas clair, de laisser au président du Sénat (le Vice-Président des Etats-Unis) la mission de procéder au dépouillement du scrutin ; et dans les premiers temps, en effet, ce haut magistrat surveillait le comptage des bulletins et décidait du rejet ou de l'admission des votes douteux. Toutefois, le Congrès, invoquant son droit d'assister à l'opération, s'est attribué, aussi^ celui de juger toutes les difficultés susceptibles'de s'élever sur la validité des votes des électeurs ; ces difficultés, il les a toujours, il est à peine besoin de le dire, tranchées, en se laissant dominer par des considérations politiques. Il n'y

mais Ilamilton, qui considérait Jefferson comme moins dangereux que Burr, réussit, enfin, par son influence, à décider les membres Fédéralistes à ne pas voter contre lui et à s'abstenir. Cette attitude, empreinte d'un réel patriotisme puisque Jefferson était un de ses ennemis acharnés, lui coûta la vie : il périt de la main de Burr.

(1) Clay, qui fut toujours malheureux dans ses visées à la présidence, était arrivé quatrième dans cette élection, et sa candidature ne pouvait pour cette raison être examinée par la Chambre des Représentants. Jackson avait obtenu, au moment de la nomination (les Electeurs, la majorité dans tous les Etats où les Electeurs étaient choisis par le peuple.

aurait pas gr«ind inconvénient à cette procédure, si le Gon- «••rès prenait toujours une décision ; mais il arrive souvent qu'un parti ayant la majorité au Sénat, un autre à la Chambre, et les ^eux Assemblées votant séparément et d'une façon différente, on aboutisse à une impasse. Je laisserai de côté les controverses minutieuses et souvent ennuyeuses qui ont surgi en ces matières. Il est, cependant, un cas qui mérite de nous arrêter, parce qu'il est la démonstration éclatante des vices inhérents au système électoral actuel.

En 1870, M. Hayes était le candidat républicain à la présidence, M. Tilden celui du parti démocrate. Le premier triompha dans dix-sept Etats représentés par 16S Electeurs, et le second dans dix-sept Etats également avec un chiffre d'Electeurs de 184 (le nombre total d'Electeurs étant de 369, 184 était la moitié moins un de ce nombre). 11 restait quatre Etats pour arriver au total de trente-huit ; dans chacun d'eux, les deux listes, se basant sur des raisons trop compliquées pour être exposées ici, se prétendaient régulièrement élues (1). Le nombre des Electeurs de ces quatre Etats était de vingt-deux, de telle sorte que s'il venait à être démontré que dans l'un d'eux la liste démocrate avait été régulièrement élue, les démocrates auraient été assurés de la majorité ; les Electeurs républicains, au contraire, même si leurs collègues avaient été choisis dans tous les Etats, ne pouvaient espérer qu'une majorité d'une voix seulement. Dans ces circonstances, la seule chose à faire par le^ chefs du parti républicain, en

(1) Dans rOrégon, la question portait sur le point de savoir si la nomination de l'un des Electeurs ne devait pas être annulée, parce qu'il était directeur de poste. Dans la Floride, c'étaient des accusations de fraude ; dans la Caroline du Sud des tentatives d'intimidation ; dans la Louisiane il existait deux gouvernements rivaux, et chacun invoquait le droit de proclamer le résultat des élections. Il n'est pas douteux que, dans plusieurs Etats du Sud, on n'eût commis de nombreuses fraudes et quelques actes de violence.

politiciens avisés, était de réclamer pour eux tous les Etats douteux. C'est ce qu'ils s'empressèrent de faire, tant il est vrai que la loyauté de parti est la vertu qui subsiste le plus longtemps chez les politiciens ! Les démocrates agirent de même.

Sur ces entrefaites, les Electeurs se réunirent et votèrent dans leurs Etats respectifs. Dans les quatre Etats contestés, les deux listes d'Electeurs se réunirent aussi, votèrent et envoyèrent à Washington, chacun de leur côté, leurs résultats. Le sort de l'élection présidentielle dépendait évidemment de la façon dont serait tranchée la question de validité des élections de l'une ou de l'autre liste. Dans toute l'Union^ les esprits étaient exaltés au plus haut degré ; tout espoir d'un accord pacifique devait être écarté, car la Constitution ne paraissait pas fournir les moyens de résoudre les difficultés de droit qui se posaient. Le Congrès, ainsi que nous l'avons déjà fait remarquer, s'était, dans quelques circonstances, érigé en tribunal, mais les républicains avaient la majorité au Sénat et les démocrates dans la Chambre des Représentants, et il était évident que la première de ces Assemblées validerait les élections républicaines, la seconde les élections démocrates. A force de négociations entre les chefs de parti on arriva à l'échappatoire suivante. On vota une loi instituant une Commission électorale de cinq sénateurs, cinq membres de la Chambre des Représentants et cinq juges de la Cour Suprême avec mission de prononcer sur toutes les difficultés concernant l'admissibilité des Electeurs lorsque les Etats auraient envoyé double résultat (1). La question importante devenait

(1) Le droit avait été réservé au Congrès d'annuler, par un vote des deux Chaml)res, les décisions de la Commission, mais comme les deux Chambres étaient toujours d'avis différent, les démocrates de la Cliambre des Représentants votant d'une manière constante contre les décisions de la Commission et les républicains du Sénat les appuyant, cette restriction ne changeait pas les choses.

alors la composition de la Commission électorale, corps qui ne ressemblait à aucun de ceux qui avaient été créés jusqu'à ce jour. Le Sénat nomma trois républicains et deux démocrates, la Chambre des Représentants trois démocrates et deux républicains. Jusque-là la balance était égale. La loi avait désigné les quatre juges qui devaient siéger, deux républicains et deux démocrates, et avait laissé à ces quatre juges le choix d'un cinquième qui devait constituer l'appoint, et, en jetant son vote dans un des plateaux^ faire pencher la balance d'un côté ou de l'autre. Ce choix se porta sur un juge républicain : il décida du résultat, car chaque vote des membres de la Commission fut un vote de parti et rien de plus (1). Presque tous les membres de la Commission étaient des jurisconsultes ; tous avaient prêté le serment d'être impartiaux. Les questions de droit soulevées étaient si difficiles, ou tout au moins si nouvelles, qu'un jurisconsulte à l'esprit droit et un honnête homme pouvaient très bien entrer soit dans les vues des républicains, soit dans celles des démocrates. Toutefois, il n'est pas sans intérêt de constater que le jugement de droit émanant de chaque membre de la Commission concordait avec ses préférences politiques (2). Tous les points litigieux furent, par un vote de huit contre sept, décidés dans les quatre Etats contestés en faveur de la liste des Electeurs républicains : en conséquence, M. Ilayes fut déclaré régulièrement élu par une majorité de 185 voix contre 184. Cette décision pouvait être conforme aux principes du

(1) La Commission décida à l'unanimité que la liste des Electeurs démocrates de la Caroline du Sud n'avait pas été élue, mais quand il s'agit de décider de la validité de la nomination des Electeurs républicains de cet Etat elle se retrouva huit contre sept.

(2) Le même fait a été observé dans des Comités de la Chambre anglaise des Communes, nommés pour trancher des questions strictement légales et pour rester dans le domaine purement juridique.

droit — c'est une question encore controversée pour les jurisconsultes — et il y avait eu, d'ailleurs, des deux côtés tant de pression et de fraudes en Floride, dans la Louisiane et dans la Caroline du Sud, qu'il était impossible de savoir où était le bon droit. M. Tilden mérite des éloges pour avoir enoagé ses amis à adhérer à un compromis plutôt à son désavantage, et à accepter paisiblement, bien qu'ils ne l'aient pas fait sans s'être plaints hautement et pendant longtemps, une décision qui réduisait à néant leurs espérances. Si je me suis étendu sur cet incident, c'est qu'il met en lumière un grave danger dont est menacée la Présidence. L'enjeu est si recherché que la tentation à la fraude est très grande, et comme dans la nomination des Electeurs par le peuple les paquets de bulletins sont reçus par des fonctionnaires des Etats et dépouillés par eux, il n'est pas très difficile à une faction sans scrupule de commettre des fraudes. En 4887, le Congrès, qui, à diverses reprises avait été saisi de la question par plusieurs Présidents, prit des mesures pour prévenir le retour de ces faits. Il vota une loi donnant à des tribunaux nommés à cet effet dans chaque Etat et par chaque Etat le droit de vérifier les pouvoirs des Electeurs pi'ésidentiels; il décida, en outre, que dans le cas où ces tribunaux n'auraient pas été institués dans un Etat, les deux Chambres du Congrès se prononceraient (lorsqu'un double résultat leur aurait été transmis) sur la légalité des votes. Dans l'hypothèse de désaccord des deux Chambres le vote de l'Etat est perdu. Avec ce système, il n'est pas impossible, cela va de soi, que le tribunal de TEtat juge contre sa conscience; mais, et c'est là le principal, on s'assure d'une décision. Mieux vaut encore l'injustice que l'incertitude.

Le Président ne peut être changé pendant la durée de ses fonctions que par l'effet de 1' « impeachment » ou mise en accusation. La procédure de la mise en accusation était bien connue sur les deux bords de l'Atlantique, en 1787, époque à laquelle le fameux procès de Warren Ilastings était encore

pendant à AVestminster. La mise en accusation qui avait joué un rôle important dans le développement des libertés anglaises était considérée alors par les Américains comme un des éléments principaux de leur nouvelle Constitution : elle permettait au Congrès de déposer un Président assez ambitieux pour ne pas hésiter devant la trahison, et était, en même temps, un moyen, par la crainte qu'elle lui inspirait, de le détourner du mal. Conformément à la tradition des Etats (1), c'est par la Chambre des Représentants que le Président est mis en accusation, et c'est par le Sénat, siégeant comme Cour de Justice, et ayant comme président le chef de la Cour Suprême, le plus haut fonctionnaire de l'ordre judiciaire dans le pays, qu'il est jugé. Une majorité des deux tiers est nécessaire pour le convaincre de trahison ; ce jugement n'a, d'ailleurs, d'autre effet que de le destituer de ses fonctions et de le rendre incapable de les exercer à l'avenir; il reste « passible d'accusation, de poursuite, de jugement et de châtiment en conformité des lois » (Constitution, Art. I ^i o, Art. II, § 4). Les faits qui entraînent la mise en accusation sont : « la trahison, la corruption, ou autres crimes importants et la mauvaise conduite », d'après certains, cette dernière expression s'appliquerait seulement aux délits non qualifiés ; d'autres lui donnent un sens plus étendu et y comprennent tous les actes faits par le Président en violation de ses devoirs officiels et contre les intérêts de la nation ; plusieurs actes de cette nature avaient, d'ailleurs, constitué souvent en Angleterre, au xvii^ siècle, des motifs de mise en accusation. Jusqu'à ce jour, Andrew Johnson est le seul Président qui ait été mis en accusation. Son attitude inconsidérée et entêtée faisait désirer son changement, mais comme il était dou-

(1) La mise en accusation n'a pas été empruntée directement à la tradition anglaise, mais plutôt aux Constitutions de Virginie (1776) et de Massaciiussets (1780), qui avaient, suivant en cela, certainement, l'exemple de l'Angleterre, imaginé ce remède contre les fonctionnaires coupables.

teux que parmi les délits qu'on lui reprochait un seul pût justitJer une condamnation, plusieurs sénateurs, bien que ses adversaires (1) politiques, votèrent l'acquittement. Une majorité des deux tiers ne fut réunie sur aucun des chef^ d'accusation (les chiffres élant trente-cinq pour la condamnation, dix-neuf pour l'acquittement), et il fut absous.

Dans le cas de destitution d'un Président à la suite d'un impeachment, de mort, de démission, ou d'incapacité à remplir ses fonctions, le Vice-Président prend sa place. Le Vice-Président est choisi en même temps, par les mêmes électeurs, et de la même manière que le Président. Ses seules fonctions sont de présider le Sénat et de succéder au Président. S'il se trouvait n'y avoir ni Président, ni Vice-Président, il avait été décidé, non par la Constitution mais par une loi postérieure, que la présidence reviendrait au membre exerçant, à ce moment, les fonctions de président du Sénat, ei, à son défaut, au président de la Chambre des Représentants. Ce système avait un inconvénient qui se présente naturellement à l'esprit : il pouvait amener l'arrivée au pouvoir du parti opposé à celui du Président récemment décédé. Pour obvier à cet inconvénient, il a été volé en 1886 un act portant qu'à la mort du Président (ou bieu à celle du Vice-Président succédant au Président), la présidence serait dévolue au Secrétaire d'Etat, et après lui à d'autres hauts fonctionnaires du gouvernement dans l'ordre de leur rang-. Quatre Présidents (Harrison, Taylor, Lincoln, Garlield) sont morts en fonctions et ont eu pour successeurs des Vice- Présidents : dans la première et dans la troisième de ces circonstances, les Vice-Présidents qui ont été nommés dans ces conditions aux fonctions de Président, ont pris le

(1) Ils peuvent avoir liésité devant l'opportunité d'un changement à ce moment, ou bien leurs préventions politiques contre lui cédèrent-elles devant le doute qui planait sur l'accusation quasicriminelle dont il était l'objet.

contre-pied de la politique de leur prédécesseur et sont entrés en lutte avec le parti qui les a élus ; jusqu'à ce jour pareil désaccord ne s'est pas produit entre un Président et son parti. En pratique, l'élection du Vice-Président est un fait auquel on n'attache pas une très grande importance. La Convention, qui désigne les candidats du parti, choisit le plus souvent comme candidat à ce poste un homme au second plan ; elle voit là, tantôt un moyen de consoler un candidat malheureux à la présidence, ou un ami de ce candidat malheureux de façon à amadouer son groupe, tantôt une occasion de flatter un ancien chef de parti personnellement populaire. C'est parce qu'il a un candidat à la présidence, que le parti a un candidat à la vice-présidence. Aussi il peut très bien arriver que dans le cas de mort du Président, la magistrature suprême de l'Etat passe à un homme d'importance secondaire.