CHAPITRE IX

Il n'existe pas dans les Etats-Unis de chose qu'on puisse comparer à un Cabinet, en donnant, du moins, à ce mot son sens anglais. Mais je me sers de cette expression, non seulement parce qu'elle est employée couramment en Amérique pour désigner les ministres du Président, mais, aussi, parce qu'elle appelle l'attention sur la différence fondamentale existant entre les grands officiers de l'Etat en Amérique et les fonctionnaires analogues des pays libres de l'Europe.

On ne trouve guère dans la Constitution qu'une seule allusion aux ministres du Président. C'est 'celle qui est contenue dans le pouvoir attribué à ce dernier « de requérir l'opinion écrite du principal fonctionnaire de chacun des départements exécutifs sur toutes matières concernant leurs services respectifs ». Tous ces départements ont été créés par des Acts du Congrès. Washington commença en 4789 avec quatre seulement, à la tête desquels furent placés quatre ministres :

Le secrétaire d'Etat,

Le secrétaire du Trésor,

Le secrétaire de la Guerre,

L'Altorney General.

En 1798 on créa un secrétaire de la Marine, en 1829 un directeur général des Postes (1), en 1849 un secrétaire de

(1) Le directeur général des postes fut d'abord subordonné au

l'Intérieur et en 1888 un secrétaire de l'Agriculture.

Ces huit secrétaires constituent ce qu'on appelle le Cabinet (1). Chacun reçoit un traitement de 8 000 dollars (40 000 fr.). Ils sont tous nommés par le Président, avec l'assentiment du Sénat (qui en pratique n'est jamais refusé) et sont révocables par le Président. La seule distinction entre eux et les autres fonctionnaires qui peuvent être placés à la tête d'un département, est qu'ils font partie du conseil privé du Président.

Nul d'entre eux ne peut être membre du Congrès. L'article XI § 6 de la Constitution décide, en effet, « qu'aucun titulaire de fonctions publiques dans les Etats-Unis ne peut être membre de l'une ou de l'autre Chambre, tant qu'il reste en fonctions. »

Le but de cette restriction était d'empêcher le Président de séduire les membres du Congrès en faisant briller à leurs yeux la fonction, et de faire de ses ministres des agents de corruption dont l'influence pernicieuse se serait exercée sur les représentants du peuple. George III et ses ministres avaient corrompu de cette façon le parlement anglais. Un article du Fédéraliste (Lettre XL) fait allusion à la « Grande-Bretagne, où un si grand nombre de membres sont élus par un si petit nombre d'électeurs, où les électeurs sont si corrompus par les représentants et les représentants si corrompus par la Couronne. » Les Pères de la Constitution, résolus à empêcher cette dernière forme de corruption^ introduisirent dans la Constitution la disposition ci-dessus. On a quelquefois contesté son bien

ministre des finances, bien que son emploi eût été créé par un Act du Congrès en 1794 ; il a été considéré conmie faisant partie du Cabinet, du jour ovi Jackson, en 1829, l'invita aux conseils du Cabinet.

(1) Il y a, aussi, une commission du commerce entre Etats avec des pouvoirs très étendus sur les chemins de fer, créée en février 1887 par un Act du Congrès ; un bureau du travail érigé en ministère en 1888 ; une commission de la pêche, établie en 1870, et une commission du service civil qui remonte à 1883.

fondé, mais il faut remarquer que la Constitution ne contient aucun article interdisant aux ministres d'être présents à l'une ou l'autre Chambre du Congrès et d'y prendre la parole (1). Ce droit appartient, comme on le sait, aux ministres du roi d'Italie ou du Président de la République Française dans leurs rapports avec les deux Chambres (2). Elle garde le silence sur les communications entre fonctionnaires (autres que le Président) et les représentants du peuple.

On laisse au Président la plus grande latitude dans le choix de ses Ministres. D'habitude, il prend un Cabinet entièrement neuf à son entrée en fonctions, môme s'il appartient au parti de son prédécesseur. Il peut choisir, et il lé fait quelquefois, des hommes qui non seulement n'ont jamais siégé au Congrès, mais qui n'ont jamais fait de politique, qui n'ont, peut-être, jamais fait partie d'une législature d'Etat ou occupé le plus petit emploi (3). Il va sans dire que généralement les personnes sur lesquelles s'arrête son choix se sont déjà créé une situation en vue, tout au moins dans leur pays d'origine. .Souvent, elles ont contribué pour une large part à l'élection du nouveau Président, ou disposent dans leur parti d'une influence dont il espère profiter dans sa politique. Quelque-

(J) En février 1881, une commission de huit sénateurs donna, à l'unanimité, un avis favorable à un projet autorisant les ministres du Cabinet (bien entendu sans leur donner le droit de voter) à siéger dans les deux Chambres du Congrès ; ils devaient assister alternativement aux séances du Sénat et à celles de la Chambre. La Commission insista sur la nécessité de cette réforme du règlement, ajoutant qu'il n'y avait aucun doute sur le caractère constitutionnel de la proposition. On n'a rien fait depuis pour faire adopter ce projet.

(2) Les Ministres en Italie font habituellement partie de l'une ou l'autre Cliaml)re. Bien entendu, ils ne peuvent votef que dans la Chambre dont ils sont membres.

(;i) Deux membres seulement du Cabinet de M. Harrisson, formé en 1889, avaient siégé au Congrès.

fois, il les a eues pour compétiteurs sérieux au moment du choix des candidats par les partis politiques. C'est ainsi que M. Lincoln, en 1860, nomma secrétaire d'Etat et secrétaire des Finances, M. Seward et M. Chase, les deux candidats qui l'avaient serré de plus près à l'époque de la désignation par le parti républicain d'un candidat à la présidence.

La place la plus en vue dans le Cabinet est celle de secrétaire d'Etat. C'est la récompense suprême souvent réservée à l'homme auquel le Président est le plus redevable de son élection ou, du moins, à un des chefs du parti. Dans les premiers temps, on considérait ce poste comme le marchepied de la présidence. JefTerson, Madison, Monroë et J.-Q. Adams avaient tous rempli sous de précédentes Présidences les fonctions de secrétaires. La direction des AfTaires Etrangères est le devoir principal du département d'Etat. Il est sur une plus large scène que tout autre ministre, et a plus d'occasions de se mettre en lumière, joue un rôle d'autant plus important que le Président, très absorbé dans les questions de patronage, est obligé de laisser à son secrétaire une initiative à peu près complète. La politique de l'Administration relative aux affaires étrangères est, en réalité, celle du département d'Etat ; sauf sur les points où le Sénat exerce son contrôle. Le secrétaire d'Etat a, aussi, le service du Grand Sceau des Etats-Unis, la garde des archives, la publication des lois, et, bien entendu, l'instruction et le contrôle des services diplomatiques et consulaires. On répète souvent que le Président est dirigé, ou, pour employer une expression favorite des Américains, « couru » par son secrétaire ; mais cela n'arrive que lorsque le secrétaire lui est supérieur ; dans le même ordre d'idées, il a été dit, avant nos jours, des Présidents qu'ils étaient comme les sultans gouvernés par leur femme ou par leurs compagnons de plaisir.

Le secrétaire du Trésor est le ministre des finances. Sa fonction était de la plus haute importance à l'origine du

LE CABINET l3o

gouvernement, quand il fallut édifier un système national de finances et sauver le gouvernement Fédéral des graves embarras avec lesquels il était aux prises. Ilamilton, qui remplissait alors ces fonctions, dirigea cette double opération, et l'œuvre de Gallatin, qui fut ministre des Finances sous JefTerson, ne fut guère moins considérable. Pendant la Guerre de Sécession, ce ministère redevint important, à cause des lourds emprunts qui furent contractés et de la quantité de papier-monnaie qui fut mise en circulation. Il l'est encore aujourd'hui, parce qu'il a la surveillance, dans les limites où le Congrès le permet, de la circulation de la monnaie et de la dette nationale. Le secrétaire du Trésor n'a pas, toutefois, à beaucoup près, la même influence qu'un ministre des Finances en Europe ; exclu du Congrès, bien qu'il le saisisse régulièrement de rapports, il n'a rien à faire directement avec rétablissement de taxes et bien peu avec l'afTectation des revenus aux diverses charges de l'Etat (1).

Le secrétaire de l'Intérieur est loin d'être le pouvoir omnipotent qu'est un ministre de l'Intérieur en France ou en Italie, ou même un Home Secretary en Angleterre ; presque tous les services qui sont dans ces pays dans les attributions de ces ministres appartiennent, en effet, en Amérique, aux gouvernements d'Etat ou au gouvernement local. Il s'occupe surtout de l'administration des domaines publics qui ont encore une valeur considérable, malgré les concessions exagérées faites aux compagnies de chemin de fer, et de la direction des affaires indiennes. Cette dernière question est une cause incessante de trouble ; elle a donné lieu à des mécomptes sans fin, a toujours été pour les Etats-Unis un sujet de blâme ; il continuera, sans doute, à en être ainsi jusqu'à ce que les

(1) Voir ci-après, chapitre XVII (Finances du Congrès), où nous montrerons que les présidents des Comités des Voies et Moyens et des Appropriations sont, en pratique, des ministres de finances additionnels.

Indiens eux-mêmes aient disparu ou aient été civilisés. A ce ministère ressortissent aussi les brevets et les pensions, celles-ci, source de grandes dépenses et de grands abus, ainsi que le recensement national et l'établissement du cadastre.

Les devoirs des secrétaires de la Guerre, de la Marine et de l'Agriculture et du directeur général des postes sont suffisamment indiqués par leurs titres mêmes. Mais l'Attorney-General est assez différent de son type primitif anglais pour exiger quelques explications. Il n'est pas seulement l'accusateur public et le conseil permanent des Etats-Unis : il est, aussi, à un certain degré, ce qu'on appelle sur le Continent européen un ministre de la Justice, Il a un droit de surveillance générale — on peut à peine l'appeler un contrôle — sur l'administration judiciaire Fédérale et spécialement sur les fonctionnaires du ministère public appelés district Attomeys, et sur les fonctionnaires exécutifs de la Cour appelés United States Marshais. Il est le jurisconsulte officiel du Président pour toutes les difficultés qui s'élèvent fréquemment dans la Constitution des Etals-Unis et qui concernent la délimitation du pouvoir exécutif et les relations de la puissance Fédérale et de la puissance d'Etat, et, d'une façon générale, dans toutes les questions de droit. Une publicité oflicielle est souvent donnée à ses opinions ; elles servent de justification à la conduite du Président et indiquent les intentions du pouvoir exécutif sur les questions qui préoccupent l'opinion publique (1). L'Attorney-General est toujours un avocat distingué, sans être pour cela nécessairement à la tête du barreau, les considérations politiques ayant une grande influence sur le choix du Président (2).

(1) Autre différence avec la pratique usitée en Angleterre oii les opinions des juristes de la Couronne sont toujours traitées comme confidentielles.

(2) Le Solicitor General est une sorte d'assistant de l'Attorney, et non pas (comme en Angleterre) un collègue.

On remarqueraque sur celte liste de ministères ne figurent pas un grand nombre de ceux qui existent en Europe. C'est ainsi qu'il n'y a pas de ministre des Colonies, parce que, jusqu'à ces derniers temps, il n'y avait pas de colonies ; pas de ministre de l'Instruction publique, parce que cette matière est réservée aux différents Etats (1) ; pas de ministre des Cultes, parce que le gouvernement des Etats-Unis n'a rien à faire avec les formes particulières de religion ; pas de ministre du Commerce, parce que l'activité du gouvernement Fédéral dans cette branche, bien qu'allant en augmentant, est encore restreinte; pas de ministre des Travaux publics, parce que les allocations faites dans ce but émanent directement du Congrès sans l'intervention du pouvoir exécutif et reçoivent la destination qu'indique le Congrès (2). Une grande part du travail qui, en Europe, incomberait aux membres de l'Administration va en Amérique aux comités du Congrès, spécialement aux comités de la Chambre des Représentants. C'est ce qui arrive particulièrement pour l'établissement des impôts, les travaux publics, l'administration des territoires ; il existe pour chacune de ces matières un Comité spécial daps les deux Chambres.

Autrefois, un ministre du Cabinet avait le pas sur les

(1) En 1867 et 1869 des Acts créèrent un bureau de l'Instruction publique rattaché au ministère de l'Intérieur, mais sa fonction consiste simplement à rassembler et à publier les informations sur des sujets concernant l'éducation. Ce rôle, il le remplit avec conscience et succès.

(2) Les crédits votés pour l'amélioration des rivières ou des ports sont divisés en sommes affectées chacune à un travail déterminé. Les travaux sont sous la surveillance d'officiers du Corps des Ingénieurs de l'armée des Etats-Unis, dépendant du département de la guerre. Les édifices publics sont construits sous la direction d'un fonctionnaire appelé architecte surveillant, attaché au ministère des Finances. Le bureau météréologique relève du ministère de la Guerre, la surveillance des côtes du ministère de la Marine.

séniâteurs, mais ceux-ci ont maintenant obtenu gain de cause et marchent avant lui dans les cérémonies publiques. Ce point a naturellement plus d'importance pour les femmes des réclamants que pour les réclamants eux-mêmes.

Les situations respectives du Président et de ses ministres sont, comme nous l'avons déjà expliqué, le contraire de ce qui existe dans les monarchies constitutionnelles de l'Europe. Là, le souverain est irresponsable et Ile ministre responsable des actes qu'il fait au nom du souverain. En Amérique, le Président est responsable parce que le ministre n'est pas autre chose que son domestique, obligé de lui obéir et indépendant du Congrès. Par suite, légalement, les actes du ministre sont les actes du Président. Il n'en est pas moins vrai que le ministre est aussi responsable, responsabilité pouvant aller jusqu'à la mise en accusation pour fautes graves commises dans ses fonctions. Le point de savoir s'il peut, comme en Angleterre, être poursuivi pour avoir donné de mauvais conseils au Président n'a jamais été soulevé; mais, en se fondant sur la théorie générale de la Constitution, il semblerait que non, à moins, bien entendu, que son mauvais conseil ne prenne l'importance d'une conspiration ourdie avec le Président, ce qui serait de nature à entraîner la mise en accusation. En France, la responsabilité des ministres du Président ne fait pasobstacle, en théorie, à la responsabilité du Président lui-même ; pratiquement cependant la différence est grande, puisque, comme sous la Constitution anglaise, le Président gouverne au moyen de ministres soutenus dans la Chambre par la majorité.

Voilà ce que nous avions à dire des ministres considérés individuellement. Il reste à examiner le fonctionnement dans son ensemble de l'administration américaine. C'est là, comme on le sait, le trait le plus caractéristique en Europe et le plus spécial du système parlementaire qu'on appelle, aussi système « de Cabinet ».

En Amérique, l'administration ne fonctionne pas comme un bloc. L'administration n'est pas un bloc. Elle est un

groupe de personnes dont chacune dépend individuellement du Président et engage sa responsabilité. Il n'existe pas d'unité politique, de responsabilité collective (1).

A l'origine de la Constitution, lorsque George Washington fut élu Président, il fut entendu que le Président serait en dehors et au-dessus des partis ; ce fut pour ce motif qu'il devait être choisi par des électeurs spéciaux. Washington n'appartenait à aucun parti ; d'ailleurs, bien que des tendances divergentes se manifestassent déjà, les partis n'existaient pas encore. Il n'y avait, dès lors, pas de raison pour qu'il prit ses ministres dans une section de l'opinion publique plutôt que dans une autre. Comme il était responsable devant la nation et non devant la majorité du Congrès, il n'était pas obligé de choisir des hommes faisant partie de cette majorité. C 'était lui et non pas le ministère qui aurait à répondre des actes faits par le pouvoir exécutif; et il n'avait pas à se préoccuper des opinions ou des affiliations des fonctionnaires sous ses ordres, mais seulement de leur capacité et de leur honorabilité. Washington arrêta son choix pour le secrétariat d'Etat sur Thomas Jetïerson, déjà célèbre comme l'auteur principal de la déclaration de l'Indépendance : pour attorney-general il prit un autre Virginien, Edmond Randolph. Tous deux étaient des hommes aux tendances nettement démocratiques, disposés à restreindre dans d'étroites limites l'action du gouvernement Fédéral. Le secrétaire du

(1) En Amérique, on a l'habitude de réserver au Président et à ses ministres non pas rappellation de • gouvernement »,mais celle « d'administration », prol)abIemenl parce qu'ils ne sont pas considérés comme gouvernants dans le sens que l'on donne en Europe à ce mot. L'expression « gouvernement » n'est pas, d'ailleurs, très ancienne en Angleterre. 11 y a trente ans, le public disait couramment « le ministère »là où on dit, aujourd'hui, « le gouvernement » En France et en Allemagne ministère est le terme en usage, Gouvernemcut et Ilcf/ieruutj désignant plus spécialement le [wuvoir exécutif.

Trésor fut Alexander Hamilton, de New-York, et le secrétaire de la Guerre Henry Knox, du Massachussetts. Hamilton était de beaucoup le plus éminent parmi ceux qui constituèrent bientôt le parti fédéraliste dont le programme était la consolidation du pouvoir exécutif et la subordination des Etat à l'autorité centrale. 11 en fut bientôt reconnu le chef. Knox avait les mêmes opinions. Des dissensions ne tardèrent pas à s'élever entre Jefïerson et Hamilton et dégénérèrent en hostilité ouverte ; Washington ne les conserva pas moins tous deux dans leurs fonctions ministérielles jusqu'au moment où JefTerson se retira, en 1794, et Hamilton, en 1795. Le second Président, John Adams, conserva les ministres de son prédécesseur ; ils étaient de la même opinion, et appartenaient au parti Fédéraliste récemment constitué. Mais avant de se retirer, John Adams s'était brouillé avec la plupart d'entre eux, ayant pris d'importantes mesures sans leur assentiment et contre leurs désirs. Jefferson, le troisième Président, était un chef de parti dans l'àme : il choisit naturellement ses ministres parmi ses amis politiques. Les Présidents subséquents ont tous été les porte-drapeau de l'un ou de l'autre parti, et tous ont considéré comme un devoir pour eux de choisir un cabinet de parti. Leurs partisans y comptent : et ils préfèrent eux-mêmes être entourés et conseillés par des amis personnels.

Jusqu'à présent, un Cabinet américain ressemble à un Cabinet britannique. Comme lui^ il est composé exclusivement de membres d'un même parti. Voyons maintenant les différences. Le système parlementaire d'Angleterre et de ces pays qui, ainsi que la Belgique, l'Halie et les Colonies anglaises à self-govemment se sont plus ou moins modelés sur l'Angleterre, repose sur quatre principes.

Le chef du pouvoir exécutif est irresponsable. La responsabilité est restreinte au Cabinet, c'est-à-dire à des ministres qui l'aident de leurs conseils, de sorte que, s'il vient

LE CABINET i41

à se tromper, la faute retombe sur eux; ils souffrent et il s'échappe. Les ministres ne peuvent pas alléguer, pour justifier leurs actes, l'ordre du souverain. Si, en effet, celuici leur donne un ordre qu'ils désapprouvent, leur devoir est de se retirer.

Les ministres siègent dans les Assemblées législatives. En pratique, ils constituent, ainsi que les écrivains anglais les plus autorisés le font remarquer, un Comité de la législature, choisie par la majorité pour un temps indéterminé.

Les ministres sont responsables devant le pouvoir législatif, et doivent se retirer (1) dès qu'ils ont perdu sa confiance.

Les ministres sont solidairement responsables de leurs actes, c'est-à-dire que le blâme d'un acte fait par l'un d'eux retombe sur tout le Cabinet, à moins que l'auteur de l'acte n'en prenne la responsabilité personnelle et ne se retire. En d'autres termes, la responsabilité est collective.

Aucun de ces principes n'est vrai en Amérique. Le Président est personnellement responsable de ses actes, non devant le Congrès, mais devant le peuple par qui il est choisi. La mise en accusation est le seul moyen de mettre en pratique cette responsabilité. Néanmoins, comme le pouvoir présidentiel ne dure pas plus de quatre ans, et se trouve très limité, le fait n'a pas de graves conséquences. Le Président ne peut pas se dégager de cette responsabilité en se prétendant couvert par l'avis de ses ministres, puisqu'il n'est nullement obligé de le suivre, et qu'ils sont forcés de lui obéir ou de se retirer. Les ministres ne font pas partie

(1) En Angleterre et dans quelques autres pays (par exemple dans les Colonies britanniques à sHf-govrrnment) on a, aussi, l'alternative de dissoudre le Parlement. Ce droit est, cependant, soumis au pouvoir quelque peu indéfini, mais pas entièrement aboli, du souverain ou du gouverneur de refuser la dissolution dans Certains cas.

du Congrès. Ils ne relèvent pas du Congrès, mais du Président, leur maître. Lorsqu'ils sont appelés devant une Commission, c'est comme témoins au même titre que toute autre personne, et ils n'ont pas l'occasion d'expliquer et de justifier devant le Congrès leur politique ou plutôt la politique de leur maître. Aussi, un vote hostile du Congrès ne les louche pas, n'a pas d'influence sur leur situation. Proposent-ils une mesure qui exige des crédits, et le Congrès refuse-t-il ces crédits, la mesure ne peut pas être prise. Une douzaine de votes de blâme ne les forcera pas à se retirer, et n'obligera pas le Président à se départir de sa ligne politique. Ce fait, quelque étrange qu'il nous paraisse à nous autres Européens^ est une conséquence nécessaire de ce que le Président et par suite son Cabinet ne tirent pas leur autorité du Congrès. Supposons^ comme cela arriva en 1878-79, un Président républicain avec une majorité démocratique dans les deux Chambres du Congrès. Le Président, à moins, bien entendu, d'être convaincu d'un changement d'opinion dans la nation depuis son élection, est moralement obligé de continuer la politique qu'il a défendue comme candidat dans sa profession de foi, et qui est approuvée par la majorité de la nation puisqu'il a été choisi sur ce programme. Il se peut que cette politique soit opposée aux opinions de la majorité du Congrès, et cette majorité a raison dans ce cas d'entraver le Président de tous ses moyens. Il a raison, de son côté, de poursuivre malgré elle la réalisation de ses projets personnels et l'application de ses principes, aussi loin que la Constitution et les crédits à sa disposition le lui permettront. Cet antagonisme peut conduire à une impasse. Mais les impasses existent sous tous les régimes politiques, sauf sous celui d'autorité absolue, que cette autorité soit un individu ou une Assemblée. Le risque des impasses n'est -il pas, d'ailleurs, le prix que paie la nation pour la garantie de ses rouages constitutionnels ?

On voit, d'après ce que nous venons d'exposer, qu'il n'est pas possible d'envisager le Cabinet comme séparé du Président. Une administration américaine ne ressemble pas tant aux Cabinets d'Angleterre ou de France qu'au groupe de ministres qui entourent le czar ou le sultan^ ou à ceux qui exécutaient, autrefois, les ordres d'un empereur romain comme Constantin ou Juslinien. Des ministres de cette nature sont responsables séparément devant leur maître qui peut leur demander séparément des conseils, mais n'ont pas nécessairement de relations les uns avec les autres, et ne sont pas obligés d'avoir une action commune. Ainsi, tandis que le Président confie chaque branche de l'administration au ministre que désigne la loi, et peut, s'il le juge à propos, lui laisser des pouvoirs aussi étendus que possible, les actes exécutifs de son subordonné seront ses propres actes, et sur ces actes le pays le jugera. On peut dire que la politique suivie est plutôt sa propre politique que la politique de son cabinet (1). Les ministres se réunissent en conseil, mais ils ont relativement peu d'affaires à traiter, puisqu'ils n'ont pas à se concerter sur la tactique parlementaire à suivre, .pas de bills à préparer, et presque pas de questions de politique étrangère à discuter. Ils ne constituent pas un gouvernement dans le sens que l'on donne en Europe à cette expression ; ils sont un groupe de directeurs d'administrations différentes ; leur chef les consulte le plus souvent séparément ; il les réunit, pourtant, quelquefois pour s'entretenir avec eux de politique, ou pour trancher quelque question administrative dont l'attribution à tel ou tel ministre paraît douteuse. L'exemple le plus frappant de ce contraste entre les systèmes anglais et américain peut être trouvé dans ce fait que, tandis qu'un roi d'Angleterre n'a jamais (depuis le règne de la reine Anne) siégé dans son propre cabinet,

(1) Lincoln fit sa proclamation sur rémancipation, sans consulter son Cabinet. Il est vrai qu'il lui en soumit ensuite le texte pour avoir sou avis.

pour éviter d'accepter la responsabilité de ses décisions, un Président américain l'a toujours fait, parce qu'il est responsable et a réellement besoin de conseils pour Taider et non pour le couvrir (1).

L'existence du Cabinet n'est pas prévue dans les lois, pas plus, d'ailleurs, que dans la Constitution des Etats-Unis. De même, en Angleterre, dans la loi anglaise. Cela n'empêche pas le Cabinet anglais d'être, en réalité, une partie^ un Comité, bien qu'un Comité informe, d'un Corps aussi vieux que le Parlement lui-même, le Conseil Privé ou la Curia Régis. Le Conseil Privé n'est pas une des anciennes institutions d'Angleterre reproduite dans la Constitution des Etats-Unis (2). Il se peut qu'il, ait paru déjà suranné à la Convention de 1787. Même en Angleterre, il était arrivé, à cette époque, à n'être plus qu'un souvenir, se perpétuant, on ne sait comment, d'un ordre de choses antérieur. Aujourd'hui, il ne continue à vivre que par ses Comités, dont trois, le Bureau du Commerce, le département de l'Instruction publique, et le département de l'Agriculture constituent des branches de l'administration, une, le Comité judiciaire, une Cour de justice, et une, le Cabinet, le pouvoir exécutif virtuel de la nation. Les auteurs de la Constitution américaine comprirent que cette institution ne pourrait pas s'adapter à leur pays. Le Conseil privé était

(1) On peut trouver un autre exemple de ce contraste dans ce fait qu'au cas où un ministre s'absente de Washington, le soussecrétaire est souvent prié de le remplacer au Conseil du Cabinet.

(2) Nous trouvons, cependant, dans la Constitution primitive du Delaw^are un conseil privé; il existait, aussi, dans un certain nombre d'Etats, auprès du gouverneur, des Assemblées consultatives. Lorsque James Wilson proposa de mettre le pouvoir exécutif aux mains d'une seule personne, on lui demandas! cette personne aurait auprès d'elle un conseil. Il répondit « qu'il ne désirait pas qu'il y eût de conseil, qui sert plus souvent à couvrir des malversations qu'à les empêcher ». EUiot, Dcbates, V, 151. De son côté, Randolph déclarait que des conseillers ne pourraient qu'affaiblir la responsabilité du président (voyez plus loin, chap. xli).

nommé, et il était indispensable que, chez eux, il fut élu. La seule utilité eût été de contrôler le Président ; or en ce ({ui concerne l'administration du pays, le Président ne fait qu'exécuter les lois et un contrôle est à peine nécessaire, et, pour ce qui regarde les affaires étrangères et les nominations, il est lui-même contrôlé par le Sénat. Un troisième Corps, en dehors et au-dessus des deux Chambres du Congrès, était superflu. Le Sénat peut bien rappeler par quelques traits le Conseil Privé anglais du xviT siècle, parce qu'il aide de ses avis le pouvoir exécutif, mais il existe une différence considérable entre être conseillé par des hommes choisis par vous-même ou par d'autres qui vous ont été imposés par l'élection. Aussi, les relations du Président et du Sénat, même lorsqu'ils appartiennent au même parti, sont-elles rarement cordiales, et moins encore empreintes de confiance Ils sont des pouvoirs rivaux, jaloux l'un de l'autre.