CHAPITRE X

La législature nationale des Etats-Unis, le Congrès, est constituée par deux Corps, suffisamment distincts par leur composition, leurs attributions et leur caractère pour exiger une description séparée.

Le Sénat est formé de deux membres par Etat; ils doivent habiter l'Etat qu'ils représentent et avoir au moins 30 ans. Ils sont élus, pour une durée de six ans, par la législature de leur Etat et sont rééligibles. Tous les deux ans, un tiers des membres est soumis à réélection, et l'Assemblée entière est ainsi renouvelée tous les six ans, les membres anciens se trouvant toujours deux fois plus nombreux que les nouveaux élus dans les deux dernières années. Comme il y a maintenant quarante-cinq Etats, le nombre des sénateurs, à l'origine de vingt-six, est actuellement de quatre-vingt-dix. Cette augmentation considérable et imprévue ne doit pas être oubliée quand on envisage les objets pour lesquels le Sénat fut créé et pour la réalisation desquels une Assemblée peu nombreuse est parfois plus utile qu'un vaste Corps. Il ne reste que trois territoires (1) susceptibles d'être transformés en Etals ;

(1) Je ne compte ni le territoire indien, à l'ouest d'Arkansas, ni Alaska ; il n'est pas probable, en effet, que le premier de ces territoires, avant quelque temps, et le second avant de longues années, contiennent une population civilisée assez nombreuse pour eur permettre de devenir des Etats.

dès lors, le nombre des sénateurs ne pourra pas dépasser quatre-vingt-seize (à moins bien entendu qu'on ne procède à la division de quelques-uns des Etats existants ou qu'on ne fasse de quelques territoires plusieurs Etats). Ce chitïre est, comme on le voit, bien inférieur à celui de la Chambre des Lords anglaise (1) (environ 570), du Sénat français (oOO) et de la Chambre des Seigneurs prussienne ('432). Aucun sénateur ne peut occuper de fonctions publiques dans les Etats-Unis. Le Vice-Président de l'Union est d'office président du Sénat ; il n'a pas le droit de voter ; mais il a voix prépondérante en cas de partage. A son défaut (par exemple au cas de mort, de maladie ou s'il succède à la présidence), le Sénat choisit un de ses membres pour être président pro tempore. Son autorité, en ce qui concerne la police des séances, est très limitée, les décisions en ces matières étant reconnues appartenir au Sénat lui-même (:2).

Les fonctions du Sénat se divisent en trois classes, législatives, executives et judiciaires (3). Ses fonctions législatives consistent à passer, de concert avec la Chambre des Représentants, des bills qui deviennent des Acts dit Con-

(1) A l'avènement de George III, la Chambre des Lords ne oomptait que 174 membres.

(2) Les pouvoirs du Lord Chancelier, comme Speaker de la Chambre des Lords anglaise, sont bien moins étendus que ceux du speaker de la Chambre des communes. Il est à remarquer que de même que le Vice-Président n'est pas choisi par le Sénat, mais par le peuple, et n'est pas à proprement parler un membre du Sénat, de même le Lord Chancelier n'est pas choisi comme président par la. Chambre des Lords, mais par le souverain; de plus, il n'est pas nécessairement un pair. Ceci, toutefois, est une simple coïncidence et ne doit pas être attribué au désir d'imiter l'Angleterre.

(3) Pour éviter des longueurs, je ne m'étends pas sur les détails des pouvoirs constitutionnels et des devoirs des Chambres du Congrès. On trouvera ces renseignements dans le texte de la Constitution, imprimé à l'appendice.

grès, une fois approuvés par le Président, ou même, en cas de refus d'approbation de ce dernier, lorsqu'ils ont été passés une seconde fois par une majorité de deux tiers dans chaque Chambre, après que le Président les a renvoyés pour nouvel examen. — Ses fonctions executives sont : a) D'approuver ou de désapprouver les nominations faites par le Président des fonctionnaires fédéraux, comprenant les juges, les ministres d'Etat et les ambassadeurs ; b) D'approuver, à la majorité des deux tiers au moins des membres présents, les traités faits par le Président ; cela veut dire que ce traité tombe s'il réunit moins des deux tiers des présents. — Ses fonctions judiciaires consistent à siéger comme Cour de justice dans les procès de mise en accusation, dont l'instruction est faite par la Chambre des Représentants.

Mais le caractère le plus saillant du Sénat, celui qui, à un moment donné, était considéré comme la plus importante de ses attributions, est d'être la représentation des différents Etats de l'Union en tant que Républiques séparées et de constituer, par suite, un organe essentiel du système Fédéral. Chaque Etat, qu'il soit grand comme New-York ou petit comme le Delaware, élit deux sénateurs, ni plus, ni moins (1). Ce principe ne fut pas adopté dans la Convention de 1787, sans une longue résistance de la part des grands Etats; il ne fut finalement accepté que parce qu'il était

(1) L'Etat de New- York est deux fois grand comme l'Ecosse et plus peuplé que l'Ecosse, le Nôrthumberland et le Durham réunis. L'Etat de Delaware est un peu plus petit que Norfolk avec à peu près la population de Bedfordshire. C'est comme si Bedfordshire avait dans une des Chambres anglaises autant d'importance que toute l'Ecosse avec le Nôrthumberland et le Durham, ce qui est, certainement, peu conforme à la théorie démocratique. L'Etat de Nevada a maintenant une population à peu près égale à celle d3 Carthness (45 761) ; et son influence au Sénat est équivalente à celle de New- York. Cet Etat, ramassis de mines éteintes, est en réalité une sorte de bourg pourri, sous la dépendance des grands « manieurs d'argent (sitver rnen) ».

le seul moyen de rassurer les petits Etals qui craignaient d'être écrasés par les grands. C'est, maintenant, la disposition de la Constitution la plus difficile à modifier, car « aucun Etat ne peut être privé de son droit de suffrage égal dans le Sénat sans son consentement », et ce consentement risque fort de ne pas être obtenu. En fait, il n'y a jamais eu de division d'intérêts ou de contestations entre les grands et les petits Etats (1). Le principe de la représentation égale de tous les Etats n'en a pas moins eu un important résultat; il a poussé le parti esclavagiste, pendant les trente années qui ont précédé la guerre civile, à étendre le domaine de l'esclavage, de façon à créer de nouveaux Etats esclavagistes et, en maintenant ainsi l'égalité au Sénat, à empêcher le vote de lois hostiles à l'esclavage.

Il a eu, par contre, des conséquences heureuses. 11 a, d'abord, donné au Sénat une base différente de celle adoptée pour l'autre Chambre du Congrès. Toutes les nations qui ont divisé leur pouvoir législatif en deux Chambres se sont heurtées à des difficultés, lorsqu'elles ont voulu attribuer à chacune d'elles un caractère distinct. En Italie, le Sénat est composé de membres nommés par le roi. La Chambre des Lords prussienne est partie nommée, partie héréditaire, partie élue. Parmi les sénateurs espagnols, les uns sont héréditaires, d'autres font partie de l'Assemblée à raison de leurs fonctions, d'autres, enfin, sont élus. Dans l'Empire germanique, le Conseil Fédéral est constitué par des délégués des différents royaumes et principautés. La France désigne ses sénateurs par une élection à plusieurs degrés. En Angleterre, les membres non spirituels de la Chambre des Lords siègent maintenant par droit héréditaire, et les personnes qui proposent

(1) Hamilton avait prédit ce résultat. Voyez ses remarques sur la Convention constitutionnelle de New- York, en 1788. EUiol, Débutes, p. 213.

de réédifîer sur de nouvelles bases cet ancien corps sont très embarrassées pour découvrir une méthode susceptible de le fortifier et de lui donner une utilité, sans avoir recours à l'élection directe, comme cela a lieu à la Chambre des communes (1). Le système américain, plus ancien qu'aucun de ceux en usage en Europe, est aussi le meilleur; il est simple et naturel, c'est-à-dire en conformité avec les conditions politiques de l'Amérique. Le Sénat américain est fort par lui-même, tout en étant distinct, dans ses caractères généraux, des Assemblées qui sont une émanation plus immédiate du peuple.

Il constitue aussi, comme Hamilton le prévoyait, un lien entre les gouvernements d'Etats et le gouvernement NationaL II est un organe de ce dernier gouvernement et, cependant, ses membres dépendent des législatures d'Etat, puisque c'est d'elles qu'ils tirent leurs pouvoirs. A un certain point de vue, cette connexion a été nuisible ; elle a favorisé le développement des partis nationaux et rendu dans les législatures d'Etat leur opposition plus intense. Telle est l'importance des votes du Sénat pour les grands partis politiques^ qu'ils sont obligés de livrer bataille dans chaque Assemblée d'Etat pour le choix des sénateurs. A l'origine, le mode d'élection des sénateurs dans ces Assemblées était laissé à la législation de chaque Etat : ce système ne tarda pas à donner lieu à des réclamations incessantes et à des intrigues et amena, en 1866, le vote d'une loi Fédérale sur la matière. Il fut décidé que chacune des législatures d'Etat voterait d'abord séparément pour l'élection d'un sénateur Fédéral. En cas

(1) En vertu d'une loi de 1876, deux personnes peuvent être désignées par la Couronne pour siéger comme Lords d'appel, avec la dignité de baron à vie [et depuis un Act de 1887, elles ont, pour la durée de leur vie, un siège à la Chambre haute]. Les pairs écossais et irlandais bénéficient de pairies héréditaires, mais quelques-uns seulement sont élus par leurs pairs pour faire partie de la Chambre des Lords ; les pairs écossais de cette catégorie sont nommés pour la durée d'un Parlement, les pairs irlandais le sont à vie.

de conflit, il serait procédé à un vote définitif dans une réunion des deux Chambres, une certaine majorité de présents et de votants étant nécessaire dans chacune d'elles, pour la validité du vote. Même avec cette façon de procéder, une élection sénatoriale donne souvent lieu à des luttes longues et acharnées, la minorité faisant tous ses efforts pour empêcher l'élection et laisser le siège vacant (1).

Le système de recrutement du Sénat, au moyen d'élections à plusieurs degrés^ a excité l'admiration des critiques étrangers, qui le considèrent comme la cause suffisante et unique de la supériorité de cette Assemblée en tant que Corps législatif et exécutif. J'examinerai tout à l'heure le bien fondé de ces éloges. Notons, dès à présent, que l'élection des sénateurs n'est, pour ainsi, dire plus, en réalité, une élection indirecte. Théoriquement, les sénateurs sont encore choisis, ainsi que le porte la lettre de la Constitution, par les législatures d'Etat, mais, bien entendu, les législatures d'Etat signifient le parti dominant. Le parti tient une réunion préparatoire {caucus) et désigne son candidat : celui-ci est toujours élu, le parti marchant comme un seul homme pour le candidat de la majorité, quel -qu'il soit. D'ailleurs, le choix du caucus est très souvent préparé d'avance par les chefs de partis. Quelquefois, à la veille d'une vacance d'un siège sénatorial, les aspirants à ce siège posent leur candidature devant le peuple de l'Etat. Leurs titres sont examinés dans la Convention d'Etat du parti, tenue à l'occasion de la désignation des candidats du parti aux fonctions d'Etat, et un vote désigne le porte-drapeau du parti pour le siège sénatorial. Ce vote lie le parti dans les législatures d'Etat et en dehors. Le jour des élections aux Assemblées d'Etat, qui précèdent immédiatement une élection sénatoriale possible,

(1) Voir sur cette loi et sur les inconvénients du système actuel un article remarquable de M. W.-P. Garrison {Atlantic -Uon//////, août 1891).

les candidats aux sièges de législature sont souvent invités à faire savoir pour qui, au cas où ils seraient élus, ils voteront, lors de l'élection sénatoriale (1). L'aspirant sénateur, qui est, comme on pense bien, un politicien de marque de l'Etat, fait souvent campagne en faveur des candidats aux législatures, qui ont pris l'engagement de le soutenir et défend leurs intérêts en même temps que les siens (2). Je ne prétends pas que, dans la plupart des Etats, le choix du sénateur soit la considération déterminante des élections aux législatures. Les circonstances peuvent changer, des compromis devenir nécessaires. Toutefois, il faut reconnaître qu'aujourd'hui, d'une façon générale, les membres des législateurs ne jouissent dans le choix du sénateur que d'une liberté très restreinte. Le peuple, ou plutôt, les politiciens qui le mènent et agissent en son nom ont le plus souvent tout arrangé au moment des élections aux législatures d'Etat. Tellement il est difficile d'assurer le fonctionnement d'une élection à plusieurs degrés conformément au plan originel ! Tellement, aussi^ il est difficile d'empêcher une Constitution, même écrite et rigide, de plier et de se déformer sous l'effort de la politique (3).

(1) La Constitution de l'Etat de Nebraska (1873), permet aux électeurs, au moment de voter pour les membres des législatures d'Etat « de consigner par bulletin leur préférence pour tel ou tel candidat au Sénat des Etats-Unis. Les votes émis pour ces candidats seront brigués et comptés de la même façon que pour les fonctionnaires d'Etat ». C'est là une tentative indirecte pour contrecarrer la disposition de la Constitution Fédérale, qui donne aux législatures le choix des sénateurs.

(2) La fameuse lutte de M. Douglas et de M. Lincoln pour le siège Sénatorial d'Illinois, en 1858, fut en réalité une campagne électorale.

(3) Ces dernières années, la proposition a été souvent faite (la Chambre des Représentants a môme été récemment saisie d'un projet dans ce sens) de modifier la Constitution Fédérale en enlevant aux législatures d'Etat, l'élection des sénateurs, et en la donnant au peuple. Quelques publicistes judicieux approuvent cette

Les membres du Sénat votent individuellement. Cela veut dire que le vote d'un sénateur est son vote propre et non celui de son propre Etat.

Il en était différemment dans le Congrès de l'ancienne Confédération avant 1789, et il en est de nos jours encore différemment dans le Conseil Fédéral de l'Empire germanique, dans lequel chaque Etat doit voter dans le même sens, bien qu'il ait un nombre de voix proportionné à sa population. Dans le Sénat américain, les deux sénateurs d'un Etat peuvent appartenir à des partis opposés ; il en est souvent ainsi dans le cas où les Etats en question sont divisés en deux partis de force à peu près égale et que la majorité se balance (1). Comme les législatures d'Etat ne sont nommées que pour peu de temps (la Chambre la plus nombreuse habituellement pour deux ans), un sénateur a pendant les deux tiers de la durée de son mandat à se préoccuper, pour sa réélection, non pas des législatures existant au moment de sa nomination, mais des Chambres futures (2) ;

innovation : ils estiment que les mauvais candidats auront moins de cliances de suc«;ès, lorsqu'ils auront à faire avec l'ensemble des partis et avec le peuple, qu'ils n'en ont aujourd'hui avec des Assemblées entièrement à la dévotion de chefs de parti. Le peuple, constitué en corps électoral, ne vaut certainement pas mieux qu'une législature d'Etat, mais, au moins, les nominations faites par lui se font publiquement, tandis qu'avec le système actuel, les candidats choisis par la législature peuvent l'être secrètement ; il pourra y avoir autant de démagogie que maintenant, il y aura probablement moins de corruption.

(1) Dès l'origine du gouvernement Fédéral, il fut convenu que les deux sièges Sénatoriaux de chaque Etat ne seraient jamais vacants en même temps.

(2) Si une vacance de sénateur se produit en dehors des sessions des législatures d'Etat, le pouvoir exécutif de l'Etat a le droit d'y pourvoir jusqu'à la première réunion de ces Assemblées. Cette prérogative a surtout de l'importance lorsqu'à l'époque de la vacance les partis politiques sont également divisés dans le Sénat.

et cette circonstance lui assure une plus grande indépendance.

La durée du mandat de sénateur fut, parmi les dispositions de la Constitution, une des plus vivement attaquées et défendues en 1788. Un mandat de 6 ans, objectait-on, ferait des sénateurs des aristocrates dangereux, tout prêts à oublier la législature qui les avait élus ; quelquesuns allèrent même jusqu'à demander pour la législature d'un Etat, le droit de révoquer les sénateurs (1). L'expérience a cependant, démontré que cette durée n'était nullement exagérée : elle est une des causes qui ont rendu la réélection des sénateurs plus facile que celle des membres de la Chambre des Représentants ; ce résultat peut offenser les puritains de la doctrine démocratique, mais il n'en a pas moins tourné à l'avantage du pays. Les sénateurs des petits Etats sont plus souvent réélus que ceux des Etats plus importants. La raison en est que, dans les petits Etats, les compétitions et les ambitions sont moins vives, la politique moins changeante, le peuple, peut-être, plus fidèlement attaché à un homme qu'il a une fois honoré de sa confiance. Le sénateur y a généralement plus de facilités pour maintenir son influence sur sa législature ; en supposant un Corps électoral accessible à l'argent, il lui sera plus aisé que dans un Etat plus important d'user de ce procédé de corruption. Pourtant, aucun petit Etat n'a jusqu'à ce jour été plus sous la coupe d'un homme que le grand Etat de Pennsylvanie depuis ces 40 dernières années avec ses « bosses ».

L'âge moyen des sénateurs n'est pas aussi élevé qu'on pourrait le croire. Les trois quarts de ses membres ont

(1) Cet amendement fut recommandé par une Convention de la Pennsylvanie qui se réunit, dans ce but, après l'adoption de la Constitution. Voyez Elliot, Dcbatcs, II, p. 543. Une législature d'Etat adopte quelquefois des résolutions enjoignant à ses sénateurs de voter -d'une certaine façon, mais ceux-ci, bien entendu, ne sont nullement obligés d'en tenir compte.

LE SÉNAT 15o

moins de soixante ans. L'autorité du sénateur n'est ni augmentée, ni diminuée par l'importance de l'Etat dont il est le représentant. Son influence dépend de ses talents, de son expérience, de son caractère ; et comme les sénateurs des petits Etats ont souvent l'avantage de compter de longs services et d'être assurés de leur réélection, ils sont souvent les plus influents.

Le Sénat est un corps permanent. Par là, il ressemble aux Chambres Hautes d'Europe et difl'ère de celles des colonies britanniques et de la plupart des Etats de l'Union. Il est un organe qui ne meurt pas. Une fois créé, il vit d'une existence continue ; il change, mais non tout à la fois comme certaines Assemblées issues du suffrage populaire. Tel un lac alimenté par l'eau fraîche des ruisseaux qui vient remplacer celle que la rivière lui enlève à sa sortie. Il est ce qu'llarrington disait du Sénat de Venise, « toujours changeant et toujours le même». Ce caractère de permanence fut imprimé au Sénat pour lui permettre de conduire et de contrôler avec plus d'autorité la politique extérieure de la nation. Un résultat imprévu et plus important a été la création dans cette Assemblée d'un ensemble des traditions et d'un esprit de corps, et, comme conséquence, le développement chez ses membres d'habitudes de dignité et de respect de soi-même. Les nouveaux sénateurs étant relativement peu nombreux sont facilement assimilables ; et, bien qu'au Sénat le pouvoir balance d'un parti à l'autre suivant la prédominance dans les législatures d'Etat de l'un ou de l'autre parti, le mouvement de bascule est plus lent que dans les Assemblées soumises à un renouvellement intégral, et les revirements brusques de politique moins à- craindre.

Les pouvoirs législatifs du Sénat étant, sauf sur un point, les mêmes que ceux de la Chambre des Représentants, feront l'objet d'une étude ultérieure. Le point sur lequel ils dilfèrent est relatif aux bills financiers. Partant de ce principe que les impôts ne doivent être établis

que par les représentants directs dn peuple, et en imitation de la théorie anglaise digne de respect qui avait déjà trouvé place dans plusieurs constitutions d'Etat, la Constitution décide (art. I, § 7) que « tous les bills concernant la levée d'un impôt seront d'abord passés par la Chambre des Représentants^ mais que le Sénat aura la faculté, comme il le fait pour les autres bills, de proposer des amendements concurremment avec la Chambre ». En pratique, tandis que la Chambre s'en tient strictement à l'exercice de son droit d'initiative, le Sénat fait un usage très large de son pouvoir d'amendement. 11 est très souvent en lutte avec la Chambre pour l'établissement des impôts et surtout pour les appropriations. Presque toutes les sessions se terminent par une discussion, une conférence, un compromis.

Dans le règlement (dont on trouvera à l'appendice quelques extraits relatifs aux questions les plus importantes), aucun article ne figure concernant la clôture des débats (bien qu'une tentative dans ce sens ait été faite par Henry Clay et renouvelée en 1890); aucun, non plus, ne limite la longueur des débats ou des discours. Le Sénat est fier d'avoir fonctionné jusqu'à ce jour sans l'aide d'une réglementation à ce sujet. Ce résultat est dû au petit nombre des membres de l'Assemblée, et, aussi, au sentiment de respect de soi-même dont les sénateurs sont pénétrés, et à l'importance qu'ils attachent à l'opinion de leurs collègues. Un homme, qui connaît ses collègues intimement, est retenu par la crainte d'autrui ; il a le sentiment que son propre intérêt lui ordonne de garder intacte l'autorité morale de l'Assemblée, et il hésite à se laisser aller à des procédés qui pourraient la diminuer dans l'opinion publique. Jusqu'à ces derniers temps, l'obstruction systématique, ou, comme on dit en Amérique, le « plibusiering », familière à la Chambre des Représentants, était à peu près inconnue dans l'atmosphère plus calme du Sénat. Lorsqu'il y a quelques années les sénateurs du parti démocrate proposèrent le rejet d'un bill auquel ils

s'opposaient avec énergie, leur attitude ne tut pas blâmée par le pays : tout le parti, une minorité guère moins importante que la majorité républicaine, l'approuva^ et le peuple eut la conviction qu'il devait y avoir à cette attitude les raisons les plus sérieuses. La majorité s'en rendit compte, elle aussi, et céda.

L'absence d'un règlement de clôture est un fait d'une grande importance politique. En 1890, elle empêcha l'adoption d'un bill, voté par la Chambre, et donnant aux autorités Fédérales le contrôle des élections Fédérales. Cette mesure aurait porté un coup sensible aux Etats du Sud, et, peut-être, provoqué des guerres civiles.

Pour recueillir les votes, on ne sépare pas les sénateurs dans les couloirs pour les compter, comme on fait dans le Parlement britannique, mais on les appelle par ordre alphabétique. La Constitution décide que chaque lois que le cinquième des membres présents, au moins, en fera la demande, les votes du Sénat seront consignés dans le journal de l'Assemblée. A l'appel de son nom, chaque sénateur répond par oui ou par non. Il peut, toutefois, solliciter du Sénat la permission de s'abstenir ; et s'il s'est entendu avec un de ses collègues en vue d'une compensation de votes contraires, s'il a « paired », il fait remarquer, au moment voulu, qu'il marche avec tel ou tel sénateur, et se trouve, de ce fait, excusé.

Lorsque le Sénat entre en séance executive, on fait évacuer les galeries, et on ferme les portes. Le secret des mesures prises est supposé assuré par la menace de l'expulsion à laquelle s'expose le sénateur indiscret. Néanmoins, en pratique, les membres de la presse ne rencontrent que peu de difficultés à se procurer des renseignements sur les séances secrètes (4). La punition

(1) On prétend que le secret est mieux observé pour les discussions des traités (jue pour les nominations. Il y a quelques années, un journal de l'Ouest publia le compte-rendu d'une séance secrète. A la suite de cet incident, une commission fut nommée pour faire

qui pèse sur la tête des sénateurs n'a jamais été appliquée, et ils ont, eux-mêmes, bien souvent le désir de mettre le public au courant des faits et gestes de leurs collègues. Depuis quelque temps, un mouvement s'est dessiné dans le Sénat en faveur de la suppression du secret, particulièrement en ce qui concerne les nominations aux fonctions publiques, et dans le pays on est assez porté à croire que la publicité des séances serait une bonne chose au point de vue moral. Mais, si quelques brebis galeuses du Sénat aiment l'obscurité parce qu'elle protège leurs manœuvres perfides, d'autres membres d'une honorabilité indiscutable défendent le système actuel, parce qu'ils le considèrent comme une garantie de l'autorité et de la dignité de leur Assemblée.

une enquête et questionna chaque sénateur. Tous déclarèrent sous serment qu'ils n'avaient pas divulgué ce qui s'était passé, et les rédacteurs du journal jurèrent également ne pas tenir leur renseignement d'un sénateur. On ne découvrit rien et personne ne fut puni.