COMMENT L OPINION- PUBLIQUE GOUVERNE EN AMÉRIQUE

J'ai fait remarquer dans le dernier chapitre que l'expression CL gouvernement par l'opinion publique » s'applique plus spécialement à un système dans lequel la volonté du peuple agit directement et constamment sur ses mandataires exécutits et législatifs. Un gouvernement peut être libéral et bon sans être soumis à ce contrôle constant et immédiat. Cependant, c'est le but vers lequel l'extension du suffrage, la diffusion de plus en plus rapide des nouvelles, et la pratique de l'autonomie elle-même, conduisent nécessairement les nations libres. On peut même dire qu'un de leurs problèmes principaux consiste à découvrir des moyens qui permettront à la volonté nationale de s'exprimer complètement et de se faire connaître rapidement, et aux chefs de lui obéir sans résistance et de bon cœur. On évite les retards et les secousses, on prévient le frottement et la perte de temps qui en résulte, lorsque la nation elle-même surveille le jeu du mécanisme et dirige son ouvrier d'un coup d'œil. Vers ce but, les Américains ont marché d'un pas ferme, à la fois inconsciemment et sciemment. Aucun peuple n'en est maintenant aussi près.

De toutes les expériences que l'Amérique a laites, c'est celle qui mérite le mieux d'être étudiée, car la solution qu'elle a donnée de ce problème diffère des solutions antérieures, et ce pays a montré plus de hardiesse qu'on n'en a montré encore partout ailleurs, en ayant confiance dans

COMMENT l'opinion PUBLIQUE GOUVERNE EN AMÉRIQUE 351

l'opinion publique, en la reconnaissant et en lui permettant d'agir. Au-dessus des Présidents et des gouverneurs d'Etat, au-dessus du Congrès et des législatures d'Etat, au-dessus des Conventions et de la vaste machine des partis, se dresse l'opinion publique qui est, aux Etats-Unis, la grande source du pouvoir, le maître de tous les serviteurs qui tremblent devant lui.

Pour rendre c^air ce qui suit, je récapitulerai ce que j'ai dit dans un chapitre précédent sur les trois formes que prend le gouvernement dans les pays libres. Il y eut d'abord les Assemblées primaires, comme celles des Républiques grecques de l'antiquité, ou celles des tribus teutoniques primitives, qui ont survécu dans quelques cantons suisses. Tout le peuple se réunissait, discutait les questions du moment, les tranchait par son vote, choisissait ceux qui devaient exécuter sa volonté. Ce système de gouvernement populaire direct n'est possible que dans les petits groupements ;'à notre époque où les Etats sont vastes, il peut intéresser les historiens de l'antiquité, il n'a aucune valeur pratique.

Dans la seconde forme, le pouvoir appartient aux Assemblées représentatives, Parlements ou Chambres. Le peuple élit, dans les diverses circonscriptions locales, des hommes qui sont censés être les plus sages et les plus influents ; il les charge de délibérer pour lui, de prendre des déterminations pour lui, de nommer en son nom des fonctionnaires exécutifs. 11 donne à ces représentants une assez grande liberté d'action, il les laisse au pouvoir pendant un temps assez long, et il leur permet d'agir comme il leur plaît, sauf dans les cas où l'usage ou une loi fondamentale leur impose une restriction. En agissant ainsi, le peuple croit que la Chambre aura le sentiment de sa responsabilité et agira au mieux des intérêts du pays, en faisant ce qu'elle croit être les désirs de la majorité, à moins qu'elle ne soit convaincue que, sur un point particulier, elle connaît mieux que la majorité ce que réclame Tintérét du pays. C'est là

352 COMMENT l'opinion PUBLIQUE

le système qui existe depuis longtemps en Angleterre, et ce modèle anglais a été imité sur le continent européen et dans les colonies anglaises.

Le troisième est entre les deux autres. On peut le considérer comme un essai pour appliquer aux grandes nations le principe des Assemblées primaires, ou comme une modification du système représentatif dans le sens de la souveraineté populaire directe. 11 y a encore une législature, mais elle est élue pour si peu de temps et son action est limitée de tant de façons, qu'elle a perdu beaucoup de son pouvoir et de sa dignité. Ce n'est pas elle qui délient l'autorité suprême ; c'est le peuple, qui lui a fixé des limites au-delà desquelles elle ne peut pas aller, et qui se sert d'elle comme d'un mécanisme pour exécuter sa volonté et pour régler en son nom des points de détail. La suprématie de sa volonté est exprimée par l'existence d'une Constitution qui est placée au-dessus de la législature, et qui peut être modifiée par un vote populaire direct. La position des représentants a été changée. On se les représente non comme des hommes sages et forts, choisis pour gouverner, mais comme des délégués soumis à des directions déterminées, et devant être renouvelés à des intervalles très rapprochés.

Voilà la forme qui a été établie aux Etats-Unis. Le Congrès ne siège que pendant deux ans. Il a des pouvoirs strictement limités par la Constitution et par la coexistence des gouvernements des Etats que protège la Constitution. Il n'a (sauf par voie de mise en accusation) aucun contrôle sur l'Exécutif fédéral, qui est nommé directement par le peuple devant lequel il est responsable. De même, les législatures' d'Etat ne sont élues que pour de courtes périodes, elles ne nomment pas les fonctionnaires exécutifs des Etats, et elles sont limitées par les prohibitions des Constitutions des Etats. Souvent, le peuplerait directement des lois en faisant ou en amendant une Constitution. Le principe de la souveraineté populaire ne peut guère s'exprimer plus nettement. Si l'on

tient compte des différences qui résultent de l'immensité de la nation, on voit que la masse des citoyens exerce le pouvoir suprême aussi directement que l'Assemblée d'Athènes ou de Syracuse (i). Le seul obstacle qui arrête le peuple, c'est celui qu'il s'est lui-même imposé, et que n'avaient pas les anciennes démocraties : la difficulté de changer une Constitution rigide. Et cette difficulté n'est sérieuse que pour la Constitution Fédérale.

Comme c'est là la forme du gouvernement populaire la plus développée, c'est aussi la forme qui produit le plus naturellement ce que j'ai appelé le gouvernement par l'opinion publique. On peut dire que le gouvernement populaire existe partout où le pouvoir tout entier est donné au peuple et vient du peuple. Le gouvernement par l'opinion publique existe là où les désirs et les vues du peuple l'emportent, même avant d'avoir été exprimés par les organes réguliers établis par la loi, et sans qu'il soit nécessaire qu'ils soient exprimés de cette manière. De même que, dans une monarchie limitée, le roi, quelque puissant qu'il soit, doit agir par l'intermédiaire de certains fonctionnaires et d'une manière définie par la loi ; tandis que, dans une monarchie absolue, il agit comme il lui plaît, et que son initiale écrite sur un bout de papier est aussi sûrement obéie que son nom écrit en entier au bas d'un parchemin dont l'authenticité est établie par le grand Sceau ou par le contreseing d'un ministre ; de même, là où le pouvoir du peuple est absolu, les législateurs et les administrateurs s'empressent de se rendre compte de ses désirs de quelque façon qu'ils soient indiqués; ils ne tiennent pas à attendre que les méthodes prescrites par la loi les leur aient fait connaître. Voilà ce qui se passe en Amérique. L'opi-

(1) Rome offre un cas assez particulier, car elle laissait beaucoup plus de pouvoir ù son Sénat, — qui n'était pas une .\ssemblée r»;présentative,— et à ses magistrats, que n'en laissaient les démocraties grecques à leurs conseils ou à leurs fonctionnaires. Voir cbap. xxvi, tome I.

334 COMMENT l'opinion PDBLIQDE

nion gouverne plus complètement, plus directement que sous le second des trois systèmes décrits ci-dessus.

L'examen de la nature du gouvernementdes Etats, ainsi que de celle du gouvernement national, nous montrera que la théorie légale, aussi bien que la confiance du peuple en lui-même, donne naissance à cette suprématie de l'opinion. Le pouvoir suprême est entre les mains de toute la masse des citoyens. Ce sont les citoyens qui ont fixé, par les termes mêmes d'un document légal, la forme du gouvernement. Ils ont seuls le droit de la changer, et cela d'une seule manière. Ils ont confié une partie seulement de leur souveraineté à leurs mandataires exécutifs ou législatifs, et ils se sont réservé le reste. C'est pourquoi ces mandataires sentent très bien que la volonté populaire, ou, en d'autres termes, l'opinion publique, est, légalement et dans la pratique, Tautorité suprême. En Angleterre, le Parlement c'est la nation, non pas uniquement par une fiction légale, mais parce que la nation ne tourne ses regards que vers le Parlement, puisqu'elle ne s'est réservé aucune autorité et n'en a placé ailleurs aucune parcelle. En Amérique, le Congrès n'est pas la nation, et il n'a pas la prétention de l'être.

Les fonctions ordinaires et le travail du gouvernement, la confection des lois, l'établissement des impôts, l'interprétation des lois et leur exécution, l'administration de la justice, la direction des affaires étrangères, sont partagés entre un certain nombre d'assemblées et de personnes dont les pouvoirs sont contrebalancés et touchent à tant de points que l'on est constamment exposé à des conflits et même àdes impasses. Quelques-unes de ce sdifficultés sont tranchées par les Cours de justice, lorsqu'elles ont rapport à l'interprétation de la Constitution. Mais dans plusieurs cas, l'intervention des tribunaux, qui ne peut que régler un litige entre des parties, arrive trop tard dans une affaire qui peut être urgente ; et dans d'autres cas, il n'y a rien qui puisse être tranché par les tribunaux, car chacun des

GODVERNB EN AMÉRIQUE 355

pouvoirs en conflit est légalement dans son droit. Par exemple, le Sénat peut rejeter des mesures que la Chambre trouve nécessaires. Le Président peut opposer son veto à des bills votés par les deux Chambres, et il peut ne pas y avoir une majorité des deux tiers pour annuler le veto. Le Congrès peut inviter le Président à prendre une certaine mesure, et le Président peut refuser. Le Président peut proposer au Sénat un traité que le Sénat refuse d'approuver. Dans ces cas, il y a, dans l'action gouvernementale, un arrêt qui* peut être préjudiciable au pays. Cependant, le maître est là pour régler les querelles de son serviteur. Si la question est grave et que les idées du pays à ce sujet soient claires, l'opinion publique met son poids dans un des plateaux de la balance, et ce poids est décisif. Si l'opinion se partage en deux moitiés à peu près égales, il est sans doute difficile de savoir, avant que l'élection suivante soit faite, lequel des deux cris discordants est réellement le plus fort. Dans un grand pays où les plébiscites fréquents sont impossibles, il faut accepter cette difficulté ; et lorsque la prépondérance d'une opinion est. peu importante, il est bon que les décisions sérieuses ne soient pas prises trop vite. Il reste vrai d'une façon générale que le système de gouvernement dans lequel les pouvoirs se modèrent l'un l'autre et se font contrepoids a besoin d'un arbitre pour faire pencher la balance en faveur de l'une ou de l'autre des autorités qui se font équilibre; c'est pourquoi l'opinion publique doit être invoquée plus souvent et rester plus constamment active en Amérique que dans les autres pays.

Ceux qui inventèrent ce système de freins et de contrepoids avaient moins l'intention de développer l'opinion publique que de lui résister et de construire des digues pour l'arrêter. Personne n'a eu un esprit moins révolutionnaire que les fondateurs de la Constitution américaine. Ils avaient fait une révolution au nom de la Grande Charte et du Dill des Droits ; ils étaient pénétrés des dangers qu'en-

356 COMMENT l'opinion PUBLIQUE

traîne la démocratie. Ils considéraient l'opinion publique comme une chose agressive, privée de raison, passionnée, futile, capable de pousser la foule à la violence. Nous rechercherons bientôt si cette conception s'est vérifiée. En attendant, remarquons que les efforts faits en 1787 pour diviser l'autorité et pour lancer, pour ainsi dire^ le courant de la volonté populaire dans plusieurs petits canaux au lieu de lui permettre de couler dans un vaste lit, ont tendu en fait à élever l'opinion publique au-dessus des organes réguliers du gouvernement établis par la loi. Chacun de ces organes est trop petit pour former l'opinion, trop étroit pour l'exprimer, trop faible pour la faire agir dans un certain sens. Elle grandit et se développe non pas au Congrès, ni dans les législatures d'Etat, ni dans ces grandes Conventions qui font les programmes et choisissent les candidats, mais dans la masse du peuple. Elle est exprimée partout par la voix des foules. Elle gouverne comme une puissance impalpable qui pénètre tout, comme l'élher qui passe à travers toutes choses. Elle relie ensemble toutes les parties de ce système compliqué, et elle leur donne l'unité de but et d'action qu'elles possèdent.

11 y a encore une autre raison qui fait que l'opinion de toute la nation est un facteur. plus important dans le gouvernement des Etats-Unis que dans aucun gouvernement européen. En Europe, il y a toujours eu une classe dirigeante, un groupe de personnes que la naissance, la richesse, ou l'éducation a élevées au-dessus de leurs semblables, et à qui on a laissé le soin de former l'opinion publique, la conduite de l'administration et les sièges des législatures. L'opinion publique de l'Allemagne, de l'Italie, de la France et de l'Angleterre a été, en somme, l'opinion de la classe qui porte des jaquettes noires et qui habite des maisons confortables, bien que, dans les deux derniers pays, elle ait été de plus en plus influencée, pendant les dernières années, par l'opinion des classes socialement inférieures. Bien que les membres du Parlement anglais

obéissent maintenant à la masse de leurs électeurs lorsque ceux-ci expriment nettement un désir, l'influence qui agit encore le plus sur eux et qui les environne c'est toujours l'opinion d'une classe ou de certaines classes, et non pas celle de toute la nation. La classe à laquelle appartient la grande majorité des membres des deux Chambres (c'est-àdire celle des propriétaires terriens, et des membres des professions libérales ou du haut commerce) est la classe qui forme en grande partie et qui exprime ce qu'on appelle l'opinion publique. Même à notre époque où les collèges électoraux sont vigilants et exigeants, on voit plusieurs membres de la Chambre des Communes dont \es idées démocratiques robustes et la rudesse provinciale fondent comme de la cire sous Tinfluence des grands dîners et des cercles de la haute société. Il est difficile aux membres du Parlement de « rester en contact » avec l'opinion des masses, et ils s'en plaignent souvent.

Aux Etats-Unis, l'opinion publique est l'opinion de toute la nation, presque sans distinction de classes. Les politiciens, y compris les membres du Congrès et des législatures, ne sont peut-être pas (comme l'insinuent quelquefois les Américains) au-dessous de la moyenne de leurs électeurs, mais ils ne sont certainement pas au-dessus. Ils n'ont aucune difliculté à rester en contact avec l'opinion générale. Washington ou Albany peut les corrompre, mais non pas en modifiant leurs idées politiques. Ils n'aspirent pas à former l'opinion. Ils sont comme l'esclave oriental qui dit : « J'entends et j'obéis. » Il n'y a pas non plus une classe, ou un groupe d'hommes, ou une « couche sociale » qui crée, plus qu'une autre,des idées et qui construise une doctrine politique pour la masse. L'opinion de la nation -est la résultante des vues, non d'un certain nombre de classes, mais d'une multitude d'individus, différents l'un de l'autre sans doute, mais moins différents au point de vue politique que s'ils étaient membres de groupes séparés par le rang social ou par la propriété.

358 COMMENT l'opinion PUBLIQUE

Les conséquences méritent d'être signalées. Les hommes d'Etat ne peuvent pas affirmer, comme en Europe, qu'un sentiment qui produit son effet sur leurs amis ou sur leurs adversaires soit limité aux riches ou à la classe dirigeante, et soit en désaccord avec le sentiment général du peuple. En Amérique, on ne peut pas en appeler des classes aux masses. Ce que pense le patron, les employés le pensent (1). Ce que ressent le négociant en gros, le marchand au détail le ressent aussi, et les clients pauvres le ressentent également. Les différences d'opinions sont verticales et non horizontales. Grâce à ce fait, l'opinion publique est évidemment plus facile à connaître, elle a plus de force comme puissance dirigeante, et le peuple, sans distinction de classes, sent plus nettement et plus complètement que ne le sentent les peuples d'Europe qu'il est le maître de son pays. Chaque citoyen sait qu'il a sa part du gouvernement, et qu'il est obligé par son devoir aussi bien que par son intérêt d'y consacrer une partie de son temps et de ses pensées. Il peut négliger ce devoir, mais il admet que c'est un devoir. Le système des organisations de parti est fondé sur cette théorie ; et comme ce système est plus récent, et qu'il est l'œuvre des politiciens pratiques, il montre mieux encore que les clauses de la Constitution que cette doctrine est généralement acceptée. Comparez les pays européens ou encore les autres Etats du Nouveau Monde. Dans les soi-disant Républiques de l'Amérique du Centre ou du Sud, une petite partie des habitants s'occupe de politique, les autres consacrent leur temps à leur profession ou à leur métier, et restent indifférents aux élections, aux pronunciamientos et aux révolutions. En Allemagne et dans les parties allemandes ou slaves de la monarchie austro-hongroise, le peuple croit que le gouver-

(1) Naturellement, il ne s'agit pas ici des questions qui ont directement rapport au travail, et dans lesquelles il peut y avoir un conflit d'intérêts.

nement est une grande machine qui marchera quand même, qu'il y mette la main ou non; c'est pourquoi quelques citoyens s'occupent de la faire fonctionner, et tous les autres payent et regardent. La même chose est vraie de la France républicaine, et de l'Italie à demi-républicaine, où le gouvernement libre est encore une nouveauté, et l'autonomie locale dans l'enfance. Même en Angleterre, où les soixante-dix ans qui se sont écoulés depuis le grand Reform Act ont cependant répandu beaucoup d'idées nouvelles, l'électeur ordinaire est loin de sentir, comme le sent l'électeur américain^ que le gouvernement est son œuvre, et qu'il est individuellement responsable de la manière dont il est dirigé.