AMENDEMENTS

« Article I". — Le Congrès ne pourra faire aucune loi relative h Vétablissement d'une religion, ou pour en prohiber une; il ne pourra point non plus restreindre la liberté de la parole ou de la presse, ni attaquer le droit qu'a le peuple de s'assembler paisiblement, et d'adresser des pétitions au gouvernement pour obtenir le redressement de ses griefs.

V Article II. — Une milice bien réglée étant nécessaire à la sécurité d'un État libre, on ne pourra restreindre le droit qu'a le peuple de garder et de porter des armes.

« Article III. — Aucun soldat ne sera, en temps de paix, logé dans une maison sans le consentement du propriétaire ; ni en temps de guerre , si ce n'est de la manière qui sera prescrite par une loi.

PÉRIODE DÉPREUVES. 333

« Article IV. — Le droit qu'ont les citoyens de jouir de la sûreté de leurs personnes, de leur domicile, de leurs papiers et effets, à l'abri de recherches et saisies déraisonnables, ne pourra être violé; aucun mandat ne sera émis, si ce n'est dans des présomptions fondées, corroborées par le serment ou Taffirmation ; et ces mandats devront contenir la désignation spéciale du lieu où les perquisitions devront être faites et des personnes ou objets à saisir.

« 'Article V. — Aucune personne ne sera tenue de répondre à une accusation capitale ou infamante , à moins d'une mise en accusation émanant d'un grand jury, ii l'exception des délits commis par des individus appartenant aux troupes de terre ou de mer, ou h. la milice, quand elle est en service actif, en temps de guerre ou de danger public : la même personne ne pourra être soumise deux fois pour le même délit à une procédure qui compromettrait sa vie ou un de ses membres. Dans aucune cause criminelle, l'accusé ne pourra être forcé à rendre témoignage contre lui-même, et il ne pourra être privé de la vie, de la liberté ou de sa propriété, que par suite d'une procédure légale. Aucune propriété privée ne pourra être appliquée à un usage public, sans juste compensation.

« Article VI. — Dans toute procédure criminelle, l'accusé jouira du droit d'être jugé promptement et publiquement par un jury impartial de l'État ou du district dans lequel le crime aura été commis, district dont les limites auront été tracées par une loi préalable ; il sera informé de la nature et du motif de l'accusation; il sera confronté avec les témoins à charge; il aura la faculté de faire comparaître des témoins en sa faveur, et il aura l'assistance d'un conseil pour sa défense.

« Article vu. — Dans les causes qui devront être décidées selon la loi commune {in suits at common law), le jugement

par jury sera conservé dès que la valeur de l'objet en litige excédera vingt dollars ; et aucun fait jugé par un jury ne pourra être soumis à l'examen d'une autre cour dans les États-Unis, que conformément h la loi commune.

« Article VIII. On ne pourra exiger des cautionnements exagérés, ni imposer des amendes excessives, ni infliger des punitions cruelles et inaccoutumées.

« Article IX. L'énumération faite dans cette constitution de certains droits, ne pourra pas être interprétée de manière à exclure ou affaiblir d'autres droits conservés par le peuple.

« Article X. Les pouvoirs non délégués aux États-Unis par la constitution, ou ceux qu'elle ne défend pas aux États d'exercer, sont réservés aux États respectifs ou au peuple.

« Article XI. Le pouvoir judiciaire des États-Unis ne sera point organisé de manière à pouvoir s'étendre par interprétation à une procédure quelconque, commencée contre un des États par les citoyens d'un autre État, ou par les citoyens ou sujets d'un État étranger.

« Article XII. Les électeurs se rassembleront dans leurs États respectifs, et ils voteront au scrutin pour la nomination du président et du vice-président, dont un au moins ne sera point habitant du même État qu'eux ; dans leurs bulletins ils nommeront la personne pour laquelle ils votent comme président, et dans des bulletins distincts, celle qu'ils portent à la vice-présidence. Ils feront les listes distinctes de toutes les personnes portées à la présidence, et de toutes celles désignées pour la vice-présidence, et du nombre des votes pour chacune d'elle ; ces listes seront par eux signées et certifiées, et transmises, scellées, au siège du gouvernement des États-Unis, à l'adresse du président du sénat. Le président du sénat, en présence des deux chambres, ouvrira tous les procès-verbaux, et les votes seront comptés. Laper-

sonne réunissant le plus de suffrages pour la présidence, sera président, si ce nombre forme la majorité de tous les électeurs réunis; et si aucune personne n'avait cette majorité, alors, parmi les trois candidats ayant réuni le plus de voix pour la présidence, la chambre des représentants choisira immédiatement le président par la voie du scrutin. Mais dans ce choix du président, les votes seront comptés par État, la représentation de chaque État n'ayant qu'un vote; un membre ou des membres de deux tiers des États devront être présents pour cet objet, et la majorité de tous les États sera nécessaire pour le choix. Et si la chambre des représentants ne choisit point le président, quand ce choix lui sera dévolu, avant le quatrième jour du mois de mars suivant, le vice-président sera président, comme dans le cas de mort ou d'autre inhabileté constitutionnelle du président.

« La personne réunissant le plus de suffrages pour la viceprésidence, sera vice-président si ce nombre forme la majorité du nombre total des électeurs réunis ; et si personne n'a obtenu cette majorité, alors le sénat choisira le vice-président parmi les deux candidats ayant le plus de voix; la présence des deux tiers des sénateurs et la majorité du nombre total sont nécessaires pour ce choix.

« Aucune personne constitutionnellement inéligible à la place du président, ne sera éligible à celle de vice-président des États-Unis. »

De même que nous avons donné les noms des signataires de la déclaration d'indépendance, nous enregistrons aussi ceux des membres de la convention qui signèrent la constitution :

John Langdon, Nicholas Gilman (du New-Hampshire).

Nathaniel Gorham, Rufus King (du Massachussets).

William-Samuel Johnson, Roger Sherman (du Connecticut).

Alexandre Hamilton (du New-York).

William Livingston, David Brearley, William Paterson, Jonathan Dayton (du New-Jersey).

Benjamin Franklin, Thomas Miflin, Robert Morris, George Clymer, Thomas Fitzsimons, Jared Ingersoll, James Wilson, Gouverneur Morris (de la Pennsylvanie).

George Reed, Gunning Bedford, John Dickinson, Richard Bassett, Jacob Broom (du Delaware).

James M'henry, Daniel of St-Thomas, Jenifer, Daniel Carroll (du Maryland).

George Washington, John Blait, James Madison (de la Virginie).

William Blount, Richard Dobbs-Spaight,Hugh Williamson (de la Caroline du Nord).

John Ruttledge, Charles C. Pinckney, Charles Pinckney, Pierce Buttler (de la Caroline du Sud).

William Few, Abraham Baldwin (de la Géorgie).

Washington élu président de la République. — La révolution est close. — Excellence des institutions américaines. — Formalités relatives à l'élection des présidents. — Observations de Jefferson sur la durée du mandat présidentiel. — Nature des fonctions du Président. — Distinction radicale des pouvoirs aux Etats-Unis.

Washington, déjà élu à Vimanimité général en chef de l'armée de l'Indépendance, puis à Vunanimité président de la Convention chargée de la formation de la constitution, fut, en conformité de l'article II (section v"") de cette constitution, élu encore une fois h Ywianmité, président de la République.

Avec l'élection de ce chef d'une nation nouvelle qui venait prendre sa place au milieu des grandes puissances du monde, fut close, aux yeux des Américains eux-mêmes, la révolution à laquelle ils devaient leur indépendance, et au moyen de laquelle ils avaient reconquis une liberté confisquée,

A leur honneur, il convient d'ajouter que pour eux l'ère des troubles, des discordes, des antagonismes, fut fermée ; et le tableau que nous avons eu le dessein de tracer en écrivant cet ouvrage est la preuve la plus éclatante de l'influence bienfaisante des institutions américaines sur les mœurs d'un pays préparé de longue main à la liberté, ou plutôt l'accord parfait entre les mœurs et les institutions.

Ce ne fut pas seulement parce que la constitution mettaitun chef à la tête du peuple américain que l'ordre se rétablit et se

maintint dans la République, c'est parce que les attributions et les limites posées à l'exercice du pouvoir furent bien nettement définies. Le secret de cette constitution fut de donner de la force à ce pouvoir, en apparence le plus faible qu'il soit possible de rencontrer dans toutes les sociétés politiques.

Les combinaisons relatives h l'élection du président sont admirablement définies dans la constitution. Il est permis d'ajouter que nulle combinaison n'est plus rationnelle et plus en rapport avec les instincts et le caractère démocratiques de la nation. Il suffît de suivre un h un tous les paragraphes de l'article 2 de cette constitution, pour se rendre un compte exact, net et précis de cette grande opération, comme pour se convaincre de l'excellence des dispositions qu'ils contiennent, eu égard à l'organisation du pays.

Il est évident que les sages législateurs qui ont rédigé ce beau travail, étaient non seulement bien pénétrés de l'état des esprits d'alors, mais que, inspirés par leur loi profonde dans les destinées de la démocratie, ils en avaient pressenti les besoins futurs et avaient placé le monument qu'ils élevaient à la hauteur de l'avenir.

L'Union américaine était resserrée à cette époque dans les limites d'un petit nombre d'États, et la constitution ne s'adressait qu'à une population restreinte encore. Tout autre système que celui qui fut adopté pour l'élection du président pouvait suffire aux exigences du présent, mais engageait inévitablement l'avenir et exposait à mettre la société en péril. C'est ce qui a été prévu avec un bon sens providentiel.

Ce que la constitution s'attacha d'abord à écarter, ce furent les retards, les luttes trop prolongées que le vote direct des citoyens eût amenés au moment décisif, dans cette opération, en exposant peut-être le gouvernement à

PÉRIODE d'épreuves. S59

rester sans chef légal pendant un temps indéterminé. Ce qui fut arrivé, en effet, si les scrutins négatifs se succédant, n'eussent encore amené aucun résultat au jour de l'expiration du mandat d'un président. Ce cas prévu d'ailleurs par la constitution, semble impossible aujourd'hui avec les combinaisons qu'elle a prescrites. C'est presque un excès de précautions.

Moins les électeurs sont nombreux, plus il leur est aisé de s'entendre, cela est évident. En conséquence la constitution déclara que l'élection du président serait faite par des électeurs spéciaux, non point privilégiés, mais revêtus de ce mandat par le suffrage. Chaque État délègue donc ses pouvoirs à un certain nombre d'électeurs, qui est égal au nombre de sénateurs et de représentants qu'il envoie au Congrès. C'est là un premier hommage rendu à la puissance isolée de chaque État, en même temps qu'un appel fait à tous les citoyens de se confondre dans un même sentiment, comme un seul peuple.

Les électeurs de tous les États ne se réunissent point cependant pour voter ensemble ; mais ils opèrent à jour fixe et simultanément sur toute la surface de l'Union, dans leurs États respectifs. C'est à dire que ceux du Massachusetts votent dans le Massachusetts, ceux de la Géorgie dans la Géorgie, etc. L'élection du vice-président ayant lieu en même temps que celle du président, les électeurs ne peuvent donner leur voix pour les deux charges à deux citoyens habitant le même État. L'un des deux noms, doit appartenir à un candidat d'un autre État. Les électeurs dressent une liste de toutes les personnes qui ont obtenu des suffrages et l'envoient cachetée au siège du gouvernement fédéral, c'est à dire à Washington-City. Le président du sénat ouvre les listes en présence des deux chambres, compte les votes et proclame président des États-Unis celui des candidats « qui

« a réuni le plus grand nombre de suffrages, si ce nombre « forme la majorité de tous les électeurs réunis. »

S'il n'y a pas majorité, (c'est à la chambre des représentants qu'est dévolu alors le droit de procéder à l'élection en choisissant parmi les trois candidats qui ont obtenu le plus de suffrages. La chambre, dans ce cas, ne vote plus par nombre des représentants, mais par État n'apportant chacun qu'un seul bulletin; mais il faut que deux tiers des États soient présents. La chambre vote alors jusqu'à ce que l'un des trois candidats réunisse la majorité de tous les États. Deux fois seulement les représentants ont usé de ce droit, en 1801, pour Jefferson, qui ne fut élu qu'au trente-cinquième tour de scrutin, et en 1825, lorsque le général Jackson, à sa première candidature, se trouva en concurrence avec Quincy Adams, qui l'emporta sur lui. — Si aucun candidat n'a obtenu de majorité pour la vice-présidence, c'est au sénat que revient le droit de l'élire, en le choisissant parmi les deux personnes qui ont réuni le plus de suffrages.

Aux termes de la constitution, le président est élu pour quatre années. Aucune disposition n'interdit la réélection du président à l'expiration de son mandat; mais personne n'ignore avec quel noble désintéressement Washington résigna ses pouvoirs après huit années de fonctions. Cet exemple d'une grande vertu républicaine est devenu comme une loi que tous ses successeurs appelés à la réélection ont scrupuleusement suivie. Depuis 1789 jusqu'à ce jour, quinze présidents ont occupé ces hautes et importantes fonctions.

Parmi eux cinq ont été réélus : Washington, Jeiferson, Madison, Monroe et Jackson, qui ont par conséquent occupé la présidence pendant huit années consécutives.

La durée du mandat présidentiel fut le seul point de la constitution qui inspira quelque souci sérieux à Jefferson.

Cet illustre homme d'État était alors en France, et ne fit point partie du Congrès.

Dans une lettre à Madison il disait : « Le second point que « je biâme et de toutes mes forces, c'est l'abandon du prince cipe de rotation dans toutes les fonctions publiques, et « plus spécialement en ce qui touche la présidence. La « raison et l'expérience nous enseignent qu'un premier « magistrat perpétuellement rééligible sera perpétuellement « réélu. C'est donc un fonctionnaire à vie. » Dans une lettre c\ Washington il insiste sur ce sujet. « Je crains que cette « disposition (la rééligibilité du président) ne fasse de cette « fonction une magistrature d'abord à vie, et ensuite héré- « ditaire. J'étais bien ennemi de la monarchie avant de venir « en Europe ; je le suis dix mille fois plus encore depuis que « j'ai vu de près ce qui en est. » Enfin dans un passage de ses Mémoires, il s'exprime ainsi : « J'avais observé dans « l'histoire féodale et surtout dans le cas plus récent du « Stathouderat de Hollande, avec quelle facilité les offices « publics et toutes choses concédées à vie deviennent « insensiblement héréditaires. Aussi désirais-je que le préce sident ne fut nommé que pour sept années et demeurât c( inéligible après ce terme. L'intervalle de sept ans me c( paraissait devoir lui suffire pour faire admettre et pour « faire établir, avec le concours de la législation, tout sys- « tème d'amélioration qu'il jugerait convenable de propoc< ser dans l'intérêt général. Mais la pratique adoptée de (c conserver le président dans ses fonctions, pendant huit c< années, avec la chance de ne pas être réélu après la prête mière moitié de ce terme, dont on fait ainsi une période (c d'épreuve, me semble encore préférable. »

La constitution, ai-je dit, a voulu avant toute chose éviter des retards, préjudiciables peut-être à Tordre social, dans l'élection du président, et elle s'est efforcée sagement de

simplifier l'opération. Les usages ont encore amoindri cette tâche.

Du moment où les partis se sont formés, ils ont éprouvé le besoin, comme je l'ai dit plus haut, de compter leurs forces à l'avance et de s'assurer les chances du combat. De là sont nées les conventmis au sein desquelles, en dehors des prévisions de la constitution, mais du consentement de la nation, se prépare, se décide même félection.

Chacun des grands partis qui divisent l'Union désigne un certain nombre de citoyens munis de pouvoirs pour discuter les titres des candidats du parti, de façon à éliminer les hommes qui compromettraient le succès, et à s'entendre sur l'adoption d'un seul candidat, car généralement chaque État a le sien.

Il se forme alors des conventions représentant chacune un parti, qui se réunissent dans des villes différentes de l'Union; et chacune d'elles arrête le candidat sur lequel devront se porter les suffrages et le désigne h son parti qui l'accepte.

Il résulte de là qu'au jour où les électeurs se réunissent, il n'y a plus entre eux de discussion et qu'ils votent en connaissance de cause. Il y a cette différence nécessairement entre les conventionnels et les électeurs, que les premiers ont des pouvoirs illimités, tandis que les seconds reçoivent forcément un mandat impératif.

Voilà comment on peut dire que, même dans une élection à un second degré, la volonté du peuple se fait sentir directement, et qu'il conserve encore le droit d'élection dont il est jaloux à si juste titre, et auquel la constitution n'a porté aucune atteinte en appelant l'intervention de la chambre des représentants pour prononcer en dernier ressort sur le choix du président, puisqu'elle met cette chambre dans l'obligation de fixer ses votes sur des candidats qui lui sont

PÉRIODE d'épreuves. 365

désignés déjà par une majorité relative qu'ils tiennent du corps des électeurs.

La constitution a encore évidemment respecté le droit de la nation, en ne cherchant pas les électeurs dans la chambre des représentants qui tiennent pourtant leurs mandats directement du peuple, parce que, élus pour plusieurs années, ils auraient pu ne plus être, au moment grave dont il s'agit, l'expression véritable et exacte des volontés du peuple, et qu'il n'était plus possible alors de leur imposer un mandat impératif, attendu qu'ils sont déjà en possession d'une mission dont les termes sont bien déterminés.

C'est par une garantie analogue qu'aucun membre du sénat ou de la chambre, ni aucun individu en jouissance d'une fonction relevant de la fédération, ne peut être nommé électeur. Enfin les droits du peuple ont encore été sauvegardés par la constitution lorsqu'elle a désigné la chambre des représentants à l'exclusion du sénat, pour opérer, par cette raison que les sénateurs ne sont eux-mêmes déjà que le produit d'une élection à un deuxième degré, tandis que les représentants sont nommés directement par le suffrage du peuple.

Au surplus, il ne faut pas s'étonner que le peuple délègue aussi facilement ses droits pour le choix du président, parce que cette élection, en définitive, le préoccupe beaucoup moins que celle d'un fonctionnaire quelconque d'État.

L'intérêt, les instincts des masses les rattachent bien plus au sort des États dont les constitutions sont bien plus démocratiques que celle de l'Union.

La fédération, comme je l'ai déjà dit, est une fiction dans le train ordinaire des affaires. Le citoyen de l'Ohio ne s'inquiète que peu de ce qui se passe à Wasinghton-City, en tant que les actes émanés du gouvernement général ne portent aucune atteinte à ses droits et à ses prérogatives.

Si donc l'élection du président produit de l'agitation sur toute la surface de l'Union, cette émotion est beaucoup moins vive qu'on pourrait le croire dans la masse des populations. Elle ne s'y fait vigoureusement sentir que dans un moment donné, quand il s'agit de faire acte de pouvoir, d'user d'un droit réel et positif, en nommant les membres des conventions et les électeurs ; mais elle est, par exemple, de longue durée et date de loin toujours chez la partie éclairée et influente de la nation, chez celle qui mène les partis et que des vues plus étendues peuvent préoccuper. Elle ne l'est pas moins dans les journaux qui, en de pareils moments, prennent une importance que nous ne saurions imaginer en France. Un an h. l'avance, selon sa nuance, chacun d'eux porte en tête, chaque matin, comme un drapeau, le nom de son candidat, et dans ses colonnes un arsenal d'attaques et même d'invectives contre ses adversaires.

Le jeu de ce rouage politique qu'on appelle le gouvernement exécutif, n'est pas le moins digne d'attention dans la vie politique des démocrates américains. Cette position exceptionnelle, grandiose et humble tout à la fois du chef de la fédération, donne une mesure complète du caractère politique de ce peuple. Il faut appartenir exclusivement à ses mœurs, que nulle autre nation n'a pu pratiquer, malgré tous les efforts possibles ; il faut avoir reçu, comme un héritage transmis de générations en générations, le sentiment d'un respect accompli, pour savoir placer si haut dans l'estime et la vénération publique un pouvoir si faible sur ses bases.

Tous les peuples qui ont essayé de la démocratie et qui ont tenté d'en asseoir les fondements sur l'imitation du gouvernement exécutif des États-Unis ont échoué dans leur rêve. C'est par là que s'affaiblissent chaque jour davantage

les républiques hispano-américaines, c'est par là qu'elles périront, noyées dans le sang.

Rien n'est plus difficile que de définir et de fixer les pouvoirs d'un chef d'État en république. On le fait trop fort ou trop faible ; on ouvre devant lui le chemin du despotisme ou devant le peuple celui de fanarchie.

On peut peindre d'un trait la position que la Constitution américaine a faite au président, en disant qu'il est fexécuteur pur et simple de la volonté et des décisions de la majorité des chambres, seul pouvoir réel, seul pouvoir agissant, contre lequel le président n'a jamais besoin ni de lutter, ni de combattre; auquel il n'a rien à imposer, auquel il doit obéir.

Le président n'est rien de plus, rien de moins que le powvoir exécutif, dans la plus rigoureuse acception de ce mot, dont le sens exact, aussi bien que la haute considération qui s'y rattache, semblent avoir échappé aux peuples qui ont essayé d'en faire fapplication.

Son rôle en toutes choses est bien défini, nettement tracé.

Il commande en chef les armées de terre et de mer, et la milice des divers États, quand elle est appelée au service actif des États-Unis. — Mais ce n'est pas lui qui l'y appelle.

Il a le droit de grâce pour les délits commis envers les États-Unis, mais jamais dans les cas de mise en accusation par la chambre des représentants.

Il fait des traités, mais de l'avis et du consentement du sénat.

Il nomme aux hautes fonctions des États-Unis ; mais le sénat doit approuver ces nominations; et dans l'intervalle des sessions, les nominations n'ont qu'une durée déterminée.

La constitution américaine n'a point entendu par là suspecter à l'avance la bonne foi et l'intégrité du premier

magistrat de l'Union, mais elle a agi dans la mesure de l'expérience que ses auteurs avaient du cœur humain, de ses faiblesses et de ses penchants.

Elle a en même temps posé une limite aux entraînements de la reconnaissance, et écarté les dangers que la lutte des partis peut engendrer quand les ambitieux affamés d'emplois serrent leurs rangs autour d'un chef porté naturellement h payer leur dévoûment par la fortune et par les honneurs.

Le président ne fait point de lois, n'en dicte pas, ne peut ni arrêter la formation d'aucune, ni les modifier, ni les interpréter.

Sa mission est d'assurer, sous sa responsabilité, la promulgation de celles que vote le Congrès, et d'en surveiller l'exécution.

Son initiative et son action personnelle en cette matière se manifestent en deux cas :

1° Il propose et recommande telle loi, telle mesure qu'il croit bonne ; mais au Congrès seul appartient d'en décider l'opportunité. Le président n'est pas même admis, directement ou indirectement, à défendre les projets qu'il présente. Ni lui ni ses ministres n'ont entrée au Congrès.

2° Il est armé du veto, c'est à dire du droit, avant de la promulguer, de renvoyer devant celle des deux chambres qui l'a proposée, telle loi sur laquelle il croit pouvoir adresser des observations qu'il motive par écrit. La loi est alors de nouveau discutée, et si elle réunit l'assentiment des deux tiers des membres, le veto est annulé et la loi a son cours.

Un seul pouvoir peut arrêter l'exécution des lois, c'est le pouvoir judiciaire.

Il en résulte que le président, comme pouvoir exécutif, peut se trouver en opposition formelle avec le Congrès sans qu'il se manifeste, pour cela, le moindre conflit dans la marche ordinaire des affaires. Cela s'est présenté souvent:

PÉRIODE d'épreuves. 367

ainsi l'honorable général Taylor appartenait au parti whig, tandis que le parti démocrate dominait dans les assemblées. Pourtant aucun des deux pouvoirs ne s'est jamais trouvé entravé par l'autre, et la majorité n'a pas même eu la pensée de refuser au président la sanction d'aucune nomination aux emplois publics, bien que tous les candidats présentés par lui fussent choisis nécessairement dans le parti whig.

Qu'importe à la majorité? Elle ne demande qu'une chose, c'est que ces résolutions soient exécutées. Elle se soucie peu de savoir par qui. Un seul homme, à ses yeux, répond de tous, c'est le président, c'est son commis, non point dans le sens ridicule que nous avons attaché, en politique, à ce mot, mais dans le sens qu'en Amérique on lui a laissé, le sens emprunté à son origine, c'est à dire un homme à qui l'on commet, à qui l'on confie un devoir, un mandat à remplir.

On comprend donc aisément de quelle nature peut être la responsabilité qui pèse sur le président, aux États-Unis. Il est responsable, non pas de ses actes et de sa politique, car il ne fait pas d'actes, car sa politique doit être celle du Congrès, pouvoir souverain; il est responsable de la manière dont il exécute les lois que dicte la majorité.

Enfin sa position de dépendance est explicitement définie dans ces passages de la constitution :

« En cas que le président soit privé de sa place, ou en « cas de mort, de démission ou d'inhabileté à remplir les « devoirs et les fonctions de cette place, elle sera con- « fiée, etc. » (§ 6, sectio?i 1'% art. 2 de la constitution.)

« Le président, le vice-président et tous les fonctionnaires « civils seront renvoyés de leurs places si, à la suite d'une « accusation, ils sont convaincus de trahison, de dilapida- « tion du trésor, public, ou d'autres grands crimes et d'in- « conduite. » {Section 4% art. 2 de la constitution.)

Il ne paraît pas, en tout cas, que cette position faite au président ait paru aux États-Unis, dégradante ou indigne, puisqu'il n'est pas un homme éminent de l'union qui n'ait tenu h. honneur d'aspirer h cette haute magistrature.

Washington l'accepta avec une touchante gratitude, et descendit du siège présidentiel avec un mémorable désintéressement. On ne se montre jamais si fier ni si reconnaissant d'une telle fontion quand elle n'entraîne pas après soi la gloire de l'avoir occupée.

L'unité dans le pouvoir, c'est ce que la constitution américaine a pu inventer de plus rationnel, de plus simple, de plus propre à y maintenir l'équilibre et à en écarter les complications et les conflits.

Cette unité, que nous avons constatée dans le pouvoir agissant, résumé dans un seul corps politique, le Congrès, se retrouve également dans le pouvoir exécutif représenté par le président qui, autour et au dessus de lui ne rencontre aucun autre pouvoir lui disputant la part d'influence, de responsabilité qu'il tient de son mandat.

De même que toute rivalité dans l'exercice de la souveraineté conduit à la complication dans les affaires, de même toute rivalité dans l'exécution des ordres et des décrets du pouvoir souverain doit enfanter des conflits.

Les législateurs américains ont parfaitement senti cela, et ils ont dégagé les abords des deux pouvoirs des dangers de cette nature.

Cette unité, cet isolement de l'Exécutif aux États-Unis fait sa force et son autorité. C'est de là que le président tire l'importance et la considération dont sa magistrature est entourée.

Le cabinet des États-Unis se compose de six membres :

Un Secrétaire d'État qui tient à la fois dans ses attributions l'intérieur et l'extérieur; un Secrétaire du trésor; un

Secrétaire de la guerre; un Secrétaire de la marine; un directeur général des postes et un procureur général.

Ce sont des Secrétaires d'État, des agents choisis par le président pour diriger, sous sa responsabilité, les divers départements ; des hommes de confiance, en un mot, à qui il délègue une large part d'administration.

Ils n'ont, vis-à-vis du Congrès, aucun caractère de responsabilité. Ils ne jouent, dans le mouvement de la politique, aucun rôle officiel par eux-mêmes. Leurs actes, quels qu'ils soient, remontent au président.

Ils ne font partie ni du sénat, ni de la chambre des représentants. Ils n'y ont pas entrée, et n'y viennent soutenir officiellement aucune des propositions du pouvoir exécutif.

Les actes du président ne sont contresignés d'aucun Secrétaire d'État; quand il s'adresse au Congrès (jamais verbalement, mais toujours par écrit), le message ne porte d'autre signature que la sienne.

Dégagés de toutes les préoccupations politiques qui entraînent si souvent les personnes, les Secrétaires d'État aux États-Unis se trouvent ainsi placés dans un milieu où ils sont forcés, avant tout, d'administrer les affaires publiques, ce qui est leur mission.

Administrateurs, simples agents du pouvoir exécutif, et non plus membres du pouvoir, ils ne peuvent en rien engager la conduite du président, ni s'immiscer dans la politique du Congrès. Par conséquent, on ignore aux États-Unis ces grandes crises si funestes et si fatales quelquefois, que nous appelons questions de cabinet, et qui peuvent mettre en péril tout un pays pour la satisfaction de l'ambition ou de l'intérêt de quelques hommes.

Aucune action intermédiaire n'enchaîne la liberté des deux pouvoirs qui représentent la volonté populaire : celui qui fait la loi; celui, qui l'exécute.

Cela a toujours paru aux Américains une chose monstrueuse et illogique , que cette participation forcée du pouvoir exécutif à la politique du pouvoir législatif par l'entremise de ministres venant défendre devant les assemblées des projets de loi qu'ils sont chargés d'exécuter ensuite ; et ils ont toujours considéré comme souverainement immoral le vote que des ministres émettent sur leurs propres conceptions, et sur leur conduite passée et à venir, se posant ainsi juges et parties, conséquemment s'amnistiant toujours.

Que serait-ce donc, alors que le président, comme nous l'avons vu, se trouve en opposition avec la majorité du Congrès, s'il était obligé pour satisfaire aux volontés de cette majorité d'aller choisir dans son sein, ses ministres, des hommes en qui il ne pourrait avoir pleine confiance, et à qui il laisserait le soin d'engager la responsabilité dont il est investi lui seul?

Dès que la constitution eut décidé qu'il y aurait un pouvoir exécutif confié à un seul individu, appelé président, et qui serait responsable de ses actes, tout, autour de lui, a été dégagé, de manière que sa position fût bien à découvert, qu'il apparût en réalité et seul dans l'arène pour agir avec ses propres bras, avec sa propre intelligence.

Tous ceux qui se rattachaient t\ lui pour lui prêter assistance dans l'accomplissement du mandat dont il était investi, furent considérés comme ofliciers de l'exécutif ei rien de plus, et à ce seul titre complètement mis hors du pouvoir législatif, aussi bien que du pouvoir judiciaire.

Tels furent, en première ligne, les Secrétaires d'État, dont il n'est parlé dans la constitution, que comme agents secondaires, ce qui ne leur enlève rien de leur dignité.

Lors de la discussion de la constitution américaine, aucune question relative à la position, à l'action, k la res-

PÉRIODE d'épreuves. 371

ponsabilité individuelle des ministres ne fut même soulevée. Sans qu'il fût besoin de le définir, on savait à l'avance quel rôle leur serait assigné, dans quelle sphère ils devraient se mouvoir. Aucun des projets qui furent soumis à l'assemblée, ni celui du colonel Hamilton, ni celui de Randolph, ni la proposition de Wilson, ni celle de Pinckney, relatives à la composition du pouvoir exécutif, ne parlèrent de ces auxiliaires du président autrement que dans les termes que nous avons cités.

Voici, à ce sujet, un passage des Commentaires sur la Constitution de Story, qui est une autorité considérable en ces matières.

Story s'exprime ainsi (chapitre xxxvi, §§ 728-729) :

« Quelques objections, de moindre valeur, ont été faites « au sujet de la formation d'un conseil exécutif dont l'ac- « tion constitutionnelle paraîtrait nécessaire. Une coterie « adroite, dans ce conseil, pourrait diviser et affaiblir l'en- « semble des idées du conseil public. Même sans cette cotece rie, la seule diversité des vues et des opinions presque « toujours frapperait l'exercice du pouvoir exécutif d'un (( esprit de faiblesse habituelle et de lenteur, ou de contradic- « tion humiliante. Mais une objection bien autrement impor- « tante dans un gouvernement républicain, c'est qu'une telle « participation dans le pouvoir exécutif a une tendance inécc vitable à pallier les fautes et à annihiler la responsabilité « qui a deux degrés, le blâme ou le châtiment. Le premier ce est le plus important des deux, surtout dans un gouvernece ment électif.

(c Les hommes qui jouissent de la confiance publique sont ce bien plus souvent exposés ii commettre des actes qui les ce rendront indignes de la faveur publique, que des actes ce qui les emmèneront sous les coups de la loi. La multipliée cité des voix dans, les affaires du pouvoir exécutif fait qu'il

« est difficile de déterminer sur qui portera la responsabi- « lité, car elle est sans cesse renvoyée de l'un à l'autre. Il « devient souvent impossible, au milieu de mutuelles accu- « sations, de définir sur qui devra tomber le blâme. Un sen- « timent de réciprocité conduit parfois les parties à déguiser « leur mauvaise administration, ou bien la crainte d'une res- « ponsabililé publique, les entraîne, sous la conduite d'un « démagogue populaire, à cacher leurs fautes et leurs « erreurs. Ainsi, un conseil souvent devient un moyen de « détourner du premier magistrat toute la responsabilité « réelle ou une source d'intrigues et d'oppositions qui « détruisent son pouvoir en usurpant son influence.

« La conclusion qu'il faut tirer de ces considérations est « que la pluralité des membres dans le gouvernement exé- « cutif prive le peuple des deux plus grandes garanties qu'il « a contre l'exercice du pouvoir : 1" en renversant les bases « sur lequelles se fonde l'opinion publique; 2° en diminuant a les moyens aussi bien que la possibilité de faire porter « sur leur véritable auteur la responsabilité de toutes mau- « vaises mesures. »

Faut-il en appeler à une autre autorité?

Je citerai Jefferson, qui fut successivement secrétaire d'État sous l'administration de Washington; vice-président avec Adams ; puis président h son tour, et qui, en passant par les divers degrés du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, a été plus que personne à même d'observer, d'apprécier, d'étudier.

Voici le fragment d'une lettre de Jefferson au président Washington, lorsque celui-ci lui proposa les fonctions de Secrétaire d'État.

« Chesterfield, 15 décembre 1789.

a J'ai reçu ici les lettres dont vous m'avez honoré, en date

« des 13 octobre et 30 novembre, et je suis vraiment flatté « du choix que vous faites de moi pour les éminentes fonc- « tions de secrétaire d'État. Permettez-moi de vous en faire « mes humbles remercîments.

« Je me sens plus familiarisé avec les devoirs des fonc- « tions que je remplis aujourd'hui

« Mais ce n'est pas h un individu à choisir son poste, c'est « à vous à nous distribuer de la manière la plus avantageuse

« au bien public Si vous me retenez à New-York, ma

« principale consolation sera de travailler sous vos yeux; « mon seul appui l'autorité de votre nom, et la sagesse des « mesures que vous me prescrirez et que j'exécuterai sans « réserve, etc. »

Est-ce bien clair? Et ces derniers mots cités ne disent-ils pas suffisamment à quel rôle secondaire Jefferson se soumettait volontairement, sans réserve, dans l'action politique ? Nous avions dit que Jefferson était en mission diplomatique à Paris lorsque fut votée la Constitution, à laquelle il ne travailla point. Il a écrit de nombreuses lettres sur quelques imperfections qu'il trouvait à ce grand acte, qu'il acceptait cependant malgré ces imperfections. Eh bien ! nulle part il ne dit un mot sur la question des ministres.

Plus tard, alors qu'il était vice-président, il écrivait en ces termes h Madison :

« Monticello, 22 janvier 1797.

« Mes lettres m'annoncent que M. Adams parle de moi « avec la plus grande amitié, et qu'il exprime la satisfaction « que lui donne l'espoir de mon concours dans l'administra- « tion du gouvernement... Quant à prendre part à son « administration, s'il entend par là le cabinet du conseil

république américaine, t. I. 24

« exécutif, le devoir et l'inclination m'en ferment également « l'entrée.

. « Je ne me soucie pas de voir se renouveler h mon égard (f les scènes de 1793, de descendre journellement dans « l'arène comme un gladiateur et de souffrir le martyre dans « chaque rencontre (1). Le droit ne s'y oppose pas moins, « car la constitution ne me recouvrait que comme membre « du corps législatif (2), et son principe fondamental est la « séparation des fonctions législative, executive et judiciaire. « Si ce n'est pas exprimé d'une manière directe , c'est bien « évidemment l'esprit de la Constitution ; c'est ainsi qu'elle a doit être entendue et exécutée par tout ami d'un gouverne- « ment libre. »

Enfin citons ce dernier extrait de la correspondance de Jefferson :

« Monticello, 26 janvier 1811 (3).

« Tandis que chez nous, où le pouvoir exécutif a été « confié à un seul, l'action régulière et tranquille de ce pouce voir, pendant une période de vingt-deux années, qui « peuvent compter parmi les plus orageuses que l'histoire « humaine ait encore présentées, nous donne des motifs « raisonnables d'espérer que cet important problème est à « la fin résolu. Aidé des conseils des chefs des départe- « ments (4), le président les consulte, soit séparément, soit « réunis ; il profite ainsi de leur sagesse et de leurs lumières, « ramène leurs vues à un centre commun, et imprime ainsi

(1) En 1792, Jefferson, en opposition directe avec Washington sur une question, fut obligé de quitter le cabinet.

(2) Comme vice-président de la Républic[ue, il était président du sénat. Les fonctions de vice-président aux Élats-Unis sont donc essentiellement législatives.

(3) Lettre adressée à M. Destult de Tracy.

(4) Ils étaient d'abord au nombre de quatre, puis furent portés à cinq, et enfin à six.

ce Yuniformité désirable k l'action et à la direction de toutes « les branches du gouvernement.

« L'excellence de cette organisation du pouvoir exécutif « s'est déjà manifestée dans des circonstances bien oppo- « sées. Durant l'administration de notre premier président, « son cabinet, composé de quatre membres, était divisé en « deux partis égaux... Mais le président écoutait avec calme ce les avis et les raisons de chacun, décidait ensuite la ce marche qu'il convenait de suivre, et maintenait le gouvercc nement dans cette direction , sans que cette agitation y « apportât aucun trouble (1). Le public connaissait bien ces a dissensions intestines ; mais il n'en concevait pas la moindre ce inquiétude, parce qu'il avait pourvu la machine d'un pouvoir ce modérateur capable de maintenir la régularité dans ses ce mouvements. Je parle avec une intime connaissance de ce ces scènes, quorum pars magna fui (2)... La troisième ce administration (3) présenta, dans un cabinet composé de ce six membres, et pendant un intervalle de huit années, le ce spectacle d'une harmonie dont on ne trouverait peut-être ce pas un autre exemple dans l'histoire... Nous n'avons ce presque jamais manqué d'arriver à une résolution unanime.

ce Cependant quelles que fussent la capacité et les dispositions ce affectueuses de ces membres, je ne suis pas certain que le ce résultat eût été le même si chacun d'eux eût été investi d'un ce pouvoir égal et indépendant... Mais le pouvoir de décider, ce dont le président était muni, ne laissait aucune prise aux ce dissensions intérieures. Je ne crois pas que l'exercice du ce pouvoir exécutif qui m'a été confié, ait produit en moi ce quelque prévention en faveur de l'unité de ce pouvoir;

(1) C'est à (lire que le président agissait à sa guise. Cela eût-il été possible si les membres du cabinet eussent fait partie des chambres ?

(2) Et pourtant les membres du conseil avaient été choisis par Washington lui-même: c'étaient les anciens compagnons de ses travaux.

(3) Celle de Jefferson lui-même.

« d'abord parce que j'ai agi dans une position subordonnée « avant de remplir le poste le plus élevé, etc. »

Grâce à cette séparation absolue des trois pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, les États-Unis ont résolu le double problème de la liberté la plus étendue avec la prospérité la plus rapide.