PARIS

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Le 4 novembre 1903, la province de la Colombie, dite de Panama, proclama son indépendance à rencontre du Gouvernement colombien; deux jours plus tard, le gouvernement de fait aussitôt constitué était reconnu par celui de Washington qui avisait celui de Bogota qu'il n'autoriserait le débarquement d'aucune force colombienne dans aucun port de l'isthme de Panama. Le 18 novembre suivant, un traité était régulièrement signé entre les États-Unis et le représentant de cette nouvelle petite république garantissant la construction, l'ouverture et le fonctionnement du canal interocéanique par la voie de Panama.

Enfin, le 4 janvier 1904, une assemblée constitutionnelle était élue à Panama. Elle se réunissait le 1 5 janvier et désignait comme Président de la République le D r Manuel Amador Guerrero.

Tels sont les faits politiques que Ton se propose d'étudier ici. S'il s'agissait simplement d'une de ces insurrections comme chaque année en compte dans les petites républiques latines de l'Amérique Centrale, l'étude n'aurait pas lieu d'être longue ; ce qui fait l'intérêt de cette révolution, c'est sa connexion intime avec des questions autrement importantes.

Un canal interocéanique sera-t-il exécuté entre l'Atlantique et le Pacifique; s'il doit l'être, le sera-t-il par la voie du Nicaragua ou par celle de Panama; l'impossibilité de réaliser cette entreprise par l'initiative privée va-t-elle amener les États-Unis, puissance plus intéressée que toutes les autres, à prendre en mains cette affaire et de quelle manière vont-ils tenter de la faire aboutir?

Il y a toujours quelque intérêt, dans une étude d'ordre politique, à s'inspirer, autant que cela est possible, des méthodes d'observa- 11. p l

tion et d'analyse qu'un des plus grands savants, Darwin, rapporta du voyage qu'il lit sur le Beagle autour de l'Amérique du Sud. Certaines conditions sont nécessaires aux collectivités humaines comme aux espèces animales pour leur organisation et leur prospérité. L étude des circonstances où est née la petite République de Panama permettra de les observer sans peine.

Le pourquoi des choses, la raison des phénomènes qui frappent notre attention, voilà ce qui sollicite davantage l'esprit. Bien que, dans la science politique la vérification des phénomènes par leur répétition soit interdite à la volonté de l'observateur, en remontant le cours des ans et en portant son attention sur des pays placés à des stades différents de développement, il est possible de donner aux faits, sinon leur explication certaine, tout au moins celle qui paraît la plus plausible.

La singulière antithèse entre cette révolution sans violence, nettement déterminée quant à ses moyens et à son objet, et les insurrections sans nombre qui ont agité cette province depuis un siècle confirme la justesse des vues d'Auguste Comte 1 :

« Toute action politique est suivie d'un effet réel et durable quand elle s'exerce dans le même sens que la force de la civilisation, lorsqu'elle se propose d'opérer des changements que cette force commande actuellement. L'action est nulle ou du moins éphémère dans toute autre hypothèse. »

On voudra bien, vu la relativité constante des phénomènes politiques et économiques, considérer d'abord 1 état des puissances intéressées, au moment où naît la République de Panama, puis se rendre compte des conditions géographiques, géologiques et ethnographiques, de Tisthme américain, des tentatives qui ont été faites pour tracer la voie le mieux réalisable, étant donné l'état des découvertes industrielles actuelles. L'analyse des documents diplomatiques qui furent échangés, à l'occasion de la création de ce canal et au moment de la formation de la République autonome de Panama, mettra en présence les différents principes de droit international tour à tour invoqués, dont l'examen, s'il n'était précédé de de celui des conditions économiques et politiques ci-dessus indi-

i Voir Revue Occidentale du i« r janvier i8i>5. L'Opuscule fondamental, par Augusle Comte, 1822, p. 71.

quées, serait réduit à une simple dispute relevant de la métaphysique bien plutôt que de l'observation.

Pour la simplicité du langage et la clarté de l'exposition, l'esprit est trop souvent amené à vouloir donner à certains faits des causes précises et définies ; ce qui est possible dans les sciences mathématiques ne le paraît pas dans la science politique, si tant est qu'on n'abuse pas du mot de science dans l'étude qu'on fait de la condition respective des Etats.

Un examen plus approfondi de ces conditions amène au contraire à penser qu'en politique comme en économie, il n'y a pas de cause distincte des effets et que perpétuellement les effets sont causes et les causes effets tour à tour ; ce qui motive et justiiie la diversité plus variable encore des jugements émis, c'est le changement du point où se place l'observateur.

Si, d'autre part, la précision dans les faits est une base essentielle 5 à tout travail de ce genre, on voudra bien noter que, prenant les statistiques telles qu'elles se trouvent résumées dans le remarquable Statesmans year Book, iyo5 ! , on évitera d'en donner les éléments ou de s'y attarder ; il semble, en effet, comme le fait justement observer Stewart 2 , que les individualités ne nous sont pas connues et que l'esprit a une perception bien plus nette des généralités que des spécialités. Les oscillations entre l'erreur et la vérité se compensant en partie, l'observation des premières éclaire davantage que celle des secondes. Enfin, on ne tiendra qu'un compte limité des éléments moraux qui, jusqu'à ces derniers temps, ont pour beaucoup d'esprits paru être les éléments déterminants de la conduite des hommes et de la direction des nations; non pas, certes, que nous n'entendions rendre hommage, ainsi qu il convient, à l'ascendant de l'esprit et aux qualités supérieures qui résultent de l'observation et de la clairvoyance, mais parce que les conditions morales elles-mêmes semblent plutôt rentrer dans la catégorie des effets que dans celle des causes, quant à l'état général d'un pays. La récente disparition de la nation Boër, malgré ses vertus familiales et une foi indestructible en la toute-puissance divine, l'extra-

1 The Stalesmans year Booh, iyo5, by Scott Kellie, London, Macmillan & C°, 1905.

2 La Conservation de l'Energie, par Bal four Stewart, Paris, Alcan, 181)9.

4 IXTKOIHXTION

ordinaire ascension du Japon au rang de puissance prépondérante des destinées humaines en Extrême-Orient et de première puissance dans le monde, sans le concours d'aucune idée religieuse ni morale, par la simple adaptation des moyens d'action modernes aux éléments de force dont dispose ce pays, paraissent démontrer la supériorité de la conception d'Auguste Comte sur celle peut-être plus séduisante de Bossuet.

La victoire, avec ses conséquences de suprématie politique et économique, terme que tout Etat se propose, au milieu de la concurrence universelle, est bien la résultante d une infinité d'efforts coordonnés méthodiquement préparés. Sans doute le génie de quelques hommes y a une grande part ; a lui seul il n'y suffirait nullement ; l'essentiel ce sont les éléments ethnographiques, les richesses naturelles, celles que l'ingéniosité et la science de l'homme y ont ajoutées, l'ensemble économique au sens le plus large de ce mot.

Tout organisme est la résultante de deux forces concurrentes ; son activité propre et l'activité du monde ambiant. Puisque en ce qui concerne la petite République, l'activité du monde ambiant dépasse de beaucoup son activité propre, il sera utile de s'arrêter un instant à l'examen de l'état présent des plus grandes influences qui se partagent l'hégémonie du monde.

Les révolutions qui, en France et aux Etats-Unis, créèrent à la fin du xvm c siècle un ordre de choses nouveau semblent orienter désormais les destinées de l'Europe sous l'influence des idées françaises : le fameux système de l'équilibre européen si judicieusement entrevu par Sully, réalisé par Mazarin et dont follement Napoléon entend supprimer tout vestige, va faire place à une influence prépondérante, mais ce ne sera pas celle de la France. Ce sera celle de la Grande-Bretagne ; nullement à cause de Waterloo et de Trafalgar dont les destinées eussent pu être différentes, mais par la puissance nouvelle que Papin et Watt lui ont donnée en lui permettant d'utiliser désormais ses merveilleuses richesses minérales.

Depuis Sadowa jusqu'à nos jours, par l'unification de l'Allemagne, par l'utilisation des gisements houillers de la Prusse Rhénane et des minerais de fer que la récente découverte de la déphosphoration du feront permis d'employer, l'Allemagne a pris en Europe une position industrielle aussi redoutable pour la Grande-Bretagne que sa situation politique l'est devenue au regard de la nôtre.

IXTROMT.TIOX 5

Malgré cela, la Grande-Bretagne par l'abondance de ses capitaux, par la force acquise de ses industries et de sa navigation a devancé toutes les autres puissances en occupant au cours du siècle dernier tous les passages, tous les points dominants, en s'assurant ainsi des étapes sur toutes les routes du monde, en prévoyant même celles qui étaient à ouvrir avec une clairvoyance et une unité dans les vues incontestablement remarquables.

Gibraltar, Malte, Suez, l'occupation même de l'Egypte, véritable carrefour où croisent les chemins reliant l'Europe et l'Extrême- Orient, Chypre et Koweit, aux deux extrémités de la voie ferrée qui pourra un jour raccourcir au travers de l'Asie Mineure la route des Indes, tous ces faits méthodiquement accomplis et considérablement accrus par la création d'un réseau télégraphique sous-marin qui fait de Londres le point central et le cerveau de l'humanité, sont là les causes essentielles de cette situation unique de la Grande- Bretagne, qui jusqu'à ces dernières années a pu porter tout son effort sur sa marine, sans avoir un budget alourdi par des dépenses militaires improductives écrasantes.

Il semble même que les découvertes scientifiques modernes, avant de tomber dans le patrimoine commun de l'humanité, aient dû payer un tribut à la Grande-Bretagne, qui la première en a essentiellement profité. C'est elle qui devait trouver le plus d'avantages à la mise en œuvre des merveilleuses découvertes de la théorie de la lumière et des phares par Fresnel, de celles des machines compound à multiple expansion, grâce auxquelles les paquebots ont pu accroître dans une proportion considérable leurs dimensions et leur rapidité.

Le canal de Suez, dont l'idée d'abord arrêta l'esprit d'Enfantin, fut reconnue possible par Paulin Talabot, contestée par Robert Stephenson, enfin réalisée par de Lesseps, eut cette singulière fortune d'être tout d'abord ardemment combattu par la Grande-Bretagne tant qu'elle eut à redouter que la Méditerranée et l'Egypte échapassent à sa prépondérance maritime. Depuis la Convention francoanglaise du 8 avril 1904, le canal de Suez comme l'Egypte est placé sous l'influence incontestée de la Grande-Bretagne.

Pendant toute la seconde moitié du xix e siècle, une élaboration constante d'autres facteurs se poursuivait : de nouvelles voies ferrées reliant des pays continentaux dont les richesses étaient moins prati-

quement utilisables, facilitaient l'unification de certains Etats plus sûrement que les conventions et les conquêtes. Les relations internationales se nouaient de toutes parts, entraînant la multiplicité des échanges, et la création de villes nouvelles sur tous les points de passage et de ravitaillement. L'équilibre mondial remplaçait définitivement l'équilibre européen.

La conséquence immédiate de ces faits fut d'abord le développement rapide des principaux pays industriels, et ensuite leur mainmise sur tous les territoires inoccupés. Rien ne démontre mieux la solidarité intime qui relie désormais les États les plus éloignés et les plus différents les uns des autres par leur condition géographique, qu'un coup d'œil sur la carte des pays qui fournissent à l'Angleterre les deux éléments essentiels à sa vie matérielle et industrielle, le blé et le coton.

En tête des pays producteurs sont les Etats-Unis d'Amérique. Pour le coton, en 190a, les Etats-Unis produisent . 5.43o.ooo.ooo lbs 1

Les Indes produisent 9.31.000. 000 »

L'Egypte produit 644000.000 »

En ce qui concerne la production du blé les Etats-Unis produisent 4^73 1. 000 cwts

La Russie produit 17.277.000 »

Les Indes produisent 17.0.59.000 »

Le Canada produit i44°^ 000 »

La République Argentine produit. . . . i4.a33.ooo » La répartition de la production de ces richesses indispensables à l'humanité montre l'importance désormais prépondérante, née en un siècle de temps, des Etats-Unis. La guerre hispano-américaine, l'occupation désormais définitive des Philippines n'ont fait qu'imposer dans les relations politiques cette nouvelle hégémonie qui commençait à s'exercer au point de vue industriel et commercial ; elles ont marqué la nouvelle extension du rayonnement des Etats-Unis qui, abandonnant leur politique uniquement américaine, entendent désormais veiller par eux-mêmes à la sauvegarde de leurs intérêts dans le monde entier.

La guerre sino-japonaise de 189:") nous a révélé les progrès de la

Lbs = pound ou livre anglaise qui équivaut à 453 grammes.

INTHOIH'CTION 7

puissance maritime et militaire du Japon, que la guerre russo-japonaise de 1904-1905 n'a fait que confirmer.

Ce sont les manifestations inévitables de ruptures d'équilibre momentané et de la création de nouvelles conditions internationales adéquates à de nouveaux facteurs en présence. Les hommes qui doivent être considérés comme ayant réellement déterminé ces graves transformations dans l'équilibre des groupements humains sont certainement bien ces savants désintéressés, ces promoteurs de découvertes qui ont rendu ces transformations faciles et par conséquent nécessaires, plutôt que les hommes d'État ou les soldats, simples directeurs et metteurs en scène de pièces dont ils ne sont pas les auteurs.

Papin par la vapeur, Chappe par la télégraphie, Seguin par les voies ferrées, Edison par la téléphonie, Marconi par la télégraphie sans fil, pour ne citer que les plus grands, ont été les véritables agents de cette unification de la collectivité humaine. II n'était pas possible, en raison de la vitalité et de l'énergie des nations rivales, que cette unification s'accomplît sans heurt; il devait appartenir à des hommes comme Pitt et Napoléon, Bismarck et Roosevelt, Oyama et Togo, et, s'ils n'avaient pas existé, a d'autres généraux ou hommes d'Ktat, de présider aux brusques transformations qui marquent le xix* et le commencement du xx e siècle.

A l'heure présente, la rivalité économique va grandir entre un nombre toujours plus limité d'éléments; pour l'Europe, la Grande- Bretagne doit compter de plus en plus avec l'Allemagne ; l'Amérique relève désormais sans conteste des Etats-Unis du Nord et ceux-ci entendent développer largement au delà de ce vaste continent leur expansion industrielle et commerciale. N'a-t-on pas vu en 1900, pour la première fois des navires charbonniers américains apporter de la houille en Europe et créer des dépôts non seulement à Alger, à Gènes et à Marseille, mais à Nantes, et venir jusqu'à Londres ? Quant au pétrole chacun sait que la plus large partie de l'Europe est pour ce produit tributaire principale des Etats-Unis.

On comprendra mieux maintenant pourquoi les Etats-Unis ne pouvaient pas demeurer indifférents en présence de l'état perpétuellement instable des Républiques de l'Amérique Centrale, état qui, non seulement nuisait à leur prospérité, mais entravait la réalisation d'un projet désormais indispensable à la grandeur et à

la prospérité commerciale des Etats-Unis : le canal transithmique.

Ce canal doit faciliter les relations de l'Amérique Est, qui est le côté industriel des Etats-Unis, avec l'Amérique Ouest, qui est le côté le plus tourmenté quant à son aspect géologique et physique, mais peut-être le plus riche au point de vue minéralogique. Il permettra d'établir des rapports plus constants entre l'Amérique du Nord- Est et les pays agricoles du Sud-Ouest qui en deviendront les clients et trouveront aux Etats-Unis les capitaux indispensables à leur plus rapide prospérité. Ce canal, enfin, permettra à la marine des Etats-Unis d'atteindre directement l'Extrême-Orient et l'Australie. Il n'est pas indifférent de considérer que l'activité débordante des Etats-Unis, au lieu de se borner principalement à exercer une concurrence écrasante sur le marché européen déjà si encombré, va pouvoir se porter dans des conditions meilleures sur le marché d'Extrême-Orient. Les rivalités déjà existantes entre les Américains et les Chinois ne peuvent être que profitables à la conservation par la race indo-européenne de la première place dans le monde; ce sera, à ce point de vue une cause de sécurité pour l'Europe en face de l'Asie.

Mais, d'autre part, la rapidité d'accroissement du mouvement des affaires des Etats-Unis aura nécessairement sa répercussion sur la vie économique de l'Europe; celle-ci devra se transformer en utilisant les millions de journées de travail, actuellement employées à la préparation de la guerre, aussi redoutée des gouvernements que des peuples. Il va donc résulter de l'ouverture prochaine du canal de Panama, objet véritable de la création de la petite République qui vient de naître, des conséquences dont les plus immédiates peuvent à peine actuellement être entrevues.

Au commencement du siècle dernier, le précurseur et le véritable créateur de la théorie évolutive universelle, le modeste savant français Lamarck, que les auteurs allemands appellent le « grand Lamarck », écrivait en 1809 dans sa Physiologie géologique : « L'évolution géologique du globe et son peuplement organique ont eu lieu d'une manière continue et n'ont pas été interrompus par des révolutions violentes. La vie n'est qu'un phénomène physique ; tous les phénomènes vitaux sont dus à des causes soit mécaniques soit chimiques, ayant leur raison d'être dans la constitution de la matière organique... Tous les corps vivants ou organiques de la nature sont soumis aux mêmes lois que les corps privés de vie ou

inorganiques. Les idées et les autres manifestations de Fesprit sont de simples phénomènes de mouvement qui se produisent dans le système nerveux central. En réalité la volonté n'est jamais libre. La raison n'est qu'un plus haut degré de développement et de comparaison des jugements. »

Cette conception de la création universelle, si remarquablement étendue a la géologie par le savant Lyell, le jour où, à la théorie des catastrophes de Guvier pour rendre compte de tout ce que nous savons de lécorce du globe, il opposa victorieusement la théorie des modifications de la surface de la terre, telles que nous les voyons encore aujourd'hui s'effectuer sous nos yeux, doit être toujours présente à l'esprit, lorsqu'on veut examiner la situation respective de deux Etats, de deux groupements sociaux, de collectivités vivantes par conséquent, soumises nécessairementàdes lois semblables et dont la volonté commune ne saurait avoir une plus grande liberté que la volonté individuelle de chacun de leurs membres.

Quelque attrayant que puisse être l'examen didactique des principes invoqués pour condamner certaines absorptions de territoire par les pays qui en ont un besoin impérieux, ils ne sont intéressants à étudier qu'en tant que manifestations des règles de courtoisie internationale aussi indispensables entre pays civilisés qu'entre les membres d'une société policée.

Le droit international public présente cet intérêt remarquable qu'il n'est pas enfermé dans une législation écrite et par conséquent immobile, nécessairement en arrière du développement des sociétés progressives dont il établit les rapports. Il n'est pas cependant comparable aux « considérations d'équité » qui d'après Summer Maine 1 ont partout précédé les réformes par voie législative. Il peut plutôt être rapproché des « fictions légales », terme de procédure qui dans l'ancien droit romain désignait une affirmation fausse du demandeur contre laquelle le défendeur ne pouvait s'élever.

« La fiction légale désigne toute affirmation qui cache ou affecte de cacher l'altération survenue dans une règle de droit dont l'application change tandis que le texte subsiste. Ces fictions autrefois

1 1/ Ancien droit, par Summer Maine, traduit par Courcelle-Seneuil, 1874, p. 3i et suivantes.

servaient à satisfaire le désir d'améliorer sans offenser la répugnance superstitieuse pour le changement. C'est ainsi que dans la législation anglaise, d après Summer Maine, « on tient pour absolument démontré qu'il y a quelque part une règle de droit connu qui s'applique aux faits de la cause et que, si cette règle n'est pas découverte, c'est seulement parce qu'on n'a pas eu assez de patience, de science ou de pénétration pour la découvrir. Cependant dès que le jugement a été rendu et enregistré dans les recueils, nous glissons sans nous en apercevoir et sans en convenir, dans une façon de parler et de penser toute dilFérente. Nous admettons maintenant que la nouvelle décision a modifié le droit ».

Le droit international, spécialement dans l'examen qui sera fait bientôt des notes échangées à l'occasion du canal et de la création de la République de Panama, donnera l'occasion d'assister à la transformation insensible de la doctrine de droit public américain la plus essentielle, la doctrine de Monroë ; on n'aperçoit pas facilement les changements progressifs; mais lorsqu'ils se produisent toujours dans le même sens, ils transforment entièrement la nature même d'une théorie, qui, à un siècle de date, ne saurait plus être interprétée dans le même esprit. Voilà d'où vient le malentendu qui sépare sur la question de la République de Panama le gouvernement de la République de Colombie du Gouvernement de la République des Etats-Unis. Le premier établit ses récriminations sur un traité de 1 8^3, sans observer qu'un traité ne vaut que dans la mesure où l'état politique et économique des parties contractantes est comparable à celui qui existait au moment où le traité a été passé. Les Etats-Unis, au contraire, invoquent des nécessités certainement aussi respectables que l'observation d'un traité : l'établissement durable de la paix publique, dans une petite fraction de territoire dont l'intérêt est considérable au point de vue international ; la création qui lui paraît désormais indispensable du canal interisthmique.

Quand nous avons commencé cette étude, nous ignorions les conclusions qui s'en dégageraient, et si nous inclinions dans un sens, c'était plutôt en faveur de la Colombie dont les droits, à première vue, paraissaient avoir été méconnus; plus nous l'avons approfondi, au contraire, et plus les nécessités d'ordre général se sont précisées à notre esprit ; le Gouvernement Colombien ne pou-

INTRODUCTION il

vait les ignorer; il devait en tenir compte, et, pour avoir négligé de le faire, le Canal interocéanique sera réalisé sans qu'il y prenne aucune part.

La Colombie avec le sens remarquablement positif de son esprit latin, le jour où elle voudra faire prédominer la satisfaction de ses intérêts les plus légitimes sur l'irritation que la blessure de son amour-propre justifie présentement, reconnaîtra que sur cette grave question de Panama sa volonté n'était pas libre et quelle commit une erreur en prétendant agir comme s'il en était autrement. Cela résultera de l'ensemble de cette étude, non pas de notre opinion personnelle ; aussi convient-il de l'entreprendre d'après le plan qui va être indiqué et qui comporte la division suivante : Géographie, Economie politique, Histoire diplomatique, Droit international public.

Chapitre premier. — De la Condition géographique de l'Isthme américain. Les océans Atlantique et Pacifique. Structure géologique et régime des Eaux.

Panama. La Compagnie universelle du Canal de Panama. La Compagnie Nouvelle de Panama.