INTRODUCTION

Les dommages causés aux administrés par les actes des fonctionnaires. La responsabilité des fonctionnaires publics. I. —Les données rationnelles du problème. —— Les conceptions extrèmes. La responsabilité absolue : critique. L'irresponsabilité absolue : critique. Nécessité de combiner les tendances diverses.

Il. — Les applications pratiques. — La solution anglaise. La solution allemande. La solution italienne.

IL. — Conclusions. — La formation du droit positif et les influences

historiques. L'aspect politique de chaque problème juridique ; le droit est un aspect particulier de la sociologie. La formation des règles juridiques françaises en matière de responsabilité personnelle du fonctionnaire public.

Les services publics, s'ils sont indispensables à Ta vie de l'Etat, peuvent nuire aux particuliers. Leur fonctionnement se compose d'opérations et d'actes de nature diverse, qui tous concourent à assurer la satisfaction régulière et continue des besoins les plus généraux de l'existence colleclive. L'ensemble tend au bien commun. Mais un de ces actes, ou une de ces opérations, peut engendrer un dommage, lésant les intérêts de quelque individu.

Ce dommage pourra ré ‘sulter du fonctionnement normal et régulier du service. Ainsi l'individu dont l'immeuble est atteint par une expropriation éprouverait un préjudice, si une indemnité ne venait obligatoirement compenser la perte qu'on lui impose, en s'emparant de son immeuble. Ainsi encore, celui dont la chose est réquisitionnée par l’autorité militaire aurait de légitimes sujets de mécontentement, s’il n'avait le droit d'exiger en retour le payement

d’une somme d'argent, qui vienne rétablir dans son patrimoine la valeur qu'on en a fait sortir.

Dans ces deux hypothèses, on aperçoit deux principes, qui paraissent indissolublement rattachés lun à l'autre. Le premier de ces principes, c’est que rien ne doit être en mesure d'arrêter la marche des services publics, où d'interrompre leur fonctionnement ; PAdministration dispose des pouvoirs de contrainte les plus étendus, et, par définition, ces pouvoirs dépassent et priment tous les droits individuels. Le second principe, c'est qu'une indemnité doit rétablir l'équilibre rompu au détriment de quelques-uns ; tous les hommes doivent être égaux devant les charges de l'Etat, car tous ont une même vocation à profiter des services publics ; l'Administration a le devoir de réaliser cette égalité, par un jeu combiné d'impôts et d’indemnités.

Ces deux principes n'ont pas toujours coexisté. Et d’ailleurs, ils n’ont pas la même valeur, l'obligation élémentaire de l'Etat élant de faire régner l’ordre. Pendant longtemps, la puissance publique fut juridiquement irresponsable et celle irresponsabilité première a laissé de nombreuses traces dans notre organisation politique. La règle de l'égalité de tous devant les charges publiques élait considérée jadis comme un préceple d'ordre moral et purement facultatif. Rousseau fut dominé par cette conception, quand il formula sa théorie fameuse de la souveraineté. Nous admettons encore qu'en dehors d’un texte législatif, le fonctionnement normal des services publics n'ouvre jamais un droit à indemnité. L'arrestation et la détention préventive d’un innocent, lui cause un préjudice indéniable ; par application des règles de notre Droit publie, ce préjudice n’est pas réparé.

À plus forte raison, le fonctionnement irrégulier d’un service public peut-il entraîner un dommage. L'Etat fait souvent mal le bien qu'il nous fait. Tout est dit sur l’incurie et la négligence administrative et l’on vient trop tard pour ajouter une simple remarque originale aux critiques nombreuses, fréquentes, méritées. Les fonctionnaires ne sont pas infaillibles. Ils ne sont pas non plus à l'abri des tentalions qui assaillent les hommes détenteurs d’un pouvoir. Nous avons tous une tendance à abuser de nos droits ou de nos forces. Soil imprudence, soit incapacité, soit désir de

nuire à autrui, les agents de l'Elal peuvent causer des torts, à l'origine desquels on découvre une faute. Le fonctionnaire est-il responsable de ses fautes ?

Il l’est assurément vis-à-vis de l'Etat. Si la faute commise constitue un délit ou un crime, il sera poursuivi devant les tribunaux de l'ordre répressif. Sa qualité d'agent public ne saurait le soustraire à la rigueur du Droit pénal. Si son acte est une simple faute, il encourra au moins une responsabilité disciplinaire, À l'intérieur de l'Administration, la loi du service doit être observée ; Ja discipline doit exister. Le pouvoir hiérarchique maintient la discipline et veille au respect de la loi.

À celle responsabilité pénale et disciplinaire, sur le fondement et les applications de laquelle tout le monde est d'accord, convient-il d'ajouter une responsabilité civile ?

Ce problème nouveau est bien plus délicat et bien plus compliqué que le précédent, H se présente, dès le premier examen, sous un double aspect, — car il faut l'envisager par rapport à l'Etat e£ par rapport à l’administré victime de Ja faute.

’ar rapport à l'Etat, Si l'agent public commet une faute, il cause un préjudice à l'Administration dont il dépend ; il n'accomplit pas la fonetion dont il était chargé ; la besogne qu'il devait faire reste en souffrance ; peut-être mème, l'Administration sera-t-elle déclarée civilement responsable des conséquences de l'acte dommageable. Sans doute, on pourra infliger au fonctionnaire coupable une sanction disciplinaire ; on pourra le punir; on pourra Île révoquer. Mais la plus juste punition — peut-être aussi la plus efficace n'est-elle pas de lui imposer lobligalion de réparer pécuniairement le tort qu'il a fait, directement ou indirectement, à l'Etat ? Ou, au contraire, n°v a-4-1 pas un avantage certain à ne pas faire jouer à la responsabilité civile, ce rôle d'une responsabilité disciplinaire accrue el renforcée }

Par rapport à l'administré. L'irresponsabilité de Ja puissance publique ne s'étend pas forcément aux fonctionnaires, Les fonctionnaires me se confondent pas avec l'Etat

pour lequel ils agissent. S'il est sage — et déjà la question peut être discutée — de ne point faire supporter aux

patrimoines administralifs les conséquences dommageables

ca

du fonctionnement régulier des services, il est beaucoup moins sage, et même il est absurde, de priver, Sans raison, de tout recours et de tout droit, les victimes du fonctionnement irrégulier de ces services. Pourquoi, au nom de quoi, l'agent public ne devrait-il pas réparer les torts qu il à CAUSÉS injustement ? Personne ne réclame pour lui l'impunité, lorsqu'il commet une infraction à la loi pénale. C'est donc qu'il est possible de le traduire devant les tribunaux ordinaires, sans mettre en péril la souveraineté et la majesté de l'Etat. I faut pourtant être logique. Le mieux et le plus simple n'est-il pas d'autoriser la poursuite des fonctionnaires, lorsqu'ils ont commis une faute ? Ou bien, si des raisons d'un ordre supérieur, font écarter l'application du droit comun, quelles règles faut-il substituer à ce droit ?

C'est cet unique problème que nous nous proposons d'étudier. L’administré, victime d’une faute ou d’une négligence, peut-il demander au fonctionnaire, auteur de l'acte dommageable, d'en réparer les conséquences ? Comment, pourquoi et devant qui cette responsabilité civile pourra-telle être mise en jeu ? Quel en est le principe ? Quels en sont les effets ? Essayer de répondre à ces questions diverses, tout au moins les classer et les ordonner, en faire voir l’enchaînement et en souligner l'importance, c’est tout le but de cet ouvrage.

Deux conceptions extrêmes et d’ailleurs opposées viennent s'offrir à l'esprit ; l’une et l’autre résoudraient élégamment et simplement le problème de la responsabilité civile du fonctionnaire, en supprimant ce problème. Mais l’une ou l’autre est-elle acceptable ? Et cette dualité même ne démontre-t-elle pas clairement que l’on est en présence d’une question trop vaste et trop compliquée pour être susceptible d'une solution définitive et catégorique, d’une question qui nécessite, par son ampleur et sa complexité, une série de transactions et de tempéraments, de compositions et de demi-mesures ? En faisant un rapide exposé de ces conceptions contradictoires, nous pourrons préciser les nombreux éléments qui vont intervenir et dont il faudra tenir compte.

Et d’abord on peut estimer que le fonctionnaire doit