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contrepoids à l’action du Gouvernement et de ses fonctionnaires. Par ses préfets et leurs agents, par son administration centralisée, l'Empereur gouverne la France en maître absolu. Le principe que formulait l’artiele 75 de la constitution de l'An VIN était trop conforme à l’ensemble de la législation impériale pour que Napoléon püt en permettre labrogation où la modification.

Le système de l'autorisation préalable, en effet, donnait à l'Administration une grande force, en assurant son indépendance vis-à-vis des Tribunaux et vis-à-vis du droit luimême. Le premier souci du Conseil d'Etat, corps d’administrateurs et d'administrateurs d'élite, choisis et nommés par Napoléon, étant d'assurer le Gouvernement du pays, il ne devait accorder les autorisations de poursuivre les fonctionnaires que dans la mesure où ces poursuites ne viendraient pas compromettre ou rendre plus difficile la tâche du Gouvernement. Par sa composition, le Conseil d'Etat était destiné à toujours faire prévaloir le point de vue administratif sur le point de vue juridique. Aussi « quand un particulier, lésé par un fonctionnaire, demandait lautorisation de le poursuivre et que l'Administration, tout en reconnaissant le tort de son agent, voulait étouffer l'affaire, elle le frappait d’une peine disciplinaire et, estimant que celle-ci constituait une garantie suffisante pour la partie lésée, refusait l'autorisation de poursuivre ». L’Administralion avait, certes, gagné à ce que l'examen des demandes fut confié au Conseil d'Etat ; on ne pourrait en dire autant des administrés.

Le système de la garantie administrative fortifiait encore l'Administration en renforçant le pouvoir disciplinaire et hiérarchique. Grâce à l'article 75, une seule chose allait importer aux agents publics : agir suivant les instruetions de deurs supérieurs et les directions du pouvoir central. Sous un pareil régime, l'agent publie, même s'il avait dù violer la loi la plus formelle, pour obéir, ne devait pas un seul moment hésiter à le faire ; tout lui commandait l’obéissance et par-dessus tout son propre intérêt. Il était, en se conformant aux ordres reçus, à l'abri de toute poursuite, puisque pour le poursuivre il fallait d'abord obtenir

l'assentiment des premiers fonctionnaires de FEmpire, slaluant après avis des supérieurs hiérarchiques de l'agent incriminé. Ainsi, toutes les responsabilités qu'un fonctionnaire pouvait encourir prenaient un aspect disciplinaire. La mise en jeu de ces responsabilités était en quelque sorte une peine prononcée par l'Administration supérieure. La hiérarchie des agents civils aboutissait à la règle de lobéissance passive qui, sous d’autres régimes, caractérise la hiérarchie des agents militaires. L’Administration civile se militarisait.

L'Empire se garda bien de modifier une disposition législative qui permettait d'obtenir de tels résultats. Un décret du 9 août 1806 vint préciser que toute poursuite devant un Tribunal de l’ordre judiciaire par action publique ou privée, pénale ou criminelle, serait interdite contre les fonctionnaires, tant qu'une autorisation n'aurait pas été accordée par le Conseil d'Etat. Seules les mesures d'instruction restaient permises. Le Code pénal vint renforcer encore ces textes en édicant des peines contre les juges qui s’immiscieraient dans les fonctions administratives ou qui méconnaîtraient la règle de l'autorisation préalable.

Malgré ce véritable privilège, concédé aux agents publics, peu de critiques furent alors adressées à l’article 75. La garantie administrative était dans la logique des institulions impériales ; bien d’autres libertés auraient pu être réclamées avant celle de poursuivre les fonctionnaires. Toutefois, des critiques plus générales adressées au régime avaient leur répercussion sur la responsabilité des agents de l'Etat. En protestant contre l’omnipotence de l’Administra- * tion, on protestait contre le système de l’autorisation préalable, qui, non seulement favorisait, mais encore permettait celle omnipotence et la rendait possible.

Ces protestations furent d’abord isolées et faibles. La fortune de l'Empereur ayant cessé d’être heureuse, elles s’accrurent. À mesure que l’on s’éloignait de l’anarchie révolutionnaire, le besoin d’un pouvoir central unitaire et d’une

forte autorité se faisait moins sentir. On avait supporté patiemment le régime napoléonien aussi longtemps qu'il avait procuré la gloire des succès militaires et le bienfait de l'ordre politique. On se lassa de la gloire militaire chèrement achetée, La conjuration de Malet vint prouver la faiblesse d'un ordre politique reposant sur un homme et non sur un principe où une institution. L'opposition s'organisa. Les circonstances la servirent. La centralisation trop forte, le pouvoir de l'Administration exagéré, parurent, à plusieurs bons esprits, la clef de voûte de l'édifice impérial. On s’efforça de les discréditer. Ainsi fut critiqué, par tous les mécontents, l’article 75 et les applications qu'en faisait le Conseil d'Etat, en des sentences de refus non motivées.

La première Restauration vint démontrer à l'Empereur l'importance de l'opinion publique. Un Gouvernement qui échoue dans ses entreprises n'a guère d'autre appui. Après le retour de l’île d’'Elbe, cédant aux objections de Benjamin Constant, Napoléon promit, par l’article 5o de l’Acte Addilionnel, de modifier les dispositions légales relatives à la responsabilité des fonctionnaires. Sa chute définitive devait l'empêcher de tenir sa promesse.

Le problème de la responsabilité des fonctionnaires prit alors un nouvel aspect. L'Empire n’avait que fort peu connu les partis politiques. Le régime parlementaire, né de la Charte, allait engendrer les partis ; l’un d'eux, le parti libéral, devait bientôt inscrire dans son programme l’abrogation de la garantie administrative.

La question se posa tout d’abord de savoir si l’article 55 avait survécu à la constitution de l’An VIIT abrogée par la Charte.

Benjamin Constant et ses partisans soutenaient que la constitution de l'An VIIT étant devenue lettre morte, la garantie administrative avait disparu avec elle. Ils faisaient observer que les modifications profondes, apportées à la compo-

sition et même aux attributions du Conseil d'Etat, imposaient cette solution. Le nouveau Conseil ressemblait fort peu à l’ancien. Il était un autre corps. Le Conseil, organisé par la constitution consulaire, avait été seul chargé de connaître des demandes prévues par l’article 75. Ce Conseil n'existant plus, les libéraux concluaient à la nécessité d'une loi nouvelle. Et la loi n'étant pas votée, le droit commun était applicable (x).

La majorité des auteurs de droit constitutionnel était, avec raison, d'un avis opposé. Se ralliant à la théorie juridique pour des motifs d'ordre politique, le centre et la droite de la Charnbre des députés pensait aussi que l’article 35 avait gardé son entière valeur. La Charte, disaient-ils, par son article 64, a déclaré que les lois existantes, non contraires à la nouvelle constitution, seraient maintenues en vigueur (2). L'article 55 n'est pas üne disposition constitutionnelle, mais bien une loi ordinaire réglementant un point de droit administratif. C’est une loi administrative insérée dans une constitution. Mais cette disposition, purement formelle, n'en petüt affecter la nature. L'article 75 fait d’ailleurs partie des lois organiques de l'Administration. Or, personne ne songe à contester la validité de cet ensemble de lois (3). |

On faisait observer que la garantie administrative était la conséquence du principe de la séparation des pouvoirs. Ce principe restait à la base de la nouvelle organisation politique. On ne pouvait admettre que la Charte de 1815 eût voulu soumeltre les fonctionnaires à l'empire du droit commun.

Enfin, pour répondre au dernier argument des libéraux, on remarquait que rien d’essentiel n'avait été changé dans les attributions du Conseil d'Etat. Le Conseil, dans l'application de l'article 95, avait à statuer comme haute

(x) Benjamin Consranr, Traité de Politique Constitutionnelle, tue p:-07:

* (2) DE CorNEMIN, Question du Droit Administratif, 1826, t. IT p. 529. -

(3) Duvercier p& HauRANNE, De l’ordre légal el des abus d’aulorilé, = BouRGuIGNoN, Manuel d'Instruction Criminelle. — SERRIGNY, Organisation el compétence administrative, — Durour, Traité du Droit Administratif.

Assemblée administrative et gouvernementale, Il n'avait point perdu ce caractère.

Ces arguments — de valeur inégale — l’emportèrent sur la thèse opposée. La controverse fut d’ailleurs promptement tranchée par la loi du 8 décembre 1814, sur les contributions indirectes et par la loi de finances du 21 avril 1818 qui vinrent supprimer, pour des cas péciaux, la nécessité d'une autorisation préalable aux poursuites. C'était une manière d'interprétation législative et souveraine, puisque c'était reconnaître implicitement cette nécessité d'une autorisation préalable, dans la généralité des cas. On ne déroge pas à un principe inapplicable.

La Cour de Cassation adopta donc cette manière de voir. Quant au Conseil d'Etat il avait, le 11 décembre 1814, émis un avis favorable au maintien de l’article 795. Le point de vue de l'Administration coïncidait avec le point de vue du droit (+).

‘ Les libéraux abandonnèrent le terrain juridique. C’est sur le terrain politique que les critiques furent portées. On ne pouvait espérer un revivement de jurisprudence. Bonne ou mauvaise, et très probablement bonne, la solution admise par la Cour Suprême et concordant avec l'interprétation du Conseil d'Etat, tranchait la question de principe. Mais il restait possible de demander la suppression de la garantie administrative et l’abrogation de l’article 75. Napoléon l'avait promis. Les Bourbons revenus, allaient-ils se montrer moins favorables au droit que ne l’eût été l'Empereur en exil P Les Bourbons étaient des administrateurs qui sentaient tout le prix d'une administration puissante entièrement soumise au pouvoir central. Is avaient entrepris de réparer les ruines accumulées par l'Empire. La succession qu'ils avaient recueillie était obérée : à l'extérieur, une Europe hostile, témoignant une défiance pleine de menaces pour

(1) Crim. Réj., 0 novembre 1821 et »9 juillet 1829. V. Ancien Répertoire Dalloz, V° Mise en jugement des fonctionnaires, n° 160 en note,

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le pays, dont on redoutait les dangereuses théories et l'esprit de conquête ; à l’intérieur, une nation exposée aux factions politiques qui se disputaient le pouvoir, une nation dont les finances étaient désorganisées, les traditions rompues, le commerce, l’agriculture et l’industrie paralysés ou épuisés. Seule l'Administration impériale subsistait, intacte et prête à donner son concours à la Restauration. Il parut bon de maintenir ses prérogatives au merveilleux instrument gouvernemental forgé par l'Empereur. L'article 75 fut conservé. Quelles en furent les applications, durant cette période ?

Tous les fonctionnaires de l’ordre administratif n'étaient pas également protégés par la garantie administrative. Tous leurs actes n’échappaient pas à la censure des Tribunaux.

Le législateur avait dérogé au principe de l’autorisation préalable dans un certain nombre d'hypothèses. Aïnsi, « les préposés et employés de la Régie des contributions indirectes pouvaient être poursuivis dans les formes communes à tous les citoyens » (1) ; on imposait seulement au magistrat instructeur de l'affaire d’en « informer le directeur départemental des contributions indirectes ». De même, « les autorités ayant ordonné la perception et les employés ayant confectionné les rôles et tarifs et ceux ayant fait le recouvrement des contributions directes et indirectes, à quelque titre et sous quelque dénomination que ce soit, autres que celles autorisées par la loi annuelle du budget » pouvaient être poursuivis comme concessionnaires, « sans que, pour exercer cette action devant les Tribunaux, il fût besoin d’une autorisation préalable » (2).

En outre, la doctrine et la jurisprudence étaient d'accord pour décider que seuls les fonctionnaires, ayant la qualité « d'agents du Gouvernement », pouvaient bénéficier de la

(1) Loi du 8 décembre, art. 144. Loi du 28 avril 1816, art. 94. Cf. Décret du 28 messidor an XIII. Voyez sur ce point Boucnené-Lerer, Droit Public Administratif, t. H, p. 515 et suivantes.

(2) Loi du 15 mai 1818, art. 94. Loi du 3r juillet 1891, art. 35. Loi annuelle du budget.