ÉVOLUTION DE LA NOTION DE RESPONSABILITÉ KN DROIT PUBLIC

6. L'idée qu'il peut exister des droits individuels, des droits privés, opposables à la souveraineté,* paraît avoir ' été absolument étrangère aux législations de Tantiquité. A Athènes et à Sparte le souverain (c'est-à-dire, suivant les époques, la monarchie, l'aristocratie ou la démocratie, qui gouverne), dispose librement des biens des citoyens et n'est responsable de ses actes que devant la divinité dont il est une émanation.

7. A Rom e, sous la République, en même temps'qu'on admet, dans certains cas, la responsabilité des fonctionnaires, on reconnaît quelques droits à l'individu, au citoyen tout au moins, à rencontre de l'Etat. C'est ainsi notamment que la propriété quiritaire ne peut être expropriée que moyennant indemnité (1). Mais ce droit théoriquement consacré, le citoyen romain n'a guère de moyen efficace de le faire valoir. C'est qu'en effet, l'Etat n'apparaît pas encore, à cette époque, comme constituant une personnalité morale et une individualité financière distincte de la collectivité romaine. On ne conçoit pas, par suite, que l'Etat puisse être débiteur ou créancier, dans le sens que nous attribuons en droit moderne à ces expressions. Personne à Rome n'avait à proprement parler de créance directe contre

(1) Batbie, Traité théorique et pratique de droit public et administratif (2« édit.). t. vn, p. 3. — Aucoc, Conférences sur Le droit administratif (3«édit.),t. II, p. 543.

TEtat Celui à qui une somme était due à titre d'indemnité ou de solde se voyait déléguer une créance sur un contribuable débiteur de Timpôt ; le questeur transportait sur la tête du second la créance du premier; TEtat disparaissait laissant en face l'un de l'autre un créancier et un débiteur de droit privé. Mais dans le cas où il n'intervenait pas de délégation de cette nature, le créancier n'avait aucun moyen de faire valoir ses droits, parce que l'Etat n'ayant pas de personnalité, toute poursuite contre lui était impossible.

Au surplus l'idée de la séparation des pouvoirs était alors inconnue ; le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire étaient concentrés dans les mêmes mains et l'on ne pouvait en appeler de Tun à l'autre. Conàme l'a fort bien démontré Mommsen a l'idée grande et profonde de mettre un organe de l'Etat, la justice civile, au-dessus des autres organes de l'Etat, dans les procès qui concernent la fortune publique, est étrangère à la Conslit.utiun romaine » (1).

8, Sous TEmpire la situation des créanciers de l'Etat crnlmua à être fort précaire. L'Empereur avait deux paU'imoiiies et, si Ton peut dire, deux budgets distincts : l'un V^rarium ou budget de l'Empereur, l'autre le fisc ou budget particulier. Ces deux patrimoines étaient, en réalité, alimentés l'un et l'autre par les impôts et, en fait ils servaient tous deux à faire fonctionner certains services publics. C'est, en effet, sur son trésor particulier qu'Auguste, pour gagner les faveurs du peuple, fît établir et réparer de nombreuses routes, organisa un service de postes et construisit des édifices considérables. Ces services et ces travaux, payés sur le Bscj G*est-à-dire sur les fonds particuliers de l'Empereur, pouvaient donner lieu à des actions en indemnité contre l'Empereur, responsable, en pareil cas, comme un simple citoyen, et dans les conditions du droit privé.

{ï) StlQmiiistQ, Histoire ruuiaiae, traduction de Girard, t. I, p. 40.

Mais bientôt l'Empereur cesse d'être le premier magistrat de la République pour devenir la personnification même de TEtat romain ; la distinction de Vaerarium et du fisc disparaît. Tous les droits individuels s'effacent devant l'absolutisme impérial et il ne saurait plus être question d'une responsabilité quelconque de la puissance publique à raison de ses actes dommageables. La confusion de l'Etat avec la personne même du souverain persiste, dès lors, pendant de longs siècles.

9. En France, sous l'ancien régime, l'Etat c'est le roi. Ils constituent une seule et même personnalité morale souveraine et omnipotente. « Tout l'Etat, disait Bossuet, ^st en la personne du prince. En lui est la toute-puissance, en lui est la volonté de tout le peuple (1). » Au roi, comme jadis à l'empereur, sont dévolus tous les pouvoirs. Mais à cette notion d'origine romaine s'ajoutent une idée féodale et une idée théologique et religieuse (2).

Et tout d'abord une idée féodale : le prince est le suzerain universel, le vrai propriétaire des biens de ses vassaux dont ceux-ci ne possèdent que le domaine utile. « Le roi n'ést-il pas maître de la propriété entière de son royaume? » disait Tabbé Tetray contrôleur général des finances, et la conséquence de ce principe était que le roi avait juridiquement le droit d'exproprier les immeubles détenus par ses sujets, sans être tenu d'indemniser ces derniers en aucune façon (3).

A ces idées romaines et féodales de la souveraineté se mêlait, avons-nous dit, une notion d'ordre religieux

(1) Bossuet. Volilique tirée des propos de Vécrilure sainte à M%* le Dauphin, liv. VI, art. 1, § 1.

(i) Taine, Les origines de la France contemporaine : Vancien régime t. I, chap. IV, § 5, p 102. - Henry Michel, Vidée de VÉtat, p. 4.

^3) Beaumanoir, chap. XXII, semble, il est vrai, indiquer qu'au xu*' siècle on expropriait, moyennant indemnité, pour l'établissement des chemins, mfcis cette indemnité n'était pas à la charge de la puissance publique, elle était à la charge de ceux qui bénéficiaient des chemins. - Voyez également l'ordonnance de Philippe le Bel, de février 1803, elles lettres patentes de mars U70 appliquant la même règle.

/ qtii prédomine bientôt sur les deux autres. Le roi, dans la doctrine chrétienne, est le représentant de la divinité sur la terre « comme David, il est le délégué sacré et spécial de Dieu lui-même ». De cette mission divine dérive une présomption d'infaiUibilité. Pas plus que Dieu, le roi ne peut se tromper ; « il ne peut mal faire » et ses actes doivent échapper à tout contrôle juridictionnel, car il n'est point de tribunal humain qui le

\ puisse juger, a Nos rois, disait Lebret, ne tenant leur sceptre que de Dieu seul, n'estang obligez de rendre aucune soubmission à pas une puissance de la terre et jouissant de tous les droits que Ton attribue à la souveraineté parfaite et absolue, ils sont pleinement souverains dans leur roiaume (1). » Et cette doctrine catholique de la monarchie absolue du droit divin allait trouver dans Bossuet son théoricien définitif.

Il suit de là que si les particuliers ont des droits les uns par rapport aux autres, ils n'en ont pas au regard du roi. Ce dernier étant « sur la communauté et non sujet aux lois communes » (2) n'encourt aucune responsabilité et ne peut être poursuivi à raison des conséquences dommageables de ses actes et des agissements des ministres, des fonctionnaires ou des magistrats qui, investis de sa confiance et choisis par lui,

V gouvernent, administrent ou jugent en son nom.

10. La thèse absolutiste et Tirresponsabilité corrélative du prince devait soulever, à partir du xviii® siècle, les critiques les plus vives de la part des publicistes et des philosophes. Le pouvoir reconnu au souverain de prendre possession des propriétés privées, ou de les occuper pour Texécution des travaux, était tout particulièrement critiqué par les économistes et par les jurisconsultes. Ces critiques, coïncidant avec une notable augmentation des travaux publics, spécialement des

(1) Lebret, De la souveraineté ^ chap. II, p. 4.

(2) Mémoire du xv« siècle sur la juridiction de la Chambre des comptes, manuscrits Colbert, n» 489.

constructions de routes et de canaux, firent que Texer- ■cice du droit d'expropriation était devenu de plus en , ^ plus impopulaire/ à mesure qu'on en faisait un usage ' plus fréquent et plus importani/. Le roi alors, par les actes qui prescrivaient la construction de ces ouvrages, prit rhabitude, tout en déléguant aux entrepreneurs ou concessionnaires le droit d'exproprier, de leur imposer la charge d'indemniser les propriétaires à raison de la prise de possession de leurs biens. L'allocation d'indemnités, arbitrées par les intendants, fut ensuite étendue aux cas où les travaux étaient exécutés directement par les agents de l'administration. Mais ce n'était guère là ^ que la reconnaissance d'un droit, en quelque sorte théorique, puisque les particuliers dépossédés n'avaient point d'action devant les tribunaux pour obtenir le^ paiement de ces indemnités. D'autre part, comme ils ne pouvaient exiger le montant des sommes qui étaient reconnues leur être dues préalablement à leur dépossession, le plus souvent, faute de fonds disponibles, ils n'en obtenaient jamais le paiement (1).

IL A une époque oh la propriété foncière était, pour ainsi dire, toute la richesse du pays, les atteintes qui y étaient portées par la puissance publique devaient constituer un des principaux griefs contre le pouvoir souverain tel qu'il fonctionnait alors, et les plaintes les plus vives se firent jour, lorsqu'on réunit les assemblées provinciales en 1787. Tous les cahiers des Etats généraux contenaient eux aussi des réclamations à ce. su jet, et l'un des premiers soins de l'Assemblée constituante fut de proclamer par l'article final de la Déclaration des droits de 1789 que a la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». Ce principe, reproduit par la^

(1) De Tocqueville, UAncien régime ft la Révolution^ p. 333 et 346. — Aucoc, Conférences sur le droit administratif (3° cdit.), t. II. p. 5i3 €t suiv. — Dareiie, Juridiction administrative en France^ p. 136 et 448.

RESPONSABfLITL. 2

Constitution du 3 septembre 1791 et par la Déclaration des droits de 1793, a été définitivement consacré par l'article 545 du Code civil et par les lois subséquentes \ sur Texpropriation.

12. En même temps qu'elle fondait l'inviolabilité de la propriété privée, la Constituante proclamait la souveraineté de la nation qu'elle substituait à la souveraineté du droit divin, elle établissait la séparation des pouvoirs et reconnaissait aux citoyens des droits individuels que la puissance publique avait l'obligation de respecter. Enfin elle posait en règle que la charge des services publics devait être également répartie entre tous les citoyens à raison de leurs facultés. .

La conséquence logique et naturelle de cette déclaration de principe était que tout dommage causé à une personne privée par le fonctionnement d'un service public devait être mis à la charge de la collectivité dans l'intérêt de laquelle le service avait été établi et non point demeurer à la charge du particulier lésé. Cette conséquence du principe de l'égale répartition des charges entre les citoyens fut, à causé de l'intérêt spécial qu'inspirait alors la consolidation de la propriété foncière entre les mains de ses possesseurs, tout de suite admise, sans difficulté, pour les dommages causés aux immeubles par les travaux publics, et la loi des 7-11 septembre 1790 que devaient plus tard confirmer, en la modifiant, la loi du 28 pluviôse an VIII et celle du 16 septembre 1807, vint décider que ces dommages donneraient lieu au profit de leurs victimes à des réparations pécuniaires qu'elle chargeait l'autorité administrative d'arbitrer.

13. Mais ni le législateur, ni la jurisprudence ne songèrent, tout d'abord, à étendre la responsabilité de l'Etat aux préjudices causés par les services autres que celui des travaux publics. Plusieurs raisons ont, en fait, retardé cette extension qu'iniposaient cependant les principes du droit public moderne proclamés par la Révolution.

En premier lieu, les travaux publics constituaient, à vrai dire, la source de beaucoup la plus importante de doiûmages imputables à la puissance publique,, si ron veut bien considérer que les autres services d'intérêt général, peu nombreux d'ailleurs, n'avaient encore, sauf en ce qui concerne ceux de la défense, qu'une existence embryonnaire et que, par conséquent, les citoyens ne souffraient guère de leur fonctionnement.

D'autre part, si les principes nouveaux avaient fait transférer la souveraineté du roi au peuple, les gouvernants, sous la pression des événements extérieurs et des préoccupations politiques qui les assiégeaient, ne tardèrent pas à attribuer à cette souveraineté d'essence populaire les caractères d'omnipotence et l'infaillibilité que les légistes avaient reconnus à la souveraineté royale.

Le despotisme impérial devait, tout naturellement, arrêter plus complètement encore le développement des idées libérales et ses agents, comme aussi ses juristes officiels, encore tous imbus des traditions de l'ancien régime, allaient, sous réserve des règles protectrices de la propriété immobilière qui demeurèrent intangibles, faire de l'irresponsabilité de la puissance publique une sorte de dogme qui devait, pendant long- ^ temps encore, dominer la pratique et la jurisprudence \ administrative de ce pays.

14. Cependant le développement rapide des services'' ^ ' de l'Etat moderne rendant plus fréquentes et plus 1

graves les causes de préjudice et, en même temps, le progrès des idées de justice au cours du xix« siècle devaient, peu à peu, faire fléchir les vieilles traditions d'irresponsabilité de l'administration qui ne se maintenaient que par une sorte de force acquise. La loi, la doctrine et la jurisprudence allaient coopérer active-, ment pour en réduire la primitive rigueur.

'. Tout d'abord le législateur établit, réglemente ou limite la responsabilité de l'Etat à raison des dommages résultant de certains services qu'il réorganise ou qu'il crée.

^ / Puis les civilistes soutiennent que TEtat et ses- (démembrements sont soumis aux règles de responsabillité du droit commun édictées par les articles 1382 à 1384 ' du Code civil devant l'autorité judiciaire et celle-ci revendique la connaissance des actions en indemnité dirigées contre TEtat, les départements et les communes. Le Tribunal des conflits lui dénie la compétence qu'elle s'est arrogée à tort. Mais la thèse de la responsabilité de la puissance publique, encore que fondée sur une base erronée, n'en a pas moins été affîr- . mée doctrinalement et judiciairement et elle va faire j son chemin. Elle répond à des besoins si pressants, elle s'impose si nécessairement en droit et en équité que la juridiction administrative qui évolue tous les joursdans le sens de la sauvegarde des droits individuels va la proclamer à son tour.

15. C'est naturellement la protection de la propriété privée qui attire avant tout son attention et elle admet vite la responsabilité de l'Etat pour tous les dommages causés aux immeubles par les services autres que celui des travaux publics et résultant notamment

' du voisinage et du fonctionnement des champs de tir, des polygones et des poudreries. Puis, comme ei> matière de travaux publics, la jurisprudence a étendu le droit à réparation au cas de dommages aux personnes, le Conseil d'Etat alloue bientôt des indemnités i' à raison des conséquences dommageables d'accidents survenus dans les établissements nationaux.

Les cas de recevabilité des actions en responsabilité dirigées contre la puissance publique se multiplient ensuite rapidement sous l'empire, soit de préoccupations d'ordre international, comme par exemple pour les accidents aux navires imputables aux mesurés défecteuses de la police des ports, soit de considérations d'intérêt social ou d'équité qui s'imposent chaque jour davantage dans un régime démocratique.

16. Les auteurs qui écrivent sur le droit public proclament à leur tour « qu'il ne serait pas juste que des

particuliers' lésés par les erreurs ou les fautes de fonctionnaires, restent victimes d'accidents dont un service public est la cause ou tout au moins Toccasion » (1). Cependant cette responsabilité de la puissance publique que reconnaissent enfin les arrêts du Conseil d'Etat et les juristes administratifs n'est « ni générale, ni absolue, elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de TEtat avec les droits privés » (2). y On distingue selon la nature des actes de l'administration et Tespèce d'opérations auxquelles président les services publics et l'on arrive alors à cette idée que M. Laferrière a fort bien mise en lumière, c'est à savoir « que la responsabilité de l'Etat est d'autant plus restreinte que sa fonction est plus élevée... que TEtat est exempt de toute responsabilité quand sa fonction confine à la souveraineté » (3). Puis la jurisprudence, continuant son évolution, limite tous les jours davantage le nombre des actes de souveraineté en restreignant singulièrement la catégorie des actes qu'elle qualifiait jadis beaucoup trop aisément ce actes de gouvernement ».

Le législateur, de son côté, accentue le mouvement commencé. Par la loi du 29 décembre 1893, il donne des garanties nouvelles aux propriétaires dont les immeubles sont endommagés par l'exécution de travaux publics et il élargit les bases des indemnités dues en cas d'occupations temporaires. Peu après, par la loi du 8 juin 1895, il admet expressément, dans certains cas, le droit à la réparation des erreurs judiciaires, et les idées échangées au Parlement, lors de la discussion de cette loi, montrent bien que les esprits s'orientent nettement dans le sens d'une responsabilité de plus en plus effective de la puissance publique.

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative {2"» édit.), t. I, p. 680.

(2) Tril). conflits, Blanco, 1" février 1873, Lob. 73, 1" suppl., p. 50.

(3) Laferrière, Traité de la juridiction administrative (2« édit.), t. II, p. 184.

Le Conseil d'Etat le prouve chaque jour davantage. Il avait tout d'abord, ainsi que Tavait proposé M. Laferrière, distingué entre, d'une part, les actes de puissance publique qui comprenaient plus spécialement les actes de police lesquels, suivant lui, n'engageaient jamais la responsabilité de l'Etat et, d'autre part, les actes de gestion dont les conséquences dommageables pouvaient donner lieu à des réparations pécuniaires. Mais bientôt il restreint la notion de police, pour étendre celle de gestion. Se rendant compte que ces deux notions se pénètrent souvent et se confondent (1), voyant, comme l'a dit un de ses commissaires du Gouvernement, qu'il y a de la police dans tout et qu'on pourrait tout aussi juridiquement soutenir qu'il y a de la gestion dans tout (2), il en est arrivé à reconnaître aux citoyens lésés un droit à indemnité dans des hypothèses de plus en plus nombreuses, en ayant soin, toutefois, de réserver, d'une façon toujours aussi absolue, la règle de l'irresponsabilité à raison des dommages imputables aux actes de souveraineté.

De telle sorte qu'encore aujourd'hui pour déterminer l'étendue de la responsabilité de l'Etat, il nous faut envisager la puissance publique dans l'exercice de sa triple mission, législative, judiciaire et executive, étant bien entendu que nous écarterons dorénavant de notre étude tout ce qui est relatif à la matière des travaux publics.

(1) V. nos conclusions dans Taffaire Le Berre (G. d*Ét. cont. 29 mai 1903, Leb. 1903, p. 4U et suiv.) et dans l'affaire Blanchard (G. d'Ét. cont. 2 juin 1905, Leb. 1905. p. 496.

(2) V. conclusions de M- Romieu dans l'affaire Tomaso Grecco, 10 février 1905, Leb. 1905, p. 1.39.