ERRATUM

Page loi, avant paragraphe IV , rétablir le paragraphe III ^ ainsi conçu:

III. Enfin dans l'Etat fédératif, la revision de la Constitution peut avoir lieu exclusivement par les organes de la Confédération: c'était le point de vue de la Constitution de l'Empire allemand, du 28 mars 1849, et semble être aussi celui de la Constitution actuelle, art. 78.

L'Etat,

L'Etat est la communauté politique souveraine, c'est-à-dire qu'elle ne reconnaît au-dessus d'elle aucun pouvoir supérieur. On dit de la collectivité d'individus qui en forme l'élément personnel qu'elle est une nation.

« La nation est une communauté d'hommes unis « et organisés en Etat. Ce qui la distingue, c'est (( la communauté plus complète du droit, la parce ticipation au gouvernement, la faculté d'expri- (( mer la volonté de l'ensemble (1). » Quelques auteurs ont voulu assimiler l'Etat à un organisme. Mais, on l'a dit avec raison (2), le mérite de celte théorie est tout négatif. 11 consiste en ce qu'elle s'est opposée à des notions erronées qui avaient cours au sujet de l'Etat, comme celle qui en fait une machine ou celle qui n'y voit qu'une union

(1) BluntschU. Théorie de VEtat. Trad. A. de Rledmatten. Paria, issij p. 76-76.

(2) Meyer. Lehrbuch des deutachen StaaUrechta. Leipzig, 1878, p. â-s.

contractuelle d'individus. Mais il existe entre TEtat et un organisme des différences profondes que Palma a très bien déterminées (1).

« Dans l'individu les parties n'ont pas conscience oc du tout qu'elles forment, elles n'ont pas une o: vie propre, distincte de celle du tout, elles ne « peuvent se séparer, ni adhérer à un autre corps ; <( elles ne peuvent penser, se mouvoir et vivre K d'une façon indépendante, en un mot, elles

a n'ont pas une personnalité propre tandis

a que dans le corps social elles ont une existence <L distincte et personnelle, elles ont un organisme, « une conscience et une pensée propres, elles a peuvent se séparer du corps social auquel elles « appartiennent et adhérer à un autre sans mou- « rir^ elles ont une action libre, des fins propres, «c enfin peuvent refuser de coopérer à l'action d commune. »

Juridiquement, TEtat est une personne. Bluntschli le définit : « la personne politiquement orga- « nisée de la nation dans un pays déterminé ». Cette personne est le sujet de droit du droit public. Ce dernier ne commence qu'avec l'existence de l'Etat; car le droit public étant l'ensemble des règles de droit applicables aux relations des Etats entre eux ne peut naître avant ces relations qui ne peuvent naître elles-mêmes avant l'Etat.

Ce qui différencie la personne de l'Etat des autres personnes morales qu'il renferme dans son

[1] PAlma. CoTio di diriUo costittutionale, Firenze. 1883. Tome I, p. 98.

sein, c'est ce qu'on nomme la souveraineté : à l'intérieur et dans les limites de son terri toi rOj c'est le droit qu'a TEtat de fixer seul sa compétence, c'est-à-dire d'agir dans tous les domaines de la vie humaine (bien entendu conformément aux lois qui régissent l'humanité) et d'imposer ses décisions aux personnes physiques et morales qu'il renferme dans son sein. En d'autres termes, comme le dit Palma, ce à l'intérieur, la souverai- (( neté de l'Etat veut dire le pouvoir légitime de (( l'Etat d'ordonner de lui-même sa forme police tique et de la changer suivant ses besoins pro- « près ; elle comprend aussi essentiellement le « pouvoir de déclarer le droit, soit par des règles (( générales, c'est-à-dire des lois conformes aux (( besoins de la nation, soit en les appliquant aux (c cas particuliers (1) ».

Un Etat qui verrait sa souveraineté restreinte par une puissance supérieure ne serait plus souverain, ne serait plus un Etat.

A l'extérieur, la souveraineté consiste dans l'indépendance vis-à-vis des autres Etats, c'est-àdire qu'un Etat véritablement souverain ne peut être lié vis-à-vis des autres Etats que par sa propre volonté : par le contrat.

Mais, pour exercer sa souveraineté, l'Etat personne morale, a besoin d'organes et c'est sur cette base qu'on peut établir les diverses formes de gouvernements. Si l'exercice de la souveraineté appartient à une seule personne, l'Etat forme

(1) Palma. Op. C. I, p. 158.

s LA REVISION CONSTITUTIONNELLE

une monarchie absolue ou un empire. Par ses abus, la première a donné naissance à une forme plus modérée: la monarchie constitutionnelle. — Si Fexercice de la souveraineté appartient à une fraction de la nation, TEtat est une oligarchie. — Enfin, s'il appartient à la nation entière, l'Etat est une démocratie. Cette derniène forme semble la plus propre à satisfaire aux besoins de l'Etat et aux exigences de la dignité humaine: Une nation d'hommes libres doit se gouverner ellemême, c'est vers ce but que doivent tendre tous les efforts de l'individu.

On peut donc poser en principe quie l'exercice de la souveraineté doit appartenir à la nation, et cela sans s'appuyer sur la théorie du contrat social dont Rousseau fut le grand apôtre, théorie du reste actuellement déchue. Rousseau comprit (t que les hommes n'ont d'autres moyens pour se ec conserver, que de former par aggrégation une € somme de forces qui puisse l'emporter sur la a résistance, de les mettre en jeu par un seul a mobile et de les faire agir de concert (1). Mais, poussé par l'amour de l'égalité il se proposa comme un problème dont il crut donner la solution : a. trouver une forme d'association qui «t défende et protège de toute la force commune a la personne et les biens de chaque associé et « par laquelle chacun s'unissant à tous n'obéisse (c pourtant qu'à lui-même et reste aussi libre de qu'auparavant (2) ».

(i) Contrat social, Ed. Garnîer, p. 247.

{2) Ibidem.

Selon Rousseau, il intervient entre les individus qui veulent former un Etat un contrai tlont les clauses se réduisent toutes à une seule, îsavoîr : ce l'aliénation totale de chaque associé avot^ tous « ses droits à toute la communauté ». Si on éciirte du pacte social ce qui n'est pas de son essence, on trouvera qu'il se réduit aux termes suivants: a chacun de nous met en commun sa personne ce et toute sa puissance sous la suprême diiertion (( de la volonté générale, et nous recevons encore a chaque membre comme partie indivisil>Ie du « tout ; à l'instant, au lieu de la personne pailicu- (( lière de chaque contractant, cet acte trassociaa tion produit un corps moral et collectif, com- (( posé d'autant de membres que rassemblée ïi de (( voix, lequel reçoit de ce même acte son unité, (( son moi commun, sa vie et sa volonté (I) ». 11 semble donc, à entendre Rousseau, que toute loi soit le résultat d'un contrat et exige ainsi le consentement unanime des membres de TEtal. Mais ce n'est pas ainsi qu'il le veut. « Il n'y a qu'une a seule loi qui, par sa nature, exige un consen- « tement unanime, c'est le pacte social, rar l'asce sociation civile est l'acte du monde le plus a volontaire ; tout homme étant né libre et maître ot de lui-même, nul ne peut, sous quel prétexte « que ce puisse être, l'assujettir sans son aveu, « Décider que le fils d'une esclave naît esclave, « c'est décider qu'il ne naît pas homme ; hors re « contrat primitif, la voix du plus grand aouibre

(1) Contrat sodalf p. 248.

tO LA REVISION CONSTITUTIONNELLE

a oblige toujours les autres (1) ». Mais alors, une fois passée la génération des hommes qui ont conclu ce contrat, qu'arrive-t-il ? Leurs enfants, selon la ihéorie de Rousseau, étant nés libres et maîtres d'eux-mêmes, ne sont pas tenus par le contrat conclu par leurs pères. Il faudrait donc le renouveler perpétuellement, ce qui ne se peut qu*à Tàge relativement avancé auquel l'homme acquiert la raison. Les femmes aussi, ne devraient pas être liées par un contrat auquel elles n'ont pas été parties, à moins qu'on ne les déclare esclaves, ce que Rousseau ne prétend pas. Tout cela dément l'hypothèse d'un contrat primitif. Comme le dit justement Bluntschli (2) : « l'histoire « n'appuije pas l'opinion qui fonde la durée de € TEtat sur le renouvellement perpétuel d'une ft convention. Partout elle nous montre que l'inft dividii, avant même qu'il puisse exprimer une Ki volonté propre, naît membre de l'Etat, est élevé « comme tel, et reçoit par sa conception, sa « naissance et son éducation, l'empreinte déter- {L minée de la nation et du pays auxquels il appar- (£ tient ». En outre, Rousseau fait contracter des individus en matière de droit public (3). C'est une erreur fondamentale, les contrats des individus pouvant bien créer le droit privé, mais non le droit public. « Ce qui appartient à l'individu, et c'est sa fortune, sa propriété; il peut en dispo-

^1) Contrai social^ p. 314.

ii) Op, C, p. 267.

(3) Bltîntâchli. Op. c, p. 268.

« ser, en faire Tobjet de son contrat. Mais les <( contrats ne peuvent avoir un objet [tuliLuiue <( que s'il existe déjà une communauté suptN ieure a à l'individu, car, cet objet politique nv^i [Vdi^ (( la propriété des individus, mais le l>ien public « de la communauté (i) ».

L'Etat n'est donc pas né du contrat, il i\ ses racines dans la nature humaine. La premièto as^ociation humaine que Ton rencontre est celle de l'homme et de la femme, « la première union « nécessaire est celle de ceux qui ne peuvent vivre (( séparés, comme du mâle et de la femelle, en (( vue de la génération ; et cette union n\i pas lieu (( de propos délibéré, mais, comme dan:? tt)us les (( autres êtres, par le désir de laisser un etie qui leur soit semblable (2) ». La nature, ticki le contrat, forme donc la première assoeintion f[ui transmet son caractère à toute celles qui lui îïUccèdent.

Dans la famille se trouve en quelque sorte l'origine de tout gouvernement, c'est le père qui fait la loi, qui exerce la souveraineté familiale. Les enfants en se perpétuant indéfiniment arrivent à former bientôt de grandes agglomérat! ou s. Certains biens sont communs, certaines ilèpcnscs^ certains intérêts aussi ; il faut une aetion eoinmune. Dès qu'elle existe selon les formes indiquées plus haut, l'Etat existe.

Ainsi un jour vient où l'homme accfuiert la

(l) Bliintachli Op. c, p. 268.

(8) Arlstote. Traduction Tbarot, p. 2.

ît

conscience de l'Etat. Il comprend que ce n'est que par son aide qu'il peut hâter le développement de toutes ses facultés.

En définitive, en droit public pratique, l'Etat se présente comme un tout, comme une personne animée d'une seule pensée et d'une seule volonté. Lorsque les Etats contractent, ils ne s'occupent pas de la façon dont leur volonté mutuelle se forme, pourvu que ce soit selon les formes admises dans chaque Etat. Ainsi la Confédération E^uisse contractant avec l'Empire de Russie, il pourrait se faire que, de par l'organisation de TEtat suisse, la nation entière dût être consultée, tandis que la seule volonté de l'Empereur suffit dans le second Etat. Le contrat serait valable, et cependant, quelle profonde différence d'organisation entre ces deux Etats ! — Le droit public théorique se place à un point de vue bien différent pour étudier ces relations. En effet, on peut dire que TEtat est surtout un moyen. Il est vrai, que par cela même qu'il est le moyen le plus puissant au service des individus, il est aussi « but servi et obéi par eux(l))), c'est pourquoi, lorsqu'il s'agit de sauver l'Etat, on sacrifie souvent les intérêts particuliers. Mais à part ce cas, l'Etat est un moyen. « L'intérêt général reste toujours « le moyen subordonné de l'intérêt individuel. « Toute notre activité a pour but d'éviter la souf- « france, de procurer la jouissance. L'individu seul (f souffre et jouit, l'individu est le point de départ

(ij Bltmtschll. op. c, p. 276.

« et d'arrivée de toute la science morale (1) y>. L'Etat se résout donc dans une action commune exercée dans l'intérêt général. Le droit public théorique recherche les règles qui peuvent le mieux assurer l'exercice de cette action dans l'intérêt général. C'est à ce point de vue que Rousseau se plaçait; il lutta surtout pour la liberté individuelle, dont la plus haute manifestation est le contrat, c'est ce principe d'individualisme profond qui a donné à sa théorie la vogue que chacun sait. Le droit public théorique se pose donc cette question : l'Etat a besoin d'un organe pour exercer sa souveraineté. Lequel adopter ? Il est clair qu'il faut distinguer. Certaines races ont toujours manifesté une profonde apathie politique, d'autres vivent dans une complète ignorance, et les relations que doit régler l'Etat y sont généralement moins complexes que dans les Etats civilisés ; l'organisation monarchique paraît bonne pour ces peuples et leur suffire. Eux-mêmes n'en voudraient probablement pas d'autre. Mais chez d'autres peuples, la civilisation se développe, les relations à régler augmentent et l'instruction individuelle progressant, il se fait une critique des divers modes de gouvernement, la pratique suit la théorie, et c'est ainsi que l'on a vu tomber bien des monarchies absolues et même constitutionnelles. Actuellement, l'évolution se fait vers la démocratie. La nation y a le plein exercice de la souveraineté, elle est en quelque sorte l'organe de

(1) Brocher de la Fiéchère. EêvoluUons du droit Tome I, p. lâs.

l'Etat. On a objecté que par nation, on n'entend pas Tensemble des membres de l'Etat, mais seulement les citoyens mâles d'un certain âge, les femmes et les mineurs étant exceptés, qu'ainsi on n'ayait là encore qu'une représentation de la nation. On peut répondre à cela, que la nation entière exerce en quelque sorte la souveraineté, puisque les citoyens qui font partie de la nation active sont liés le plus souvent d'une façon intime aux groupes primordiaux sur lesquels repose l'Etat.

Bien des esprits se sont opposés et s'opposent encore à cette forme de gouvernement. Ecoutons ce qu'en pensait un auteur allemand (1) il y a une trentaine d'années. C'est reproduire, en fait, la plupart des objections faites généralement à la démocratie. « La doctrine répandue de nos jours, a que TEtat n'est autre chose que le produit arbitt traire des décrets de majorités d'individus est « la base du principe maladif (krankhaft), de ce « qu'on appelle la souveraineté populaire, qui « exprime la toute-puissance des membres actuels « de FEtat sur ce dernier, et qui, séparant le (i prince du peuple pour subordonner le premier <c au second, est incompatible avec un ordre vraia ment monarchique....; le point de départ de « l'Etat se trouve être ainsi toujours la volonté « individuelle. Mais, qu'est-ce que la volonté <( individuelle ? L'expression d'un esprit influencé « par d'innombrables puissances corporelles et

(l) K&ltQïihûwu.,Einleitunginda8con8titutionelle Verfassungsrecht. Leipzig 186S, p. iao<

c( spirituelles, et ce serait là la source du droit et c( de l'Etat ? Sur cette base, et en considérant les ce grandes différences naturelles et individuelles c( des hommes, on ne peut fonder aucune commu- (( nauté, aucun Etat. Les volontés particulières (( ne s'accorderont jamais, ce qu'exigerait cepen- (( dant le principe en question pour former la « volonté générale. » L'auteur continue ainsi, déclarant que le principe est violé du moment que la majorité l'emporte sur l'unanimité; que la grande masse, paresseuse, grossière, indifférente, forme la majorité, et par cela même, étant en général incapable de prudence et de volonté finit par être la proie de quelques chefs ; que la sou* veraineté est ainsi accordée aux plus basses couches du peuple, ce qui, d'après le témoignage de rhistoire, est la ruine de TEtat et de la culture. Kaltenborn estime que le peuple de l'Etat n'est pas formé seulement par la génération actuelle, mais par la continuité historique de toutes les générations. Cette idée là semble très juste, et il est bon d'y insister. Les générations qui, à un moment donné, viennent remplir les cadres abandonnés par les générations précédentes et, par ce fait, exercer à leur tour la souveraineté de l'Etat, ne peuvent pas l'exercer uniquement en vue de leurs intérêts actuels ; c'est-à-dire que la volonté de l'Etat à la formation de laquelle elles concourent, ne doit pas être la somme de toutes les volontés particulières de ses membres, mais résulter de l'ordonnancement de leurs volontés civiques^

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employant ce terme pour indiquer la volonté réfléchie du citoyen qui peut être contraire à ses propres intérêts. Cet ordonnancement peut être divers. 11 a jusqu'ici été presque exclusivement établi sur le principe de la majorité absolue. On pourrait pratiquer cette idée de Rousseau, « que « plus les délibérations sont importantes et grâce veSj plus l'avis qui l'emporte doit approcher a de l'unanimité (1) )). En résumé, l'Etat se perpétue à travers un très grand nombre de générations : celles-ci ne sont dépositaires de la souveraineté que pour un peu de temps, après quoi elles la transmettent à d'autres. Elles n'en sont donc pas propriétaires, elles ne peuvent l'aliéner, la mettre en danger de périr uniquement dans leur intérêt actuel. La démocratie est-elle moins capable qu'une autre forme de gouvernement de concilier ces tendances? Est-il fatal qu'elle se laisse entraîner par des appétits désordonnés à mettre en danger la vie de l'Etat en sacrifiant le présent à Tavenir et en oubliant toutes ses traditions ? Cela est difficile à admettre. La monarchie absolue a-t-elle laissé des exemples si admirables de son respect pour un tel principe? La France n'a-t-elle pas vu, sou« la domination de ses derniers rois, périr peu à peu sa constitution, au point qu'en 1789, il fallut en faire une presque entièrement nouvelle? Les intérêts dynastiques ne Tont-ils pas souvent emporté sur les intérêts nationaux, à de rares exceptions près ? Quelques

(l) Contrat êodal, p. 315,

monarques ont été jusqu'à faire servir à leurs vues la religion. En Russie, le droit public déclare que Dieu lui-même a commandé la soumission envers l'Empereur, et cela, non seulement par crainte du châtiment, mais comme un devoir religieux.

La monarchie constitutionnelle présente, sur la monarchie absolue, des avantages incontestables. Comme le dit Bluntschli (1), « elle tend ouvertece ment aune forme organique qui donne une juste (( place à chacune des parties de l'ensemble: à la (( royauté, plénitude de la puissance publique et ce majesté; aux éléments aristocratiques, dignité oc et autorité; au démos, paix et liberté ». Mais Bluntschli a soin d'ajouter que cette monarchie organique « n'aura qu'une existence mal assurée c( tant que le démos ne sera pas organisé rationce nellement et que les dynasties conserveront « leurs préjugés et repousseront l'esprit public « des temps modernes (2) » .

Tout bien considéré, la démocratie paraît réunir les deux conditions demandées : progrès et respect des traditions nationales. On ne peut certes nier qu'elle soit ouverte au progrès ; car progrès veut dire prospérité morale et matérielle, et TEtat agissant dans l'intérêt général, connaîtra d'autant mieux les conditions requises pour Faccroissement de cette prospérité que tous les groupes sur lesquels il repose, participent à l'exercice de la souveraineté, et peuvent ainsi faire valoir d'une

(1) Bluntschli. Op. c. p. 876.

(2) Bluntschli. Op. c. p. 376-377.

manière efficace les idées que leur suggèrent leur expérience et leurs études.

Il en est de même de la seconde condition requise. Les démocraties suisses n'en sont-elles pas une preuve convaincante ? Avec tout son esprit de progrès démocratique, est-il une nation qui cultive et respecte mieux ses traditions nationales? Et la Constitution du canton d'Uri, entr'autres, n'a-t-elle pas expressément disposé dans son article 3B i( que la règle de conduite de la Lands- « gemeinde ne doit pas être un arbitraire illimité, a le pouvoir du plus fort, mais le droit et le bien ft de FEtat (die nur damit vereinbarliche Staats a wohlfahrt) , et que le peuple doit s'engager oc cliaque année par serment à respecter ce prince cipe T> ? C'est bien là l'idéal de la forme démocratique : la nation se gouvernant elle-même; chacun de ses membres, même le plus humble, ennobli par la fonction qu'il exerce sur un pied d'égalité avec tous ses concitoyens, participant à Texercice de la souveraineté ; au-dessus, planant la règle que tous ont juré d'observer, de déposer tout intérêt personnel pour ne se diriger que d'après l'intérêt supérieur de l'Etat. — A part celàj tant vaut le citoyen, tant vaut l'Etat.

Résumé historique.

En fait de systèmes de révision l'antiquité nous offre peu de renseignements. A Sparte, nous

voyons Lycurgue réformer la Constitution et prendre des précautions sévères pour qu'elle ne fût plus transgressée. Aussi cette Constitution conserva-t-elle sa stabilité pendant quatre ou cinq siècles (1).

En ce qui concerne l'Etat athénien, nous ne pouvons mieux faire que d'extraire les lignes suivantes de l'ouvrage de Perrot sur le droit public d'Athènes (2). « A Athènes nous voyons Dracon « légiférer comme magistrat aristocratique, en (( vertu du pouvoir que la noblesse tient de la (( tradition et de sa richesse, de son autorité mo- (c raie et de sa puissance matérielle. L'histoire ne (( nous indique pas que son Code ait été soumis à « une discussion préalable, ni qu'avant la pro- « mulgation, aucune ratification ait été demandée (( à une assemblée populaire ou à un corps quelce conque. Pour Solon, au contraire, c'est sur la (( demande de toutes les classes de la plèbe, aussi (( bien que de la noblesse, qu'il prend en mains

« le pouvoir constituant Ces deux sources

(( les plus anciennes du droit antique ont ce (( trait commun qu'elles n'émanent pas direc- « tement de la souveraineté populaire, qu'elles « sont l'œuvre d'une sagesse et d'une volonté in- (( dividuelles, d'un législateur que les misères (( du temps et le vœu général investissent d'une « véritable autorité dictatoriale. L'intervenlion de « ces législateurs, les Lycurgue, les Zaleucos,

(1) Grote. Histoire de Grèce. Paris 1865, III, p. 260.

(2) Perrot. Essai sur le Droit PuWic d'Athènes. Paris 1867, p. i3e.

(( les Charondas, les Dracon, les Solon, caractè- « rise une phase curieuse de la vie et du dévelop- (( pement des cités antiques .... le peuple n'est (( pas encore assez habitué à discuter ses intérêts, (( à se gouverner lui-même, il n'est pas assez (( émancipé pour songer à se donner de ses (( propres mains le bien après lequel il sou- (( pire (1). »

On s'adresse donc tantôt à un étranger de renom, tantôt à un citoyen distingué.

Plus tard, en 510, vinrent les réformes de Clisthène. « Il est possible qu'il ait reçu de la con- (( fiance populaire des pouvoirs analogues à ceux « dont avait été investi Solon . . . En tout cas, ce « serait la dernière fois qu'un citoyen aurait pu (( changer ainsi le droit public d'Athènes, sans (( que les citoyens fussent expressément con- (( suites (2). ))

En 403 la tyrannie des Trente fut renversée.

Les hommes qui y aidèrent résolurent d'essayer la revision de toutes les lois alors existantes. Cette revision fut entourée de grandes précautions. On en chargea deux corps délibérants, l'un le Sénat, se recrutant par la voie du sort, l'autre formé par la libre élection (3).

« Après les guerres médiques, la démocratie (( athénienne se sent majeure, elle ne tolérerait a pas qu'un homme d'Etat s'avisât de ne prendre

(1) Perrot, Op. c, p. 189-140.

(2) Perrot, Op. c, p. 142.

(3) Perrot, Op. c, p. 146.

c( conseil que de lui-même pour remanier la Conscc titution. »

A Rome il fut souvent nécessaire d'instituer des fonctionnaires supérieurs avec le pouvoir de reformer la Constitution de l'Etat. Ainsi le Décemvirat consulari imper io legibus scribendis^ la dictature .... Pour créer ces magistratureSj il faut bien un décret du peuple. A part cela, le pouvoir constituant qui lui est conféré est un pouvoir absolu sur l'Etat et les membres de l'Etat.

Puis vint une période d'absolutisme qui tomba au choc des invasions germaniques.

Chez les Germains apparaît la tribu démocratique. On a souvent cité les paroles de Tacite ce De minoribus principes consultant, demajoribus (( ommes. » Les matières de peu de valeur étaient ainsi abandonnées à la délibération des chefs, tandis que l'ensemble de la tribu délibérait sur les affaires importantes. Selon Perrens <ï s'ils a fussent restés dans leur froide patrie, ils au- (k raient peut-être développé, perfectionné ces « institutions grossières, mais emportés par Tes- (( prit de conquête, par le désir de posséder, sous « un ciel plus clément, ils passèrent le Rhin et, «pour s'établir en Gaule, se dispersèrent: la « tribu démocratique s'évanouit, il ne resta plus « qu'une sorte de monarchie encore démocratique « où le chef était primitivement élu, quoiqu'il dût « bientôt cesser de l'être (1). » Ces germes démoce cratiques reparaissent cependant dans les can-

(i) Perrens. Démocratie en France au moyen-âge, I, p. 15. Paris, 1873,

« ions suisses primitifs : ce la législation par le « peuple existait au berceau de la Confédération or suisse : à Uri, Schwytz , Obwald, Nidwald , (sc Zug, Glaris, Appenzell, depuis les Xlll™^ et c XI V™^ siècles, la communauté libre se donne <i ses lois dans la Landsgemeinde. La législation « par le peuple n'était limitée que par la supré- « matie de l'empereur d'Allemagne, ces obstacles « à la souveraineté complète étaient du reste de « peu d'importance et disparurent bientôt (1). » Comme le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif se développa dans la Landsgemeinde, exercé par tous les membres libres de la Mark (Markgenossen) ; cette assemblée porta le nom de Landtag avant de celui de Landsgemeinde, qui apparut au milieu du XV"® siècle. (2) Chaque membre de la communauté ou un certain nombre d'entre eux pouvaient, comme le Conseil, faire une proposition et la décision de la majorité liait la minorité (3). Ainsi la nouvelle Constitution reposait sur le principe que le pouvoir souverain appartient à l'assemblée de la nation. 11 en résulte que c'était celle-ci qui directement pouvait apporter des changements à sa Constitution. Ce principe était en opposition avec le principe féodal qui avait plus ou moins pénétré dans les six cantons et qui avait toujours admis que tout pouvoir vient d'en

[l) H. Curti. Gesehischte der Schweizerischen Volksgesetzgebung Bernej 1882, p. 3.

(a) Curti. Op. c, p. 6.

fa) Curti. Op. c, p. 4.

haut : du roi, et des seigneurs auxquels il l'a délégué (1). En fixant et en augmentant les droits politiques, on affaiblissait la hiérarchie et afFraiichissait de la seigneurie foncière des états privilégiés la possession des paysans (2).

Dans d'autre cantons, ainsi à Berne, on consultait souvent le peuple. Dès 1439, on trouve ce mode de faire ; mais ces consultations populaires disparurent peu à peu lorsque la ville de Berne fut devenue assez forte pour confisquer un droit que le peuple eût pu tourner contre ses goûts, toujours croissants, de domination. Dans le Valais et les Grisons on trouvait de semblables institutions, même à Zurich. Quant à la Confédération suisse, le principe contractuel gardait la haute main, les cantons conservant leur entière souveraineté.

Peu à peu de nombreuses familles nobles, poussées par l'ambition, s'efforcèrent d'attirer à elles tout le pouvoir. A Zurich, le Grand Conseil cessa peu à peu de consulter les communes. A Lucerne la charge de conseiller devint viagère et héréditaire. En un mot une domination aristocratique s'appesantit sur les citoyens. C'est ainsi que traîne l'histoire des cantons jusqu'au XVIII™® siècle non sans révolutions, conséquences naturelles de revisions nécessaires probablement entravées par les classes intéressées à la conservation de leurs privilèges.

(l) J. J. Blumer. Staats-und Bechtsgeschichte der Schweizeriscliea D@mokratieen. Saint-Gall, 1850, 1, p. 265.

(l) Carti. op. c, p. 7.

Dans les autres Etats d'Europe, on vit pendant ce temps se développer la féodalité, puis la royauté qui peu à peu devient absolue. Aussi ne peut-on guère parler de revision constitutionnelle dans le sens qu'on lui donne aujourd'hui. — Cependant certaines tendances démocratiques se faisaient jour ici et là. Ainsi au XII"® siècle la naissance des communes. Plusieurs républiques italiennes, notamment Florence donnent à une balia ou commission extraordinaire le pouvoir de reviser la Constitution. — En France la royauté absolue fit tomber peu à peu en désuétude la plupart des institutions d'origine démocratique, et en i789 il fallut créer une Constitution presque de toutes pièces. « L'an- « cienne France avait une Constitution. Cette Consflc titution n'avait jamais été écrite. Elle existait c dans une coutume constante et reconnue. Mais « lorsque Louis XVI convoqua les Etats-Généraux, « qui devinrent l'Assemblée constituante de i789, ff l'ancienne Constitution n'existait plus : elle avait œ péri par la faute des rois qui avaient cessé de «c convoquer les Etats-Généraux depuis i6i4(i). » Dès cette époque, pour se faire une idée des divers systèmes de revision possibles, il suffit de parcourir les diverses Constitutions qui régirent successivement la France.

La Constitution de i791 et la plupart de celles qui suivirent firent sa place large à la revision. C'est surtout dès cette époque que les modes de

(l) F. Hélie. Les Constitations de la France. Paris 1880.

revision de la Constitution furent sérieusement étudiés. Dans la séance du 20 août 1791, Chapelier fit un rapport sur la revision. Il posait plusieurs principes : 1** La nation a le droit de revoir, de perfectionner sa Constitution ; 2** Toute Constitution sage doit contenir en elle le vœu et le moyen d'arriver à sa plus grande perfection (1). Plusieurs modes furent examinés. Le premier consistait en une convention générale à un époque déterminée, assemblée pouvant réformer toute la Constitution. La commission rejetait ce mode et avec raison comme ramenant à époque fixe l'alarme dans le sein de la nation. Puis à quelle époque la fixer? Si on l'éloignait trop, on favorisait les fauteurs de révolution ; si on la rapprochait, on tenait les partis constamment en éveil (2).

Le deuxième mode consistait en des conventions périodiques, ce qui revenait à peu près au même.

Un troisième consistait à prescrire des formes pour provoquer et exiger la convocation d'une Assemblée constituante. La Commission estimait qu'en cherchant à acquérir la majorité pour provoquer la réunion d'une Assemblée constituante, le pays serait aussi agité. Elle rejetait ce mode et proposait une assemblée de revision, n'ayant que le droit d'examiner si les pouvoirs constitués sont restés dans les bornes prescrites;

(l) Bûchez et Roux. Histoire parlementaire de la Bévolutioii française. Paris, 1834, XI, p. 350.

(l) Bâchez et Bonz. Op. c. T. XI, p. 361-368.

et si les points sur lesquels les citoyens, le corps législatif et le roi se seront expliqués devront être réformés (i); si dans le cas de non-approbation du pouvoir législatif et de refus de sanction du roi, et après un délai de dix-huit mois, les trois quarts des départements représentaient les mêmes vœux, les réformes demandées étaient soumises de droit à l'assemblée de revision.

Les membres du Corps législatif étaient exclus de cette assemblée.

Frochot flt un excellent discours, dont l'assemblée ordonna l'impression. Il croyait avec raison que la véritable prudence est de laisser à la volonté nationale future la plus grande latitude; que le changement total ou les réformes partielles dépendant uniquement de la volonté du peuple, il faut non seulement qu'il sache lequel de ces deux pouvoirs il délègue à ses représentants; mais déplus il doit connaître pourquoi il le leur donne, et dans le cas de la réformation partielle, indiquer l'objet à réformer (2) ! A son avis la bonne solution du problème se trouvait dans un projet remplissant les conditions suivantes: 1** un moyen de réformer partiellement la Constitution sans mettre la constitution nécessairement en péril ; 2"" un moyen de connaître la volonté du peuple pour cette réforme ; ;î° un moyen légal de changer entièrement la Constitution ; 4° un moyen de connaître le vœu du peuple pour cette réforme. Selon Frochot, aucune

(l) BuchcE et EoQX. Op. c T. XI, p. 87S-374.

[l] EuchQZ et Ë01U. Op. c, p. 374.

périodicité ne pouvait être admise, « la raison dit <r de faire telles choses quand il en est besoin..., € c'est pour le peuple qu'il convient de réformer (( la Constitution, ou de la changer, et c'est à lui « qu'il appartient de décider s'il faut la réformer (( ou la changer, et quand il faut le faire (1). » Frochot voulait établir deux sortes d'assemblées de revision. Il définissait la première, qu'il nommait convention nationale « l'assemblée des représente tants ayant le droit de revoir et le pouvoir de « réformer par des changements, suppressions ou « additions, une ou plusieurs parties déterminées « de la Constitution. :ù

Il nommait la seconde corps constituant et la définissait a: l'Assemblée des représentants ayant a: le droit de revoir la Constitution dans son en- € semble, de changer la distribution des pouvoirs « politiques et de créer une Constitution nouvelle. » Jusqu'ici l'exposé de Frochot est très clair. Mais il s'en tient au régime purement représentatif: € la volonté générale sur le fait du rassemblement c d'une telle assemblée, ne peut être exprimée que par les représentants du peuple (2). y> Encore pourrait-on croire que cette déclaration doit être soumise à la ratification de la nation. Mais non, on veut qu'elle exprime sa volonté, simplement par l'élection d'une seconde et d'une troisième législature; il n'existera plus alors aucun doute sur la volonté générale lorsque ces trois

(l) Bûchez et Roux. Op. c, XI, p. 374.

(2} Bûchez et Roux, op. c., p. 375.

législatures auront émis le même vœu. Mais, on le sait, les élections sont un pis-aller, et dans une matière aussi importante que la Constitution, il importerait de connaître d'une façon plus précise la volonté nationale. — La question de revision était en outre pendante pendant six années. Il y avait donc là des desiderata. Le projet de Frochot présentait d'autres inconvénients : la convention nationale devait être composée de neuf cent quatre-vingt-dix membres, et son corps constituant de mille quatre cent quatre-vingt-dix, chiffre énorme. L'initiative populaire n'existait pas. Chaque citoyen avait bien la faculté de présenter une pétition, mais l'initiative proprement dite appartenait au corps législatif. La partie la plus méritoire de ce système est certainement celle qui distingue le pouvoir constituant des pouvoir constitués, et qui rapporte à la nation toute revision constitutionnelle ; le mauvais côté en est Inorganisation exclusivement représentative. L'art, i du tit. VII de la Constitution du 3 septembre 1791 dispose: « L'Assemblée nationale a constituante déclare que la nation a le droit ime: prescriptible de changer sa Constitution, et € néammoins, considérant qu'il est plus conforme a: à l'intérêt national d'user seulement par les « moyens pris dans la Constitution même du droit (f d'en réformer les articles dont l'expérience aura it fait sentir les inconvénients, décrète qu'il y sera a procédé par une assemblée de revision en la (£ forme suivante. »

L'initiative de la revision devait être prise dans trois législatures consécutives (art, 27) « lorsque « trois législatures consécutives auront émis un a vœu uniforme pour le changement de quelque ce article constitutionnel, il y aura lieu à la revi- (L sion demandée. s> L'initiative était de la sorte purement législative. C'était un tort. Aussi Chapelier émettait-t-il une opinion très-juste, lorsque dans la séance du 29 août il proposait de déclarer obligatoire la convocation d'une Constituante lorsque la majorité des citoyens, par voie de pétitions déposées aux municipalités, aurait exprimé pendant un certain temps la volonté constante et continue de provoquer la revision (1). On décida aussi que le roi ne participerait pas à ce droit, et que les résolutions sur cet objet ne seraient pas soumises à sa sanction. On réservait avec raison à la nation l'exercice intégral de sa souveraineté. Mais ces trois législatures consécutives présentaient un grave inconvénient; la question traînait pendant six années, on aboutissait ainsi à une revision périodique, et risquait fort de retarder de beaucoup les réformes urgentes. C'était cependant un progrès, si Ton considère les motions faites à ce sujet : Pélhion, par exemple, proposait qu'une convention constituante fut convoquée de plein droit tous les vingt ans. Dandré allant plus loin proposait d'interdire la revision pendant trente ans.

On décida aussi que la revision ne pourrait être

(l) H«ie, Op. c, p. 801.

que partielle. C'était une atteinte à la souveraineté.

Quant à Torgane constituant, on le forma de la quatrième législature augmentée de deux cent quarante-neuf membres ; idée malencontreuse, puisqu'on revenait ainsi aux assemblées, nombreuses» où toute discussion dégénère si facilement en orage. Les membres de la troisième législature, celle qui demandait la revision, ne pouvaient être élus à cette assemblée. Enfin les membres de l'Assemblée de revision devaient prêter individuellement le serment de se borner à statuer sur les objets qui leur auraient été soumis par le vœu uniforme des trois législatures précédentes. Cette assemblée Constituante n'était donc pas une Constituante dans le vrai sens du mot. Son mandat était déterminé par le pouvoir législatif. H n'était pas question de plébiscite constituant, et la Constitution en question ne fut pas soumise à la ratification de la nation. Pour être issue d'un grand mouvement démocratique, l'Assemblée constituante ne montra pas un bien grand zèle pour les vraies institutions démocratiques, c'est ce dont témoignent : la revision exclusivement partielle, les six ans de recueillement préparatoire, l'initiative exclusivement législative et aucun plébiscite constituant.

Mais à cette époque les Constitutions meurent au berceau ; le 21 septembre 1792, la Convention nationale introduit déjà une modification, très heureuse j il est vrai, en déclarant qu'il ne peut

y avoir de Constitution que celle qui est acceptée par le peuple. Elle revenait ainsi aux vrais principes.

La Constitution du 24 juin 1793 donna le jour à un nouveau mode de revision. On y retrouve quelques principes démocratiques : savoir que la nation a en tout temps le droit de reviser sa Constitution, en tout ou en partie, et que riniLiativc iic doit, logiquement, appartenir qu'à la nation :

« Art. 115. Si dans la moitié des départements « plus un, le dixième des assemblées primaires « de chacun d'eux, régulièrement formées, de- « mande la revision de l'acte constitutionnel ou « le changement de quelques uns de ses articles? , « le Corps législatif est tenu de convoquer toutes « les assemblées primaires de la République pour a: savoir s'il y a lieu à une Convention nationale* e: L'art. 116 veut que la Convention nationale « soit formée de la même manière que les légis- (c latures et en réunisse les pouvoirs. > Ce dernier article renfermait une grave erreur et un danger. L'Assemblée constituante ne doit exercer que la fonction constituante, et cela fait, rentrer dans le sein de la nation. En somme, cette Constitution renfermait, au point de vue de la revision, les principes les plus importants de la démocratie moderne.

Vint la Constitution du 5 Fructidor an lll (22 août 1795). L'initiative était attribuée à un Conseil des anciens: Art. 336 « Si l'expérience faisait sentir « les inconvénients de quelques articles de la

« Constitution, le Conseil des anciens proposerait « la revision ». Art. 337. c La proposition du d Conseil des anciens est, dans ce cas, soumise à a la ratification du Conseil des Cinq-Cents ». Ainsi, première faute : Toute initiative ôtée à la nation est remise au Pouvoir législatif.

Art. 338. « Lorsque dans un espace de neuf (( années, la proposition du Conseil des Anciens, « ratifiée par le Conseil des Cinq-Cents a été faite a à trois époques éloignées l'une de l'autre de « trois années au moins, une assemblée de revie: sion est convoquée ». On commettait une seconde faute en échelonnant sur neuf années tout travail de modification constitutionnelle. L'organe de revision était une assemblée composée de deux membres par département, élus de la même manière que les membres du Corps législatif et réunissant les même conditions que celles requises pour le Conseil des Anciens : 40 ans, marié ou veuf, domicilié en France pendant quinze ans. Art. 340. € Le Conseil des Anciens désigne pour « la réunion de l'assemblée de revision un lieu « distant de vingt myriamètres au moins de celui « où siège le Corps législatif». L'art. 342 abolissait la disposition que nous avons critiquée à propos de la Constitution de 1793, en disposant que: <r L'assemblée de revision n'exerce aucune fonction « législative ni du gouvernement ». Mais une troisième faute consistait à limiter à l'avance le travail de cette assemblée par le Corps législatif et à ne lui accorder que trois mois pour le faire.

Enfin l'art. 343 établit le plébiciste constituant.

Mais l'ère républicaine va se clore sous la domination napoléonienne. Déjà la Constitution du 22 Frimaire, an VIII, préparée sous son influence garde le silence sur le Pouvoir constituant.

Selon Faustin Hélie (1), e: Napoléon 'voulut le a: conserver pour le perfectionner et l'achever « sous réserve d'une nouvelle ratification de la « nation :&. L'idée est jolie et témoigne d'un grand respect pour la souveraineté de la nation. L'empereur eut, paraît-il, la bonté de le rendre à cette dernière, par l'acte de 1802 (2). Aux termes de l'art. 54, « le Sénat règle par un Senatus-consulte a: organique, !**.... 2** Tout ce qui n'a pas été prévu « par la Constitution et qui est nécessaire à sa mar- « che. 3** Il explique les articles de la Constitution « qui donnent lieu à différentes interprétations. » C'est ainsi que Napoléon rendait à la nation son pouvoir constituant. Selon Hélie (3), notre Senatus-consulte distingue dans le pouvoir constituant deux parties: l'une comprenant les bases essentielles de la Constitution et soumise à la ratification de la nation, la seconde ne s'exerçant que sur les points non essentiels, attribuée au Sénat, mais seulement sur l'initiative du Gouvernement. Hélie trouve cette division profondément sage. Nous ne pouvons le suivre. En fait, le pouvoir constituant appartenait au Gouvernement.

(i) p. HéUe. Op. c. p. 602.

(2) F. Hélie. Op. c. p. 698.

(3) Op. c p, 698.

En 1815, le droit de modifier les détails de TacLe constitutionnel devient une attribution législative, et s'exerce d'après la procédure usitée pour la confection des lois ordinaires (1). On retombait dans la confusion du Pouvoir législatif et du pouvoir constituant.

Sous la monarchie, on retombe plus bas encore. a La Charte du 4 juin 1814 ne prévoit aucun ft mode spécial de revision constitutionnelle ; par € conséquent, elle l'abandonne au concours du « roi et des Chambres (2). »

Mais la question était discutée. « Le silence des € deux Chartes a été la cause de nombreuses dif- € Acuités et a autorisé toutes les hypothèses, € chaque fois qu'il a fallu modifier ou compléter

€ Tacte constitutionnel Pendant les premières

€ années de la Restauration, le roi paraît vouloir « s'attribuer le pouvoir constituant et, de sa pro- € pre autorité, il modifie et viole à plusieurs € reprises le texte de la Charte (3). > En 1820, les Chambres s'attribuent le pouvoir constituant. On peut dire, en résumé, qu'à diverses reprises les Chambres ont reconnu aux trois pouvoirs le droit de reviser la Charte (4). Enfin on assiste à !a chute de la monarchie et à l'élaboration de la Constitution du 4 novembre 1848.

(]) De Bousquet de Florlan, De la revision des Constitutions. Paris 1891, p. 53.

(a) F. Hélie. Op. cit., p. 894.

{s) De Bousquet de Florian. Op. cit., p. 57.

(4) De Bousquet de Florian. Op. cit., p. 60.

L'art, ill de cette Constitution attribue Tinitiative exclusivement au Pouvoir législatif. 11 n'était pas question d'initiative populaire. Mais rinitiative du Pouvoir législatif, elle-même, était mal organisée. Elle ne pouvait être prise que dans la dernière année d'une législature. PuiSj le vœu de revision exprimé par l'assemblée, ne pouvait être converti en résolution définitive qu'après trois délibérations consécutives, prises chacune à un mois d'intervalle et aux trois quarts des suffrages exprimés, le nombre des votants devant être d'au moins cinq cents. Voilà donc une initiative bien laborieuse. L'organe constituant était formé par une assemblée de neuf cents membres, qui ne devait s'occuper que de la revision pour laquelle elle était convoquée, sauf les cas d'urgence, et pour cela, elle avait trois mois. On peut donc dire sans exagération, que ce mode de revision était absolument mauvais : initiative exclusivement législative, compliquée de majorités difficiles à obtenir, assemblée de revision trop nombreuse, cercle d'activité restreint d'avance par le pouvoir législatif, temps limité, aucune ratification par la nation, tout cela constituait des vices graves. Cette Constitution n'eut, du reste, qu'une courte durée. L'Empire remplaça la République. La Constitution du 14 janvier 1852 dispose: Art. 27, c Le « Sénat règle, par un Senatus consulte, tout ce c qui n'a pas été prévu par la Constitution et est « nécessaire à sa marche». — Art. 31. ^ Le Sénat « peut proposer des modifications à la Constitu-

(L tion. Si la proposition est adoptée par le Pou- « voir exécutif, il est statué par un Senatus-cona. suite ^,

Art. 32. a: Néanmoins, sera soumise au suffrage € universel toute modification aux bases fonda- <ï mentales de la Constitution, telles qu'elles ont « été posées dans la proclamation du 2 décem- « bre 1851 et adoptées par le peuple français. » Etablir une revision sur ce modèle, c'est se moquer de la nation, c'est concentrer dans les mains du Pouvoir exécutif la souveraineté nationale. Aucune initiative populaire. Un seul corps, et c'est le Sénat, peut proposer des modifications à la Constitution, et il est statué par un Senatusconsulte..,., si la proposition est adoptée par le Pouvoir exécutif. Mais, d'autre part, feignant de se soumettre à la volonté nationale. Napoléon III établit une sorte de plébiscite. On sait ce que vaut un plébiscite pareil sous un gouvernement impérial, aussi fortement centralisé ! C'est ici qu'on peut rappeler ces paroles de Taine : « Le scrutin ff de liste de la démocratie autoritaire et les plé- € biscites de l'Empire sont des escamotages lé- « gaux de la même espèce, tous les deux égale- « ment fondés sur le respect apparent et sur le d mépris réel de la volonté publique (1) d.

Enfin, en 1870, le Senatus-consulte du 21 mai, décide: € que la Constitution ne peut être modia[ fiée que par le peuple sur la proposition de

(l) Tulne. Suffrage universel (cité par de Bousquet de Florîan, Op. cit. p. 4u).

« l'empereur, 3^ ce qui revient à dire : « la Cons- « titution ne peut être modifiée que par l'empe- « reur :ù. C'est bien là l'idéal du césarisme.

On aboutit ainsi aux lois de i875 qui, au point de vue démocratique, sont bien en arrière sur celles de i793.

Pour en revenir à la Suisse, lorsque éclata la révolution de 1789, l'unité de la Confédération existait plus en idée qu'en réalité. Le refus d'un seul Etat pouvait arrêter la marche en avant(i). En 1798, on assiste à l'invasion française qui, d'un seul coup, convertit la Confédération en Etat unitaire, la souveraineté reposant dans l'ensemble des citoyens, dont l'égalité était ainsi établi e, ce qui était un progrès. On institua une démocratie représentative. Le Pouvoir législatif se partageait entre un Sénat et un Grand Conseil. Le Sénat était composé de quatre députés par canton, âgés de trente ans, mariés, veufs ou divorcés. C'est à ce corps que l'art. 106 attribua l'initiative de la révision . Mais, les propositions faites à ce sujet, ne devenaient résolutions qu'après avoir été décrétées deux fois, en laissant s'écouler un intervalle de cinq ans entre le premier décret et le second. Ses résolutions devaient être rejetées ou ratifiées par le Grand Conseil. On continuait à appliquer le système vicieux qui exige de longs délais pour toute revision, et l'initiative se trouvait encore appartenir exclusivement au Pouvoir législatif. La

(2) Curtî. Op. cit., p. 91-92.

seule disposition favorable à la démocratie était celle qui envoyait à l'acceptation ou au refus des assemblées primaires, les propositions acceptées par le Pouvoir législatif.

La Constitution de 1798 n'était pas l'œuvre du peuple suisse ; aussi l'opposition se réveillat-ellcj surtout dans les vieilles démocraties suisses (1).

La Constitution de mai i802 est la première sur laquelle le peuple suisse ait été appelé à voter. Mais c'était tout. Aucune initiative n'était encore accordée à la nation. Après les événements de 1802 intervint l'acte de médiation (19 février 1803) il ne contenait pas de dispositions concernant la révision, a Par cet acte, Bonaparte rendit aux € canton^ démocratiques leurs anciennes institu- (c tions comme les mieux adaptées à leurs mœurs V. et à leurs habitudes, et se servit des nouveaux ^ pour tempérer les aristocraties anciennes, sans « toutefois distinguer les oligarchies de Berne, <sc Fribourg et Soleure, des aristocraties mitigées f de Lucerne, Zurich, Baie et Schaffouse. »

Le alliés ajoutèrent trois cantons aux dix-neuf anciens j et ces vingt-deux cantons jurèrent le 7 août 1815, le Pacte Fédéral. Ce pacte ne contenait pas de dispositions de revision. Mais dans le projet d'acte fédéral de mai 1833, on répara cette omission : « La revision pouvait être générale ou partielle, mais ne pouvait avoir lieu

(i) Curtl. Op. c, p. 105.

avant six années. Une proposition dé ce genre pouvait être faite par un ou plusieurs cantons, mais pour pouvoir être mise en discussion, il fallait^ pour une revision partielle, que cinq cantons se fussent prononcés en sa faveur, et, pour une revision totale, il en fallait au moins huit. La proposition devait être faite dans une diète ordinaire et discutée dans la suivante, d'après les instructions des cantons. Pour décider de l'entreprise d'une revision il fallait, pour la revision partielle, la majorité absolue des voix des cantons, pour la revision totale la majorité des deux tiers (1). Le travail préparatoire était confié à une commission choisie par la diète dans son sein ou ailleurs. Le projet était discuté par la diète sans instructions, le résultat en était communiqué aux cantons, puis on votait à son sujet dans la diète suivante sans instructions. Il fallait la sanction des deux tiers des cantons. Ainsi, pas d'initiative nationale.

Quant aux divers Etats de la Confédération suisse, ils formaient, les uns des démocraties pures, les autres des démocraties représentatives. La Constitution de Genève de i814, art. 8, déclare qu'il ne pourra être fait aucun changement à la charte constitutionelle qu'à la pluralité des deux tiers des suffrages dans les deux Conseils. La revision appartenait ainsi au Pouvoir législatif. Cette Constitution fut soumise à la ratification du peuple genevois.

(i) Blumer. Das Scbweizerische Bundesstaatsrecht, Op. c, p. 239.

ww-^^^^

A Zurich (Constitution de 1814), un Grand Conseil formait l'autorité suprême exerçant les droits de souveraineté et de législation. Dans ces droits rentrait naturellement celui de modifier la Constitution.

A Berne (Constitution de 1816, art. 4) appartient au Grand Conseil... b rétablissement, la modification ou l'abolition de toute loi constitutionnelle ou autre générale.

A Lucerne (Constitution de 1814) la revision avait lieu par l'Avoyer et Conseil des Cent de la ville et république de Lucerne.

A Zug (Constitution de 1814, art. 42) a aucun « changement de la Constitution ne peut avoir « lieu si ce n'est par l'autorité législative et seu- « lement dans le cas où il est proposé par une dé- <i cision du Conseil cantonal, prise à la majorité g: des 5/6 de ses membres effectifs. i>

A Soleure (Constitution de 1814) la revision avait lieu par l'Avoyer, Petit et Grand Conseil de la République de Soleure.

A Baie (Constitution de 1814) le Pouvoir législatif revise.

A Schaffouse (Constitution de 1814, art. 33) il est statué qu'une revision à la Constitution actuelle sera faite de 12 en 12 ans par les Petit et Grand Conseil.

Dans les cantons d'Argovie, Thurgovie, Tessin, la revision avait lieu par le Pouvoir législatif.

Aux Grisons il était réservé a à l'autorité sou- « veraine des conseils et communes d'améliorer

€ OU d'expliquer la présente Constitution, ainsi « que d'y ajouter ou d'en retrancher. — Quand « une proposition tendant à cet efFet aura été préaa lablement admise par le Grand Conseil, elle « sera ensuite examinée par la Commission d'Etat « pour être soumise de nouveau, conjointement a avec son préavis, au Grand Conseil à sa pro- « chaine session ordinaire, et dans le cas où « celui-ci donnerait son assentiment, pour être « soumise aux communes. Aucun changement de « Constitution ne peut être décrété que par les « deux tiers des votes communaux. »

Dans les cantons primitifs la revision avait lieu par l'assemblée générale des citoyens, ainsi à Uri, la Constitution de cette époque disait : « Les institution politiques forment une démo- « cratie pure et l'autorité souveraine réside dans <L l'universalité des citoyens.» Mêmes dispositions à Schwitz, Unterwald, Claris, Appenzell.

Mais la période suivante vit dans quelques cantons certains progrès politiques. Plusieurs re visèrent leur Constitution, proclamèrent le principe de la souveraineté du peuple, le droit de pétition

etc Des hommes politiques demandaient

déjà qu'on remît au peuple le Pouvoir législatif (1). Le ifeto fut introduit à cette époque dans plusieurs cantons, en 1831 à Saint-Gall ; en 1832 à Bâle- Ville, en 1841 à Lucerne, en 1839 en Valais etc. En 1845, dans le canton de Vaud on décida

(l) Th. Curti. Op. c, p. 126.

4i! LA REVISION CONSTITUTIONNELLE

que tout changement à la Constitution cantonale et au pacte fédéral seraient soumis à la ratification populaire.

Quant à la Constitution fédérale, on avait pu se persuader, de 1833 à 1848, de l'inutilité des dispositions établissant des revisions périodiques. La commission de revision de la Constitution fédérale décidait en 1848 à une forte majorité que la Constitution pouvait être revisée en tout temps, dans les formes statuées par la législation fédérale. Les articles de la Constitution fédérale de 1848 qui concernaient la revision étaient les articles 113 et 114. — Art. 113 « Lorsqu'une € section de l'Assemblée fédérale, décrète la revie sion et que l'autre la refuse, ou lorsque 50,000 <L citoyens suisses ayant droit de voter la deut mandent, la question est soumise à la votation « du peuple suisse par oui ou non. Si la majorité « se prononce affirmativement, les deux Conseils « sont renouvelés pour travailler à la revision, j) — Art. 114 a La Constitution fédérale révisée <i entre en vigueur lorsqu'elle a été adoptée par a la majorité des citoyens suisses prenant part ft à la votation, et par la majorité des cantons. >

L'initiative populaire apparut ainsi dans la Constitution fédérale et fut développée considérablement dans les nouvelles dispositions dont il sera parle plus loin et qui ont établi, en matière fédérale, l'initiative populaire parjmotion et par projet.