HISTORIQUE

De tous temps, la guerre, semant derrière elle la mort et la dévastation, amena les hommes épris de justice et de charité sociales à relever les ruines et panser les blessures qu’elle avait causées,

On peut voir en effet dans une certaine mesure l'origine de l'indemnisation des dommages causés par la guerre dans les diverses pratiques, telles que: le tribut, la rançon, et les contributions que le vainqueur imposa souvent au vaincu. En 180, le roi de Pont s’engage à verser à Eumène de Pergame 300 talents pour paiement des frais de guerre, plus tard, en 346, les Phocéens s'obligent à payer à Philippe de Macédoine plusieurs annuités pour restituer les sommes volées au temple ; de même les Volsques, en 624, versent une indemnité à Ancus Martius en paiement des dommages causés par la guerre, enfin Rome qui définissait la guerre la « vis cui resisii non polest » reçut de Carthage une indemnité vers 899.

Ues procédés en usage dans l'Antiquité n’ont cependant qu’une parenté très lointaine avec ceux de nos jours.

. Au Moyen Age, la notion de réparation des dommages de guerre semble disparaître, le régime féodal amenant l’émiettement du pouvoir central, les luties des chevaliers ne sont guère que des querelles d'intérêt privé, et le butin ou la rançon ne peuvent être considérés que dans üne faible mesure comme un

procédé d'indemnisation des dommages résultant de ces rencontres.

Pendant les Temps modernes, la question prend un regain d'activité. Philippe IV le Bel alloue en 1303 une indemnité aux Nobles ayant eu leur biens détruits en Flandre, cette dernière est basée sur la durée de privation de jouissance, voici d’ailleurs cette curieuse ordonnance (Cf. Ordonnances des rois de France de la 3° race, tome [, 385). « Philippe IV ditle Bel à Corbeille dimanche après la Saint-Leu 1303 le 20 octobre : Ordonnance par laquelle le roi pourvoit à la subsistance des Nobles dont les biens situés en Flandre, avaient été ruinés par la guerre contre les Flamands. Philippe par la grâce de Dieu, roi de France, à tous ceux qui verront et auront ces présentes lettres, salut et honneur ; savoir faisons qu'il est ordonné par nous, des chevaliers des écuyers des dames, et des demoiselles qui ont perdu les revenus de leurs terres pour la guerre de Flandre et par le gré d’eux, que le terme de la Mi-août prochain à venir, auquel terme ils devaient avoir paiment si comme il est convenu en nos lettres est éloigné jusqu'à la fête Saint-Rémy après ensuivant. [tem les chevaliers qui ont compensalion de nous des revenus de leurs terres de Flandre, lesquels ont jusqu'ici eu rendage de la moitié jusque la fête Saint-Rémy prochain à venir; et les écuyers et les dames et demoiselles de leurs tiers jusqu'au dit terme. Les chevaliers, écuyers dames et demoiselles qui au temps passé n’ont eu nulle compensation defores en avant tels comme les autres, et à ces meilleurs termes. Et si nous rendons aux dites personnes leurs héritages de chez la fête Saint-Rémy dessus dite, nous serons quittes du temps qu'ils seront remis en leurs héritages ils les trouvasseat nus et dépouillés, par quoi ils ne peuvent prendre leur vivre ou leur soutenance dessus ; nous voulons qu’ils prennent le terme de la Saint-Rémy et non plus. Les chevaliers de ce terme en avant auront le tout des revenus de leurs terres et les écuyers dames et demoiselles la moitié en la monnaie dessus dite ils pourront chacun selon leur portion la moitié à la Saint-Rémy et l’autre moitié aux termes contenus en nos lettres. Et durera cette ordonnance tant comme il nous plaire ; et prendront par le temps les écuyers qui sont chevaliers devenus selon l'ordonnance dessus dite ; et s’il advenait que pleine restitution ne fut faite aux persénnes

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dessus dites de leurs héritages, toutes œuvres nous liendraient lieu à ce qu’ils en aient. Et entendons cette ordonnance des personnes qui n'ont soutenance ailleurs hors de Flandre ; et nous en témoins des choses dessus dites avons fait mettre notre sceau en ces présentes letires. »

En 1315 les évêques de Vence et de Toulon réclament humblement au roi un secours et un allègement d'impôts.

M. Van Houtte, professeur à l’Université de Gand, dans les conférences d’histoire du Droit de 1926 à Bruxelles nous rappelle comment les indemnités étaient réglées pendant les guerres de l'ancien régime. dans les Pays-Bas Espagnols, dit-il, «la question était réglée à la fois par l’usage et par les ordonnances du pouvoir central ; les habitants de la Flandre étaient récompensés par les collèges de diverses chatellenies, lorsqu'il s'agissait de dommages causés par l’armée amie (logements de soldats au delà de plus d'une nuit, fourragement, destructions volontaires d’immeubles dans un but stratégique), toutefois lorsqu'il s’agissait de dommages causés par l’armée ennemie il fallait que les habitants se fussent défendus l’arme à la main pour recevoir une indemnité. Eu cas de « foule » par des corps d'armée entiers les dommages étaient imputés à la force majeure et ne faisaient l’objet d’ancune récompense à moins que les réquisitions et les exécutions n’eussent eu lieu à titre de représailles ; dans tous les cas la procédure est minutieusement réglementée, souvent les réclamations donnent lieu à des expertises contradictoires et à des transactions, la plus large publicité est exigée pour les paiments ; les immeubles servant à un usage industriel ou agricole passent avant les maisons de plaisance et les chateaux. »

Malgré cette appareace juridique il n’est toujours à cette époque nullement question d'accorder un droit à réparations aux victimes de la guerre, si l’on peut citer de nombreux textes allouant une indemnité, toutes procédent de la même idée de charité et de secours, le roi selon son bon plaisir et les réserves de sa cassette daigne faire bon acceuil,.aux placets que ses sujets déposent humblement à ses pieds.

Rares sont les juristes de l'époque qui pensent autrement ; c’est ainsi que Vattel dans son Droit des gens écrit : « malheur à celui sur qui ils tombent (les dommages de guerre) on peut bien

dans une société courir un risque pour ses biens puisqu'on le court pour sa vie, si l’élat devait dédommager tous ceux qui, perdirent de cette manière, les finances publiques seraient bientôt épuisées, mais il est bien conforme aux devoirs de l’état et du souverain et par conséquent très équitable de soulager les infortunés ruinés par la guerre; il est des dettes sacrées pour qui connaît son devoir bien qu’elles ne puissent donner d’action contre lui. » En sens contraire, Grotius nous parle du droit à réparation, mais l'application de ce droit est selon lui laissée à l’arbitraire du roi qui ne l'accorde qu'à ses sujets qui l’ont bien servi et se sont défendus ; c’est en somme un stimulant pour le combat : « wt sua cuisque acrius defendat ». Pourquoi d’ailleurs réparer les dommages causés par la guerre si cette dernière est considérée comme juste et légitime ? Pufendorf estime « qu'il existe une convention tacite en vertu de laquelle on convient que celui, pour qui la fortune se décidera, impose au vaincu telle condition qu'il juge à propos ; on suppose la guerre également juste des deux côtés et on se tient quitte réciproquement du mal qu’on s’est fait et des dommages qu’on s’est causé les uns aux autres comme y ayantété autorisé par une convention tacite ». On peut lire dans le traité de paix de Ryswick entre Guillaume III d'Angleterre et Louis XIV en 1697: « tous les torts, dommages, injures et offenses que les dits seigneurs, rois et leurs sujets auront souffert ou reçu les uns aux autres pendant cette guerre seront absolument oubliés ». Cette formule devient alors une clause de style dans la plupart des traités de l'Ancien Régime et l’on songe d’autant moins à accorder au sinistré un droit à réparation que l’on ne pense même pas à réclamer à l'Etat adverse le paiement des frais de guerre.

Ce n’est qu'avec la période révolutionnaire qu'apparaissent les premiers textes consacrant le droit à réparation ; l’article 38 de la loi de 1791 sur les places fortes accorde en effet une indemnité aux propriétaires des maisons détériorées dans le rayon demoins de 250 toises de la crête des parapets des chemins couverts des places fortes. La loi du 11 août 1792 organisa vraiment ce droit, nouvel intru dans notre arsenal législatif : les municipalités étaient char-

gées de la constatation des dommages et de l'examen des mémoires

des sinistrés, ces dossiers passaient ensuite aux directoires de

districts et de départements, enfin devant le conseil législatif qui seul statuait ; la notion de déchéance du droit figurait déjà, mais servait surtout à éviter le bénéfice de l'indemnité aux suspects. Les lois des 14 et 16 avril 1793 déclarent que la Convention indemnisera tous les citoyens des pertes qu’ils ont éprouvées ou éprouveront par l'invasion de l'ennemi », mais si ces textes font honneur à ceux qui les ont proclamés, leur application resta bien souvent lettre morte en raison des difficultés financières de la Convention et de l’inertie de son administration ; c’est ainsi que les commissaires des départements de l'intérieur chargés de vérifier les déclarations qui étaient alors payés 600 livres par mois, trouvaient le poste de tout repos et ne se hâtaient guère de classer leurs dossiers, et Collot d'Herbois s’écriait dans un violent réquisitoire contre cet état de choses : « que souvent la bienfaisance nationale a été étouffée dans le difficile passage des bureaux». Bienheureux furent alors les quelques sinistrés qui reçurent seulement une partie de leur indemnité ; cette dernière était d’abord versée aux départements et communes, qui la distribuait ensuite aux intéressés ; puis devant l'insuffisance grandissante des ressources du Trésor, la Convention prévit aux cas les plus urgents et ne régla que les indigents. Enfin le dernier stade fut le paiement par équivalent, formule élégante par laquelle le titulaire d’une indemnité recevait un bon d'acquisition des biens nationaux. Acculée à la faillite, la Révolution dut abandonner ses principes et ses promesses, la loi du 49 Vendémiaire an VI retourne aux errements de l'Ancien Régime en faisant appel à nouveau à l’idée des secours : promettre peu mais donner promptement, disait-on alors ; mais cette fois encore les malheureux sinistrés furent victimes des malversations et de l'incurie administratives.

L'échec partiel de l'œuvre révolutionnaire en cette matière a été cependant due plus à la disette du Trésor public qu'au mauvais fonctionnement de la machine administrative; il n’en reste pas moins, que pour la-première fois un droit à réparation avait été reconnu ; mais qu'était-ce en vérité que ce droit sans sanction? C’est là en effet que fut la principale erreur de la législation révolutionnaire, ou nulle autorité judiciaire n'avait été prévue pour assurer le respect des droits du sinistré.