CHAPITRE PREMIER

DE LA souveraineté.

Dans la controverse qui , vers la fin du dix-septième siècle, s’éleva entre Bossuet et le ministre Jurieu, la question de la souveraineté du peuple fut posée dans les termes les plus explicites et les plus généraux. L’opinion de Jurieu fut résumée, par luimême, dans la proposition suivante : « Il faut qu’il » y ait dans la société une certaine autorité , qui » n’ait pas besoin d’avoir raison pour valider ses » actes. Or cette autorité n’est que dans le peuple. » Bossuet triomphe aisément de son adversaire, quand il lui impute de reconnaître un droit de mal faire, un droit contre la justice. Il n’est pas moins fort , lorsqu’il lui demande si , avant que la société soit constituée, on peut dire qu’il y a un peuple; et

2 QUESTIONS CONSTITUIIOXNELLES.

comment, si elle est constituée, si elle a des lois, des chefs, des magistrats, la volonté du peuple peut être manifestée d’une façon régulière; d’où il conclut qu’alors cette volonté n’est point constatée et agit comme un fait , non comme un droit.

Mais si, comme le dit Bossuet, le pouvoir du prince ne doit être borné que par la loi de Dieu et l’équité naturelle ; s’il ne faut pas donner de bornes à sa puissance souveraine; si, en la rendant faible à faire du mal , on doit craindre qu’elle le soit encore plus à faire le bien ; si le seul moyen d’empêcher le prince d’opprimer la nation, c’est de l’intéresser à son salut; en un mot si, à la souveraineté du peuple, on oppose le droit divin , on retombe aussi dans un pouvoir qui n’a point besoin d’avoir raison.

Au moins faudrait-il dire, comme Louis XIV : « Tenant, pour ainsi dire, la place de Dieu, nou9 » semblons être participants de sa connaissance, » aussi bien que de son autorité. »

Si les monarques ne peuvent avoir la présomption insensée d’être doués de la lumière divine, les peuples ne peuvent point, quoi qu’on dise, prétendre non plus que leur volonté est toujours juste, raisonnable et conforme à leurs vrais intérêts.

En outre, comment se manifestera cette volonté? Comment, un certain jour, indépendamment de toute autorité et de toute règle, sans être convoqué par un pouvoir existant , le peuple dans son ensemble, dans son unité, en libre délibération , en

Cl IA P. I. DE LA SOUVERAINETÉ.

toute franchise de chaque citoyen , pourrait-il manifester sa souveraineté, et en régler l’usage et la forme?

Vraisemblablement un certain nombre d’hommes auront agi en son nom et argué de sa souveraineté pour renverser ou modifier l’autorité établie.

En ce premier moment, le succès est seul juge ; il prononce que c’est une émeute ou une révolution. Quellequ’ait été l'issue de la lutte, la souveraineté du peuple n’a encore été qu’une bannière. A son ombre, une autorité nouvelle s’est installée; la nation n’y est encore pour rien. Comment, à quel moment, sous quelle forme, suivant quelles influences serat-elle ensuite consultée ? C’est ce que décideront les conquérants du pouvoir. Or la puissance d’un fait accompli est grande , non-seulement sur la masse inerte et ignorante , mais sur les caractères timides, sur les adorateurs de la victoire et même sur les bons citoyens qui craignent de tomber de mal en pis. La question n’est plus entière; le passé n’a plus d’existence ; aucune alternative n’est présentée à ce souverain absolu ; aucun avenir n’est mis en balance avec le projet qui lui est offert.

Cette prétendue consultation adressée au peuple a été si souvent employée en France qu’on a pu en bien savoir la valeur. Elle n’a procuré aux établissements qui ont accompli cette formalité ni durée, ni respect; lorsqu’il fallait, peu après, y recourir encore, l’idée de droit se retirait de la loi ancienne, mais ne venait pas consacrer la loi nouvelle ; aucune

pensée de stabilité ne s’attachait à cette œuvre des maîtres actuels du pouvoir.

La souveraineté du peuple est un principe incontestable, mais un principe abstrait, dont l’existence n’est pas plus réelle que l’existence du contrat social. De même que des hommes épars et libres ne se sont jamais préalablement assemblés pour former entre eux une société civile , de même cette société civile ne peut pas tout à coup abdiquer ses lois, renier ses magistrats et ses chefs, reprendre une souveraineté qu’elle n'a jamais exercée et la déléguer sous une forme librement choisie à une autorité, qui deviendra à jamais souveraine , parce qu’elle a dit un jour à ses commettants qu’ils étaient souverains.

Contrat social signifie qu’une pensée de droit, qu’un intérêt commun est le principe et le lien de toute société humaine ; ce pacte tacite est dans la conscience de chaque citoyen et lui donne la conviction que tout ce qui est injuste pour les individus ou préjudiciable à la communauté viole la loi fondamentale de la société.

Le sens réel de la souveraineté du peuple, c’est que toute autorité sociale est instituée pour l’avantage du peuple, pour la protection de tous et de chacun des citoyens qui le composent; que jamais nul intérêt ne doit, sous la réserve de la justice, être mis en balance avec l’ i ntérêt général ; qu’aucu n pouvoir ne peut se présenter, en alléguant un autre titre que les devoirs, qui lui sont imposés pour le bien commun.

L’Assemblée constituante avait dit : « Le principe » de toute souveraineté réside essentiellement dans » le peuple. » La Convention , en changeant le texte, lui donna un autre sens : « La souveraineté réside » dans le peuple. » Ces mots signifient que le peuple exerce la souveraineté. La Constitution de 1793 avait voulu résoudre le problème d’une manière pratique; les assemblées primaires délibéraient sur chaque loi. Cela, du moins, est conséquent. Rousseau n’a pas entendu autrement la souveraineté du peuple ; et môme, selon lui, elle ne peut être ni morcelée, ni déléguée.

De la souveraineté du peuple , ramenée à son sens véritable, on ne peut donc, ni en fait, ni en droit, déduire une autorité « qui n’ait pas besoin d’avoir » raison. » Bien au contraire , toute autorité sociale doit être condamnée, autant que le comporte l’infirmité humaine, à avoir toujours raison, à être toujours juste; aucun pouvoir ne peut être dispensé de ce premier devoir.

L’essentiel pour le bien du peuple, pour sa dignité morale et pour la meilleure gestion de ses intérêts , c’est que nulle autorité ne soit et ne prétende être absolue. L’n seul pouvoir s’en dispense, c’est celui que, par ironie, on a appelé le droit du plus fort.

Un grand citoyen , un orateur philosophe , M. Royer-Collard , à qui l'on avait reproché d’alléguer la souveraineté du peuple , parce qu’il ne re-

6 questions constitutionnelles.

connaissait pas le droit divin, répondit : « La diffé- » rence de la souveraineté du peuple à la souveraineté » constituée des gouvernements libres, c'est que dans » la première il n’y a que des personnes et des vo- » lontés ; dans l’autre, il n’y a que des intérêts et des » droits. Les individualités disparaissent; tout s’élève » du particulier au général ; la société tout entière a » passé dans son gouvernement. Là, et là seulement, » réside la souveraineté, parce que là, et là seule- » ment , tous les intérêts ont leurs organes et tous les » droits leur sauvegarde. »

Puis , développant son idée , et pour qu’on ne se méprît pas sur la signification du mot intérêt : « Le » pouvoir absolu est toujours la souveraineté de la » force ; mai3 il est un autre élément de la société , » un élément moral : le droit. Si la société ne se ré- » git qu’avec des éléments matériels, la majorité des » individus est le souverain , et la souveraineté du » peuple est admise. N’importe qu’elle soit concen*- » trée en une seule main ou dispersée en plusieurs, » c’est toujours la force. Youlez-vous faire la société » avec un élément moral? c’est la justice qui est le » souverain. Cet élément oblige à gouverner par la » liberté; il détrône la force et fait régner le droit. » Si vous croyez que votre gouvernement représente » les volontés, les multitudes, votre souverain, c’est » la force. Si vous croyez qu’il représente les droits, » votre souverain, c’est la justice. »

Le peuple n’a aucun moyen d’exercer réellement

sa souveraineté ; la déléguer , c’est la perdre. Elle ne peut être absolue; le droit lui manque quand elle est contraire à la raison ou à la justice, et dès lors elle ne trouve qu’une obéissance de fait. Ainsi nul moyen de constituer, autrement que par la force, une souveraineté absolue. De quelque part quelle vienne, quels que soient son origine , son titre et sa forme : droit divin , droit de conquête , droit do possession et de féodalité , délégation prétendue populaire, salut public, invasion du pouvoir, assemblée, dictateur ou roi, toute autorité qui n’offre point de garanties de justice et de raison est usurpation et tyrannie.

Un seul moyen existe, pour une autorité nouvelle, de se légitimer, d’obtenir le vrai consentement du peuple et de devenir le représentant de sa souveraineté. Quand un gouvernement aura procuré au pays le calme et la liberté , la justice et la bonne gestion de l’intérêt général , le respect des lois et des transactions, les progrès de la prospérité et du bien-être ; quand il aura duré en accomplissant ces conditions, tenons pour certain qu’il a obtenu l’assentiment national. Un gouvernement, dont on ne pourrait ni recevoir ni espérer de tels bienfaits, ou qui, après en avoir privé le pays, serait incapable de les lui rendre, alléguerait en vain l’autorité d’une apparente sanction populaire, il serait illégitime en droit et condamné à l'instabilité. Encenser la souveraineté du peuple et ne lui donner ni liberté, ni repos,

ni bonheur, c’est le traiter comme une vaine idole ; c’est vouloir couvrir de son nom l’établissement d’un pouvoir tyrannique.

Il est difficile aux hommes qui , par voie de fait, ont mis la main sur le pouvoir, de l’exercer selon la justice et la raison , de le soumettre à des garanties, et de lui ôter le caractère absolu. A leur supposer l’amour de la liberté et de l'ordre légal, les circonstances ne permettent guère qu’ils se livrent à leurs penchants honnêtes. Presque toujours ils se sont placés dans une situation fatale et ils ne sont pas les maîtres de leur victoire. Sont-ils les chefs d’un parti ? Alors il faut subir ses exigences et s’occuper de ses intérêts de préférence aux intérêts du pays; il faut lui accorder le triomphe de toutes ses opinions, même exagérées et chimériques; il faut contenter ses vanités et ses fantaisies. Comme rien n’est si passionné que l’esprit de parti , il y aurait péril à ne le point satisfaire. Peut-être aussi a-t-on eu recours à des auxiliaires et contracté des engagements ou du moins des obligations difficiles à tenir ; dans la chaleur du combat, on n’a point pensé qu’elles étaient déraisonnables et pernicieuses. Maintenant il faut obéir et payer à ses compagnons la solde qui leur est due. Il n’est plus question du bien général ; garder à tout prix ce pouvoir qu’on a saisi , voilà le premier, l’unique besoin. Ordre public, prospérité, bonne gestion des affaires, observation des lois, tout sera foulé aux pieds pour sa-

lisfaire aux nécessités de la situation personnelle des nouveaux maîtres. La nation se montre- t-elle étonnée d’être traitée de la sorte , ce gouvernement qui s'intitule, par sa propre autorité, la souveraineté du peuple, trouve que la société a tort de ne point s’accommoder aux étranges nouveautés qu’on veut lui infliger. Alors ce ne sont plus seulement telles ou telles lois qu’il s’agit de changer, c’est l’ordre social qui est à refaire. Ce peuple souverain doit recevoir l’éducation de l’anarchie pour devenir digne d’obéir à une volonté qu’on lui impute, en s’irritant qu’il la désavoue.

Que renferme une telle situation? Ou la ruine de cette société régulière et civilisée, à qui l’on veut ôter les conditions nécessaires à son existence, ou le pouvoir absolu, la tyrannie. Tel est le dernier mot des hommes de révolution. Quelques-uns y ont pensé d’avance , les autres y sont amenés par la force des choses. A leur point de vue, ils ont toute raison; le maintien de leur pouvoir l’exige ainsi. Ils ont conduit les choses à ce point qu’ils n’ont pas un autre moyen de préserver l’ordre public et la vie sociale; il leur semble qu’ils accomplissent un devoir de bons citoyens en s’armant du despotisme.

C’est là que se peut connaître le vice funeste de cette doctrine d’une souveraineté populaire absolue. Certes le peuple ne l’a point lui-même exercée ; elle n’est devenue réelle qu’aux mains de ceux qui s’en sont emparés ; eux seuls ont dit qu’elle était absolue,

afin d’être eux-mêmes absolus. Telle est la naissance de la tyrannie; nulle doctrine ne la motive mieux : c’est le droit divin des révolutionnaires.

Lorsque Auguste voulut fonder le pouvoir absolu ,

11 s’attribua la puissance tribunilienne. Ce fut en vertu de cette magistrature , qui représentait l'intervention populaire, que s’exerça la tyrannie des empereurs.

C’est ce même pouvoir absolu, élevé au-dessus de la raison et de la justice, qui fut exercé par la Convention.

En 1797, après les grandes victoires d’Italie, pendant les négociations de Campo-Formio , le général Bonaparte écrivait à M. de Talieyrand, ministre des relations extérieures , une lettre où , sans beaucoup de développements et avec quelque confusion , il tire les conséquences de la souveraineté du peuple.

Lorsque, dit-il, le peuple n’est pas souverain , il faut, comme en Angleterre, lui donner des garanties, et, par exemple, reconnaître à ses représentants le droit de voter l’impôt ; mais quand le peuple est souverain, quand toutes les autorités émanent de lui , pourquoi le pouvoir législatif interviendrait-il dans les choses d’administration et d’exécution? Le gouvernement doit être considéré comme le vrai représentant de la nation. Puis, il décomposait cette autorité exécutive en deux pouvoirs : l’un qui agit, l’autre qui délibère sur les moyens d’exécution. En ce temps-là, il consentait même que ce conseil fût

électif; mais pour être éligible, il voulait qu’on eût acquis, par l’exercice de fonctions importantes, la connaissance des objets de gouvernement. Quant au pouvoir législatif, il devait, selon lui, ne pas avoir de rang dans la République, être impassible, sans yeux, sans oreilles pour ce qui l’entoure.

Telle est la constitution que le général Bonaparte déduisait du principe de la souveraineté du peuple ; c’est-à-dire un pouvoir absolu, affranchi de toute garantie, à cause de son origine. II parle avec un grand dédain des constitutions qui déjà avaient été essayées> et termine en disant qu’il ne voit de clair et de bien défini que la souveraineté du peuple.

On retrouve dans la Constitution de 1799 des dispositions assez analogues aux vues du général Bonaparte. Elles n’avaient alors rien de singulier, et s’étaient déjà produites librement, lorsque la Convention discutait la Constitution de 1795. Ce penchant à instituer un pouvoir fort, que n’entrave aucun contrôle, appartient aux époques où l’opinion publique a été cruellement avertie des inconvénients du désordre. Lorsque le pouvoir absolu a été exercé confusément, lorsqu’il a flotté selon les hasards d’une assemblée, lorsqu'il a été distribué à une foule d’agents qui en ont abusé, on se sent porté à le concentrer. 11 semble que ce soit le moyen le plus assuré, et surtout le plus prompt, de rétablir l’ordre. Le despotisme survient toujours le lendemain de l’anarchie, qui était aussi un despotisme.

Mais cette tâche n’appartient pas à tous ceux qui demandent qu’elle leur soit confiée. Les hommes qui ont fait le mal ou qui en ont été complices ont peu d’aptitude à le réparer ; ils ne sont guère en position d’y réussir. L’esprit d’organisation, le goût d’une régulière discipline, le don du commandement raisonnable ne sont pas des qualités propres à ceux qui ont jeté le trouble dans la société. D’ailleurs , aux rares génies qui reçoivent cette mission, on ne donne pas le pouvoir, ils le prennent. Qui le demande, qui s'intrigue pour l’instituer ou l’obtenir, n’en est point digne ; ce serait une ignoble parodie du despotisme.

Supposons que , encore une fois , la France fût disposée à sacrifier sa liberté au besoin de dompter l’anarchie et de retirer la société de l’abîme, où elle a été précipitée ; admettons que, avant tout, elle voulût qu’une administration régulière lui fût rendue, ne sentirions-nous pas bientôt le poids de l’autorité absolue? Si nous avions la faiblesse et l’imprévoyance de nous livrer à quelques ambitieux obscurs et médiocres; si, sous un nom quelconque, il nous fallait subir les parvenus du Bas-Empire, au lieu de César, nous n’aurions point la guerre perpétuelle; nous n’achèterions pas, du sang de nos enfants, de magnifiques et inutiles victoires, des trônes de famille, la conquête de l’Europe et enfin les invasions, vengeance des peuples opprimés. Ces gloires et ces malheurs-là ne sont pas faits pour de tels successeurs. Mais nous pourrions vivre sous le joug de

l’incapacité, sous l’oppression d’hommes envieux et méfiants, qu’aucun prestige ne protégerait contre l'opinion publique, qui l’appelleraient une conspiration , qui ne sauraient préserver la paix publique, qui se verraient contraints et condamnés à sévir rigoureusement contre des coupables, enivrés et entraînés par des idées qu’on n’aurait pas même eu le courage de blâmer nettement. Nous finirions par arriver à l’utopie de l’égalité dans la misère , l’ignorance et la servitude.

Ce serait dans ces déplorables circonstances qu’il faudrait surtout se garder de reconnaître quelque part que ce soit une souveraineté absolue , afin qu’on n’en vienne point à la déléguer, ni à un homme, ni à un gouvernement, ni à une assemblée. Nous ne la déléguerons point , parce que nous , peuple , nous ne la possédons pas. Dire qu’une telle souveraineté existe quelque part, dispensée déraison et de justice , c’est une absurdité , un blasphème contre la dignité humaine et l’essence môme de la société.

Pour qu’il y ait liberté et garantie des droits de tous , aucune autorité ne doit être absolue ; la souveraineté ne doit appartenir à nul des pouvoirs publics; il faut qu’elle soit divisée et répartie entre les diverses fonctions de l’État; de telle façon que chacune d’elles , dans sa sphère , soit indépendante des autres et qu'elle puisse exercer son action selon les règles qui lui sont propres. Ces règles forment la constitution politique de l’État; leur ensemble est la

souveraineté du peuple, sa volonté suprême; en effet, ne sont-elles pas destinées à garantir que tout se fait pour son plus grand avantage et selon le respect des droits de tous ?

De cette diversité des pouvoirs résultent une limitation réciproque et des moyens réguliers et paisibles d’arrêter les abus ou de perfectionner la législation.

La législature est souveraine pour faire ou réformerles lois et toute espèce d’obligations imposées aux citoyens. Mais, si la législature est confiée à un pouvoir unique, ce pouvoir devient en définitif souverain absolu, puisque sa volonté s’étend à tout, et que ses ordres ont le caractère suprême. Si de plus il est électif, il aura la prétention naturelle d’être le délégué de la souveraineté du peuple ; tout ainsi que le monarque, lorsqu’il est législateur sans contrôle, se trouve dans la plénitude du droit divin.

De là vient que, dans les nations libres, les fonctions de la législature ont été divisées. Outre que cette forme assure un meilleur examen , une réunion de plus de lumières, une délibération plus mûre, elle ne livre pas l’État à une seule volonté.

Dans les monarchies constitutionnelles , la législature a été le plus souvent formée de trois membres distincts. Non-seulement un corps délibérant ne peut faire la loi sans l'assentiment d’un autre corps délibérant , mais le consenlement du prince, du pouvoir exécutif, est aussi exigé. Celle précaution

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est sage ; le pouvoir , qui est chargé de faire exécuter les lois, en connaît les avantages, les inconvénients, les difficultés, les dangers. Son opinion importe à l’accomplissement des devoirs qui lui seront imposés. Comment se sentirait-il justement responsable d’une volonté qui ne serait point la sienne? il deviendraitinstrument passifet subalterne. En fait , une part de la puissance exécutive passerait à la législature. La direction du gouvernement, l’exercice du pouvoir deviendraient, non pas comme critique , mais comme action , l’occupation habituelle d’un corps délibérant, essentiellement irresponsable. Les opinions opposées , les ambitions rivales , les appels à la violence, les recours à la souveraineté du peuple, représentée par la sédition, pourraient être continuels. Rentrer dans la souveraineté absolue d’une assemblée serait recommencer la Convention.

Dans le rapport de Hérault de Sechelle sur le projet de Constitution, qui, en 1793, fut presque entièrement adopté , un grand jury national avait été proposé. Cette idée, reprise et développée depuis par M. Sieyès, était présentée comme une garantie contre le pouvoir absolu de l’Assemblée unique. L’auteur de cette Constitution s’en inquiétait : « La plus profonde » des injustices, la plus écrasante des tyrannies nous » a saisis d’effroi ; nous en avons cherché le remède » dans la formation d’un grand jury destiné à ven- » ger le citoyen opprimé dans sa personne des vexa- » tions du corps législatif ou du conseil exécutif. »

Tant il est vrai que le pouvoir sans partage, confié à une assemblée unique , éveille dans tous les esprits la crainte d’une tyrannie. Cette inquiétude se présenta même à l’auteur de la Constitution de 1793! peut-être se souvenait-il d’avoir aimé la liberté.

L’autorité judiciaire est souveraine pour appliquer la loi générale aux cas particuliers : toutefois, il a paru nécessaire aussi que cette souveraineté, toute spéciale qu’elle est, ne fût point exercée par un pouvoir unique ; elle rencontre comme contre-poids la souveraineté du jury, les appels et la cassation.

Le pouvoir exécutif est souverain dans l’accomplissement de ses devoirs, sinon la société serait sans sécurité contre le désordre; mais, comme ce pouvoir ne s’applique pas seulement à des actes réglés et prévus par les lois , comme les déterminations les plus graves sont laissées à son discernement et à son libre arbitre, sa souveraineté est assujettie à des consultations , à des discussions , à des votes , à un examen continuel , à une responsabilité, qui le soumet à la souveraineté de la législature ou de l’autorité judiciaire. En même temps, pour lui assurer la portion d’indépendance qui lui est indispensable, pour ne pas en faire un agent des autres pouvoirs , on a pu instituer un magistrat irresponsable , chargé de déléguer des agents responsables ; il devient ainsi une garantie de la liberté, en même temps qu’il est l’organe des volontés légales de la nation.

Le pouvoir électoral est encore souverain , toujours dans la limite légale; pas plus qu’un autre, il n’est supérieur à la loi ; il faut aussi des garanties contre ses transgressions. Son action, nécessairement répartie selon les divisions du territoire, se trouve ainsi soumise à la plus efficace des précautions.

Le 5 juillet 1815, la chambre des représentants, ne pouvant, dans de si tristes circonstances, terminer l’acte constitutionnel qu’elle voulait donner comme garantie à la nation, lui légua une déclaration en quelques articles , contenant les droits des Français et les principes fondamentaux de leur Constitution.

L’art. 2 est ainsi conçu : « La division des pouvoirs » est le principe le plus nécessaire à l’établissement » de la liberté et à sa conservation. »