CHAPITRE QUATRIÈME

Le développement successif des libertés conquises ou obtenues par les communes et la marche que la civilisation a suivie en France avaient donné une grande importance aux emplois publics exercés au nom du pouvoir royal. Ce ne fut pas à l’aide d’une aristocratie ni par l’action ou le pouvoir d’une assemblée que fut tempéré , puis aboli , le régime féodal. Les États-Généraux ne possédèrent pas une puissance constante et régulière; ils furent tantôt des réunions de notables appelés par la couronne pour être consultés, tantôt une forte expression de l'opinion nationale proclamant les droits du peuple, accusant les abus, parfois même déployant une autorité redoutable, mais momentanée.

Un continuel progrès a conduit la France vers des garanties de justice et un ordre légal. Ce progrès fut accompli au moyen de la communauté d’intérêts qui s’établit, dès le treizième siècle, entre le roi et le peuple.

Ce fut sur le domaine royal, sur cette portion du territoire qui relevait du chef de l’État, sans l’intermédiaire d’aucun seigneur, que commença à régner la loi. Des tribunaux réguliers y furent institués ; plus tard quelque ébauche d’administration y prit naissance. Notre histoire atteste par une foule de documents l’empressement des populations à entrer sous le pouvoir direct du roi. Lorsque, par une circonstance quelconque, un fief fait retour à la couronne , on voit les habitants réclamant la promesse de ne plus désormais en être détachés pour être concédés à quelque seigneur.

Ainsi fut contractée l’habitude de chercher une garantie sous l’autorité royale. A parler exactement, ce n’était pas la liberté politique qu’on y trouvait : les

populations n’y apprenaient point à se régir par elles-

mêmes; mais elles obtenaient bonne justice, respect des droits écrits ou accoutumés, et police aussi régulière que le comportait une société qui ne l’était guère. Il en advint même, par le cours naturel des choses, une diminution successive des libertés municipales précédemment accordées ou reconnues. L’esprit d’indépendance locale et de délibération commune s’affaiblit, au point d’être aboli dans a

plus grande partie de la France. Lors de leurs premiers affranchissements, les communes avaient été pour ainsi dire inféodées à elles-mêmes; elles avaient pris place parmi les souverainetés, qui ressortissaient au royal suzerain. Leur indépendance déchut comme toutes les autres indépendances, et fut à peu près absorbée dans le pouvoir central.

Les officiers royaux, organes et instruments d’un pouvoir protecteur, acquirent ainsi une position respectée. Jadis le peuple avait dù trouver justice devant le seigneur ; son devoir, comme son droit de propriétaire, comportait la fonction de juge1. Parce qu’il s’en était mal acquitté, le pouvoir public, l’autorité royale, avait dû se charger de la remplir.

Tel fut le point de départ d’une constitution nouvelle, qui par le progrès du temps remplaça la constitution féodale. La nation communale, qu’çn appela Tiers-État, y trouva des garanties, imparfaites sans doute, toutefois réelles et utiles. Les corps de magistrature, l’indépendance de la justice, l’inamovibilité des juges, qui formaient une sorte de sacerdoce consacré au maintien et à l'application des lois : tels furent les éléments de notre institution politique. Il n’y avait aucune convocation régulière des représentants du pays; il n’existait point de pouvoir délibérant associé à l’autorité royale. Néanmoins la

1 Labeur de clerc est Dieu prier,

Et justice de chevalier ;

Pain leur trouve le labourier.

France ne vivait pas , et surtout ne croyait pas vivre sous un gouvernement despotique ; la loi était censée régner souverainement. Comme en définitive l’autorité publique devait faire comparaître devant les juges l’homme qui avait violé la loi, il s’ensuivait qu’ils avaient à prononcer entre la puissance royale et les citoyens. Si le juge était indépendant, les droits étaient garantis.

Ce pouvoir judiciaire était né et avait grandi hors de la région féodale. L’aristocratie militaire n’avait point pris place dans la cité de la bourgeoisie, dans la nation civile ; ce n’était pas à sa puissance ni à ses efforts qu’étaient dus les progrès du droit commun et de la civilisation. L’indépendance que les seigneurs avaient longtemps défendue contre la royauté , leur était propre et même individuelle: ce qui leur en restait ne profitait pas à tous; ils formaient une noblesse plutôt qu’une aristocratie. Les services glorieux, le vaillant dévouement qu’elle prodiguait au service du pays ne l’associaient point au soin et à la garantie des intérêts généraux.

En même temps, parmi le Tiers-État, au sein de l’égalité des citoyens se formait une aristocratie employée aux fonctions civiles. Aucun privilège ne lui était attribué ; elle n’avait d’autre prérogative que ses devoirs : son rôle politique était incomplet, elle n’avait qu’une puissance d’opinion , mais elle a souvent et longtemps résisté aux abus du pouvoir et à la violation des lois. Elle a laissé de profonds sou-

venirs dans les esprits ; la tradition consacre et protège encore l’existence de la magistrature comme la plus vieille des libertés françaises.

En l’intitulant une aristocratie, nous voulons seulement signifier qu’un sentiment de confiance et de considération s’attachait aux hommes dévoués au service de l’État.

Si les lois n’agissaient que par menace et par intimidation, elles n’auraient pas une force et une autorité véritables. Pour le maintien de la société, il est indispensable de les voir entourées d’approbation et de respect, de telle sorte qu’elles soient une gêne seulement pour les mauvais et n’exercent d’action effective que contre les délinquants. Les lois sont efficaces surtout par leur harmonie avec la pensée des bons citoyens.

Il en est de même pour la hiérarchie sociale. La condition humaine comporte d’inévitables inégalités; elles prennent par la réunion des hommes en société une forme régulière et légale ; mais si elles n’avaient point l’assentiment général , si elles ne subsistaient que par la protection de l’autorité publique, leur existence n’aurait ni durée, ni réalité; vainement la loi les auraient reconnues et limitées , il faudrait les maintenir par la force; la paix publique ne serait dès lors rien de plus qu’une trêve dans la guerre civile; ce serait un retour à la vie sauvage.

C’est ainsi que, sans distinction de castes, sans

it

855 QUESTIONS CONSTITDTIONNELLES.

privilèges, sans inégalités factices créées ou maintenues par les lois, il existe une échelle sociale, composée d’un nombre infini de degrés successifs, où sont placés les membres de la société, selon leur capacité reconnue , leur richesse , leur renommée , ou les souvenirs et la considération attachés à leur famille. Cette hiérarchie, résultant du cours naturel des choses , n’est point en contradiction avec l’égalité devant la loi.

Dans l’ancienne monarchie, les hommes, à qui était confiée une portion de l’autorité publique , occupaient une place considérable dans cette hiérarchie. Indépendamment du pouvoir légal exercé par eux , ils avaient cette influence naturelle et libre que donnent l’estime publique et l’habitude. Il en a été ainsi, durant trois siècles, dans le Tiers-État. Les fonctions publiques, et plus spécialement la magistrature, se recrutaient sans cesse d’hommes nouveaux qui, par leur mérite, leur éducation ou leur fortune, pouvaient se placer aux diverses stations de la carrière des emplois. Leur situation sociale tenait moins à l’autorité, souvent bien petite, remise entre leurs mains, qu’à la considération dont ils étaient entourés , chacun selon son degré.

Le sentiment d’égalité , si général et si inquiet en France, s’accommodait volontiers de cette supériorité. Elle sortait du même fonds ; elle se présentait comme possible à atteindre ; elle ne blessait pas la vanité par des privilèges ou des distinctions ; elle

CtlAP. IV. DES EMPLOIS PUBLICS. 83

appartenait à l’État ; elle était un service public , non pas un droit privé , un organe de la loi , et non pas une volonté personnelle. Aucun préjugé traditionnel ne s’élevait contre les agents de l’autorité royale , au nom de laquelle s’étaient établis l’ordre et l’égalité devant la justice.

La révolution de 1789 détruisit ce système de fonctions publiques, élément considérable de notre constitution sociale. Parmi les mécontentements dont elle fut précédée, on peut reconnaître une sorte d’impatience contre les difficultés et les barrières qui avaient rendu de moins en moins accessible la carrière des emplois, surtout dans leurs degrés élevés. Les chances pour y parvenir n'étaient plus les mêmes qu’au seizième et au dix-septième siècle, où l’on vit tant d’exemples de gens de mérite parvenant à une haute situation.

Par la nouvelle Constitution, toutes les fonctions devinrent électives et conférées à court terme. Dans un renouvellement si complet , les choix furent déterminés par l’influence passagère que les élus pouvaient avoir parmi les nombreux électeurs. L’opinion politique, les combinaisons de parti devaient avoir beaucoup d’action sur les suffrages. On n’éprouvait point alors le désir de se créer une situation stable; il ne s’agissait plus d’une carrière où s’emploierait la vie entière, où serviraient l’expérience et les connaissances acquises : c’était un succès du moment, an triomphe remporté pour son opinion et pour soi,

8i QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES.

un premier grade obtenu dans cette importance et cette renommée politiques, qui avaient allumé toutes les ardeurs de l’émulation. La gloire de la tribune , l’avénement rapide au pouvoir gouvernemental agitaient tous les esprits. L’ambition avait pris un caractère plus élevé ; en même temps elle devenait passionnée : elle se masquait et se confondait avec la conviction politique; elle s’animait d’un orgueil démesuré, se montrant exigeante et sans nulle patience.

L’Assemblée constituante avait donné un grand éclat à ses orateurs et à ses hommes politiques ; le suicide funeste qu’elle accomplit , en renonçant à la réélection, amena sur le théâtre une génération nouvelle. ; ' " r ' "

Jusqu’à ce moment, il semblait que la révolution avait eu surtout le caractère politique. La nation avait conquis des libertés, une représentation et l’influence dominante dans la gestion de ses affaires ; elle avait inauguré l’égalité des droits et l’admissibilité générale à tous les emplois; mais elle avait laissé subsister les supériorités de situation et d’importance qui ne reposaient sur aucun privilège. Hormis les émigrés, chacun était resté en légitime jouissance de sa propriété, de sa réputation , de son influence. Les routes étaient ouvertes aux talents jusqu’alors inconnus, aux capacités'non éprouvées; mais les imaginations, excitées par ce grand mouvement , n’avaient plus de limites ; les prétentions et les espérances ne pouvaient endurer le moindre

Ciur. IV. DES EMPLOIS PUBLICS. 85

délai; le concours était ouvert pour arriver à tout, sans nul retard. On voulait atteindre de plein vol aux gloires de l’éloquence, à l’importance parlementaire.

Alors s’éveilla l’envie, la plus funeste des passions politiques. Nulle ne sait mieux se déguiser à ses propres yeux, s’intituler amour de la patrie et de la liberté, s’armer de déclamations mensongères. Elle trouva accès parmi les hommes qui arrivaient, nouveaux et ignorés, empressés à prendre aussitôt rang parmi les noms que deux années de révolution et de luttes parlementaires avaient mis en lumière et en honneur. Leur impatience et leur présomption ne purent se modérer. L’esprit de parti s’alluma ,' l’exagération s’efforça de conquérir la popularité. Tout obstacle, toute contradiction suscita les plus vives attaques. On s’en prit à cette constitution qui commençait à peine, on voulut la renverser ; on appela la guerre , afin d’avoir une révolution nouvelle ; on contracta alliance avec les opinions les plus violentes, avec les passions les plus subversives.

De toutes les supériorités, celle que l’envie supporte le plus difficilement, c’est la supériorité morale. Après avoir jeté à terre le rang, la naissance et la richesse, elle en vient à la renommée et au talent, et s’y acharne avec rage. Comme, en ce moment passager, la région supérieure se trouvait occupée par des hommes qui venaient de faire leurs

86 QUESTIONS constitutionnelles.

preuves et d’appeler sur eux l’attention du publie, ce fut cette noblesse d’intelligence et de gloire qu’il fallut abaisser et proscrire.

Des hommes qui, certes, n’avaient pas intérêt à décrier les dons de l'esprit et du talent, commencèrent à ériger en doctrine la méfiance et la haine contre toute distinction ; ils imaginèrent d’ameuter l’opinion contre le génie, comme un despotisme, contre les lumières, comme un moyen d’oppression. Voici ce qu’écrivait alors un homme qui a fait secte pendant quelques instants :

« Ceux qui ont étudié la révolution ont remar- » qué que ce n’était point les talents les plus célè- » bres qui en avaient été les partisans les plus » ardents

» Bufion avait l’aristocratie des grands talents

» Raynal avait cette aristocratie du talent qui en » est le poison , cette aristocratie qui veut bien re- » cevoir dans l’ordre politique quelques supériorités » de la main du hasard , mais qui ne veut pas des » millions d’égaux par la loi de nature. Je doute » que Montesquieu lui-même se fût assis de sang- » froid à côté de son tailleur , et qu’il l’eût entendu » patiemment contredire son opinion.

» Je ne puis m’empêcher de gémir de notre ido- » lâtrie pour tout ce qui porte avec soi le caractère » de quelque supériorité. »

Et comme déjà, au moment où écrivait Brissot, la liberté politique, l’égalité des droits, les garanties

légales pouvaient sembler une cause gagnée, comme il craignait de ne pas émouvoir les classes moyennes déjà satisfaites, il s’adressait à d’autres passions et passait jusqu’à la destruction de la société ellemême.

« M. de La Fayette croyait qu’une Constitution » remédierait à tout; mais il y avait en France, » comme dans toute notre vieille Europe , un mal » invétéré; il y avait des riches que la Constitution » ne rendrait pas plus humains ; il y avait des pau- » vres qu’elle ne nourrirait point ; il n’y avait ni » protection ni prospérité pour l’amour du travail. » Les classes laborieuses, les classes inférieures res- » taient déshéritées comme auparavant. Pour elles , » que signifiait la révolution bornée aux résultats de » 4789? Cette révolution était-elle du pain pour » tous? Elle était une combinaison qui soulageait » l’orgueil de la bourgeoisie, naguère humiliée par

» les vaniteuses prétentions de la noblesse La

» République était un pas de plus vers l’améliorait tion du sort du peuple ; La Fayette repoussa ce » progrès, parce qu’il ne comprit point que l’anartb chie elle-même, lorsqu’elle n’est que passagère,

» peut être une élaboration féconde Il craignait

» l’anarchie et ne sut que la menacer , au lieu de se » jeter avec les bons citoyens au milieu du chaos » pour aider à le débrouiller. »

Peu de temps s’écoula et le parti qui avait appelé l’anarchie comme élaboration, qui avait invoqué l’a-

88 QUESTIONS COTST1TÜTIONNELLES.

bîme, eut, comme il l’avait désiré, la tâche de débrouiller le chaos. Il avait accusé les bons citoyens de ne pas s’y être précipités avec lui ; il y fut englouti. Ce parti comptait dans ses rangs des hommes dont le caractère était généreux et les sentiments désintéressés ; ils avaient plutôt le désir de la renommée que le goût de l’autorité; ils s’étaient enivrés de leurs paroles pompeuses plutôt que de passions perverses : aussi ne leur fut-il pas même donné de toucher au pouvoir; la victoire fut, non pour eux, mais pour les alliés qu’ils avaient appelés et acceptés.

Aussitôt ce fut à leur tour d’être livrés aux colères de l’envie; à eux aussi, leurs talents, leur supériorité, les applaudissements qu’ils avaient obtenus furent imputés à crime et à conspiration contre la liberté.

Il est curieux de lire aujourd’hui les mémoires de Buzot. Dans ce parti coupable et malheureux, nul peut-être n’avait l’âme plus élevée. Ses mémoires ne sont pas un récit; ils sont, sans suite, inachevés, interrompus par sa mort, qui sans doute fut un suicide; errant et sans asile, il ne voulut pas tomber vivant aux mains des bourreaux. Ils trouvèrent son corps à demi dévoré par les loups et gisant dans la campagne. Ce qu’il a laissé en témoignage de lui n’est qu’un long cri de douleur, un aveu déchirant des illusions qui l’avaient entraîné ainsi que ses amis : c’est le désespoir de douter de ses opinions, en restant fidèle à ses sentiments.

A ce moment , la révolution politique n’eut plus de terme; aucun temps d’arrêt ne semblait possible, car on voulait qu'elle fût sociale. Les révolutionnaires avaient besoin de l’égalité jusqu’à ce qu’elle eût passé son niveau sur tout ce qui s’élevait au-dessus d’eux; nulle infériorité de position, nulle médiocrité d’esprit ne pouvait endurer d’être surpassée. Le parti vainqueur était décrié et assailli, avant même que sa victoire fût achevée. L’envie poursuivait sa route jusqu’au moment où la dernière supériorité serait abattue par la médiocrité rivale; semant la discorde parmi le crime, elle immolait Danton par Robespierre.

Dans ces luttes sanglantes , où le vaincu était envoyé à l’échafaud, l’ambition n’avait certes point le même caractère et la même marche que dans les temps ordinaires. La société était dissoute; il n’y avait de lendemain pour personne; ce n’était point un avantage de position ou de fortune que pouvaient chercher les hommes lancés dans la carrière révolutionnaire; ils marchaient sans pouvoir s’arrêter, sans regarder en arrière, sans rien apercevoir devant eux ; le pouvoir était pour eux la seule sauvegarde; l’ardeur du combat, la haine des adversaires, un orgueil enivré , un fanatisme déclamatoire, et peutêtre encore plus une sorte de peur ardente de ce qu’ils avaient fait et mérité , les poussaient sans but et sans prévoyance.

Le 9 thermidor arrêta la destruction sociale ; le

sommet était atteint ; on se trouva sur la pente opposée. Il fallut revenir aux conditions de l’ordre, et donner quelque sécurité au présent, quelque espérance de l’avenir.

La Convention , dans sa seconde période, fut, au total , dirigée par une majorité d'hommes sages et , honorables : elle accomplit de plus grandes choses et plus salutaires pour la France que tout ce qu’avait fait le premier comité de salut public. La guerre fut constamment heureuse et de glorieux traités de paix furent conclus. Toutefois c'était encore une phase de la révolution et non pas un établissement. L’idée de durée ne s’attacha même pas à la Constitution qui fut donnée ; l’opinion publique la reçut à titre d’essai. Outre les vices essentiels qu’elle renfermait en ellemême, c’était une république faite pour quelquesuns, non pas pour tous. Le gouvernement qu’elle instituait était obligé par situation, plus encore que par opinion, à maintenir des lois de proscription, d’exil et de confiscation. Il persistait dans les mesures d’exclusion et de défiance. L’autorité, dans tous ses degrés, restait confiée aux hommes qui l’avaient exercée révolutionnairement; elle conservait un caractère d’esprit de parti. Soutenue par cette impulsion, elle était arbitraire et illibérale.

« Cette révolution, si désastreuse pour les talents, » a exilé ou fait mourir à peu près tout ce qu’il y » avait d’hommes instruits ou susceptibles de l’être. » Ce qui reste en France ne trouve sa sûreté que

» dans son silence , et le mécontentement de tous les » éloignera à jamais des fonctions publiques. »

Ainsi s’exprimait Buzot au commencement de 1794. Au moment où il écrivait, ce n’était point une exagération. Plus tard il n’en était pas tout à fait ainsi. C’était à peu près la même composition personnelle, mais il n’en résultait pas une tyrannie • cruelle, ni même aussi pesante.

Quand le pouvoir est exercé de la sorte, il ne peut être que provisoire. Les fonctions publiques ne furent donc que des commissions temporaires conférées par le gouvernement ou par des élections sans liberté. Servir l’État n’était pas redevenu une carrière et une existence : c’était un accident dépendant de la conjoncture politique.

La Constitution consulaire, inspirée par l’expérience des années qui venaient de s’écouler , donna aux fonctions publiques une institution plus analogue aux anciennes habitudes françaises. La magistrature redevint inamovible. L’Assemblée constituante avait fortement voulu ôter à l’autorité judiciaire tout caractère politique; entraînée par l’idée alors dominante , elle avait composé les tribunaux de manière à leur donner l’inconvénient qu’elle cherchait à écarter. En demandant le juge à l’élection , elle nuisait à son indépendance et le livrait à l’influence qu’exerçait sur lui l’esprit de parti ou de localité dont il était l’élu.

L’administration intérieure avait été pour ainsi

dire créée par l’Assemblée constituante. Ses attributions furent alors définies et limitées ; elle fut nettement distinguée de l’autorité judiciaire. Ses fonctions relatives aux intérêts locaux, et l’action qu’elle avait à exercer comme instrument du pouvoir exécutif, furent séparément indiquées ; elle communiquait son autorité aux services spéciaux et aux régies fiscales. En ce point, comme en tant d’autres , les principes posés en 1789 étaient raisonnables et féconds ; mais ils avaient été mis en œuvre sans prévoyance, sous l'empire de quelques opinions trop générales et trop absolues.

Pour que l’administration présente aux intérêts locaux une garantie suffisante, elle doit être divisée en deux fonctions ; il faut qu’elle soit exécutive et délibérative. Toute charge ou obligation nécessaire ou utile à la circonscription locale, qui n’a point été imposée par le pouvoir législatif, doit être votée par les représentants de la population. Puis il est indispensable qu’il leur soit rendu compte de la gestion des intérêts confiés à l’administration exécutive. D’autre part, les devoirs qui lui sont imposés par les lois ou par le pouvoir exécutif suprême comportent souvent une consultation préalable, une information destinée à régler les détails de l’exécution. Enfin il est essentiel que les administrateurs aient à comparaître et à rendre compte de l’ensemble et des détails de leurs actes devant les représentants de leur ressort.

La forme de quelques administrations provinciales pratiquées ou essayées sous un tout autre régime , lorsque les pouvoirs et les attributions étaient peu distincts, fut mal à propos imitée. L’autorité exécutive et l’autorité délibérative furent confondues et exercées par un corps nombreux qui en déléguait une partie à une administration collective : l’action du gouvernement était réduite à la surveillance d’un commissaire. La responsabilité ne se trouvait nulle part. Le mécanisme administratif fut livré à une confusion complète.

Peu de réformes ont été plus appelées par l’expérience et plus applaudies par l’opinion, que la loi qui suivit de près la Constitution consulaire de 1799.

L’institution des préfectures réalisa cette division de la délibération et de l’action , qui avait manqué au système de l’Assemblée constituante : une responsabilité personnelle fut instituée. Le conseil général exerça son contrôle sur des actes qui n’émanaient plus de lui-môme ou de ses élus. Le préfet fut un délégué du gouvernement préposé à l’exécution des lois, des règlements et des instructions du pouvoir exécutif ; il fut chargé de maintenir l’ordre et la régularité dans les administrations diverses. 11 n’était pas électif; les conseils généraux auraient dù l'étre; ils lesont devenus depuis.

Si le magistrat revêtu de la délégation du gouvernement, et en môme temps administrateur des intérêts locaux, recevait son mandat d’une majorité,

il contracterait envers elle , sinon des engagements, du moins des obligations; elle dominerait et soutiendrait son représentant; la responsabilité morale, celle qui est la plus usuelle et la plus efficace, disparaîtrait; la minorité craindrait que l’administration ne fût pas suffisamment impartiale. Pour plus grande précaution, le préfet fut, en général, pris hors du département.

Les circonstances étaient favorables à l’installation de ce nouvel ordre de fonctionnaires publics. Ils avaient mission de rendre au pays le calme et la sécurité, de ne faire nulle acception des intolérances politiques qui, depuis dix ans, troublaient les provinces, de concilier au gouvernement les bons citoyens vexés ou repoussés par les administrations révolutionnaires, de rendre à tous égale justice. La législation et les règlements furent modifiés dans le même sens. L’État, dans son ensemble et dans ses détails, prenait l’aspect d’une bienfaisante régularité.

Les Codes furent promulgués; l’administration devint uniforme, hiérarchique et surveillée. Une habitude générale d’ordre résulta de l’application exacte et égale des lois.

Ainsi dut se former une classe de citoyens destinés à être les dépositaires de l’autorité. Ils s’instruisaient par l’expérience de leurs fonctions, qui n’étaient plus accidentelles et momentanées. Les relations habituelles avec le public leur donnaient à la fois la

connaissance des hommes et la connaissance des affaires. Une double responsabilité envers le pouvoir supérieur et envers l’opinion publique leur imposait l’observation du devoir. Près de cinquante années se sont écoulées en marchant dans cette voie. On y était ramené par la force des choses, lorsque les mouvements politiques en avaient fait dévier. Durant cet intervalle , les lois avaient reçu des développements ou d’utiles réformes: si quelque influence d’un parti dominant altérait leur esprit essentiel ou tentait de les éloigner des mœurs et des conditions de la société française , cette dérogation ne pouvait subsister longtemps. Quant au système administratif, il était de plus en plus soumis à la surveillance de la législature et des conseils généraux , exposé aussi aux attaques de la presse.

Telle a été l’éducation des fonctionnaires publics. D’abord choisis sur leur bonne renommée , sur leur capacité présumée, trop souvent d’après les hasards des révolutions politiques, ils ont de plus en plus été soumis à un avancement hiérarchique et à l’épreuve des emplois inférieurs. Ce grand laps de temps a déjà vu s’écouler plusieurs générations, de sorte que les dernières ont pu recevoir une instruction spéciale pour la carrière à laquelle chacun se destinait; des stages ou des noviciats ont semblé de plus en plus nécessaires et ont été habituellement exigés. Les traditions et les exemples de famille ont dû aussi avoir leur influence.

Cet état de choses est-il mauvais en soi? est-il incompatible avec la loi d’égalité, qui dit que tous les Français sont admissibles aux emplois civils ou militaires? Cette loi interdit-elle que des conditions de capacité ou d'expérience soient imposées, afin de garantir que les emplois seront bien remplis? Cela ne peut être allégué raisonnablement. Un avancement graduel , après qu’une instruction préalable a été acquise, est au contraire dans l’esprit de la loi.

Les serviteurs de l’État doivent-ils perdre, en tout ou en partie, leurs droits de citoyen? Sont-ils suspects précisément parce qu’ils ont été présumés capables d’être employés aux affaires publiques? La liberté consiste-t-elle en une méfiance nécessaire envers ceux qui exercent, à un degré quelconque, une portion d’autorité? L’action des corps délibérants créés par l’élection est-elle destinée à mettre incessamment le pouvoir sur la sellette de l’accusé? Leur destination n’est-elle pas bien plutôt de lui conférer une force d’opinion en influant sur sa direction? Ne lui doivent-ils pas aide et secours, quand il justifie de ses titres à leur confiance ?

Sans trancher ces diverses questions d’une façon absolue , on voudrait retirer aux fonctionnaires publics la faculté d’être élus aux assemblées législatives. Ce serait les interdire du droit de cité, dans son acception la plus élevée; les récuser dans la délibération et le vote des affaires les plus importantes du pays. On ne saurait contester sans doute qu’ils ap-

porteraient dans la discussion, au moins autant de lumières et d’informations que les autres élus. Dirat-on que leur position les maintient dans une dépendance nécessaire? que leur sort, dans la carrière où ils sont entrés, dépend des agents supérieurs du pouvoir exécutif? En conclura-t-on que, de toute nécessité, leur opinion ne sera ni sincère, ni libre? Mais il n’est pas une situation quelconque qui ne puisse prêter à un soupçon de dépendance ; il n’en est point où des calculs d’intérêt ne soient supposables. Le solliciteur, qui souhaite un emploi pour lui ou quelqu’un des siens, est plus dépendant que l’homme qui l’a obtenu. L’administration a d’autres faveurs à accorder que des nominations. Faudra-t-il donc rechercher dans la fortune ou la position de chaque candidat la circonstance qui pourrait donner prise sur lui? L’indépendance est avant tout dans le caractère; elle doit être démontrée par la vie qu’on a menée en face du public et par l’estime qu’on a obtenue. Celui qui a été vu par ses concitoyens, juge intègre et impartial, sur son siège pendant longues années , est à leurs yeux un représentant dont l’indépendance est mieux garantie que par des professions de foi déclamatoires.

Toutefois, sans poser injurieusement en principe l’exclusion des fonctionnaires, on peut rechercher quelles exceptions seraient justes et presque indispensables.

Lorsqu’un magistrat ou un agent administratif

peut, au moyen de l’autorité qu’il exerce, imposer son influence positive et directe aux électeurs, et déterminer ainsi leur suffrage, non plus par la conformité d’opinion ou par l'estime personnelle, mais par des motifs intéressés, l’éligibilité doit être supprimée.

Si les fonctions exigent une assiduité qui ne puisse être interrompue sans inconvénient pour le service public, l’incompatibilité est nécessaire.

Enfin, il peut être reconnu qu’en de certaines positions la conformité complète d’opinions et de vues est un devoir du subordonné envers son chef direct. Alors il ne convient pas qu’ils siègent ensemble dans la même délibération.

En outre , l’éligibilité des fonctionnaires suppose des conditions générales qui ne peuvent être négligées. Pour que l’opinion publique leur reconnaisse un caractère incontestable d’indépendance, leur situation doit, autant que possible, être stable et assurée; la faveur ne doit pas apparaître dans leur nomi- * nation ou leur avancement. Le mérite reconnu , les succès , la bonne renommée, la durée des services : tels doivent être les motifs réels et manifestes de leurs progrès dans la carrière. Parmi les moyens de gouvernement , il en est peu qui aient autant d’inconvénients que de faire servir la distribution des emplois à conquérir les suffrages ou à récompenser les opinions. Sans doute il est difficile d’éviter complètement tout reproche à cet égard. Les ministres ont une partialité involontaire pour leurs amis ou

leurs partisans ; ils estiment plus haut la capacité ou le talent qui ont servi leur cause. Mais ériger en doctrine, en principe de conduite, la faveur et la complaisance, serait, une grande erreur et une funeste malhabileté. 11 n’y a point de cause plus active de mécontentement. Chaque préférence mal justifiée fait un ingrat et dix envieux; ce dicton vulgaire est de toute justesse. C'est un des griefs dont l’opinion s’empare le plus vivement et qu’elle est le plus portée à exagérer. Le dernier ministère du gouvernement royal s’est vu, pour ce motif, exposé à un blâme proportionné à la durée inaccoutumée de son administration , et par conséquent au nombre accumulé de solliciteurs mécontents.

On a vu depuis de bien autres abus : le népotisme , la distribution à pleines mains de tous les emplois selon les exigences de coterie ou d’opinion, l’oubli de toutes les conditions de noviciat, d’expérience acquise, d’instruction spéciale, d’avancement hiérarchique; enfin une légèreté d’où ont pu résulter des choix infâmes : tel a été ce renouvellement, qui a reproduit et surpassé ce qui s’était vu aux autres lendemains de révolution. Sur ce point, comme sur tant d’autres , les nouveaux maîtres ont cru que le passé devait être supprimé, que nous étions au commencement du monde, à l’époque de la création.

Une objection fondamentale a été présentée contre cette vaste organisation des agents de la puissance

publique et la stabilité de leurs fonctions. C’est, a-t-il été dit, former dans l’État une sorte de corporation, une classe unie par des intérêts pareils et par des habitudes d’esprit nécessairement semblables.

En quoi consiste cette parité9 Quel est le lien commun entre des hommes, qui ont des occupations différentes, dont le mérite et le savoir ne sont pas dans la même voie et qui ne se connaissent pas entre eux ? Quel peut être un esprit de corps qui réunirait le magistrat et l’administrateur? — L’un et l’autre ont passé leur vie à connaître et à pratiquer les lois; ils ont l’expérience de leur application; ils ont appris, par leurs relations avec les hommes, à les juger sans illusion et à ne se point faire des idées chimériques sur la société. Quant à leur intérêt commun, on peut supposer qu’il les incline à un sentiment de préférence pour l’ordre établi , pour la forme actuelle de l’État. Ce ne peut être un motif de méfiance qu’aux yeux des hommes, qui prétendraient que le but essentiel des délibérations publiques et de la libre discussion est de changer incessamment les lois et les pouvoirs qui régissent le pays.

En admettant, par une exagération calomnieuse, que l’esprit de conservation devienne, parmi les fonctionnaires publics, un préjugé aveugle et exclusif, serait-il donc si dangereux? n’en est-il point de plus menaçant?

D’ailleurs, il faut songer que nulle opinion, nulle disposition d’esprit ne peut réclamer le privilège

d’être toujours raisonnable et préservée de l’erreur. Ainsi la liberté et le bien public commandent que toutes puissent être représentées, et qu’elles se produisent à titre égal. Alors la discussion s’établit entre les différents points de vue de chaque question. La manifestation des divers intérêts est même un élément nécessaire d’une délibération éclairée et complète.

A mettre tout au pire, les fonctions publiques sont une profession. Oublions que celte profession est le service de l’État, et qu’elle s’occupe d’autre chose que de l’intérêt privé. Les autres professions, les autres conditions sociales n’ont pas été mises en suspicion; on suppose qu’elles permettent à la conscience ou à l’esprit de se dégager des suggestions de l’intérêt ; elles sont admises à présenter leur contingent d’informations et de bonnes raisons. Le propriétaire n’est point exclu de la délibération sur l’impôt foncier; le négociant vote sur les patentes, le fabricant sur les douanes, l’avocat sur les lois de procédure, le journaliste sur la législation de la presse. En poussant à l’extrémité le principe de méfiance et d’exclusion , on arriverait à une délibération abstraite et ignorante des faits pratiques; elle ne serait rien autre chose que la déduction absolue et aveugle d’un principe unique posé dans chaque question. Où cela mène, chacun le sait, aujourd’hui plus que jamais. « Cave à consequentiariis! » disait Leibnitz.

Mais on s’effraie de voir se former dans l’État une classe dépositaire de l’autorité publique, et dérivant de ses fonctions une influence prépondérante et une supériorité de situation. Sans doute, si l’accès des diverses carrières était interdit ou rendu difficile; si, pour monter d’un échelon à l’autre, quelque privilège était accordé, il y aurait juste motif de se plaindre; alors on pourrait prononcer que la société est mal réglée. Lorsqu’au contraire tout est disposé de manière à favoriser le développement des facultés et à prodiguer les moyens d’instruction ; puis à laisser ouverte la porte de toutes les carrières et à rendre accessibles toutes les positions, on ne saurait attaquer avec raison les supériorités acquises dans un concours ouvert parmi l’égalité.

Une semblable hiérarchie, c’est l’ordre social luimême ; elle est alors non pas imposée , mais acceptée; elle n’est point assujettie à des règles précises/, ses rangs ne sont point fermés. Elle se présente comme un principe d'émulation. Le progrès régulier de la civilisation en profite , ainsi que la diffu sion des lumières. La société n’est plus classée en castes distinctes, mais en conditions diverses et graduées. Chacun voit devant soi une route tracée, où il pourra marcher et avancer vers un but probable. Un prix est ainsi proposé au développement des facultés de l'esprit, à l’activité du caractère, à la prudence de la conduite. Tout citoyen se reconnaissant, en fait, supérieur aux uns, inférieur aux autres,

peut consentir à cette inégalité compensée, qui n’offense en rien la complète parité des droits.

L’égalité ascendante améliore, en les élevant, les \ conditions sociales ; tandis que l’égalité hostile et en- \ vieuse ne tend qu’au mal d’autrui, oubliant même son propre bien. Au lieu de cette série continue, j qui joint ensemble les citoyens d’une même nation , elle les divise par l’aversion de tout ce qui tend à s’ élever; elle brise l’échelle sociale, afin de ne pas souffrir le chagrin de voir le mérite en monter les degrés; elle applique ses penchants tyranniques à arrêter le progrès général de la société. S’il lui était donné de la façonner à son gré, elle en ferait une Chine démocratique.

Cette passion de nivellement n’est point soulevée contre les seules inégalités créées par les fonctions publiques. Le même besoin de renverser et de détruire se porte contre la richesse, contre les souvenirs de famille, contre la renommée, contre tout succès acquis et durable. Nous avons pu voir, par quelques citations empruntées à une époque où ce funeste sentiment semblait moins répandu et moins âcre qu’aujourd’hui , combien la supériorité du génie et de l’esprit excitait de détestation, et sous quel niveau on prétendait l’abaisser. Ce n’est pas seulement une branche de la hiérarchie sociale qu’on voudrait retrancher; il s’agit d’imposer, en tout et pour tout, l’égalité de fait , l’égalité absolue.

Une telle démocratie, qui supprime le libre essor

des facultés humaines, en leur refusant émulation et récompense , et qui pèse dans la môme balance les suffrages de Montesquieu et de son tailleur , ne diffère nullement des chimériques ou furieux sophismes qui s’intitulent opinions socialistes. La démocratie des uns est une société décapitée, dont ils seraient les aristocrates. La société des autres, c’est la suppression du droit privé et de la volonté individuelle ; c’est l’espèce humaine rangée sous la discipline d’un ordre monastique ou du servage; c’est la liberté du citoyen absorbée dans le pouvoir social qu'exerceraient les fondateurs et directeurs de ces abrutissantes associations.

Repoussons donc l’ostracisme des serviteurs de l’État; ils ne sont point de pire condition que les citoyens employés, dans un intérêt privé, aux diverses professions de la société. Leur position les recommande à la confiance publique; leur mérite a subi une épreuve préalable; ils appartiennent déjà aux affaires du pays. C’est en son nom qu’une supériorité leur a été conférée : elle est émanée de lui ; il est déjà accoutumé à la reconnaître.

Conséquemment, si l’intérêt général exige que, dans un gouvernement bien réglé, l’esprit de conservation, d’expérience et de maturité, soit appelé dans les conseils nationaux , il ne faut point s’étonner que les fonctionnaires y trouvent place. Il est des époques et des pays où cette mission a été confiée à des représentants de la famille et de la propriété. Nous

n’avons point voulu que ces deux grands intérêts de la société fussent défendus contre tant d’attaques par une magistrature héréditaire; il a semblé que c’était au nom de l’État et de l’intérêt général que la cause sociale devait être soutenue. La chambre des pairs s’est alors composée d’hommes éprouvés par les fonctions publiques; ce n’était pas une pensée nouvelle en France, elle avait été proposée en \ 795.

Aux États-Unis, le sénat est élu par la législature de chaque État ; de sorte qu’il représente le pouvoir public des différentes portions du territoire. Au lieu d’attribuer exclusivement l’éligibilité aux citoyens qui remplissent ou ont rempli des fonctions publiques, on a conféré spécialement aux corps constitués le droit d'élire la chambre sénatoriale. Dans une combinaison comme dans l’autre, c’est chercher parmi les magistrats les garanties de l’esprit de conservation.

Au moment où était discutée la Constitution des États-Unis, John Adam fit paraître un écrit où il traitait les plus grandes questions de la politique intérieure de son pays. Sa crainte n’était pas de voir naître une aristocratie, qui réclamerait l’influence et le pouvoir en vertu des souvenirs et de la tradition. L’Amérique n’était pas prochainement exposée à ce danger. Il redoutait une autre aristocratie , *qui lui semblait dangereuse. Dans une assemblée unique, émanant d’un même principe et d’une même élection , un parti pouvait s’emparer de la majorité et

s’y maintenir pendant longtemps. Ainsi se serait formée l’aristocratie, selon lui, la plus menaçante pour la liberté. Il disait :

« La grande objection qu’on peut faire contre les r> monarchies absolues n’est pas précisément d’ôtre » soutenues par une subordination de rangs , car » c’est cette différence des rangs , aussi bien que » celle des offices, qui maintient les gouvernements, » même les plus démocratiques. »

Sans nul doute, ce dont il faut se garder le plus, c’est d’un mécanisme constitutionnel, par lequel des hommes de parti peuvent acquérir ou conquérir la prédominance dans un corps politique, non partagé ni balancé , et par conséquent investi de la souveraineté absolue ; là serait la tyrannie exercée par un seul ou par plusieurs.

Une hiérarchie libre et naturelle est la garantie de l’ordre et de la liberté. Cette pensée se retrouve chez tous les hommes qui ont réfléchi sérieusement à la constitution sociale. M. Sieyès s’en était constamment préoccupé. C’est dans le même sens que Condorcet a pu écrire : « On ne peut choisir qu’entre » la monarchie, l’aristocratie et l’anarchie. »