CHAPITRE TROISIEME

Dü GOUVERNEMENT ET DE LA LÉGISLATURE.

Ces deux grandes fonctions ont entre elles des rapports si continuels et si intimes, que chaque expérience tentée pour les diviser complètement a toujours eu un mauvais succès. Elles ne peuvent être en antagonisme sans que le désordre s’ensuive ; mais , si , pour établir l’harmonie, l’une d’elles était dépouillée de son indépendance, l’autre deviendrait un pouvoir absolu, et la liberté n’aurait plus de garanties. L’idée de gouvernement, prise dans sa pleine signification , comprend le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

C’est de l’institution de ces deux pouvoirs et de leurs rapports entre eux que résulte le principal caractère de la constitution de l’État. Par là ont péri

les divers établissements que nous avons essayés et que des révolutions ont successivement renversés. Aujourd’hui qu’une nouvelle épreuve doit être tentée, il importe d’examiner le passé et de demander les enseignements de l’expérience.

Peut-être objectera-t-on que, les lois devant être déd u i les du droi t et de la raison , l’autorité des exemples et des faits ne saurait être admise contre les projets du législateur ; mais c’est juger la question parla question, puisque les contradicteurs n’invoquent le témoignage historique que pour mieux faire voir comment ce qui n’est point juste et raisonnable produit des résultats funestes et ne peut avoir de durée. Serionsnous donc revenus au temps où l’on faisait des constitutions théoriques et abstraites, bonnes à tout peuple et à toute époque, auxquelles, de gré ou de force, il fallait que la nation s’accommodât, ce qu’on appelait alors la révolutionner. D’ailleurs nous ne chercherons pas notre gouvernement dans les lois de Minos; ce n’est pas à la société grecque ou romaine que nous demanderons des exemples et des leçons ; la mode en est passée. Nous ne nous soumettons pas non plus à une école historique qui emprunterait les principes ou l’esprit du régime féodal et de la société du moyen âge; mais nous croyons que notre composition sociale, nos mœurs, nos préjugés mêmes doivent être pris en considération. Nous ne remonterons pas à de lointaines origines , à un passé reculé. La France d’aujourd’hui , la société telle qu’elle

4f QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES.

est devenue , date déjà d’assez loin , a subi assez d’épreuves pour que nous interrogions ses vicissitudes.

D’ailleurs n’est-ce point à titre de traditions qu’ont été présentés la plupart des projets livrés à la discussion, et n’a -t-on pas allégué des précédents pour autoriser l’essai auquel nous sommes soumis? Il y eut une époque où les souvenirs classiques de Rome et d’Athènes étaient invoqués comme une religion déclamatoire ; maintenant l’idéal admiré et chéri a été rapproché de nous : c’est cette époque elle-même qui nous est proposée en imitation. Nous discuterons les exemples qu’on propose à notre adoration et à notre obéissance; nous en apprécierons la valeur.

La Constitution de 1791, œuvre de cette assemblée où tant d’âmes généreuses , tant de grands esprits, tant de nobles talents honorèrent à jamais la France, fut produite par deux années de lutte, au milieu du choc des partis. L’ordre public, sans cesse troublé ou menacé, était défendu timidement par une majorité qui voulait rester populaire et par un gouvernement à qui toute puissance venait d’être arrachée. Cette Constitution se ressentit des circonstances; elle fut écrite dans un même esprit, sans toutefois découler d’une même conception. Les opinions étaient surtout occupées du succès de la cause qu’elles épousaient; les votes étaient souvent sans bonne foi ; on s’opposait à ce qu’on croyait bon et durable; on approuvait ce qu’on savait mauvais et

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qu’on croyait funeste; beaucoup d'inexpérience et d’illusion, une foi imprévoyante dans l’avenir et le dédain du passé : telles furent les inspirations d’un acte constitutionnel , dont le texte et l’économie ne pouvaient manifestement avoir aucune durée, mais où furent inscrits tant de principes vrais et ineffaçables.

La constitution du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif était impossible à régler dans une pareille situation . Il est rare que ce soit une question abstraite ; les circonstances du moment, les noms propres, les intérêts de parti y exercen t nécessairement une grande influence; il en fut ainsi, surtout dans ce temps-là. Ces deux pouvoirs étaient dans une juste et réciproque méfiance l’un de l’autre. Transformer en magistrat, enfermé dans les attributions qu’on lui fait, un roi qui régnait à un autre titre, lui persuader, ainsi qu’aux partisans du régime ancien, que la toutepuissance est non-seulement enlevée au monarque , mais transportée à une assemblée , ce n’était pas une entreprise facile. La part de pouvoir, qui fut laissée à cette majesté déchue, était d’autant plus petite, qu’on pouvait craindre de la voir employée contre l’ordre nouveau. Le contrat passé avec un souverain vaincu est une capitulation, où le vainqueur cherche à prendre toutes ses sûretés. Cet acte, imposé d’une part, concédé de l’autre, ne pouvait terminer une lutte qui n’était pas entreprise seulement pour la liberté ; il y avait des ambitions à contenter, des pas-

sions à assouvir; les prétextes ne leur manquaient point pour user ou abuser des armes légales qui venaient d’ètre remises entre leurs mains.

En de telles circonstances, un pouvoir fort eût été nécessaire pour défendre l’ordre public et maintenir l’exécution des lois ; mais précisément le pouvoir alors était dépouillé d’autorité agissante, et, ce qui est plus fatal encore, d’autorité morale. Il succomba sous la violence; à l’instant même, on ne pensa plus à l’édifice constitutionnel où sa place avait été marquée; ce n'était point contre la personne du roi qu'avaient été dirigées tant d’attaques, c’était contre l'institution monarchique ; on l'avait regardée avec raison comme le symbole d’un ordre social qu’on voulait détruire. La situation, où se trouvait alors la France , avait donc contribué à rendre imparfaite la constitution du pouvoir exécutif. Eût-elle été plus sagement combinée, il est probable que l'événement eût été le même. II y a des moments funestes où la guerre civile est dans les esprits, où l’autorité des lois est reniée, où tout est remis aux hasards de la violence.

La Convention, après avoir été d’abord soumise à la tyrannie sanglante de la Commune de Paris, s’installa dans le pouvoir absolu et prétendit exercer la souveraineté du peuple. Il n’y eut plus aucune division des pouvoirs, aucune garantie, aucun contrôle; tout fut concentré en une seule autorité. La Convention fut législateur, juge, pouvoir exécutif,

administrateur suprême, maître des personnes et des propriétés. Si le peuple est un souverain dispensé de justice et de raison, s’il peut réellement déléguer une telle souveraineté , la Convention a été le type le plus correct de ce système.

Était-ce un bon et solide gouvernement? Avait-il des conditions de durée? La Convention a-t-elle été juste et sensée? A-t-elle fait le bonheur du pays? Elle a, dit-on, défendu le territoire : c’est le seul titre qu’on réclame en son honneur! Mais de même qu’on a pu voir quelquefois l’ordre intérieur maintenu sans le gouvernement, et presque malgré le gouvernement, ne doit-on pas croire que l’esprit national, que l’amour de la patrie ont sauvé la France, bien plus que les hommes qui prétendaient la représenter? L’armée elle-même n’a-t-elle pas toujours réclamé celte part de gloire et de reconnaissance nationale qu’on voulait lui ravir, pour la reporter à une autorité anarchique et sanguinaire, à une administration désordonnée? On peut apprendre dans les Mémoires du maréchal Saint-Cyr et par le témoignage de cet homme si honorable, si sage, si véritablement patriote, ce qu’étaient les représentants du peuple aux armées; quel désordre ils apportaient dans les opérations militaires, et comment ils ne connaissaient d’autre arme que l’échafaud, d’autre discipline que la terreur. On y lira quelles directions confuses et aveugles émanaient du comité de salut public, jusqu’au moment

où M. Carnot y entra et fit, après les désastres de 1793, adopter le projet de cette campagne de l’armée du Nord en 1794, qui fut signalée par un succès complet, délivra le territoire et commença par la bataille de Fleurus la série de nos victoires. Le vainqueur de Fleurus doit être cité aussi en témoignage; il a désavoué une solidarité dont l’armée s’est toujours tenue pour offensée. M. Carnot lui-même, après un tableau inspiré par son indignation encore récente du gouvernement de la terreur , prononça ces paroles demeurées célèbres: « La République » alors n’était presque plus que dans nos armées ; » c’est dans les camps que s’était réfugiée l’huma- » nité : les défenseurs de la patrie , en couvrant la » France de leurs lauriers , dérobèrent pour ainsi » dire aux regards les crimes qui l’avaient inondée. » Quels enseignements trouve-t-on donc dans l’histoire de cette assemblée unique, qui exerça sans partage un pouvoir absolu et en fit un si détestable emploi , rejetant bien loin tout souvenir de justice et d'humanité? Ce pouvoir y fut mobile, comme la majorité ; la lutte pour le conquérir ou le conserver fut continuelle : lutte sanglante où le vainqueur envoyait le vaincu à l’échafaud ; où intervenait la sédition, autre usurpation de la souveraineté du peuple; où des réunions non constituées savaient faire prévaloir leurs opinions menaçantes; où une autorité municipale s'instituait aussi souveraine. Enfin, ce gouvernement fut la terrible combinaison de

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l’anarchie et du despotisme. Durant trois années, à peine pourrait-on compter six mois où cette Assemblée , que des déclamateurs disent si forte et si puissante, n’ait pas été attaquée, violentée, décimée, se déchirant les entrailles de ses propres mains? Qu’était la souveraineté du peuple, lorsque ceux qui s’en disaient les délégués se dévoraient les uns les autres?

C’est encore ici un exemple du langage des sophistes et des rhéteurs qui créent des unités abstraites et sans réalité. La Convention! disent-ils; mais en quoi consiste la Convention , pour en faire ainsi un être doué de la même vie, animé du même esprit, suivant une même voie? La Convention? Estce les girondins? Est-ce Danton? Est-ce Robespierre? Est-ce ses collègues de terreur chassés ensuite par les thermidoriens? Est-ce la majorité de 1795, flottant entre la réaction et le soin de se défendre? Où trouver, dans celte série de révolutions, l’histoire d’un gouvernement? Laissons de côté toute idée de liberté, de justice, d’humanité : jugeons tout par le succès. Quels hommes sont sortis de la Convention, puissants sur l'opinion , revêtus de la conflance publique, estimés capables de gouverner le pays? Cette Assemblée a compté des hommes éloquents, sages, courageux, justement honorés, mais ceux-là ont été proscrits ou persécutés. Ceux que maintenant on propose à l’imitation ont pour tout titre d’honneur d’avoir été pendant quelques semaines des vain-

queurs sanguinaires, pour succomber, après un instant de tyrannie, sous l’exécration publique, pour monter aux échafauds qu’ils avaient dressés. Tibère et Néron savaient durer plus longtemps.

La Convention n’eut jamais une existence légale; elle régna comme une dictature et ne fit pas l’épreuve d’un système constitutionnel ; mais elle a écrit deux constitutions.

La première n’a jamais été mise à exécution; l’expérience ne nous apprend rien sur son mérite ; aussi est-elle plus souvent alléguée qu’une autre. Pour cartains législateurs elle a une valeur théorique ; c’est là qu’ils aiment à se rattacher. Nous avons déjà remarqué comment ses auteurs auraient voulu , par l’institution d'un jury national, mettre un contre-poids au pouvoir d'une assemblée unique. Dans celte même idée, le pouvoir exécutif devait être composé de vingt-quatre membres choisis par l’Assemblée nationale sur une liste formée de candidats élus chacun par un département, liste qui par conséquent laissait peu de marge aux nominations à faire par le pouvoir législatif. La Constitution récemment promulguée a, sur ce point comme sur d’autres, fait à l’Assemblée unique une part de pouvoir plus complète.

il est à propos de noter aussi que le candidat présenté par chaque département ne devait pas émaner du suffrage universel; la Constitution de i79â conservait les collèges électoraux et leur donnait pour attribution de nommer tous les fonction-

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naires publics. Le suffrage universel était réservé à l’élection des autorités délibérantes. « Le peuple, » disait le rapporteur , doit lui-même reconnaître » que la plupart du temps il n'est pas en état de » choisir les administrateurs, soit parce que, dans » les cantons , on ne connaît pas un assez grand » nombre d’individus capables, soit parce que leurs » fonctions ne sont pas d'un genre simple et unique. »

Singulière aberration de l’esprit , qui avoue que le suffrage universel n’est pas compétent pour élire un maire ou un juge de paix, mais qu'il peut et doit nommer un législateur de l’État!

Lorsqu’ en 1795, la Convention s’occupa de donner à la France une nouvelle Constitution , elle ne songea guère à la Constitution décrétée deux ans auparavant et inutilement votée par le peuple , ou plutôt elle y pensa pour s’en écarter. On venait de faire la triste expérience d’une assemblée unique, exerçant le pouvoir universel et souverain, il n’en pouvait plus être question : les hommes modérés, consciencieux , éclairés , qui s’employèrent à cette œuvre, étaient convaincus de la nécessité de diviser les pouvoirs.

Cette opinion fut portée à l’excès par M. Sieyès, dont la pensée hardie allait toujours aux dernières déductions de son principe. Ce défaut, qui est antipathique à la conduite des affaires, contribua, plus encore que l’ennui des difficultés d’exécution et l’impatience de toute contradiction, à réduire M. Sieyès

au rôle de spectateur des événements ; les prévoyant et les jugeant, sans y prendre une part active et responsable.

Il avait décomposé le gouvernement de la société en principes différents, et subdivisé l'action politique en fonctions distinctes. Ayant reconnu que la conservation, l’initiative, la libre discussion, la délibération étaient les éléments indispensables de la souveraineté législative, il voulait instituer une autorité pour représenter chacun de ces principes. Un jury constitutionnaire était essentiellement conservateur, et inerte lorsque aucune loi fondamentale n’était violée; un conseil d’Élat appartenant au pouvoir exécutif avait pour fonction l’initiative, comme devant mieux connaître les besoins de l'État , les nécessités du moment; le tribunat, chargé de la discussion , avait pour devoir de rechercher et de soutenir les motifs de doute ou d’opposition; l’absence de débat oral parmi le Corps Législatif assurait son impartialité; il était juge des causes plaidées devant lui par les conseillers d'Ëtat et les tribuns.

La puissance exécutive était aussi décomposée en action sur l’administration intérieure et action sur les relations extérieures; enfin le choix des agents formait le couronnement de l’édifice et le premier magistrat était un grand électeur.

Ce système n’a jamais été suffisamment expliqué au public. M. Sieyès le proposa tardivement et presque malgré lui, sans le développer ni le défendre. Il

savait combien peu de faveur il obtiendrait dans la Convention et dédaignait de répondre à ceux dont il ne se croyait pas compris. Son projet fut rejeté par la question préalable. Quelques débris se retrouvent enchâssés dans la Constitution de 1799. L’idée fondamentale d'une telle constitution est fausse, les corps politiques et les agents de la puissance publique ne sont pas des êtres abstraits ; on ne peut pas leur signifier, en les instituant, de renoncer aux conditions de la nature humaine et de n’obéir jamais qu’à une seule pensée, à une inspiration unique. De même qu’on ne peut pas dire qu’un général d’armée devant être hardi et prudent , il faudrait en avoir deux, l’un pour la hardiesse, l’autre pour la prudence ; de même on ne peut créer un corps politique pour être exclusivement conservateur; si tel était son seul devoir, il tomberait dans le préjugé et la routine; il serait une borne inintelligente; son pouvoir, ne s’exerçant que dans un seul intérêt, serait aveuglé par l’esprit de corps, ou s’oblitérerait dans l’indifférence et la servilité. Il en serait de même des autres pouvoirs publics : le tribunat serait opposant par état, non par discernement ; le vote non discuté des législateurs deviendrait une formalité; les lois ne seraient pas suffisamment expliquées devant l’opinion publique. La division du pouvoir exécutif était plus bizarre encore : peut-on concevoir un grand électeur nommant des généraux ou des ambassadeurs pour le consul de l’extérieur, etdes admi-

nistrateurs pour le consul de l’intérieur? La vie humaine manquait à ce projet; c’était l’anatomie, et non pas la génération d’un gouvernement. On voit pourtant que la division de la souveraineté en était la pensée première ; logiquement l’auteur en avait déduit des conséquences fausses et exclusives.

Les rédacteurs de la Constitution de 1795 voulurent la distinction des pouvoirs, mais non point la division de la souveraineté. Enchaînés par la situation, et aussi par un préjugé encore général , ils ne contestèrent point la réalité d’un pouvoir suprême et absolu ; ils continuèrent à croire que ce pouvoir résidait par droit dans le peuple, et que les représentants étaient délégués pour exprimer sa volonté. Ils pensèrent que la tâche du législateur consistait à régler l’exercice de cette souveraineté, mais non point à la limiter. Ce principe une fois admis sans discussion , ils travaillèrent de bonne foi, et avec de sages intentions, à établir un gouvernement où la France pût espérer l’ordre et la liberté. Les débats de l’Assemblée témoignèrent une assez complète indépendance d’opinion; il n’y eut point de précipitation dans les votes. La presse et l’opinion publique se livrèrent presque sans contrainte à l’examen du projet proposé dans l’Assemblée , et le comparèrent à plusieurs autres dont il était question.

Les maux de l’anarchie, la tyrannie dont les souvenirs étaient encore saignants avaient imprimé dans les esprits la leçon de l'expérience. On peut lire,

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dans le rapport de M. Boissy d’Anglas, en quels termes de malédiction et d’horreur il parle des opinions et des desseins qui avaient inspiré la Constitution de 1793. Tandis que deux ans auparavant les sections de Paris venaient signifier à la Convention qu’elles voulaient une République démocratique, on pouvait, en 1795, dire librement à la tribune : a Nous ne voulons pas plus d’une République dé- » mocratique que d’une Monarchie. »

En même temps la Convention , se sentant pressée et menacée par le sentiment de réaction qui succède toujours aux actes de violence et de despotisme, cherchait alternativement à le contenir et à le satisfaire. Cette situation offrait quelques avantages pour adopter un pacte constitutionnel; il ne pouvait être imposé par un parti triomphant; il n’était point présenté comme gage de la victoire, le lendemain d’une lutte passionnée.

La législature fut composée de deux corps distincts, le conseil des Cinq-Cents et le conseil des Anciens; mais, issus d’une même élection, sans autre diversité de situation que l’insignifiante différence de trente à quarante ans , ils étaient les deux portions d’un tout homogène. C’était une précaution prise contre la précipitation des votes, une sorte d’article de règlement, comme celui qui prescrit le renvoi à une commission ou une discussion préalable dans les bureaux de l’Assemblée. Le renouvellement annuel et simultané du tiers des deux conseils empê-

chait môme que l’esprit de corps pût établir entre eux une différence essentielle. Le besoin de conquérir ou de conserver la popularité qui procure les suffrages électoraux, plaçait les uns et les autres au même point de vue dans l’examen des questions et dans le mouvement des discussions. Les deux conseils étaient censés représenter collectivement l'opinion publique, non point celle qui est confirmée par la durée et la persistance, mais ces impressions mobiles et passagères, source de tant d’illusions. Rien n’était accordé à cet intérêt de conservation , élément, non pas exclusif, mais indispensable de tout bon gouvernement. En confier la défense à l’esprit de propriété et de famille eût été inacceptable et contraire aux idées du temps. S’adresser à l’expérience des fonctions publiques , à la connaissance pratique des affaires, et y chercher une condition d’éligibilité pour le conseil des Anciens : telle fut la pensée de beaucoup de bons esprits; elle fut produite et discutée. La Convention ne l’adopta point.

Le pouvoir exécutif fut soigneusement écarté de toute participation au pouvoir législatif; il dut être un instrument docile et neutre de la souveraineté absolue. Le vélo lui fut même refusé , bien que demandé par des hommes sages et de grands amis de la liberté. Ce fut assurément le plus considérable vice de cette Constitution. Qui doit mieux que le pouvoir exécutif connaître les nécessités du gouvernement? Qui a pu mieux juger de l’action des

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lois, des améliorations qu’elles réclament, des ménagements et des précautions transitoires? N’est-il pas environné des lumières pratiques de la magistrature et de l’administration? N’est-il pas leur origine et leur centre? Sa volonté et son opinion doivent être sans doute contredites et discutées; elles peuvent être repoussées; c’est même le principal mérite d’une Constitution libre.

Le veto du pouvoir exécutif, mis comme unique garantie en regard de l’initiative du pouvoir législatif, est une conception évidemment fausse. L’expérience nous a enseigné que, lors même que l’initiative est donnée concurremment au corps délibérant, en fait et dans l’habitude, c’est le pouvoir exécutif qui l’exerce, tandis que les pouvoirs collectifs agissent plutôt par la voie du refus. Le droit d’initiative leur est essentiel, sans cela leur attribution serait incomplète et leur action pourrait être enchaînée ; mais il faut reconnaître que les assemblées procèdent plutôt par amendement ou veto.

De plus graves inconvénients sont encore attachés aux constitutions qui excluent le pouvoir exécutif de la législature. C’est confirmer le dangereux principe qui attribue à l’Assemblée, unique ou partagée, le caractère de souveraineté populaire et absolue; c’est lui donner des attributions excessives. Par cette exclusion, le pouvoir exécutif se trouve dépouillé de l’autorité qui lui serait nécessaire; il est constitué en infériorité devant une autorité domi-

nante; il comparait sans cesse, en accusé ou en suspect, devant un juge irresponsable ; il porte le joug d’un souverain absolu, et la nation perd la garantie attachée au consentement libre de pouvoirs indépendants l’un de l’autre, et institués pour représenter ses intérêts ou ses droits sous deux points de vue différents.

Les législateurs de \ 795 furent conduits à cette division imparfaite et peu réelle des pouvoirs par l’idée que l’élection populaire pouvait seule conférer un pouvoir souverain et le déléguait tout entier à l’Assemblée élective. Dans cette pensée, ils ne pouvaient songer à le partager. C’eût été à leurs yeux un crime de lèse-majesté populaire. Ils reconnaissaient aux seuls élus le caractère représentatif. En ce sens ils procédaient logiquement ; mais le point de départ est faux. Tout pouvoir institué par la loi est exercé en vertu du principe de sa souveraineté et la représente, mais seulement dans la limite des fonctions qui lui sont confiées. Le juge est représentant du peuple quand il prononce un arrêt; le juré, quand il rend sa déclaration; l’électeur, quand il dépose son suffrage. L’empereur Napoléon s’éleva un jour contre cette locution habituelle qui attribuait au Corps Législatif le nom de représentation nationale , et nous avons dit que cette idée ne lui était pas nouvelle. La note qu’il fit insérer au Moniteur est conforme aux vrais principes de la liberté constitutionnelle. Mais, en fait et en droit, la part de re-

présentation nationale qu’il s’élait arrogée était excessive; il disait la tenir du peuple, ce qui n’était pas plus vrai de lui que des pouvoirs qui l’avaient précédé.

L’idée d’un premier magistrat de la République, considéré comme étant éminemment le représentant du peuple, n’était point particulière à Napoléon. Elle a souvent été produite. Parmi les nombreux projets de constitution qui circulèrent dans le public en <795, on en trouve un où le chef du gouvernement n’est appelé ni président, ni dictateur, ni consul , mais le représentant du peuple. Si à cette dénomination donnée à lui seul, se joignait une élection populaire, on courrait le danger d'instituer un pouvoir despotique.

Rappelons maintenant ce qui arriva de cette Constitution et comment furent mis en action les pouvoirs qu’elle avait institués. Peut-être objectera-t-on que, les circonstances n’étant plus les mêmes, les opinions ayant changé, les esprits étant éclairés de lumières nouvelles, l’expérience de cette époque n’a point d’informations à nous donner.

Il nous semble au contraire que la France de 1 795 n’est pas très-dissemblable au temps actuel. Dès lors elle avait accompli sa grande transformation sociale; elle venait de subir les rudes essais du gouvernement absolu des hommes qui s’étaient successivement disputé et arraché le pouvoir; elle avait rejeté le passé et les souvenirs autant qu’une nation le peut

faire; des partis s’étaient formés, ils avaient leurs opinions, leur histoire, leurs haineuses rancunes. Tout cela a peu varié, encore que de longues trêves en aient fait parfois juger autrement. Sans doute on a pu dire, et avec raison, que la France était fatiguée, indifférente, avide du repo6, absorbée dans le soin des intérêts privés, et toutefois les vieilles flammes se sont rallumées tout à coup ; les partis ont retrouvé leur ardeur, leurs mots d’ordre, leurs symboles; l’intolérance a repris son caractère passionné ; le vrai patriotisme , le soin du bien public ont été étouffés par le désir de la domination.

Mais , parmi ces tristes similitudes de deux époques séparées par un demi-siècle, nous pouvons reconnaître d’heureuses dissemblances. L’opinion générale , éclairée par l’expérience, ne 6e laisse point si facilement entraîner ou terrifier. Elle ne cherche point son recours dans d’inutiles regrets ou d’illusoires espérances; le pays, qui a goûté longtemps les biens de la paix, de la liberté et de la prospérité, ne se les voit pas enlever sans irritation , et veut qu’ils lui soient rendus. Évidemment aucun pouvoir ne pourrait subsister longtemps, sans compter avec la nation , sans respecter sa liberté , sans ménager ses intérêts et ses droits.

L’histoire de la Constitution de 1795 et de ce gouvernement, qui, à travers mainte et mainte violation , accomplit péniblement une durée de quatre ans, n’est donc pas hors de propos. Y chercher des

allusions serait un jeu frivole; ou peut y reconnaître des analogies.

Les rédacteurs de cette Constitution étaient honorables, modérés, amis sincères de la liberté. La Convention n’était point sous le joug d’une opinion dominante ; toutefois elle avait à garantir un grand intérêt, qui n’était pas précisément l’intérêt du pays.

L’autorité publique, dans ses diverses branches et dans tous ses degrés, avait, depuis plusieurs années , passé entre les mains de fonctionnaires qui n’avaient pas été choisis pour leur capacité, pour leur expérience, pour la considération dont ils jouissaient. Les opinions qu’ils avaient professées, les chances successives de la révolution, les hasards de l’élection , la confiance ou la faveur des représentants en mission avaient été les seuls titres à ces promotions. C’était à cette aristocratie nouvelle que la Convention allait léguer la France. La classe supérieure, qui se composait des hommes distingués par leurs talents, leur position sociale, leur indépendance ou l’exercice des emplois publics , avait été décimée par l’échafaud; l’exil, la persécution, la loi des suspects pesaient sur elle et la tenaient dans un ilotisme politique. La richesse avait été détruite par les confiscations, les banqueroutes, le maximum et le papier- monnaie. Les hautes renommées de l’Assemblée constituante avaient passé sous le niveau de l’envie; les Girondins avaient péri. Quel-

ques hommes courageux et sensés élaient restés, comme par hasard , dans les rangs éclaircis de la Convention ou épars sur le territoire. L’armée était hors du cercle de la vie politique ; sa gloire la mettait à part.

Un gouvernement construit sur une telle base semblait rie promettre à la France ni le bonheur, ni la liberté. Les litres de cette aristocratie étaient, à Paris, d’avoir siégé à la Convention, en province dans les comités révolutionnaires. Cette domination semblait ne point plaire à la nation; elle était lasse d’une autorité exercée durement et avec partialité par des hommes passionnés, malhabiles, inaccoutumés au respect des lois. La répulsion n’était pas générale et aveugle , mais on voulait choisir et changer de maîtres.

La Convention ne voyait pas sans crainte cette disposition des esprits. Pour être juste, ce n’était pas uniquement d’un intérêt de parti qu’elle se préoccupait. Ainsi qu’il arrive souvent, elle regardait les personnes comme une garamie des principes ; elle pensait que les intérêts généraux seraient compromis et menacés s’ils n'avaient plus les mêmes gardiens, les mêmes défenseurs. Elle voulait garantir des droits acquis , des propriétés nouvelles. Elle craignait un retour vers l’ancien ordre social, vers le gouvernement monarchique, vers une dynastie émigrée ; enfin elle se méfiait du libre exercice des institutions qu’elle allait donner. La question se po-

sait nettement ainsi : « Faut-il garantir la liberté ou » la révolution? »

La Convention voulut du moins se donner quelque répit; de là celte loi qui ordonnait au peuple souverain de choisir les deux tiers de ses représentants parmi les membres de la Convention. L'opinion publique se montra offensée de cette contrainte : la journée du 1 3 vendémiaire décida la question. Peu s’en fallut qu’après la victoire la Convention n’ajournât la mise en activité de la Constitution. Des voix courageuses s’opposèrent à celte témérité inspirée par la peur.

Après le second renouvellement, en 1797, l’aristocratie révolutionnaire vit arriver le péril qu’elle avait ajourné : elle n’était plus en majorité dans les conseils législatifs. Ce fut alors qu’on put reconnaître le vice radical de la Constitution qui avait attribué la souveraineté au Corps Législatif et placé le pouvoir exécutif dans une position subordonnée.

S’il eût été une portion intégrante de la législature, si l’accord des deux pouvoirs eût été la condition indispensable du gouvernement, le Directoire ne se serait pas trouvé menacé dans son existence par la majorité des conseils ; il eût modifié sa marche et changé ses ministres. Mais un pouvoir exécutif à qui l’on refuse ce qu’il croit nécessaire, à qui l’on impose ce qu'il ne veut pas, sur qui porte une responsabilité , et qui par conséquent n’exerce qu’une autorité ministérielle; qui ne peut articuler formellement son opinion, puisqu’il sera peut-être obligé

d’y renoncer ; un tel pouvoir n’a pas le droit de s’appeler un gouvernement. En vain ses ministres seraient-ils admis dans l’Assemblée, ou même en feraient partie, ils ne sauraient y avoir aucun ascendant. Ne parlant pas au nom d’un pouvoir souverain , ayant pour indispensable devoir de chercher et de prévoir la volonté à laquelle ils vont obéir, ils sont des commis que le pouvoir exécutif livre timidement à une contradiction devant laquelle ils sont obligés de fléchir. Tel avait déjà été le rôle des ministres pendant l’Assemblée constituante, et, plus encore, pendant l’Assemblée législative. Au contraire, s’ils étaient les chefs d’un parti, si ce parti les avait pour ainsi dire délégués auprès d’un pouvoir exécutif irresponsable , afin de faire régner leur opinion tant qu’elle conserverait la majorité, une double et réciproque influence serait exercée par un pouvoir sur l’autre. En communauté avec la législature, vivant dans son sein , le gouvernement y recevrait sa direction, y prendrait sa force; en même temps le pouvoir délibérant ne serait pas exposé à mal comprendre les besoins de l’État ou les nécessités delà circonstance; la faculté donnée au pouvoir exécutif d’en appeler à l’opinion publique, manifestée par une élection nouvelle, serait une excellente garantie. Un esprit pratique, des opinions applicable» animeraient le gouvernement tout entier; l’opposition elle-même, aspirant au pouvoir, serait amenée à connaître à quelles conditions il peut être exercée

Ainsi le Directoire n’avait pas un parti dans les conseils ; le public n’avait nul respect pour lui ; les élections le menaçaient; il passait alternativement des essais d’arbitraire au laisser-aller d’un pouvoir faible; il voyait partout des conspirations, parce que ce mélange de tyrannie et de mollesse les faisait naître ; il s’en prenait aux hommes du cours naturel des choses ; il pensait aux dangers de la République, mais plus encore au danger qui menaçait et lui et l’autorité dont il était le sommet et la garantie. Aucun moyen constitutionnel ne lui sembla suffisant ; il fit le 1 8 fructidor. Les conseils furent épurés par la déportation , les élections furent annulées. La souveraineté du peuple fut exprimée ce jour-là par une exécution militaire.

A dater de ce moment, personne ne put croire à la Constitution de 1795 : elle n’eut plus de lendemain. Les élections perdirent toute liberté. L’année d'après on favorisa les scissions dans les assemblées électorales. Lorsque la majorité ne pouvait être espérée par les électeurs d’un parti , ils se retiraient et faisaient, de leur côté, une élection; puis l’opinion dominante dans les conseils optait à son gré pour l’élection qui lui était conforme. La composition du Directoire devint plus mobile et plus changeante que le choix des ministres. Tantôt les opinions exagérées et menaçantes pour l’ordre public étaient favorisées ; puis le Directoire s’en effrayait et s’armait contre elles d’une autorité arbitraire : nulle

liberté de la presse, des lois d’exil, de proscription et de confiscation remises en vigueur et aggravées; les finances ruinées et ne recevant d’autre réparation que la banqueroute ; l’emprunt forcé et la loi des otages rappelant un régime de terreur; la guerre civile se rallumant; la guerre étrangère recommencée par une politique sans foi et sans raison ; nos armées vaincues , notre territoire menacé : telle est l’histoire de ce gouvernement. Il est pourtant une justice à lui rendre : jamais il ne pensa à chercher son pouvoir et son salut en déchaînant contre la société et la civilisation des opinions insensées et des passions criminelles.

La Constitution n’existait plus ; le Directoire succombait sous le mépris public ; les conseils législatifs ne représentaient plus la pensée de la Frauce ; des partis vieillis et usés se disputaient l’ombre d’un pouvoir qui n’était plus nulle part. Néanmoins les opinions hostiles à la République étaient comprimées et sans force. C’était un gouvernement qui s’écroulait sur lui-même par impuissance. Depuis six mois, deux membres du Directoire cherchaient un remède à cette situation dans des projets, où les idées républicaines n’avaient plus de place. Le seul souci du plus habile était de trouver un chef militaire assez docile à ses conseils pour lui laisser régler le lendemain de cette révolution.

Le général Bonaparte ne fut point , ne pouvait pas être l'instrument de ces rêveries, où se mêlaient l’ambition et la peur. Il le disait sans exagération:

la mission de sauver la France lui fut donnée. La population entière le conjurait de chasser un gouvernement repoussé par toutes les opinions, d’établir l’ordre, de ramener la victoire, de faire cesser un régime d’oppression et d’exclusion. Ce ne fut point l’attentat d’un général ambitieux, qui détruisit la République; elle tomba en ruine entre les mains de ceux qui l’avaient fondée, constituée et gouvernée.

Dans ces circonstances, naquit la Constitution de 1799 : elle s’appela aussi République, comme le gouvernement de la Convention , comme le gouvernement du Directoire. Dans l’état des esprits , on ne pouvait s’attendre à y trouver accès pour la liberté et ses garanties ; toutes les libertés étaient sacrifiées à celle sans laquelle il ne peut y en avoir d’autres : on demandait l’ordre public.

Les préjugés étaient devenus tels contre les idées libérales que toute élection fut supprimée, tant l’expérience avait détruit la foi au suffrage universel, même tempéré par deux degrés de scrutin. On se borna à lui demander la formation d’une liste, où dorénavant seraient pris les citoyens appelés à des fonctions de commune ou d’arrondissement. Ces notables communaux formaient , par élection , une autre liste , où devaient être choisis les fonctionnaires de département; enfin une liste nationale, destinée à pourvoir aux fonctions centrales de l’État, émanait des listes départementales. Ces trois listes étaient permanentes, et tous les trois ans, l’élection en

comblait les vides. Cette hiérarchie appartenait aux idées de M. Sieyès , qui pensait depuis longtemps que rien de régulier et de stable ne pourrait subsister dans la société nouvelle, tant qu’elle ne se serait pas donné une aristocratie. Le premier consul attacha peu d’importance à cette conception; deux ans après il fit reparaître des élections qui n’étaient pas non plus destinées à être vraies.

Nous ne devons donc pas chercher dans celte Constitution, qui, comme les autres, fut déférée au suffrage universel, des enseignements pour la liberté ; nous savons qu’elle ne s’ y pouvait trouver , et que les progrès du pouvoir despotique , affranchi de tout contre-poids , ont amené sa chute et le malheur du pays. Mais pourquoi ce gouvernement a-t-il eu tant de gloire? pourquoi a-t-il laissé de si grands et ineffaçables souvenirs? pourquoi la France a-t-elle reposé pendant quarante-huit ans sur les fondations qui furent jetées alors ? Ce n’est point de la gloire militaire qu’il s’agit, c’est de l’esprit d’ordre, de gouvernement, d’administration, qui honore Napoléon plus encore que ses merveilleuses victoires.

Personne autant que lui n’a eu l’instinct et l’intelligence des conditions essentielles à toute société régulière et durable ; personne n’a mieux compris comment devait être réglée la France nouvelle. Son ambition chimérique et sa passion de la guerre l’ont perdu ; il était antipathique aux justes et raisonnables institutions politiques; mais il entendait admirable-

ment l’intérêt général et la vraie opinion du pays dans la sphère civile, dans la vie individuelle du citoyen ; il savait ce qu’il faut d’égalité et de hiérarchie dans la société telle qu’elle s’est faite; sa tyrannie a blessé et comprimé les opinions , elle a été conforme aux mœurs; le mécanisme administratif qu'il a établi , l’ordre judiciaire, tel qu’il l’a institué, le droit civil, comme il l’a consacré dans les Codes, sont la partie solide de la Constitution. Deux grandes révolutions n’ont pu établir des pouvoirs politiques un peu durables qu’à la condition de respecter cet édifice : il semble que le détruire ce soit rentrer dans le chaos.

Pour accomplir cette œuvre , un grand discernement, une conduite habile étaient nécessaires. Il manifesta tout d’abord ce don de gouvernement; son exemple doit être étudié par quiconque aspire à établir un pouvoir qui puisse subsister. Il se montra supérieur à tout esprit de parti , à tout souvenir des dissensions précédentes; il rappela les exilés; il distingua partout les supériorités de talent, de position, d’expérience surtout; aucune coterie n’eut accès à son oreille; il garda d'extrêmes ménagements pour des hommes qu’il n’aimait point ou qu'il craignait, et peu à peu s’empara de leur obéissance jusqu’à la servilité; il avait goût aux honnêtes gens et savait que l’ordre repose sur eux ; son premier soin fut de faire rentrer dans les emplois publics les hommes que l’ostracisme révolutionnaire en tenait éloignés ; il voulut

que l’autorité civile fût exercée doucement , et si , à l’époque de son grand despotisme, il encouragea des serviteurs trop zélés, c’est que le pouvoir absolu avait produit son effet accoutumé et le livrait à l’esprit de vertige et d’erreur.

Serions-nous donc dans la triste nécessité de reconnaître que notre patrie préfère à tout autre gouvernement un despotisme intelligent ? Et d’abord nous dirons que le despotisme est de sa nature inintelligent : l’exemple même de ce grand homme en est une éclatante preuve. Maître de tout, on ne l’est point de sa passion, et dans le gouvernement intérieur de l’intelligence humaine, la raison est bientôt opprimée.

Le gouvernement impérial ne périt point par les causes de ruine qu’il contenait en lui-même ; elles auraient pu avoir plus tard leurs effets probables , mais le sort de la France était placé sur les chances de la guerre; elle était soumise à les attendre, et elle acheta bien cher la fin du despotisme qui pesait sur elle; c’était une funeste voie d’affranchissement. La dignité et l’indépendance nationales en recevaient de déplorables atteintes.

Toutefois l’établissement constitutionnel , dont commença presque aussitôt l’expérience , renfermait de véritables éléments de liberté et ils reçurent leur développement. La Charte, tout octroyée qu’elle était, avait l’avantage d’être une transaction , de ne point provenir d’une opinion dominante. En réalité,

elle fut imposée aux partisans du pouvoir absolu , aux désirs de vengeance, aux projets de contrerévolution. La nécessité , plus que le goût ou la conviction , l’avait dictée au prince de qui elle émanait. Elle fut prise comme garantie par la France nouvelle, par les intérêts qui s’y étaient créés, par les opinions et les mœurs qui devaient désormais composer la vie morale du pays. Elle donna ainsi le sentiment et l’habitude des libertés légales. Ses institutions eurent au total un libre jeu, et successivement de nouvelles garanties en sortirent.

Mais elle recelait un principe de mort. Admise par la nation comme une reconnaissance de ses droits, elle était interprétée par le souverain et par une opinion que les circonstances rendaient forte, comme laissant subsister le droit de souveraineté absolue. On consentait à l’existence des deux chambres, à leurs discussions, à leurs votes, jamais à leur souveraineté d’attributions. Il y avait un continuel mal-entendu sur la nature même du gouvernement; de là, inquiétude et méfiance réciproques; de part et d’autre les soupçons n’étaient pas sans fondement. On jouissait du présent, mais toujours avec une arrière-pensée sur l’avenir. Le pays se sentait menacé dans ses droits, dans ses sentiments intimes et irritables; le monarque se croyait toujours mis en danger par la libre expression des opinions, par l’indépendance des autres pouvoirs de l’État. Il engagea la lutte hors de la Charte; il succomba.

7î QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES.

Cette remarquable et utile épreuve d’un gouvernement constitutionnel dura quinze ans et montra ce que valent les garanties données par la division et la balance des pouvoirs, lorsqu’ aucun ne peut se prétendre souverain absolu, lorsqu’aucune opinion ne peut devenir dominante et obtient seulement une influence momentanée et alternative sur le gouvernement. Une crise de violence, un triomphe de la force fut le dénoûment de cette sourde lutte entre l’opinion publique et l’opinion du monarque; mais c’était lui qui, dans son aveuglement, avait jeté le pays hors du cercle légal et en avait appelé au hasard des événements.

L’expérience de cette Constitution ne peut donc pas être apportée en preuve contre l'efficacité de ses garanties. Elles résistèrent si bien aux prétentions du souverain , que, s’en trouvant gêné, il les attaqua ouvertement , qu’il succomba et que la Charte survécut.

Elle ne fut point essentiellement changée par la révolution de 1830. Ses garanties furent reconnues comme suffisantes et maintenues. On a parlé d’une charte bâclée, on s’est raillé de cet empressement à maintenir l’ordre public ; on a mis moins de temps à bâcler la ruine de la France.

Les circonstances où commença le gouvernement de juillet étaient difficiles, et pourtant favorables à la liberté. La Charte cessait d’être une loi octroyée ; elle devenait un pacte contracté avec la nation; le mo-

narque ne pouvait plus songer au droit divin, ni à des retours vers un passé, où il n’avait rien de commun. La puissance du fait avait engendré ce gouvernement , mais non point dans un esprit de violence et de subversion. Au contraire il était appelé et reconnu dans un intérêt général de bon ordre et de conservation.

C’était une œuvre de raison ; chose importante , aucun parti ne triomphait ; nulle opinion exclusive ne pouvait s’attribuer la domination. C’était sans doute une force de moins pour le pouvoir ; mais aussi , n’ayant point à satisfaire les prétentions de partisans zélés ou exigeants, il pouvait et devait gouverner régulièrement et avec mansuétude. Les attaques dirigées contre lui ne l’obligèrent pas à devenir dictatorial, ni à sortir de l’ordre légal. Chacune des grandes autorités de l’État resta circonscrite dans ses attributions ; nulle règle constitutionnelle ne fut enfreinte ; aucun prétexte ne put jamais être allégué pour justifier la sédition.

En même temps, la France n’a jamais plus complètement joui, et pendant un plus long intervalle, de la liberté, de l’ordre et de la prospérité.

Toutefois, le gouvernement se ressentit toujours de son origine. Le mouvement populaire, qui avait renversé le gouvernement précédent, avait été spontané : ce n’étaient point des conspirateurs ni des chefs de sociétés secrètes qui l’avaient suscité. La défense du droit avait agi hors des formes légales, parce que

leurs garanties lui avaient été retirées; malheureusement, son triomphe avait apparu comme une victoire de la force. Dès lors, les opinions excessives, les amours-propres froissés, les mécontentements intéressés, enhardis par cet exemple, ne songèrent plus qu’à recourir à la sédition , puisque le jeu régulier et libre des institutions leur donnait des mécomptes. Une conjuration permanente tarda peu à se former. Les associations clandestines, découragées et amorties pendant les dernières années de la Restauration, se multiplièrent et s’étendirent. L’émeute d’abord, puis l’assassinat, devinrent un danger de chaque jour. Cependant il était manifeste que l’opinion générale, expression libre et éclairée de la propriété, du commerce et de l’industrie, restait attachée à l’ordre public et ne s’associait point aux entreprises destinées à bouleverser l'État. La prospérité du présent, l’expérience du passé, l’égalité devant la loi introduite dans les mœurs, suffisaient à satisfaire les vœux publics. Alors les mécontents cherchèrent ailleurs des auxiliaires : on s’adressa aux classes laborieuses. Ce ne fut pas à la plus nombreuse, à celle qui cultive le sol, qui en possède une grande part, et qui connaît, par situation et par instinct, la nécessité de l’ordre social. Mais l’industrie manufacturière, les progrès de la civilisation et du bienêtre général comportent une population dont le lendemain n’est pas assuré; sujette aux vicissitudes commerciales; qu’on peut inquiéter sur l’avenir.

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même lorsqu’elle est exempte de souffrance; accumulée dans les grandes villes; souvent privée de cette vie de famille sans laquelle il n’y a point d’esprit social; cette classe fut destinée à servir les desseins des hommes incessamment occupés à renverser l’ordre légal pour se rendre maîtres du pays.

Une continuelle excitation fut pratiquée : des doctrines dénuées de raison ou de bonne foi furent propagées ; on promit l’impossible et l’absurde ; on irrita les âmes honnêtes ; on enivra de sophismes et de déclamations les esprits désordonnés ; on versa dans les plaies le venin de l’envie; on montra la société comme un pays à envahir, comme un butin à partager. Il ne s’agissait plus de libertés à revendiquer, de garanties violées ou insuffisantes; on offrait comme appât une révolution contre les indispensables conditions de toute société : ce n’était plus le sort du citoyen qu’on devait changer, c’était la nature humaine.

Telle est la lutte qui a été soutenue pendant dixsept ans. Lorsqu’un peuple réclame ses droits et demande des lois plus justes ou l’observation des lois existantes, le pouvoir peut être contraint de céder, c’est lui qu’on attaque; mais, s’il s’agit de la société elle-même ; si on proclame qu’elle doit être bouleversée; si la révolution politique est annoncée comme la consommation d’une révolution sociale, dès ce moment, ce sont les droits naturels de l'individu qui sont mis en question; le lien qui réunit les citoyens

en un seul peuple est brisé ; les intérêts des uns sont en présence des intérêts des autres : c’est la guerre civile. En toute guerre, les armes sont journalières. Une victoire chèrement achetée a préservé l’ordre social au mois de juin ; il avait succombé en février. Ce jour-là, une sentence fut prononcée contre le gouvernement, dont les efforts avaient longtemps défendu une société trop mal avertie de son danger. A qui cette sainte tâche sera-t-elle désormais confiée? nous l’ignorons, et la guerre dure encore. Les deux armées sont encore en présence.